第一篇：對遼寧省沈陽市農村土地使用權流轉情況的調查分析

對遼寧省沈陽市農村土地使用權流轉情況的調查分析

近幾年，為適應農村經濟的發展，我市一些地區相繼涌現出了不同形式的土地使用權流轉，從而重新調整了農村各種資源和生產要素的配置, 土地流轉面積在我市農村尤其是近郊地區逐年擴大，并且逐步向遠郊發展。為及時了解農民對土地使用權流轉的意向，探索和創新土地經營權合理流動的新機制，以期更加有效地利用好土地資源。最近，我們在蘇家屯、東陵、新城子、于洪、遼中和法庫六個區、縣的30個鄉（鎮）、300戶農民家庭，就土地流轉情況進行了一次問卷調查。現將調查結果分析如下：

一、我市農村土地使用權流轉的總體情況

土地使用權流轉在我市農村起步的較早，發展速度也較快，流轉形式也是多種多樣，這種創舉帶動了我市農村經濟的發展。據統計，我市農村到2001年，全市農戶承包地使用權流轉面積已達到了7.5萬公頃，約占全市農村耕地總面積的11%，比全國土地流轉面積占全國耕地面積的5%高出6個百分點，比流轉速度較快的浙江省（13.5%）低2.5個百分點，可見，我市農村在土地流轉速度上居全省乃至全國的前列。從土地使用權流轉的實踐情況來看，我市農村土地使用權轉讓的主要形式有以下幾種，一是土地股份合作式經營，村集體把責任田從農民手中集中起來，然后再由村集體以招標形式進行承包。二是村民之間自發的轉租轉讓，這種自行的互換、轉包、轉讓，或是有償的或是無償的。三是土地租賃式經營，主要是由鄉村組織協調，向農業開發區、農業科技示范區、外向型農業企業、私營農業企業等多方位發展。

二、問卷調查的基本情況

(一)調查戶樣本的分布。

為使這次調查的結果更具有代表性，我們在有土地流轉行為的蘇家屯、東陵、新城子、于洪區，遼中、法庫縣，各調查了50個農戶。調查戶的抽選在全市農村各地區的分布是均勻的，這就使調查結果具有一定代表性，基本上能真實地反映我市農村土地流轉現狀。

（二）被調查者家庭基本情況。

在被調查的300戶中，按年齡分組，45歲以上有148人，占全部被調查人員的49.3%；45歲及其以下有152人，占全部被調查人員的50.7%。按文化程度分組，小學文化的64人，占被調查人員的21.3%；初中文化程度的184人，占被調查人員的61.3%；高中文化程度的48人，占被調查人員的16%；大專及其以上文化程度的4人，占被調查人員的1.4%。按家庭承包地面積分組，承包5畝地以下的有78戶，占被調查總戶數的26%；6-15畝地的有140戶，占被調查總戶數的46.7%；16-25畝地的有56戶，占被調查總戶數的18.7%；26畝地以上的有26戶，占被調查總戶數的8.6%。按家庭的主要收入來源分組，以農業收入為主要來源的有127戶，占被調查家庭總數的42.3%；以非農業產業為主要來源的有173戶，占被調查家庭總數的57.7%。

三、被調查農戶意愿、意向分析

（一）63.3%的農戶愿意繼續承包、經營土地。

在調查中，問到“您是否愿意繼續承包耕地”時，有190戶農民家庭（占調查總戶數的63.3%），表示愿意繼續承包耕地。其原因有六點（多選項、下同）：一是認為土地是未來生活的基本保障，占愿意繼續承包耕地戶數的46.8%。二是認為沒有其他辦法和門路，只有靠種地維持生活，占32.6%。三是認為耕種土地是增加農民收入的重要來源，占26%。四是一部分農民認為種地不但有一定的收入，并且剩余還較可觀，占16.8%。五是農民感覺對土地有一種特殊的感情，所以才繼續承包土地，占6.3%。六是一部分農民認為還有其他的原因，而繼續承包耕地，占1.6%。

有110戶農民表示“不愿意繼續承包耕地”，占被調查總戶數的36.7%。“不愿意”的原因有四點：一是農產品的價格低下，種地不掙錢，占59.1%。二是自己可以找到其他的工作，而不愿意種地，占37.3%。三是所生產的農副產品難賣，占24.5%。四是其他原因，如農業生產資料價格高、各種社會服務跟不上等，占17.3%。

（二）絕大多數農民贊同土地進行規模經營。

據此次調查，有251戶農民（占被調查戶數的83.7%），表示贊同規模經營，把耕地適當的集中到種田能手中去，這樣一來可以提高土地的利用率，增加農民的收入。有49戶農民家庭（占被調查戶數的16.3%），不贊同規模經營，認為在不能保證所轉移的農民都有一份穩定的工作情況下，容易造成社會的不穩定因素。

（三）每一勞動力經營耕地的合適規模。

以目前的生產力水平，觀察我市農村勞動力的生產能力，每一勞動力的合適的經營規模是多少？有129戶農民（占被調查總戶數的43%），認為合適的經營規模是6-15畝。有66戶農民（占被調查總戶數的22%），認為合適的經營規模是6畝以下。有61戶農民（占被調查總戶數的20.3%），認為合適的經營規模是16-25畝。有44戶農民（占被調查總戶數的14.7%），認為合適的經營規模是25畝以上。這表明目前我市農村的耕作水平及生產能力僅限于此，不能盲目的擴大經營規模。

（一）土地轉包的形式。

1、有償轉讓有合同的145戶，占被調查戶數48.3%，這部分農民是有償轉讓土地，并且雙方簽有合同書。

2、有償轉讓無合同的83戶，占被調查戶數的27.7%，這部分農民是有償轉讓土地，但雙方沒有簽訂合同書。

3、無償轉讓的有56戶，占被調查戶數的18.7%，既然是無償轉讓雙方就沒有簽訂合同書。

4、無償轉讓有合同的16戶，占被調查戶數的5.3%。通過以上調查實例看出，農民在土地轉讓轉包過程中，法律意識和法制觀念還很淡薄。

通過對土地轉租轉讓中有無合同和是否有償的調查，可以得到如下結論，近郊地區的土地轉讓多為有償和簽訂合同書的，而遠郊地區的土地轉租轉讓則多為無償并且沒有任何合同書。這表明地區之間土地產出的差異，近郊地區土地剩余利潤高，而遠郊地區土地剩余利潤少。

（二）農民希望的土地轉租轉讓方式。

當調查“您希望以哪種形式轉讓所承包的土地？”，188戶農民（占被調查總戶數52.2%）希望一次性得到現金補償；67戶農民（占被調查總戶數的18.6%）希望將土地入股而得到分紅資金；48戶農民（占被調查總戶數的16%）希望把土地轉讓出去以后換取養老金和醫療保障金；37戶農民（占被調查總戶數的10.3%）愿意將土地轉讓后能夠得到一份好的工作。五種方式中農民最希望能夠得到的是一次性的現金補償。

（三）實行土地使用權轉讓后農民的要求。

當調查“實行土地使用權轉租轉讓后，您有什么要求？”時，191戶農民（占被調查總戶數63.9%），要求“農民自身的長遠利益能夠得到保護”。133戶農民（占被調查總戶數44.5%），要求“土地的轉租轉讓，在交易過程中更加合法化、規范化”，使土地流轉走上正常軌道。45戶農民（占被調查總戶數15.1%），要求“土地資源能夠得到合理利用”，為農民增收再創佳跡。

（四）農民在土地轉讓承包過程中遇到的問題。

300戶調查資料顯示，有156戶（占總戶數的52%）農民，在土地轉讓轉包過程中遇到了不同類型的問題。：一是在土地轉包轉讓雙方“對違約方處罰沒有相應的法律依據”，反映遇有這類問題的50戶，占32.1%；二是“土地流轉合同書上的使用期限和責任不清楚”，遇到這類問題的41戶，占26.3%；三是“由于合同書規定的不明確，造成土地轉讓雙方鬧糾紛”，反映遇有這類問題的40戶，占25.6%；四是“沒有土地承包證明，村里沒有下發‘一書一證’，” 反映遇有這類問題的33戶，占21.2%；五是有的村“發包人情地”、哄抬地價、土地流轉合同不完善等，反映遇有這類問題的3戶，占1.9%。

（五）當前農民承包土地最擔心的問題。

據調查，農民第一擔心的是“經營土地的經濟效益下降”，這一點是他們首要擔心的；農民第二擔心的是“對市場的需求把握不準確”；農民第三擔心的是“一包30年的土地承包政策不能穩定”；農民第四擔心的是“自身的生產技術不先進、不科學”；農民第五擔心的是“缺少社會性的營銷服務”；農民第六擔心的是“其他”，如生產資料價格上漲過快、農民負擔過重、村集體組織沒有任何作用等。

（六）土地轉讓承包過程中，農民希望政府做的事情。

據調查，有52.8%的農民“希望政府盡快出臺有利于土地流轉的相關政策和法律措施”；有40.8%的農民“希望各級領導部門加強對農村集體土地使用權的監督管理”；有30.3%的農民“希望政府能夠明確土地

使用權益”；有23.3%的農民“希望政府能夠盡快出臺適應土地使用權轉讓的辦法和組建權威性的中介機構”。

四、土地流轉的積極效應和作用

農業進入新的發展時期以來，土地流轉的基本動因、土地流向、流轉形式、利益分配等等，都發生了新的重大變化。因此，土地流轉機制也必須及時進行完善和創新，以進一步鞏固和完善農村基本經營制度，促進農民增收和農村穩定，努力實現土地流轉從“單一發展糧食生產”向“全面提高農村經濟效益”的歷史性跨越。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，分散的一家一戶的經營方式難以與現代化農業規模相適應，形勢要求必須建立新的生產力制度，在這種社會狀態下，我市各地相繼涌現出各種形式的土地流轉，為農村經濟注入了新的生機和活力，它的積極效應和作用有如下幾個方面：

（一）可以分離出更多的農業剩余勞動力，從事其他行業生產。

土地的正常化流轉，給有志要從事其他產業的勞動力提供了可能和創造了機會，把農村勞動力從土地上解放出來，解決了農村人多地少的矛盾。據調查，在是否愿意放棄個人所承包的土地經營權的問題上，有37.3%的農民，回答是愿意的，原因就是家里的主要勞動力已轉移到其它行業中去。土地流轉為各類能人創造了機會，善于種地的擴大種地規模、善于經商的可以下海經商、愿意務工的可以外出打工。

（二）可以增加農民收入。

農民收入自從實行聯產承包責任制后曾有了一次大的提高，但之后一直在較低的增長速度上徘徊。土地流轉是一次新的土地改革，必將進一步促進農民收入的提高。據此次調查結果顯示，有67.3%的農民，認為農民收入增加了；還有24.7%的農民，認為農民收入與以前沒有變化；另有8%的農民，認為農民收入減少了。以上數據表明，農民在土地轉讓承包后的收入比轉讓承包前是增加的趨勢，說明了農民在土地流轉中得到了實惠。

（三）加快了農業產業結構調整的步伐，推進農業產業化進程。

目前我市的農業產業結構、農業的種植結構都有待調整和提高，健康而有序的土地流轉，是加速實現農業產業化的主要方面。土地的自由還將有利于農民根據自身的條件、愿望，以市場需求為導向，引進新品種，發展名、優、新、特的農產品，改善農業的種植結構，促進農產品深加工，把農事活動結成產業鏈，進而實現農業生產由千家萬戶的粗放式經營，轉化為企業管理的集約式經營。2001年全市糧經作物結構比達到6：4的格局，農村國內生產總值占全市國內生產總值的比重達到47.2%，農村三次產業增加值比重達到了13.1：46.7：40.2。

（四）可以實現土地資源與資本、技術等資源的優化配置。

土地使用權的正常流轉，將有利于農村土地、勞動力、生產資金以及各種信息資源、新的科學技術等，進行合理的優化配置，提高土地的產出效益，可以實現人盡其才，物盡其用。實現由傳統農業向現代化農業的轉變，由小資本、低效益的分散經營向追求較大規模、集約化經營改變。

（五）有助于農業科學技術的應用和機械化水平的提高。

“農業的根本出路在于機械化”。土地使用權的正常流轉，可以實現土地歸成方連片式經營，為農業科學技術和機械化的應用提供了更大的空間，因此鼓勵興辦科技園區、科技示范區等，引進新品種和先進的種植技術，增加科技含量。才是提高農業經濟效益，增加農民收入的最根本措施。

五、土地流轉中應注意的問題

目前我市的土地流轉和規模經營，實際上正處于從“單一發展糧食生產”向“全面提高農村經濟效益”的轉折階段，土地流轉制度和政策導向，既要考慮如何引導和支持農民進行結構調整，又要考慮如何穩定現有的種田適度經營規模。但調查中發現，我市的土地轉讓尚存在違背農民意愿、損害農民利益的問題，如有的鄉村擅自改變土地承包關系，有的把土地流轉作為增加鄉村收入的來源，有的用行政手段將農戶承包地轉租給企業經營，也有的村是借流轉之名改變土地的農業用途，嚴重的侵犯了農民的承包經營權，損害了農民的切身利益等等，都應引起重視。

（一）保證耕地30年不變政策堅決落實到位。

有些地區承包土地一包30年的政策尚未落實到位，工作遲緩，有的村年年重新分地，造成地塊不穩定。有的村向農民簽發“土地使用證”和“承包合同書”尚未發放到農民手中。有的村預留地面積嚴重超標（按規定預留地面積不得超過全村耕地總面積的10%）。對于上述各種問題，各級政府管理部門，應遵照國家有關的文件精神，認真查處辦理，堅決制止違法行為。

（二）正確認識土地使用權流轉是一個長期發展的進程，不能盲目推進。

土地流轉是在有條件的地區，以農民自愿為基本前提，按法律程序處理土地使用權的問題。這就要求各地區在農村土地承包期內，村集體經濟組織無權單方解除土地承包合同，不能用少數服從多數的辦法強迫農民放棄承包權或改變承包合同，不能強制收回農戶的承包地搞招標形式的承包，不得將農戶的承包地收回抵頂農戶欠款，不能借土地流轉名義改變土地的所有權和農業用途。

（三）穩定土地政策，因地制宜搞流轉。

土地是農民的安身立命之本，應在穩定土地承包制度的前提下，搞好土地轉租轉讓，土地流轉不能一刀切。我市農村近郊地區農用地流轉的比例就大于遠郊地區，且四個郊區都有土地流轉行為，而四個縣（市）中只有遼中和法庫兩縣有土地流轉行為，流轉的方式也是單一的股份合作經營（存在問題的）。為此可以看出，只有經濟發展水平達到一定程度后，土地流轉才成為可能。因此，穩定現行的土地政策是當前乃至今后相當長的一段時期農村工作的一項任務，（四）加強法制建設，依法管理土地流轉。

土地流轉必須遵循“條件、自愿、有償、規范、有序”的原則，如何在穩定和完善土地承包關系的基礎上，進一步加強對土地流轉的規范管理，已成為當前農村工作的緊要課題。農村土地轉租轉讓沒有法律依據可以遵照。據調查，有52.8%的農戶希望政府盡快出臺有利于土地流轉的相關政策和法律條文，依法管理土地的轉租轉讓。依法培育和發展以農村土地使用權為基礎的耕地流轉市場，土地流轉的主要制約因素是土地制度、土地產權以及引起農村人地關系變動的各種因素（包括農村城市化、產業結構化等），土地流轉要進行法律規范。對具備條件的地區，在農民自愿的前提下，要及時鼓勵和保護農民的土地流轉，各級政府要提供信息、中介、協調、組織和服務，還可以探索建立土地收購儲備基金制度。

（五）是否要進行土地流轉應尊重農民意愿。

土地流轉是發展方向，但還要看到，一些地區出現的棄耕拋荒現象，一些農戶愿意轉讓耕地，有很大成分是因為土地掙錢較少所導致，并不是農民對土地的感情和依賴性已經淡化，農民是有苦衷的。所以不能不經農民同意，隨意集中土地，隨意調配土地，有些做法實際上是用鄉村組織的行為否定了農戶作為市場經濟主體的地位，使土地的家庭經營變集體經營或政府經營，這種行為實際是加大了農業生產的生產成本，加重了農民負擔。據統計，2001年我市因土地問題上訪的有2828人次，反映違背農民意愿、強制實行租賃經營或推行股份合作招標式經營的就有1234人次。所以必須要尊重農民的意愿，堅決杜絕以搞土地規模經營或流轉之名而使農民失去土地的做法。

（六）建立健全農村社會保障體系。

部分農民愿意放棄經營土地，那是因目前的經營土地所剩余利潤較低，在沒有別的出路時，農民是不愿意輕易放棄土地的，土地仍然是農民最基本的收入來源和社會保障，是農民的命根子，農民還要靠土地生活、養老，據調查大多數農民“既不愿意種地，但又不想輕易放棄土地的經營”，這種心態實際是反映了當前農民對土地保障擔憂與無奈。所以農村社會保障體系的健全，將進一步推進土地使用權的流轉。

第二篇：安徽農村土地使用權流轉情況調查分析

安徽農村土地使用權流轉情況調查分析近年來，農村承包地的拋荒、閑置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農村土地流轉試點（安徽省蕪湖縣）和農村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其它地區農村的類似問題提供一個觀察窗口。據筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農村土地流轉面積已經超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉），占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉的主要形式有這樣5種：

第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費）。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。據統計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其它承包戶自愿調整地塊，使承包地連片集中的行為。據初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。

互換本身是一種流轉形式，又對其它形式的流轉起推動作用，且有利于土地的連片集中和規模經營。最近頒布的《農村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。[4]

第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農村經濟辦公室就制定了“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法（試行）”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。

其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規范，以此種方式流轉土地的主體一方是農戶或村委會，農戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農村土地承包法》和安徽省的有關規定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發現，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉鎮政府或村級組織先從農戶或集體組織那里租賃土地，然后轉租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數是在鄉鎮政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉鎮長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。

第五，公司+農戶。指大的涉農企業或農業產業化龍頭企業為主體，在鄉鎮政府或村級組織的支持下，與農戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農業開發，出租土地的農民可以在企業上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農民在獲得租金收入的同時，還可實現不離鄉就業。這種現象大多發生在農業產業化程度較高、龍頭企業實力較強的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償、規范進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農民負擔問題成為農村社會群體抗爭事件的主要原因。問題突出表現在以下幾個方面：

首先是逼民流轉。按現行法規，農村土地歸集體所有，土地發包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮里租給了“太湖國家旅游度假區”，每畝地年租金為560元（含代交農業稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什幺，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉村兩級對流出土地的農戶每畝僅補貼20至30元；2000年以后，從鄉村行政組織手中發包土地的售價已高達350元至500元，但給農民的補償仍按原標準執行；2001年，該市范圍內村集體通過流轉土地獲得的發包收入中只有30%左右實際補償到農戶手中，有不少農民甚至未得到一分錢的補償。

再次是不規范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業長時期大面積租賃和經營農戶承包地”。[7]但是一些工商企業動輒圈地數千畝、數萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農民土地承包期30年的期限。一旦企業垮掉，許多失地農民就沒有了生活來源。最后是圈占土地而不開發。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農民對此反映強烈。

以家庭承包制為核心的農村改革雖然推動了農業的發展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農戶小規模經營與現代農業集約化生產的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規模經營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經營結構與專業化生產的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發展，改革和完善農村各項制度，推進土地流轉工作的規范、深入進行，為下一步農村全面小康建設奠定堅實的基礎。

【注釋】

[1]參見《2002年安徽統計年鑒》。

[2]根據2002年安徽省農調隊資料整理。

[3]根據2002年安徽省農調隊資料整理。

[4]參見最近出臺的《農村土地承包法》。

[5]參見安徽省1996年底出臺的“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法（試行）”。

[6]參見《半月談》，2003年第11期。

[7]參見中共中央2001年第18號文件。

第三篇：農村土地使用權流轉問題初探

農村土地使用權流轉問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會再次重申了允許農村土地使用權以多種形式進行流轉，發展適度規模經營。中央為什么要再次強調這一問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導農村土地使用權合理流轉，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。

關鍵詞：農村土地使用權；農業規模化經營；現代農業；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”這一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現。農村土地使用權的流轉并非新事物，2005年我們就已頒發了《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》，那么，中央為什么現在又要進一步強調農村土地使用權的流轉問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在哪些問題？如何揭示其內部規律，找出問題根源，引導規范農村土地使用權依法有序流轉？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。

一、農村土地使用權流轉是現階段農村經濟發展的客觀要求在穩定和完善集體土地家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，既是黨的一貫政策，也是農業發展的客觀要求，是我國農業邁向現代化的必由之路。

1、農村土地使用權的流轉是農業規模化經營的現實需要。中國目前實行的家庭聯產承包責任制，曾經大大解放了農村生產力。但隨著農村新形勢的發展，隨著現代農業規模化經營的需要，現行土地承

包制已出現一些不適應。主要是把土地等生產要素分散在一家一戶，制約了土地規模經營。據全國政協常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經營的生產方式，難以推廣使用先進科學技術，也無法與大市場全面對接。建設現代農業，必然要求采用現代的科學管理辦法組織管理農業，由貿、工、農一體化的規模經營方式，取代千家萬戶分散的小農經營方式，使農業經營逐步實現產業化和規模化。而現實的問題是：由于承載著現代農業發展基礎的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉，就很難形成規模。各地實踐表明，通過流轉，土地向種植大戶、能手和企業集中，使規模化經營、標準化生產得以迅速發展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮土地流轉服務中心通過租賃、轉讓等流轉形式，為金絲達集團集中土地1萬多畝，用于規模化、標準化種植綠化苗木，帶動當地發展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規模化、農場化種植的路子，在部分鄉鎮租賃農戶承包地建立煙葉農場，目前，農場總數已達57處17510畝。

2、農村土地使用權的流轉是農業增效、農民增收的現實需要。加快農村土地使用權合理流轉，可有效解決目前農村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養能手、經營大戶集聚，吸引工、商、貿企業加盟投資經營農業，有利于建設一定規模的特色農產品基地。通過運用高新技術發展種養業、加工業，有效地打破當地傳統農業狹小封閉的區域界限，促進農業的對外開放，改造提升當地的傳統農業，拉長產業鏈。同時，通過示范基地、農業園區的示范、輻射、帶動作用，提高農業生產水平，促進周邊地區的農業發展，促進農業增效、農民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮夏坡村300個農戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮煙站，發展黃煙生產，農戶獲得流轉收益48.5萬元，畝均970元，經濟效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮張閣店村通過土地流轉，發展瓜、果、菜生產，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農民增收效果明顯。

3、農村土地使用權的流轉是農業產業化深化升級的現實需要。土地使用權科學合理地流轉，促進了優勢產業向規模化、集約化方向發展，優化了農業種養結構，加快了農業標準化生產和農村勞動力轉移進程，從而為農業龍頭企業提供了量大質優的農產品和豐富的剩余勞動力，增強了農業龍頭企業在國內外市場競爭力，促進了農業產業化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農產品加工龍頭企業通過土地流轉在農村建立“原料生產車間”，變“公司加基地連農戶”的運作模式為“公司加農場帶農戶”，直接吸收農民當工人，從源頭上打造產業化、標準化鏈條，促進了農業產業化深化升級。

二、現階段農村土地使用權流轉中存在的主要問題

從對濰坊市各縣區的調查情況看，受經濟發展狀況、勞動力轉移情況和社會環境等因素的制約，農村土地使用權在流轉過程中主要存在以下問題。

1、部分農民存在思想疑慮。認識問題是制約目前各地土地流轉緩慢的主要原因。突出表現在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將土地承包經營權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至粗放經營也不愿意放棄土地經營權。就連地處中心城市郊區的農民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業賺不到錢也可以回來種田，將來年紀大了，還可依靠土地養老，心理踏實。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農業規模經營沒有太大進展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農民了，中央又強調土地流轉要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導服務工作，在土地流轉的條件和時機成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉的操作程序不規范，農民缺乏合同意識。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調查表明，簽訂土地流轉合同的只占10%，絕大多數只是口頭約定、君子協議，留下了許多隱患。

4、土地流轉的中介組織不健全。目前各地尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行土地流轉的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導致流轉不暢。調查中，濰坊轄下的坊子區的一些農民反映，由于缺少中介組織，往往出現轉讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉。

三、完善農村土地使用權流轉的建議與對策土地是農民的命根子，在當前農村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發展現代農業為動力不斷創造土地流轉的需求，推進農村土地使用權的依法有序流轉，更好地發揮土地流轉在發展現代農業、建設社會主義新農村中的“助推器”作用。

1、尊重農民話語權，讓農民在土地流轉中真正受益。農民在流轉過程中往往是弱者，他們缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。舉例來說，在經濟發達的一些地方，有農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，按當時的土地產出效益

為基數確立了補償標準。但土地在不斷增值，農民卻不能分享土地增值的收益，往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。因此，要完善土地流轉制度，應該一方面要尊重農民意愿，尊重農民話語權，提供多種流轉方式供農民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強合同的科學性、嚴肅性，既保證農民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉讓期間的穩定，發揮土地規模經營的效果。

2、遵循土地流轉原則，保障農民的合法權益。土地承包工作政策性極強，建立規范有序的農村土地承包經營權流轉機制，明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，依法維護農民群眾的合法權益，是維護穩定、構建農村和諧社會的關鍵。一是堅持“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則。家庭承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本政策，要長期堅持。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農戶意愿，強迫流轉。做到以人為本，科學推進。三是要堅持土地流轉的主體是農民，農村土地承包者擁有土地收益和處分權。在引導農村土地流轉中，流轉收益要歸農戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農村穩定。四是堅持可持續發展的原則。經營者不能損害生態和生產環境，不能搞掠奪式經營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉載體，建立土地流轉中介服務組織。諸城市枳溝鎮、昌邑市宋莊鎮等地在實踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉的中介服務組織。由集體經濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉對象、幫助審查接包方資格、提供有關業務咨詢等。中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協調一致前提下，中介組織幫助辦理流轉手

續，同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務，妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，從而使土地流轉與農業結構調整實現雙贏。

4、規范運作，加強對土地流轉的監管。土地流轉涉及多方面的利益，必須健全制度按規范程序進行。土地流轉關系確定后，應當簽訂合同，并報農業承包合同管理部門和村集體組織備案。要統一土地流轉合同文本，實行微機化管理，加強指導監督，對土地流轉情況進行專項檢查，按照農業部《流轉管理辦法》要求，進行規范完善。縣農業行政主管部門要加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發布工作。要建立農村土地流轉仲裁制度。對農村土地流轉合同的執行和糾紛的處理進行跟蹤、調解和仲裁，確保農村土地流轉工作公平、公正、合理，維護農民合法權益。

完成于2008年11月

第四篇：農村土地流轉情況調查

農村土地流轉情況調查

陳亮法學（2）學號 0707023

5借此寒假期間，本人通過村委會的支持，對農村土地流轉情況做了淺陋的調查。要提高農業的產出效率和土地產出率，加快農業產業化的步伐，一個重要的條件是實行適度的土地規模經營，同時優化種植結構，建立具有本地特色的農產品基地。但在土地使用權被分割，規模狹小，并歸屬于各個農戶的條件下，任何一個農戶或龍頭企業擴大土地經營規模的要求都會遇到其他農戶土地使用權流轉的限制。如何解決規模經營與分散的家庭土地使用制度的矛盾，是農村改革與發展中亟待解決的重大問題。研究土地使用權的合法有序流轉有利于進一步穩定和完善土地承包關系，合理調整農村產業化結構，促進農村經濟快速發展，保持農村社會穩定。

一、對當前農村土地制度的現實思考，雖然家庭聯產承包制度采取“農村普占”的分散、均田方式，較好的解決了公平問題，但是卻未能同時兼顧到效率原則。因此在新時期如何在長期穩定農地承包關系的條件下，逐步建立和完善農村土地使用權流轉制度，已成為亟待解決的理論和現實問題。

（一）當前我國農村土地政策的運行情況

20年來，中國農地政策基本穩定，主要有三點：堅持土地所有權；穩定農民承包權；放開土地使用權。但在實施的過程中面臨來自兩個方面的問題。

首先是政策本身的缺陷，表現在四個方面。一是政策中強調明確集體土地所有權，中國農村集體分為三級：鄉鎮、村、組。但是土地到底屬于那一級集體所有沒有說清楚，造成土地承包中經濟糾紛和財問題。二是政策明確規定長期穩定農民土地承包權，但在實際操作中沒說明什么人有權承包土地，即什么人算是集體組織的成員。所有農民都認為包括新婚嫁娶的每個本村人都天然具有分配土地的權利，導致土地與人口矛盾家加劇。三是規定農民承包土地要承擔義務，其中向鄉村社會繳納公共開支，但沒有明確提出這部分費用屬于地租還是管理費用，這一費用的標準是多少，給農民造成過重的負擔。四是90年代以來隨著經濟的增長速度的提高，被占用農地越來越多，但現行的城市土地不嫩進入二級市場，只有在政府征用土地后轉報給土地開發商，這樣一來，造成土地增值部分與農民無關，從土地上獲利的不是農民，而是中間開發商。

其次，在土地政策的執行過程中也存在三個問題：第一，人地關系的變化是客觀存在的，如果更多地強調提高土地生產率，政策應長期不變，而政策規定“要長期穩定，隨人地關系的變化大穩定小調整”，這種不穩定的法律語言是人們的理解不同，做法就產生分歧。第二，上級部門下達給基層政府的各種社會、經濟任務，給土地政策帶來很多問題。既要求辦好農村學校、醫療衛生機構等，有沒有財政撥款，同時嚴格控制向農民收取各種費用。作為農村最基層的干部，也是巧婦難做無米之炊，只好利用手中的權力調整土地，高價轉讓以達到任務標準。第三，鄉村基層干部把握政策有偏差。原因有三，一是為了滿足權利的要求，在一些地方村委會每換一屆就調整一次土地，造成了土地承包關系不穩定，其關鍵在于30年承包政策只是政策而不是法律，不會有人因違反政策受到刑事處罰；二是為了滿足自己的利益，通過土地調整為自己、親朋牟私利；三是穩定土地承包關系，保障農民生存條件及調動農民對土地的透入積極性，土地作為生產要素有流動的必要性，這是土地政策的最基本考慮，但沒有完成實現。

（二）實行土地流轉的現實意義

1、較好解決了土地使用權的分散化與土地規模經營的矛盾，實現了農村土地使用的創

新。土地經營規模問題是影響農業生產力發展的重要因素之一，值得我們深入研究。據有關資料介紹，自1965年以來的30年中，世界農業勞動力在勞動力總數中所占比重由54.2%下降到9.1%。中國農科院和南京農業大學等單位研究結果表明，中等規模農業比小規模農業的經濟效益和農業現代化程度都將提高一倍左右。改革開放以來，農戶家庭聯產承包責任制的實施，極大地調動農民的勞動生產積極性，有力的推動農業生產力的發展。從改革成果看，家庭經營制度表現的績效是很難估量的，它應當是今后相當時間內我國農村制度創新的基礎。但進入90年代以來，由計劃經濟向市場經濟轉變由農產品短缺經濟向買方市場轉變的形勢出現后，對生產力水平的提高和農業組織化程度提出了新的要求。小規模的土地經營，使農戶參與市場競爭常常處于不利地位，半生出小農經濟意識，經濟規模偏小，勞動成本過高，影響農村勞動力向二、三產業轉移，影響結構調整和推進農業產業化等一系類問題，迫切需要一種有效的形式，搞好土地流轉既能廣大農民利益，又能提高農業生產力水平。

2、把農產品基地建設作為龍頭企業的第一生產車間納入到企業的生產經營循環體系之中，加快農業產業化、專業化、商品化的進程。無論是“反祖倒包”模式，還是公司租賃農戶土地實行的規模經營，都是由農業產業化的龍頭企業對土地種植作出統一規化，對農田基礎設施統一建設，對技術統一指導，對土地產出的農產品實施統一收購或直接加工銷售。全部的農業生產過程都是在龍頭企業的規劃和控制下，為企業下一個生產環節的需要而進行的。

3、培育了一批農業產業化的典型，對發展優質、高效農產品生產起到了重要的示范作用。以本人所在的家鄉馬橋鎮徐周村為例目前行成以葡萄種植為主附帶其他經濟作物產業化農業，此為村里還引進養鹿技術，形成包含小規模養鹿的綜合農業體系，目前徐周村的葡萄在靖江是家喻戶曉，已成為靖江農業發展的典型，不僅促進農村經濟的發展，還有利于國家倡導的共同富裕的推行，有利于維護社會穩定。

（三）土地流轉亟待解決的幾個問題

一是加強土地流轉的法規建設。土地流轉工作涉及農村經濟發展和農村穩定，需要有一系列政策法規使土地流轉有法可依，出現問題和矛盾可依法解決，但目前指導土地流轉的政策法規缺乏，應此應盡快制定《土地承包法》和《農村集體土地流轉管理辦法》，正式以法律條文的形式確定農村土地的權屬。對土地流轉的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、地價及級差、流轉期限等方面做出具體的規定。

二是建立和規范土地流轉制度。明確土地流轉的主體和客體，建立土地流轉的市場規則，構建適應使用市場化的土地管理機制，加強對土地流轉的規范管理，搞好土地流轉的中介服務。鼓勵有條件的農民將土地轉讓、租賃、抵押和入股，在更大的范圍內實現土地與資金技術、勞力的合理配置。

三是大力發展鄉鎮企業，加快小城鎮建設，拓寬農村剩余勞動力轉移的空間，為農民脫離土地創造條件。

四是深化農村社會管理體制配套改革。改革農村戶籍管理的作法，打破農民身份限制，改變農民“戀土”關念。加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，消除農民離土的后顧之優，為土地流轉創造條件

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第五篇：對推進農村土地使用權有序流轉的思考

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對推進農村土地使用權有序流轉的思考 作者：黃思文

來源：《新農村》2013年第08期

農村土地流轉是推進土地規模經營，由傳統農業向現代農業轉變，促進農業現代化發展的重要途徑。在堅持農村基本經營制度和充分尊重農民土地承包經營權的前提下，允許農村土地承包經營權依法自愿有償流轉，對不斷提高農業勞動生產率，增加農民收入有十分重要作用。但農村土地流轉也存在不少問題，處理不當會引起新的矛盾糾紛，影響農村社會和諧穩定。如何解決這些問題，是確保土地流轉的健康有序發展新課題。

一、土地流轉存在問題

1、部分土地流轉程序和合同不規范。一是多數農戶的土地流轉，只有口頭約定，即使有書面合同，其內容不完整，有的未經村社集體經濟組織審查同意，在某些方面不具有法律效力；二是土地流轉有的簽訂合同不規范，條款、標的不明確，如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間，有的曲線炒作地皮，耕地“農轉非”，有些土地承包人將通過流轉方式取得土地，違法建房、取土、建廠等擅自改變承包土地用途；三是有的合同未經縣鄉合同管理機構審查、簽證或公證機關公證，沒有一個鄉（鎮）有比較完整的土地流轉合同檔案，農村土地流轉資料檔案缺乏。

2、農戶間土地自主流轉效益不明顯。農戶間自發土地流轉比重大，對防止土地荒蕪起到一定積極作用，但是流轉后仍然沒有改變農戶各自分散經營的方式，缺乏組織化規模經營，市場博弈能力差，經濟效益低

3、農村土地市場發育不健全。當前農村土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后，中介服務體系不健全使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度度上限制了土地的流轉，阻礙了農業，農村產業結構的調整，致使農民收入增長乏力，影響了農業現代化進程的推進。

4、農村社會保障體系不完善。土地是大多數農民最可靠的生活保障，不僅為農民提供收入，還承擔著社會保障職能，有些農民對承包權流轉存在后顧之憂，農戶不愿意將承包地流轉給其他農戶、經濟組織或農民專業合作社，在一定程度上限制了土地經營權的流轉。

5、政府的管理和服務有待提高。縣、鄉（鎮）、村沒有健全的農村土地流轉服務網絡，不能及時開展土地流轉工作信息發布、項目推介、政策咨詢、糾紛調解等經常性事務，農民反映土地流轉糾紛問題部門間相互推諉，嚴重的產生新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。

二、加快土地流轉的對策

1、健全土地流轉管理機制。明確土地使用權流轉的具體范圍、原則，規范流轉的形式和流轉的操作程序，規定對違規行為的處理辦法；規范流轉合同，建立流轉合同的指導、簽證制度；健全土地使用權流轉檔案，對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊；加強合同糾紛調解，建立縣、鄉、村三級農村土地承包糾紛仲裁、調處網絡，及時仲裁、調解農村土地承包經營權流轉中出現的各種矛盾和糾紛，促進土地的順利流轉。

2、加快土地流轉的制度創新。各級財政要設立土地流轉專項資金，對轉讓土地經營權的農戶，按照一定的標準給予補助，推動土地適度規模經營；鼓勵工商企業投資從事產前、產后和“四荒”資源開發，采取公司+合作社+農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營；對于參與農村土地流轉的龍頭企業、經營大戶或合作社予以政策、資金、信貸的獎勵扶持制度，培育重點產業和發展龍頭企業，壯大規模經營主體。

3、培育土地流轉的市場化服務。積極培育市場化的土地流轉中介服務組織；積極建立土地流轉的交易信息網絡。由政府有關部門或中介服務機構調查，搜集土地流轉工序和市場價格信息資料等，進行統計、分析和預測，并開展土地評定和評估對外公開發布工作。

4、拓寬土地承包經營權流轉渠道。豐富流轉方式，采取多種渠道拓寬農村土地流轉。發展農村專業大戶帶動土地流轉；發展農業龍頭企業帶動土地流轉；發展農業主導產業帶動土地流轉；發展農民專業合作社帶動土地流轉；發展農村勞務經濟帶動土地流轉。

5、制定鼓勵土地流轉政策措施。加快改革農村戶籍制度，取消農民進城就業的各種限制，把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，避免再次返鄉爭地，穩定流轉關系；將農村醫療保險、養老保險、失業保險統一納入社保，建立適合農村經濟發展水平的社會保障制度和失地農民基本生活保障制度等降低農民對土地的依賴程度；發展農民專業合作組織，引導、鼓勵、支持農民以土地承包經營權入股進行合作生產，支持合作社承接和連片開發經營農民流轉的土地，大力發展農村二、三產業，加快農村富余勞動力轉移；給予土地規模經營戶建設用地支持。對規模經營面積達到400畝以上和承包經營期限在10年的種養殖業主，在不破壞耕作層并保持節約用地原則的前提下，可按實際需求申請建造簡易的用于生產管理的輔助設施，向國土部門辦理臨時建設用地性質的相關審批手續。經營合同到期后，由業主自行拆除，恢復耕作。規模經營戶在獲得使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施和直接用于種養業生產、管理和服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，簡化相關手續，確保土地承包經營權流轉。

6、規范土地經營權流轉管理。嚴把集體土地流轉的關口，嚴格執行一戶一基制度，對宅基地流轉注入方要必須符合條件，可以申請用地，土地用途只有是住宅，流出方必須保證以后不再申請用地；集體土地流轉必須實行陽光操作，土地流轉雙方必須寫流轉申請，簽訂流轉合同，經村組代表大會同意，方可進行流轉，不得私下交易，暗自操作；建立集體土地使用權流轉的管理秩序，形成規范的申請，審批、登記、發證制度，要執照審批程序，到國土部門辦理土地使用權證；加強執法檢查，對集體土地使用權流轉不規范，和非法轉讓土地使用權的行為要嚴格查處，嚴厲打擊，確保土地流轉健康、持續、穩定發展。