第一篇：專家：解決土地承包問題關(guān)乎著解放農(nóng)村生產(chǎn)力

專家：解決土地承包問題關(guān)乎著解放農(nóng)村生產(chǎn)力

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，作為基礎(chǔ)層次的土地家族承包經(jīng)營存在的問題日益凸顯出來。目前，農(nóng)村實(shí)行的土地承包主要為家庭承包，它主要表現(xiàn)為：一是家庭承包缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。家庭承包是以家庭人口為依據(jù)而進(jìn)行的“人人有份”的承包，是不需經(jīng)過“競(jìng)爭(zhēng)方式”取得的承包，這實(shí)際上屬于一種土地分配的方式。二是土

地承包存在著期限限制，雖然承包的期限長短有別，但終究還是存在時(shí)間限制。三是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，現(xiàn)行立法和政策缺少“支持”或“鼓勵(lì)”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。上述三方面的問題，制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放，亟需尋求有效的對(duì)策予以解決。

解決農(nóng)村土地承包問題，關(guān)乎著進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。就現(xiàn)階段的實(shí)際情況分析來看，我們首先應(yīng)將必要的因素考慮進(jìn)去，這樣，才能從根本上解決問題。

其一：要配置土地的發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)是一種可以與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外土地發(fā)展權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)，配置土地發(fā)展權(quán)。比如，我們可以作如下制度設(shè)計(jì)：(1)改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)歸國有，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)和未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)。該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)主要基于這種改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)涉及范圍廣，將這種土地發(fā)展權(quán)加以控制，使農(nóng)用地和未利用土地全部納入國家或政府控制改變用途的范圍，使農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等都?xì)w入政府管理，如此，便能有效防止集體所有的土地利益因體制內(nèi)的因素而流失。另外，這樣做還能夠有效地保護(hù)耕地。(2)不改變土地使用性質(zhì)，但對(duì)原土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)，歸土地使用權(quán)人所有，如農(nóng)用地使用權(quán)性質(zhì)不變，承包人增加對(duì)農(nóng)用地的投入而形成的農(nóng)用地發(fā)展權(quán)。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)主要基于這種對(duì)原土地增加投入而形成的土地發(fā)展權(quán)，其歸屬涉及到土地使用人的具體利益，對(duì)象具體，解決了目前的立法缺乏對(duì)土地承包人增加土地投入而形成權(quán)益的保護(hù)這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也豐富了土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵。

其二：要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。

目前的土地承包經(jīng)營權(quán)依合同確定存續(xù)期限，充分體現(xiàn)了債權(quán)的特性，但合同一旦期滿，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)就失去了法律保護(hù)的基礎(chǔ)，因此直接影響農(nóng)戶對(duì)所承包土地的投入。解決這一問題的辦法在于真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為一種完全獨(dú)立的物權(quán)。物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)獲得物權(quán)方式的保護(hù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)，就具有普遍的排他性，就能有效維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。

其三：要健全土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制。

鄧小平同志曾指出：中國社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展，“第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。”“第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。”土地適度規(guī)模經(jīng)營是通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和集中來實(shí)現(xiàn)的，因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是否有效、靈活、合理，是發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要妥善解決土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，促使土地合理集中，必須健全土地流轉(zhuǎn)的法律機(jī)

第二篇：農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題的調(diào)查研究

農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題的調(diào)查研究

隨著城市發(fā)展速度的加快，城市土地利用趨向飽和，城市發(fā)展的觸角伸向農(nóng)村，大量農(nóng)田被征用，眾多農(nóng)村面臨拆遷，大片土地夷為平地，建成廠房、公司、學(xué)校...在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著這樣那樣的問題。就此我在小范圍內(nèi)進(jìn)行了一個(gè)調(diào)查。

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市發(fā)展速度遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，越來越多的青壯年背井離鄉(xiāng)，在外打工，閑置的土地越來越多，又由于城市土地利用趨向飽和，城市的范圍不斷擴(kuò)大，趨向農(nóng)村發(fā)展，大量農(nóng)村用地被征用。土地流轉(zhuǎn)也成為一個(gè)流行詞。在過去，土地流轉(zhuǎn)主要有互換和轉(zhuǎn)包兩種形式，互換即兩戶農(nóng)家互換土地耕作，轉(zhuǎn)包即棄耕的農(nóng)家把土地轉(zhuǎn)借給其他耕作的農(nóng)家，付以一定的租金。其主要目的是為了耕作方便，防止土地荒廢。現(xiàn)在比較常用的土地流轉(zhuǎn)方式是租用、入股、轉(zhuǎn)讓。例如將某一地區(qū)劃為開發(fā)區(qū)，然后以租用、入股、轉(zhuǎn)讓等方式給予各公司廠家使用。

首先介紹下我鎮(zhèn)的情況：古柏鎮(zhèn)處于南京和縣城的必經(jīng)之處，近十年來以鎮(zhèn)中心向四周輻射的近60%的土地以各種形式流轉(zhuǎn)征用，去年已有2個(gè)自然村集體拆遷，今年將有7個(gè)自然村將同時(shí)拆遷。目前，我鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)主要用于建廠房、辦學(xué)校。其主要形式是“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保 ”也就是說，農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城鎮(zhèn)或某一區(qū)域獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。

土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的大致原因有下：

1、土地承包經(jīng)營成本高，收益低。農(nóng)業(yè)稅免征之前，農(nóng)民由于承包經(jīng)營土地的負(fù)擔(dān)重，收益相對(duì)較低，承包經(jīng)營土地的積極性不高。許多外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民紛紛將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶。

2、鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的需要。因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地需要，鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來。

3、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。村委為培植專業(yè)大戶、承包大戶，一方面鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給被培植對(duì)象，另一方面將土地從農(nóng)戶手中以租賃或其他方式流轉(zhuǎn)出來再轉(zhuǎn)包給被培植對(duì)象,即“反租倒包”。

在我們鎮(zhèn)以第二種情況為主要原因，特別是縣政府講我鎮(zhèn)劃為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以后，這個(gè)原因尤為突出。

但是在土地流轉(zhuǎn)過程中仍出現(xiàn)了不少問題，比如說：

1、思想認(rèn)識(shí)不足：由于思想保守，有的農(nóng)民雖然常年在外打工，現(xiàn)閑置土地，擔(dān)心將來事業(yè)后沒有土地，生活沒有保障，寧肯棄荒也不愿流轉(zhuǎn)土地。

2、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范：主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)過程的隨意性，由于很多村民法律意識(shí)的淡薄，流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，流轉(zhuǎn)協(xié)議過于簡單，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)利受到侵害。

3、在農(nóng)村存在很多違建房，這不全是農(nóng)民自己的責(zé)任，在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民辦建房手續(xù)需要花費(fèi)很長的時(shí)間與精力，于是很多農(nóng)民直接在原先的宅基地上建房，現(xiàn)在面臨“宅基地?fù)Q住房”的措施，很難判別該如何補(bǔ)償，于是大部分村民借機(jī)大建住房，以期從中獲利。還有就是由于之前在農(nóng)民劃分承包田時(shí)不清不楚，現(xiàn)在在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)很多矛盾，比如說承包田劃分的界限，有些地雖然常年是A戶在耕作，但實(shí)際是B 戶的。。這影響了村民之間的團(tuán)結(jié)友愛和和諧的氛圍。。

胡錦濤總書記曾專程前往安徽省考察農(nóng)村改革發(fā)展情況時(shí)表示，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。毫無疑問，土地流轉(zhuǎn)的決定將是自實(shí)行土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任經(jīng)營制以來鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)制度的一次重大變革，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理都將產(chǎn)生重大影響。目前來看，制約中國內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵就在于農(nóng)村，而要想提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水

平，土地這個(gè)最重要的資源要素必須充分流轉(zhuǎn)起來。農(nóng)民以地為本，但守著條塊化的“一畝責(zé)任田”，很難為其帶來高收益。而我們現(xiàn)在所說的土地改革就是要賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，一方面提高農(nóng)民種糧的積極性，另一方面還要讓農(nóng)民能從土地上獲得更多利益。只要土地能合法地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無論是承包大塊土地規(guī)模化經(jīng)營，還是以土地入股獲取分紅，又或者以土地為抵押獲得創(chuàng)業(yè)貸款，都將直接為其創(chuàng)造利潤，從而提高收入。土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。另一方面，構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。但是在土地流轉(zhuǎn)過程中，我們政府也應(yīng)該切實(shí)保障農(nóng)民的應(yīng)得利益不受損害，同時(shí)也要防止部分農(nóng)民投機(jī)取巧，為了一己之私而侵犯國家利益。

第三篇：1.農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題調(diào)查究

農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題調(diào)查研究

作者：梁忠坤

指導(dǎo)老師：張永麗

摘要:土地問題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、收入分配和社會(huì)保障等制度安排的基礎(chǔ)，也是解決“三農(nóng)”問題的核心。實(shí)行的土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30多年，一方面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面造成了農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國際化的要求。依法流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)已經(jīng)成為，在家庭承包責(zé)任制的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展成為必由之路。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)狀，結(jié)合成都市土地流轉(zhuǎn)的成就和經(jīng)驗(yàn)，試分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與障礙，從制度面上提出構(gòu)建與完善流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的基本思路與原則。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 成都市 現(xiàn)狀 障礙 完善構(gòu)建

政策建議

一、關(guān)于農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)。改革開放30多年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入比與消費(fèi)水平的不斷拉大, 隨著土地經(jīng)營收益遞減的現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，加速促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城市化加快，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的需要間的矛盾日益嚴(yán)重；土地的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以體現(xiàn)規(guī)模效益。中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)世界不斷低下的現(xiàn)狀和我國龐大的人口基數(shù)，迫切要求我們引進(jìn)技術(shù)和增加投入以提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量。為了促進(jìn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，解決當(dāng)前我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制面臨的突出問題，土地流轉(zhuǎn)成為必然的趨勢(shì)。

二、我國農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀

1．農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期的必然產(chǎn)物。我國的土地流轉(zhuǎn)最早出現(xiàn)在上世紀(jì)80 年代中后期。自1982 年底全面實(shí)行土地家庭承包制以來，到80 年代中后期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)首先在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，90 年代逐步向各地?cái)U(kuò)展。到2007 年底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的5.2%。從流轉(zhuǎn)形式看，主要以轉(zhuǎn)包、出租為主，這兩種形式占流轉(zhuǎn)總面積的77.9%，轉(zhuǎn)讓和入股分別占8.3%和3.8%①。

在土地流轉(zhuǎn)中也存在著對(duì)流轉(zhuǎn)定指標(biāo)定任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)；有的地方在流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)沒有形成制度，流轉(zhuǎn)合同簽訂率不高，流轉(zhuǎn)利益糾紛在各地仍有不同程度存在；連片規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地很少用于種糧等一些問題。究其原因，主要是當(dāng)前一些地方對(duì)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識(shí)。地方政府該講的政策沒向群眾講明白，該做的服務(wù)工作沒有做到位，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策目的和自身權(quán)益缺乏認(rèn)識(shí)。以致土地流轉(zhuǎn)呈自發(fā)、放任狀態(tài)，隨意性很大。大多是農(nóng)戶間私下轉(zhuǎn)讓，很少經(jīng)過村組集體，或者是口頭協(xié)商，很少簽訂文字協(xié)議，雙方協(xié)商約定租期、租金，缺乏應(yīng)有的基本參照。有的經(jīng)營戶與村委會(huì)簽約，農(nóng)民要么沒有作附簽，有的連附簽也沒有，簽約主體與流轉(zhuǎn)主體不一致，留下矛盾隱患。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為我國生產(chǎn)效益最低下的生產(chǎn)部門，資金投入少，分散經(jīng)營，規(guī)模化低，在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中資本供求的矛盾日益顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過程需要向農(nóng)戶提供有效的金融支持，和政策支持。我國目前還未形成符合市場(chǎng)的農(nóng)村金融體制。央行提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年5月末，我國村鎮(zhèn)銀行達(dá)228家，另有50家村鎮(zhèn)銀行已獲準(zhǔn)籌建。全國各地設(shè)立小額貸款公司1934家，比去年末增加606家，貸款余額1248.9億元②。但根據(jù)銀監(jiān)會(huì)合作金融監(jiān)管部的信息，目前我國小額信貸規(guī)模仍不足以支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村加工業(yè)及商業(yè)發(fā)展，需要進(jìn)一步探索在農(nóng)村地區(qū)建立村鎮(zhèn)銀行和中小型銀行。

土地經(jīng)營權(quán)作為一種受限制的所有權(quán)長期存在。農(nóng)村改革已走過30 年的歷程，農(nóng)村土地承包經(jīng)營的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，關(guān)注、研究、指導(dǎo)新時(shí)期土地的經(jīng)營尤其是流轉(zhuǎn)工作非常有意義。但是，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)目前還處于初級(jí)階段。因?yàn)槟壳巴恋禺a(chǎn)權(quán)體制下，農(nóng)民土地承包權(quán)這一基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法得到保護(hù)。農(nóng)民利益、農(nóng)民集體利益與地方政府利益的博弈中沒有話語權(quán)。出于地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展的需要，工業(yè)與建筑建設(shè)用地的需求加大，高地價(jià)下地方政府尋租行為的蔓延，地方政府征地?zé)崆楦邼q，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地發(fā)展較快，耕地保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。相反用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模還十分有限，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模變化不明顯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路還很漫長。

目前在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制下，盡管中央政府采取了一系列鼓勵(lì)支持措施，雖然全國各地都進(jìn)行了相關(guān)試點(diǎn)和推廣，以成都市為例的部分地區(qū)取得了顯著效果。二元格局存在已久，改革也不可能在短期內(nèi)出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。關(guān)于這樣一個(gè)異常艱巨、復(fù)雜的社會(huì)改革之路到底怎樣走？國家設(shè)立成都試驗(yàn)區(qū)，希望通過成都市的試點(diǎn)能夠探索走出一條適合我國國情的道路。下文將以成都市雙流縣瓦窯鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的成就為例做詳細(xì)介紹。

2．依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的主要模式

(1)股份合作制。它是指讓農(nóng)民作為集體成員對(duì)土地的所有權(quán)作價(jià)入股, 當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)將土地集中之后, 村集體再代表農(nóng)民與征地方談判協(xié)商, 農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份,并可按股分紅。

(2)股田制。指的是農(nóng)戶將承包土地的使用權(quán)作為一種物權(quán), 以其作為資本入股參與聯(lián)合創(chuàng)辦的農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)、果園、度假山莊、苗圃、花木企業(yè)。這些農(nóng)業(yè)企業(yè)由民間創(chuàng)辦, 集合了種田能手、經(jīng)營管理者以及技術(shù)優(yōu)良的技術(shù)員等, 有著先進(jìn)的生產(chǎn)方式。企業(yè)一般會(huì)采取吸納公司土地周邊的農(nóng)地的承包者入股,以每畝年產(chǎn)出價(jià)值折算股份, 按股分紅, 使土地使用權(quán)以資本形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（3）出租、反租、倒包。出租是指農(nóng)戶或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村組組織先向農(nóng)戶或集體組織租賃土地, 然后進(jìn)行轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。出租和反包本來是兩種不同的形式, 但不少地方往往把二者混為一談。以此種方式流轉(zhuǎn)的土地大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)或者直接干預(yù)下進(jìn)行的, 有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或者獲得倒包中的差價(jià)。

（4）轉(zhuǎn)包。原承包方將承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給第三方, 而原承包方承擔(dān)的義務(wù)不變。轉(zhuǎn)包分三種情況是有償轉(zhuǎn)包, 第三方取得土地使用權(quán)后, 向原承包方支付一定轉(zhuǎn)包費(fèi);轉(zhuǎn)包, 原承包方由于產(chǎn)業(yè)發(fā)生變化, 而無力耕種土地, 將土地使用權(quán)以無償方式轉(zhuǎn)包給親友或其它農(nóng)戶, 第三方不需支付轉(zhuǎn)包費(fèi);三是倒貼轉(zhuǎn)包, 原承包方不愿耕種土地, 為了避免撂荒遭受社會(huì)輿論和傳統(tǒng)道德的譴責(zé), 不僅不收轉(zhuǎn)包費(fèi), 而且向接受土地使用權(quán)的農(nóng)戶倒貼，使土地繼續(xù)耕種。

（5）轉(zhuǎn)讓。原承包方將承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方, 同時(shí)將土地承擔(dān)的稅費(fèi)義務(wù)也一并轉(zhuǎn)讓第三方, 原承包方僅僅保留土地的承包權(quán), 土地的使用權(quán)、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方。轉(zhuǎn)讓分為有償、無償、倒貼三種, 具體情況類似于轉(zhuǎn)包。

（6）拍賣。集體經(jīng)濟(jì)組織將荒山、荒坡、荒溝、荒灘、荒水等農(nóng)戶不愿承包的?? 五荒地 使用權(quán)和部分耕作不便的土地使用權(quán)長期(30~ 50 年)拍賣給個(gè)人或企業(yè)。這種流轉(zhuǎn)形式雖然拍賣金很低, 有許多是具有象征意義, 主要目的是通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)土地資源的綜合開發(fā)與利用。如果沒有這種流轉(zhuǎn), 土地使用權(quán)仍會(huì)長期閑置。

（7）互換。農(nóng)戶為了農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大耕作田塊規(guī)模的需要, 將自己承包的土地使用權(quán)與相關(guān)農(nóng)戶以對(duì)等或約定差額數(shù)量的土地使用權(quán)相交換, 雙方承擔(dān)的義務(wù)均不變。這種方式只發(fā)生地塊等次高低的差額補(bǔ)償，目前在農(nóng)村較為普遍。

（8）代耕。兄弟姐妹之間、父母子女之間、宗族親屬之間、朋友之間出于照顧或幫忙性質(zhì)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式, 在分戶承包經(jīng)營初期曾大量發(fā)生,與轉(zhuǎn)讓形式上十分相似，流轉(zhuǎn)規(guī)模一般較小。

3.成都市雙流縣瓦窯鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的成就

實(shí)踐證明，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵問題在于農(nóng)民集體所有權(quán)這個(gè)權(quán)利是虛置的，房屋所有權(quán)沒有法律程序的確認(rèn)，從而使農(nóng)民對(duì)各種農(nóng)村資產(chǎn)的權(quán)利就被國家和村集體單位在行使他們的權(quán)利時(shí)侵蝕掉。所以，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的著眼點(diǎn)就應(yīng)該是把農(nóng)民集體的這種虛置的所有權(quán)實(shí)在化。

成都市截止有近120萬人，其中農(nóng)村人口占46.46%，人均耕地不足一畝，是典型的大城市帶大農(nóng)村。30%的平原、40%的丘陵、30%的山區(qū)，既有發(fā)達(dá)的中心城區(qū)，也有欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出。為了破解“三農(nóng)”難題，成都市委、市政府在現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度上進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，尋找到了一個(gè)最佳結(jié)合農(nóng)民持續(xù)增收的體制、機(jī)制如何與城市居民收入同步增長，讓廣大農(nóng)民在城市化、居民化方面與城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)共發(fā)展、共繁榮，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制型障礙，成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，其探索實(shí)踐具有普遍意義。被設(shè)為實(shí)驗(yàn)區(qū)后，按照黨的十六屆三中全會(huì)“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，成都市以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，以“還權(quán)賦能”為核心，以建立健全現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化、推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為目標(biāo)，在總結(jié)先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)又開展了大規(guī)模的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以求最大限度地解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力。2006年，成都市在全市除六城區(qū)以外的14個(gè)區(qū)（市）縣建立了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，組建農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)，加大了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處力度。成都市的做法是希望通過向農(nóng)民“還權(quán)賦能”，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，來再造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。其中雙流縣瓦窯鎮(zhèn)瓦窯村是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)縮影。

2008年3月，瓦窯村作為試點(diǎn)，在成都市范圍內(nèi)率先開始進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，這項(xiàng)改革其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)、頒證。2009年5月，瓦窯村一組的農(nóng)戶們以按手印的方式?jīng)Q議將土地承包經(jīng)營權(quán)期限，由以前規(guī)定的30年改為“長久不變”，他們的嘗試得到了官方的支持，瓦窯村獲準(zhǔn)率先實(shí)驗(yàn)土地“長久不變”，這份按滿手印的《決議》如今被中國革命歷史博物館收藏，30年前開啟包產(chǎn)到戶的安徽小崗村的手印協(xié)議也收藏在同一家博物館。

錦繡城是一個(gè)鄉(xiāng)村度假園區(qū)，6年前就通過和政府談判征用了30畝建設(shè)用地，租用了400畝耕地。瓦窯村實(shí)施產(chǎn)權(quán)“長久不變”之后，錦繡城提出再租用1000畝耕地。企業(yè)跟有穩(wěn)定的所有權(quán)的人--農(nóng)民租用土地。沒確權(quán)之前，租用的土地隨著當(dāng)?shù)卣叩淖儎?dòng)存在極大的不確定性，另外之前用地是企業(yè)和政府談，政府跟企業(yè)談的價(jià)格再高，老百姓有的也不認(rèn)。可這一次，談判對(duì)手變成了農(nóng)民。這樣既尊重了農(nóng)民的自主選擇權(quán)，有增加了農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，也提高了行政透明度。

2009年6月瓦窯村的714戶村民領(lǐng)到了新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。承包期限由以前的30年變成 “長久不變”之后，瓦窯村大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型和規(guī)模化經(jīng)營。由于地處成都市區(qū)最近的丘陵地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畬⑦@里定位為旅游新城示范點(diǎn)。目前瓦窯村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)得到很大轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶集中居住，方便進(jìn)行配套水電氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生活條件得到改善；同時(shí)，老百姓也增加了收入，一方面有土地流轉(zhuǎn)收益，另一方面就地打工有工資收益。全村面積5500畝，承包地3019畝，目前已經(jīng)有5個(gè)比較大的企業(yè)進(jìn)入，全村土地只剩余1000多畝。與此同時(shí)，瓦窯村也在摸索壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，在采取土地入股的形式，注冊(cè)成都興隆瓦窯農(nóng)業(yè)有限公司由30戶農(nóng)戶、村委會(huì)和幾個(gè)自然人共注資22萬，主要搞市場(chǎng)效益比較好的農(nóng)產(chǎn)品。改變了體制機(jī)制，人還是這些人，土地還是這片土地，但是方式不一樣，制度安排不一樣，最終的結(jié)果完全不一樣。

當(dāng)農(nóng)民的資產(chǎn)能產(chǎn)生更高價(jià)值的時(shí)候，更需要新的機(jī)制，保障農(nóng)民的話語權(quán)、自主權(quán)。“確權(quán)”不僅使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了明確，也把財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)還給了每個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)民有權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓股份合作等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不再由村集體做主。農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，有了社會(huì)保障權(quán)，有了社會(huì)治理權(quán)的時(shí)候，他就是一個(gè)完整的人的權(quán)利。瓦窯村的土地租金分配方案公示后，獲得了村民認(rèn)可。確權(quán)后每家的土地權(quán)屬清晰，出租價(jià)格也是農(nóng)民選派代表直接和企業(yè)談的，因此沒有原則上的爭(zhēng)議。當(dāng)集中居住和土地流轉(zhuǎn)是在確權(quán)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民自愿的前提下來進(jìn)行可能發(fā)生的矛盾自然少了。符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，復(fù)雜問題也就簡單化了，新農(nóng)村建設(shè)的效率和質(zhì)量也隨之太高了。如今成都市已經(jīng)逐步建立了“依法、自愿、有償”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)逐步走上規(guī)范化、法制化軌道。

4.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容：

（1）開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記。明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)，進(jìn)行登記并核發(fā)所有權(quán)證書；明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)，對(duì)合法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和林地進(jìn)行登記，核發(fā)使用權(quán)證書；明確農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋登記管理制度，對(duì)合法取得的農(nóng)村房屋進(jìn)行登記，核發(fā)房屋所有權(quán)證。

（2）創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)成都市全域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃管理，優(yōu)化全市土地利用總體規(guī)劃；實(shí)行耕地分級(jí)保護(hù)，在對(duì)全市耕地進(jìn)行質(zhì)量普查的基礎(chǔ)上，按照土地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力對(duì)耕地進(jìn)行等級(jí)劃分；設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，每年從土地出讓收益中提取一定比例資金，設(shè)立耕地保護(hù)基金，用于提高耕地生產(chǎn)能力和對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（3）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。促進(jìn)農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村集體所有的未利用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對(duì)農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地可以通過使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)入股（出資）、聯(lián)營等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋等經(jīng)營性用途及建設(shè)農(nóng)民住房；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)并積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。為了搞好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，成都市和部分市縣還組建、設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，開展了土地流轉(zhuǎn)等方面的擔(dān)保業(yè)務(wù)③。

三．農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的障礙

1.集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊, 無法確保農(nóng)民土地所有者的權(quán)益。按照現(xiàn)行的農(nóng)地制度安排, 農(nóng)村土地除國家所有外, 屬農(nóng)民集體所有。但究竟如何理解這個(gè)集體, 根據(jù)《土地管理法》,集體一共有三種: 村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體, 村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 但這三種集體形式之間的界限不清楚。農(nóng)民如何對(duì)集體所有的土地行使所有權(quán)等一系列問題是不清楚的。因而致使在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中個(gè)體農(nóng)民(農(nóng)戶)作為農(nóng)地所有權(quán)主體的地位是被排斥的, 行使主體地位的往往是村委或村級(jí)小組。更重要的是包產(chǎn)到戶后現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的, 甚至相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部和領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為農(nóng)村土地是國家的, 想怎么處置就怎么處置。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體, 在沒有力量實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)利時(shí), 一個(gè)必然的結(jié)果就是農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚咚小Ｍ恋禺a(chǎn)權(quán)主體或其代理人模糊不清, 使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化，進(jìn)而難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展要求。土地的權(quán)益邊界模糊也成為地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至成為地方家族勢(shì)力等主體爭(zhēng)奪利益的借口。因此在土地流轉(zhuǎn)過程中,如何保證農(nóng)民利益是促進(jìn)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。

2.土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善。從上世紀(jì)八十年代末期開始, 國家就開始積極探索土地的合理有效流轉(zhuǎn)。2006年中共中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出,健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制, 有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2008年中共十七屆三中全會(huì)明確指出:加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是土地流轉(zhuǎn)不僅需要政策層面的推動(dòng)和引領(lǐng), 而且需要法律層面的保障和支撐。我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的中央立法, 也沒有專門的地方規(guī)章。目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性, 從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性, 最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營主體,難于提高生產(chǎn)率與加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。土地糾紛日漸增多, 司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門處理這類問題常常無法可依。即使《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》中有規(guī)定, 但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體,導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。

3.社會(huì)保障體系不完善。農(nóng)村土地素來都肩負(fù)著中國農(nóng)民生存發(fā)展與社會(huì)保障的雙重功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,強(qiáng)化了土地的保障性質(zhì), 農(nóng)民把土地作為今后的退路。可以說對(duì)大部分農(nóng)民來說, 土地是精神與物質(zhì)的依靠，是安身立命之本,不敢隨便流轉(zhuǎn)土地。另外,受教育程度的限制, 農(nóng)民很難在快速發(fā)展的第二、三產(chǎn)業(yè)中立身, 而且非農(nóng)就業(yè)存在不穩(wěn)定性。所以, 耕地承擔(dān)的對(duì)農(nóng)民人口的福利保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地的生產(chǎn)功能, 土地就業(yè)保障性質(zhì)使得土地流轉(zhuǎn)在基本利益上對(duì)農(nóng)民的吸引力不大。然我國的完善的社會(huì)保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū),無法為那些將土地流轉(zhuǎn)出去的散戶提供充分的社會(huì)保障。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用(租金)低于農(nóng)戶的預(yù)期時(shí),深受傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)戶,尤其是普通的小規(guī)模經(jīng)營散戶,就有可能放棄土地流轉(zhuǎn)的計(jì)劃。加之政策理解偏差，流轉(zhuǎn)積極性不高。大部分農(nóng)民不了解中央提出的加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的新政策和精神，弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后會(huì)失去自己的承包地，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更是一無所知，因而不敢參與流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

4.政府職能錯(cuò)位，監(jiān)督約束機(jī)制不健全。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則, 在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中, 政府是裁判員而不是運(yùn)動(dòng)員, 其職責(zé)是為市場(chǎng)參與主體提供一個(gè)公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。然而在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中, 地方政府既充當(dāng)了裁判員, 又成為了運(yùn)動(dòng)員。作為裁判員, 部分地方政府偏向企業(yè)和開發(fā)商, 在土地利益分配上,沒有公正地對(duì)待農(nóng)民；作為運(yùn)動(dòng)員，它則利用管理職能充當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主體，與集體和農(nóng)民爭(zhēng)利。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作過程當(dāng)中, 農(nóng)民在很多情況下基本上被排斥在土地增值收益分配的體系之外。某些農(nóng)村基層組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體,不尊重農(nóng)民的意愿,搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。出于不同的動(dòng)機(jī)，有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段, 或者作為突出地方政績的形象工程。大量的非農(nóng)建設(shè)用地沒有區(qū)分其性質(zhì)，征地與供地采用雙軌制, 征地沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的強(qiáng)制辦法, 而供地卻采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償出讓, 政府以地生財(cái)。源于政府體制原因,各級(jí)國土資源管理部門是由同級(jí)地方政府所管轄，其監(jiān)督職能實(shí)際上是下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，在實(shí)踐中很難起到有效作用。整治土地時(shí),又多以自查方式進(jìn)行, 雷聲大雨點(diǎn)小,難見成效。

5.土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。首先，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。其次是權(quán)利上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。目前有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。

6.土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能。土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)龍頭企業(yè)未發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的帶動(dòng)作用，僅從事農(nóng)副產(chǎn)品的加工，受資金、貨源、規(guī)模等因素影響，未能形成通過土地流轉(zhuǎn)建立大規(guī)模貨源供給基地的經(jīng)營模式。

7.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，中介服務(wù)組織不健全。土地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準(zhǔn)確提供對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)意義十分重大。分散的農(nóng)戶之間的土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率地聚集。由于兩者之間在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、效益和理念等方面存在很大差異,土地需求與供給信息很容易出現(xiàn)不對(duì)稱,供需雙方的信息不能得到有效溝通，信息輻射面狹小，由此會(huì)引發(fā)較高的土地流轉(zhuǎn)交易成本,使得土地供需信息網(wǎng)絡(luò)無法形成，影響了土地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模和效益大部分農(nóng)村地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即使有，真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行運(yùn)作的并不多。畸形的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介組織嚴(yán)重地制約著土地這一重要的生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

8.農(nóng)村完善的金融體系尚未形成。我國目前還未形成符合市場(chǎng)的農(nóng)村金融體制，在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中資本供求的矛盾日益顯現(xiàn)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為我國生產(chǎn)效益最低下的生產(chǎn)部門，資金投入少，分散經(jīng)營，規(guī)模化低，根據(jù)舒爾茨的理論，要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀，就要引入新的收入流。目前只有通過農(nóng)民農(nóng)戶為主體的資源配置方式才能土地流轉(zhuǎn)有效實(shí)施，但這一過程需要向農(nóng)戶提供有效的金融支持，和政策支持。目前我國小額信貸規(guī)模仍不足以支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村加工業(yè)及商業(yè)發(fā)展。

總之，近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶等一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大，形式不斷豐富，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu)，我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)能力各異，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距較大。

四、農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題分析

1．淺談土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，是中央制定的又一個(gè)重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的一號(hào)文件，當(dāng)前我國農(nóng)村正在開展以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為中心的新一輪大變革。它改變了我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，釋放出了農(nóng)村巨大的生產(chǎn)力，給農(nóng)民帶來了頗豐的收益。但同時(shí)覺得在這場(chǎng)轟轟烈烈的變革中，有幾點(diǎn)要引起注意：

（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬。明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場(chǎng)機(jī)制就無法正常運(yùn)作。在現(xiàn)實(shí)生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大。

（2）土地流轉(zhuǎn)的方式必須因地制宜。在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過度時(shí)期，這種模式雖然有效，但基于我國現(xiàn)狀無法通過政府大規(guī)模推廣。在一部分農(nóng)民沒有解決就業(yè)和生活來源問題下就失去土，地必然會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，其后果更加嚴(yán)重。是采用以龍頭企業(yè)為依托發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，還是通過建立協(xié)會(huì)、組織變分散經(jīng)營為組織化、集約化經(jīng)營，亦或是發(fā)揮種田能手或養(yǎng)殖大戶的技術(shù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)規(guī)模或集約經(jīng)營，這些都是值得肯定的有益嘗試，關(guān)鍵是不要重形式，而要重效果。只有把經(jīng)濟(jì)利益與長遠(yuǎn)的生態(tài)利益結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（3）土地流轉(zhuǎn)必須從人民的利益出發(fā)，堅(jiān)持以惠民為宗旨。土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村發(fā)展的必由之路，要做好這項(xiàng)工作，必須從人民的利益出發(fā)，把惠民作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場(chǎng)機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，這樣才符合私法自治的原則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律。要實(shí)實(shí)在在地讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中得到好處，不僅要使他們得到近期的實(shí)惠，而且要讓他們永久受益，通過土地流轉(zhuǎn)真正使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)富裕，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

(4)必須堅(jiān)持依法、有償、自愿的原則。首先，要制訂完備的土地流轉(zhuǎn)政策和條例，完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，使土地流轉(zhuǎn)工作做到有法可依，違法必究，一切按法律程序辦事。土地流轉(zhuǎn)一定要有正規(guī)的法律手續(xù)，流轉(zhuǎn)合同的簽訂一定要符合法律規(guī)定。其次，要堅(jiān)持有償?shù)脑瓌t，不能無償使用農(nóng)民的土地，借流轉(zhuǎn)之機(jī)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行掠奪，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。流轉(zhuǎn)土地價(jià)格的制定要多方協(xié)商，公開、公正、透明，以保護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，在公平公正的基礎(chǔ)上，最大限度地滿足農(nóng)民群眾的要求。再次，土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持在農(nóng)民自覺自愿的原則。

（5）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的另一重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問題始終是關(guān)系國計(jì)民生的大事，18億畝耕地紅線不可破。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地，須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。

2.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（1）健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范的操作程序進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。合同要報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)過縣鄉(xiāng)土地管理部門簽證后，到有關(guān)主管部門備案。

(2）引導(dǎo)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方向。建立必要的流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，發(fā)揮引導(dǎo)作用，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用。積極鼓勵(lì)支持相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過例如“企業(yè)十基地十農(nóng)戶”的模式，把農(nóng)戶土地納入到龍頭企業(yè)的基地中，企業(yè)通過與農(nóng)戶簽訂合同，制定最低保護(hù)價(jià)收購，提供技術(shù)服務(wù)和及時(shí)設(shè)點(diǎn)收購，形成產(chǎn)、加、銷一條龍，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，企業(yè)、農(nóng)民共贏，走龍頭企業(yè)帶動(dòng)之路。在邊遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)向農(nóng)業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)結(jié)合部，應(yīng)盡可能通過龍頭企業(yè)經(jīng)營、土地股份合作、現(xiàn)代園區(qū)推進(jìn)土地向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展。

(3)各級(jí)政府和各有關(guān)部門要加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化服務(wù)。地流轉(zhuǎn)的目的是要搞規(guī)模經(jīng)營，而規(guī)模化經(jīng)營需要完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和先進(jìn)的科技水平，需要較大的資金投入。這些投入單靠經(jīng)營者個(gè)人是很難實(shí)現(xiàn)的，需要政府部門的大力支持。就我們國家而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)比較差，整體比較落后，在這樣的基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，采取多種措施積極宣傳，使干部和群眾充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)是在長期穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上搞活承包地；積極扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立基地，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，從政策上扶持土地適度規(guī)模經(jīng)營。推廣以土地合作社模式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，允許農(nóng)戶以多種形式的土地流轉(zhuǎn)加入合作社，發(fā)揮“合作社+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營管理模式，提高農(nóng)戶生產(chǎn)的專業(yè)化程度，幫農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，消除后顧之憂。堅(jiān)持項(xiàng)目引進(jìn)與開發(fā)同步。在加大土地流轉(zhuǎn)力度的同時(shí)，堅(jiān)持項(xiàng)目引進(jìn)開發(fā)同步，積極開發(fā)非耕地和低效益地，積極為流轉(zhuǎn)的土地找好項(xiàng)目，建設(shè)一批有特色、有優(yōu)勢(shì)、有市場(chǎng)前景、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的商品基地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，努力提高土地效益，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)動(dòng)力。

（4）土地制度與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，通過市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源配置效率的提高。土地流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生兩種效應(yīng);邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益效應(yīng)。即土地邊際產(chǎn)出效益較低的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給邊際產(chǎn)出效益較高的農(nóng)戶。在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的作用下，兩者的邊際產(chǎn)出趨于相等。土地邊際產(chǎn)出效應(yīng)說明資源配置效率達(dá)到了無法進(jìn)一步改進(jìn)的程度。交易收益效應(yīng)是指土地交易性的提高增加了土地?fù)碛姓咴谛枰臅r(shí)候找到需求者的概率，同時(shí)也增加了土地投資實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的概率，從而提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（5）完善農(nóng)村金融體系，建立以農(nóng)民為主體的合作金融制度。要實(shí)現(xiàn)中國市場(chǎng)與國際競(jìng)爭(zhēng)接軌，就需要對(duì)農(nóng)業(yè)大幅度資金與技術(shù)投入，對(duì)土地、資金、技術(shù)的優(yōu)化配置就必須實(shí)現(xiàn)土地的集中管理，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化集約化。加快推進(jìn)適度、運(yùn)行高效的多層次農(nóng)村金融市場(chǎng)體系建設(shè)，大力完善農(nóng)村保險(xiǎn)、期貨市場(chǎng)，創(chuàng)新保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)制和模式，解決資金不足的后顧之憂。加快建立中央與地方相配合、財(cái)稅政策與貨幣政策、監(jiān)管政策相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善政策和規(guī)制框架，幫助農(nóng)村信用合作體系進(jìn)行更深入的改革，發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)全國性的、批發(fā)性的、能規(guī)模化的為農(nóng)村客戶服務(wù)的如信用合作社，村鎮(zhèn)銀行，郵政儲(chǔ)蓄銀行這樣的大型運(yùn)營商，盡快完善金融體系，建立以服務(wù)三農(nóng)為主體的合作金融制度。例如，2010年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》，通過減免金融機(jī)構(gòu)營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠措施，支持農(nóng)村金融發(fā)展。一些金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款利息收入營業(yè)稅得以減免，有助于解決農(nóng)民貸款難問題。

(6)政府扶特，土搞好服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)離開政府的支持和扶持是不可能實(shí)現(xiàn)的。首先，做好宣傳工作。要想把土地流轉(zhuǎn)工作做好，宣傳引導(dǎo)農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)。要利用開會(huì)、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、印發(fā)宣傳品、參觀、宣講等多種形式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的重要性、必要性，讓土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的觀念深入人心。要使廣大廣大農(nóng)民接受它，只有思想工作做好了，才能減少土地流轉(zhuǎn)中的阻力，使土地流轉(zhuǎn)工作有條不紊地順利開展。第二，土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要搞好土地流轉(zhuǎn)工作，各級(jí)政府必須做好服務(wù)工作。發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)職能，承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能，及時(shí)為流轉(zhuǎn)的雙方提供法律及信息服務(wù)，對(duì)流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)民，要積極給予就業(yè)幫助和指導(dǎo)，讓他們?cè)谵D(zhuǎn)包了土地之后有事可做，有錢可賺。及時(shí)協(xié)調(diào)處理流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和問題，保障轉(zhuǎn)包方和接包方的合法權(quán)益，全方位服務(wù)保證土地流轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)有序地開展。

(7)健全社會(huì)保障體系。過去農(nóng)民唯一的生活來源便是土地，現(xiàn)在與以前相比雖多了一些生活來源渠道，但土地在他們的生活中仍然占著至關(guān)重要的位置，許多人對(duì)失去土地還有著太多的顧慮。要消除農(nóng)民的種種顧慮，必須建立健全功能齊全的社會(huì)保障體系，如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、農(nóng)村醫(yī)保體系等，讓農(nóng)民無后顧之憂，放心大膽地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

注：① 中國統(tǒng)計(jì)年鑒2007

②中國農(nóng)工民主黨 成都市委員會(huì)網(wǎng)

參考文獻(xiàn) [1] 黃祖輝、王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn): 現(xiàn)狀、問題及對(duì)策(((兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[ J] , 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 2008(2)

[2] 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究2005年第12期《論我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其選擇》楊德才[3] 蔣滿元《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑探析》 2007 [4]領(lǐng)導(dǎo)萃文2009.2下《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考》王旭輝 北京

[5]平頂山日?qǐng)?bào).2009.2.1第005版《淺談土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題》毛齊 [6]中國財(cái)經(jīng)報(bào).2009.2.26第003 版市縣財(cái)經(jīng)《土地流轉(zhuǎn)催生規(guī)模效益》

[7] 人民政協(xié)報(bào)2009.3.11第A05 版 政協(xié)新聞 黨派 《土地流轉(zhuǎn)遇到哪些問題？--民主黨派建言農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》烏云斯琴 王慧峰

[8]中國改革報(bào)2009.10.26第007版理論視點(diǎn)·論壇《整村土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活適應(yīng)問題》陳輝 海南師范大學(xué)政法學(xué)院

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第四篇：毛概社會(huì)實(shí)踐報(bào)告設(shè)計(jì)問題比較農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的影響(農(nóng)村)范文

毛概社會(huì)實(shí)踐報(bào)告

題目：比較農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地流轉(zhuǎn)政

策對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的影響（農(nóng)村）

學(xué)院：

專業(yè)：

成員：

研究目的：…….研究意義：…….調(diào)查過程：

一：調(diào)查方式：訪問村民、發(fā)放問卷、向村委了解 二：調(diào)查對(duì)象：持有土地的農(nóng)民

三：經(jīng)費(fèi)預(yù)計(jì)

四：按照調(diào)查方案展開調(diào)查

五：記錄調(diào)查的過程

問卷調(diào)查的問題設(shè)計(jì)：

對(duì)于村委會(huì)：

1、您對(duì)過去的改革開放三十年來的土地制度

有個(gè)什么樣的了解和看法？

2、那個(gè)時(shí)候我們村這邊的土地利用情況是什

么樣的？

3、你是如何看待農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和

土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)我們這個(gè)村生產(chǎn)力的影響的？

4、我們村現(xiàn)在對(duì)土地是一個(gè)怎樣的利用？

對(duì)于村民的問卷調(diào)查：

1、你們家現(xiàn)在的土地是自己耕耘還是承包出去給別人？

A、自己耕耘B、承包出去

2、（如果是承包）您承包出去的原因是什么呢？

A、沒人在家種B、這樣子比較賺錢C、要外出打工，兩方面都不誤D、家里勞動(dòng)力較少

3、（如果是自己種的）您為什么選擇自己種而不承包出去呢？

A、自己種比較盡心盡力，收益才高B、地比較少，承包不劃算C、糧食有保障

4、你覺得以前的大鍋飯比較好還是現(xiàn)在這樣自己有自己的土地比較好？為什么？

A、大鍋飯，集體生產(chǎn)，人多B、自己，種多少，得多少

5、（對(duì)于承包）在您看來，承包出去有哪些好處呢？

A、有什么風(fēng)險(xiǎn)是承包者擔(dān)當(dāng)，自己照樣有錢收

B、自己外出打工時(shí)，家里的田地還可以增加收入

C、不用為守農(nóng)忙，在家耗費(fèi)時(shí)間，而工作不穩(wěn)定

D、不想干農(nóng)活

6、（對(duì)于不承包）在您看來，自己耕耘較承包，有哪些好處？

A、自己種，糧食得到保障，不用擔(dān)心買糧食吃

B、承包不劃算，沒自己種的得錢多

C、因?yàn)椴煌獬觯约涸诩腋抛约杭业耐恋?/p>

7、對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，對(duì)土地的畝數(shù)有什么要求？

A、沒要求 B、5畝以上C、10畝以上D、20畝以上

8、你覺得對(duì)于我們這個(gè)村來說，是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制好，還是土地流轉(zhuǎn)好？

A、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制B、土地流轉(zhuǎn)

9、您覺得農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力有怎樣的影響？

其他后續(xù)工作待續(xù)………..

第五篇：龍?zhí)斗ㄍマr(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件反映的問題及對(duì)策(聶元春)

龍?zhí)斗ㄍマr(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件反映的問題及對(duì)策

聶元春

上傳時(shí)間:2008-8-1

22007年，自貢市貢井區(qū)法院龍?zhí)斗ㄍス彩芾磙r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件7件，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)、司法、調(diào)委會(huì)等部門配合下，法庭積極組織調(diào)解，均以雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或自行和解撤訴而結(jié)案。雖然如此，但由于影響大、涉及的利益敏感等原因，該類案件所反映出的問題卻值得有關(guān)部門重視和關(guān)注，本文通過對(duì)2007年龍?zhí)斗ㄍナ芾淼陌讣那闆r分析并嘗試性提出了對(duì)策和建議構(gòu)想，以期對(duì)深度理論研究和司法實(shí)務(wù)有所裨益。

一、基本情況：案件數(shù)量相對(duì)較少但呈上升趨勢(shì)，社會(huì)影響大

2007年龍?zhí)斗ㄍス彩芾磔爡^(qū)內(nèi)四鎮(zhèn)一鄉(xiāng)各類一審民商事案件130件，其中農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件僅7件，占5.4 %。該類案件數(shù)量雖然較少，但由于關(guān)乎農(nóng)民基本生產(chǎn)資料，每件案件雙方爭(zhēng)議都很大，而且因?yàn)樯婕稗r(nóng)業(yè)直補(bǔ)等諸多土地承包優(yōu)惠政策，法律處理的終局性特點(diǎn)和法律本身的指引和評(píng)價(jià)作用，使得往往一件看似簡單的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛案件卻被普遍關(guān)注，當(dāng)事人雙方常常是“寸土必爭(zhēng)”，鬧得不可開交，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐恼Ｉa(chǎn)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，不利于 “和諧社會(huì)”的構(gòu)建。如2007年6月法庭受理的橋頭鎮(zhèn)白房村村民洪官玉訴同村林正權(quán)土地轉(zhuǎn)包一案，雖然原、被告訴爭(zhēng)的土地不足一畝，但由于原告的土地和同村其他47戶村民的土地共一百余畝一起轉(zhuǎn)包給被告林正權(quán)用于魚塘養(yǎng)殖，被告將該批土地加以改建后連成一片并放水養(yǎng)魚。原告后因轉(zhuǎn)包費(fèi)、占地補(bǔ)償?shù)群捅桓娌荒苓_(dá)成一致，遂以無書面合同起訴要求判決被告返還土地并恢復(fù)原狀。若恢復(fù)原狀，勢(shì)必影響到其他47戶轉(zhuǎn)包給被告的土地，造成較大的費(fèi)用支出和損失，而被告若私下和原告達(dá)成協(xié)議單獨(dú)增加該不足一畝地的轉(zhuǎn)包費(fèi)，又會(huì)引起其他47戶村民的連鎖反應(yīng)。法庭在處理案件時(shí)曾一度陷入兩難。原告以法庭久拖不決，影響其生產(chǎn)經(jīng)營為由，多次對(duì)法庭施壓，最后升級(jí)成多次上訪到區(qū)信訪辦和區(qū)委政法委，造成一定的不穩(wěn)定因素。

另外，該類糾紛雖然目前相對(duì)數(shù)量較少，但隨著國家對(duì)農(nóng)村土地優(yōu)惠扶持力度的加大、農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)等因素，呈現(xiàn)上升的勢(shì)頭。如橋頭鎮(zhèn)白房村涉及幾十戶村民土地轉(zhuǎn)包果樹補(bǔ)償糾紛，五寶鎮(zhèn)某村土地轉(zhuǎn)包養(yǎng)魚糾紛等，該鎮(zhèn)司法、農(nóng)經(jīng)等部門正在處理，但均已聯(lián)系法庭，擬建議當(dāng)事人在調(diào)解無果時(shí)通過訴訟途徑解決。

二、成因及分析：表層原因、深層原因及法律原因共同作用造成法院處理上的難題

1、造成該類農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的是村民在協(xié)商土地轉(zhuǎn)包時(shí)，因多種原因如：（1）關(guān)系好而認(rèn)為沒有必要；（2）合同意識(shí)淡薄等沒有簽訂書面轉(zhuǎn)包協(xié)議；（3）雖然簽定有協(xié)議，但不具體、不規(guī)范，最終導(dǎo)致雙方細(xì)節(jié)上的分歧。法庭受理的7件承包土地轉(zhuǎn)包糾紛案件有一個(gè)共同的特點(diǎn)即均系因?yàn)闆]有簽訂正式書面轉(zhuǎn)包協(xié)議引發(fā)糾紛，而前述橋頭鎮(zhèn)白房村村民承包土地轉(zhuǎn)包果樹補(bǔ)償糾紛，則系轉(zhuǎn)包人和受讓人雖然簽定有土地轉(zhuǎn)包協(xié)議，但因疏忽未涉及地上果樹補(bǔ)償所致。

2、由于農(nóng)業(yè)稅的免除以及國家加大對(duì)農(nóng)村土地承包戶的扶持力度，如農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等多種政策的到位等，農(nóng)村土地變得“金貴”起來，農(nóng)民種地的積極性空前提高。原來因外出打工等原因，抱著“閑著也是閑著”心態(tài)的農(nóng)民將土地免費(fèi)丟給其他人耕種，現(xiàn)在又重新開始審 1

視土地的含金量，紛紛想將土地拿回來從而引發(fā)與土地現(xiàn)在的實(shí)際耕種人即受讓人之間利益上的搏弈。

3、法院處理困難的法律原因：法院不承擔(dān)土地承包的監(jiān)管職能，同時(shí)在土地承包時(shí)也不介入，因此在土地轉(zhuǎn)包發(fā)生糾紛訴訟來院時(shí)，因系“半路出家”，相對(duì)于承擔(dān)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)如農(nóng)經(jīng)部門來說，就顯得很“外行”，其處理結(jié)果對(duì)農(nóng)民來說自然“公信力”不足。另外，法律原則的普適性特點(diǎn)決定了法律在針對(duì)此類糾紛時(shí)僵化有余而靈活不足，因此，即便判決下來，由于涉及農(nóng)民基本生產(chǎn)資料，強(qiáng)制執(zhí)行很難達(dá)到社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一，這又對(duì)法官在調(diào)解未果下判時(shí)產(chǎn)生反射性影響。

三、對(duì)策及建議：未雨綢繆，事前防范同時(shí)檢討現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制，重構(gòu)合理和有效制度

1、基層組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民相關(guān)的法律知識(shí)培訓(xùn)，提高農(nóng)民農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包的合同意識(shí)，同時(shí)推行土地轉(zhuǎn)包合同備案審查制度，減少無效和不完整、不規(guī)范的土地轉(zhuǎn)包合同進(jìn)而減少甚至杜絕此類糾紛。

從法庭受案情況來看，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包采用規(guī)范的書面合同形式是減少甚至杜絕此類糾紛的一個(gè)重要舉措。“約定必守”是中華民族幾千年來的傳統(tǒng)美德。一旦雙方形成白紙黑字的書面合同，守約既成了一種法律義務(wù)，也是道德上的必然。因此，基層組織如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府、農(nóng)經(jīng)部門、司法所應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民針對(duì)性的法律知識(shí)的宣傳教育。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)尤其是基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地轉(zhuǎn)包合同的備案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同中不完善和遺漏之處并提出修改建議和意見，避免無效合同的出現(xiàn)或約定不明仍然引發(fā)糾紛。

2、充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)管理職能優(yōu)勢(shì)，引入行政裁決先行機(jī)制，積極推進(jìn)此類糾紛又快又好的解決，構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村。

糾紛解決機(jī)制的多元化、層級(jí)性決定了糾紛訴諸司法解決并不是唯一和首選的模式。行政處理和司法處理因?yàn)槟繕?biāo)的不同使得有時(shí)最終的結(jié)果大相徑庭。當(dāng)司法手段因法律規(guī)則固有的僵化使處理結(jié)果可能造成法律效果與社會(huì)效果重大背離時(shí)，行政處理從公共管理需要入手而具備的針對(duì)不同對(duì)象和情況進(jìn)行自由裁量和靈活性特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)價(jià)值就逐漸凸顯出來。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革和加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》（國發(fā)（2006）30號(hào)文件）第二條第（五）項(xiàng)規(guī)定“農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)不再列入基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，農(nóng)村土地承包管理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理等行政管理職能引入政府職能，確保履行好職能”的規(guī)定。農(nóng)村土地承包管理屬政府職能，又由于農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等政策的具體落實(shí)也屬于政府職能，長期在土地承包方面與農(nóng)民打交道的如農(nóng)經(jīng)部門等，因其職能的法定性，工作的針對(duì)性，處理問題的專業(yè)性等特點(diǎn)，農(nóng)民在發(fā)生糾紛時(shí)對(duì)其處理結(jié)果具有高于法院的依賴性和公信力，故可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，引入政府職能部門先行行政處理、裁決機(jī)制，當(dāng)事人對(duì)行政處理、裁決不服時(shí)，可依法提起行政訴訟，法院僅就行政處理、裁決的程序是否違法，自由裁量是否顯示公平等進(jìn)行審查，以避免因不夠“專業(yè)”而先行介入引發(fā)當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果不信服進(jìn)而導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)行難甚至造成當(dāng)事人的過激行為。如此必將大大減少此類糾紛以及可能造成的處理上的進(jìn)退兩難問題，如法庭處理的案件，雖然均以調(diào)解或撤訴的方式較為圓滿的解決，但主要是地方農(nóng)經(jīng)、司法部門從中斡旋的結(jié)果，法庭“反主為客”，僅起到了組織和協(xié)助的作用，而一旦調(diào)解失敗面臨判決乃至執(zhí)行時(shí)，后果則不堪設(shè)

想。《森林法》第十七條規(guī)定“個(gè)人之間，個(gè)人與單位之間的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。”對(duì)類似糾紛處理規(guī)定已早開先河，筆者認(rèn)為這樣的制度構(gòu)建符合情理、法理且極具務(wù)實(shí)精神，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的處理上值得借鑒。

（十二）關(guān)于更改規(guī)劃文件違約的問題

有學(xué)者指出，建筑的容積率、設(shè)計(jì)方案等規(guī)劃文件很容易變動(dòng)。如果開發(fā)商在業(yè)主購房后通過審批等手段改變?cè)纫?guī)劃，業(yè)主在訴訟時(shí)很難舉證，因?yàn)橐?guī)劃文件已經(jīng)改變。他認(rèn)為，規(guī)劃文件應(yīng)該是穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)的法律性文件，如果開發(fā)商違反就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。對(duì)此問題有人持另外觀點(diǎn)，他認(rèn)為，一般開發(fā)商以兩種方式介紹樓盤：平面圖和廣告，開發(fā)商承擔(dān)的是廣告承諾責(zé)任而不是規(guī)劃文件違約責(zé)任。這是因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)劃是通過平面圖和模型展現(xiàn)在業(yè)主面前的，業(yè)主是看不到規(guī)劃文件的，因此開發(fā)商對(duì)商品房的質(zhì)量、環(huán)境作出的承諾是以廣告作為基礎(chǔ)而不是以規(guī)劃文件為標(biāo)準(zhǔn)的。

（十三）究竟應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行物業(yè)管理問題

有人對(duì)《物權(quán)法》81條提出質(zhì)疑：“業(yè)主可以自行管理建筑物，也可以委托物業(yè)企業(yè)和其他管理人來管理”，這里“其他管理人”該如何界定？社會(huì)中魚龍混雜，沒有資質(zhì)的物業(yè)公司很多，如果對(duì)此不設(shè)立門檻，將會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，很難保障業(yè)主利益。他建議在司法解釋中增設(shè)一條：“其他管理人”是指具備從事專項(xiàng)服務(wù)資質(zhì)的服務(wù)商。

但是其他學(xué)者表示不贊同，他們認(rèn)為，“其他管理人”不一定要具有相應(yīng)資質(zhì)，中國物業(yè)管理資質(zhì)的門檻要符合國情，關(guān)鍵是業(yè)主的意愿才是委托的必要前提。