第一篇：淺議行政爭議的類型及調解方法(新余市人民政府法制辦公室 蕭飛云、鄒瑜)

淺議行政爭議的類型及調解方法

蕭飛云、鄒瑜

行政調解是國家行政機關處理平等主體之間爭議的一種方法。即國家行政機關根據法律、法規的相關規定，對屬于本機關職權管轄范圍內的平等主體之間的有關糾紛，通過耐心的說服，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。我市從2009年開始，將行政調解作為一項重要工作予以開展，通過幾年來的努力，我市行政調解工作取得了比較大的成效，化解了社會矛盾，促進了行政機關與管理相對人之間的和諧。從工作實踐中，我們總結出以下幾種行政爭議類型及其調解方法。

一、以政府名義進行調解的行政爭議及調解方法

以政府名義進行調解的糾紛，即是通常意義上的以某一行政職能部門或某幾個行政職能部門所不能解決的多樣化和復雜化的社會糾紛，而作為具有糾紛處理管轄權的當地人民政府則可整合社會力量，調動一切因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。政府調解有其相應的特點，一是解決糾紛的組織者是代表國家的人民政府，具有極大的權威性，使糾紛各方對主持調解方表示信服;二是糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，人民政府調解要遵循一定的程序，體現了人民政府代表國家處理糾紛的公正性；三是糾紛的解決有國家的強制力作為后盾，體現了政府調解機制具有綜合性、權威性。類似需要政府介入調解的糾紛很多，例如土地征收、山林權屬糾紛等等，我市發生的山林權屬糾紛大多起因，是集體林權制度經歷了幾次改革，前后歷期幾十年；有的因洪災、自然風化、長期生產經營、故意毀壞界標、蓄意侵占山林等，致使界標發生變化、界線模糊不清；有的因資料早已散失，見證人或知情人早已去世，缺乏相應證據，爭議雙方各執己見，事實難以查清。如發生在我市分宜縣楊橋鎮的一起山林權屬糾紛，分宜縣的楊橋鎮所轄的水頭村與灌溪村，在兩村交界的山林上，對于一片面積約40 畝的山林，在2006年林改至2010年，一直存在著糾紛，以至于出現你栽我扯，雙方村民有出現械斗的苗頭。在得知這一情況后，分宜縣政府主要領導高度重視，并迅速安排相關部門深入糾紛現場開展實地調處工作。通過進村入戶對相關人員進行調查，并與雙方當事人推心臵腹、促膝談心，運用相關法律法規進行釋法析理，并邀請雙方當事人進行現場勘界，并對雙方當事人進行說服，平衡雙方利益，在雙方當事人均表示不再采取過激行為情況下，通過調解工作人員的工作，雙方當事人都自愿在糾紛現場簽訂了山場界址協議書。這一類通過調解成功結案的山林權屬糾紛較多，我們總結出其運用的調解方法是“平衡利益法”。所謂“平衡利益法”，即是在調解過程中，從考慮雙方的利益出發，均衡雙方的意見，順利解決雙方的糾紛，像在上述案例中，爭議的雙方都想將所有權及使用權占為己有，而作為調解者政府來看，只有站在中立的角度，經認真調查后，綜合雙方的要求，讓雙方都能得到一定的利益，使得雙方可以滿意。即是在調處這類糾紛時要以維護穩定為第一責任，以“定紛止爭、案結事了”為主要目標，堅持法理與情理相結合、歷史與現實相結合、調處結果與群眾意愿基本一致的原則，按照“動之以情、曉之以理、喻之以法”的總體思路開展工作，才能把糾紛解決在萌芽狀態。

二、辦理行政復議案件時進行調解的行政爭議及調解方法 《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解，行政復議調解被正式納入了行政復議工作程序。行政復議調解，是行政復議機關在辦理行政復議案件過程中經常使用的工作方式。它體現了“以人為本”的理念，是化解矛盾的有效手段，也是實現社會公平正義、構建和諧社會的重要途徑。近幾年，我市政府平均每年受理的行政復議申請約20余起，大約40%都是以調解方式結案。例如在2009年10月，我市政府受理的一起林某某不服我市人社局作出的《工傷認定申請不予受理通知》具體行政行為的行政復議案件，具體案情是：2007年12月5日，申請人林某某在上班時間，接護梯鏈條時，因鐵屑濺入左眼，致使左眼出血。當時到醫院就診時，并未發現眼睛中有異物，僅做了簡單包扎。后來申請人病情不斷加重，直到2009年5月5日，在湖南株洲三三一愛爾眼科醫院才診斷出申請人左眼球內有金屬異物、左眼并發白內障，并做手術將其取出。2009年7月1日，申請人林某某向我市人社局申請工傷認定，人社局以“已經超過了《工傷保險條例》規定的申請時效”為由，作出了“不予受理工傷認定申請”的決定。申請人不服人社局作出的決定，向市政府申請行政復議，同時該申請人由于一直得不到賠償，情緒也比較激動，聲稱得不到解決的話，就要進京上訪。在受理該起行政復議案件后，承辦復議案件的人員對該起案件進行了認真研究。認為：申請人眼部受傷后，由此引發的傷害后果并未立即顯現出來，而是潛伏一段時間后才實際發生傷害后果。本案中，涉案工傷事故發生一年多以后，傷害結果才實際發生，在此之前申請人并不知道自己在涉案工傷事故中受到了傷害，當然也就不可能在涉案工傷事故發生后依法及時提出工傷認定申請。從保護勞動者權益的角度出發，對“工傷事故傷害發生之日”應參照適用《中華人民共和國民法通則》及《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》，申請人的工傷認定申請不應認為超過工傷認定申請的時效，被申請人還是應當受理申請人的工傷認定申請。最終，通過組織雙方進行調解，被申請人受理了申請人提出的工傷認定申請，并作出了工傷認定，申請人得到了相應的賠償。這起復議案件能夠通過調解得到圓滿解決，得力于辦案人員成功的運用“明辨是非法”進行調解，這類方法主要包括尋找根源、分清責任、明晰法理，用于調解對性質認定裁量的行政爭議。主要工作是通過調查取證、綜合分析、尋找形成糾紛的根源，找出問題癥結，引導當事人分析自己的行為是否合法，應承擔什么樣的法律責任，有利于行政機關主動糾錯。針對上述案例，復議機關的工作人員首先要查清是否存在工傷的事實，認定是否屬于工傷的性質，從而才有事實依據與人社局進行溝通，調解雙方的矛盾，促使人社局主動糾正不當的行政行為，緩解行政管理相對人與行政機關之間的矛盾，促進社會和諧。

三、政府行政執法監督進行調解的行政爭議及調解方法 城市房屋征收、出租車營運、食品安全衛生等這些與人們生活密切相關的問題在城市管理中極易引發居民與政府管理部門間的矛盾，作為行政執法監督部門的法制機構就有義務充分發揮其對行政執法活動的監督、指導職能，積極預防和化解行政爭議。這類糾紛的產生起因大多是由于行政執法部門工作有誤，執法有失公平所造成的。而作為負有監督職責的法制機構則要糾正行政執法部門的錯誤行為，確保行政執法行為公平、公正，保護老百姓的合法權益不受損害。目前來看，現行的行政執法行為存在相當一部分不規范，造成行政執法行為不規范的原因主要有執法人員素質不高，依法行政意識不強，執法隨意性大，重罰輕糾，只注重對違法違規的人員實施經濟處罰，對違法行為可能產生的嚴重后果及采取有效措施做的不夠，從而導致行政機關和行政管理相對人之間產生糾紛及矛盾。例如我市某局在日常檢查餐飲服務企業，同時發現幾家大型餐飲企業存在著倉庫儲存過期食材的現象，市某局依據相關法律、法規對這幾家大型餐飲企業進行了行政處罰。處罰之后，其中一家餐飲企業向市政府進行了投訴，稱該局行政處罰不當，有失公平。我們受理后，通過認真查閱具體案卷，發現該餐飲企業的違法情節與其他幾家餐飲企業的違法情節相似，通過查看相關法律、法規，認為違法情節一致，理應處罰幅度相同。通過找該局溝通，我們下達行政執法監督意見書，督促該局糾正自己的不當執法。最終該局更改了對該餐飲企業的處罰決定，餐飲企業對重新作出的處罰決定表示認可。這一案例表明，對這種因行政執法出現瑕疵的個案，調解時主要運用“明辨是非法”。即先通過查看行政執法部門的執法案卷，認定行政管理相對人是否有違法事實，違法情節如何，再通過查看相關法律法規，看行政執法部門處罰是否合法、合理，在發現執法部門執法不當的情況下，通過執法監督，讓執法部門糾正自己的不當行為，這樣，作為行政管理相對人也會對自己的違法行為表示認罰，從而理解行政執法部門的執法行為。不難看出，政府行政執法監督進行調解也是我們行政調解中的一種重要手段，政府行政執法監督機構通過執法監督，糾正部門的不當執法行為，緩解了行政執法部門和行政管理相對人之間的矛盾，維護了社會穩定。

綜上所述，建立行政調解制度在服務型政府框架下有著非常廣闊的活動空間，無論是那種行政調解模式，在很多領域可以廣泛地發揮作用。

（作者單位：新余市人民政府法制辦公室）