第一篇：最高法判例 拆遷拆違中政府函告供電公司要求斷電的行為不具備合法性基礎(chǔ)

最高法判例 拆遷拆違中政府函告供電公司要求斷電的行為

不具備合法性基礎(chǔ)

裁判要旨：

1、政府通知供電公司停電并未在政府與供電公司之間設(shè)立、變更或者消滅權(quán)利義務(wù)，不具備行政行為的實(shí)質(zhì)要件，因此政府通知停電行為不是行政行為。但是，政府通知鄭州供電公司停電是其涉案拆遷工作的一部分，具體運(yùn)用了行政權(quán)，是一種行政事實(shí)行為。

2、供電公司對(duì)停電原因、停電范圍等事實(shí)不具有判斷能力和義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助政府的通知停電行為，因此被停電公司與政府的通知停電行為有法律上的利害關(guān)系。

3、政府向供電公司發(fā)送涉案函和通知，要求供電公司對(duì)涉案開發(fā)地塊停止電力供應(yīng)的目的是變相實(shí)現(xiàn)相關(guān)居民或商戶搬遷，沒有法律依據(jù)。在區(qū)政府提供的證據(jù)不足以證明其通知停電行為具有合法性，其辯解行為合法的理由缺少證據(jù)支持。中華人民共和國(guó)最高人民法院行 政 裁 定 書（2017）最高法行申8513號(hào)案件基本情況再審申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）鄭州市金水區(qū)人民政府。住所地河南省鄭州市金水區(qū)東風(fēng)路16號(hào)。法定代表人魏東，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。委托代理人寇錚，東風(fēng)路街道辦事處工作人員。委托代理人李智陽(yáng)，河南良仁律師事務(wù)所律師。被申請(qǐng)人(一審原告、二審被上訴人)鄭州市恒升教育軟件科技有限公司。住所地河南省鄭州市金水區(qū)東風(fēng)路28號(hào)。法定代表人柯斌，該公司董事長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人鄭州市金水區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱金水區(qū)政府）因被申請(qǐng)人鄭州市恒升教育軟件科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱恒升公司）訴其確認(rèn)行政行為違法一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2016)豫行終2461號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹航M成由審判員張志剛、審判員閻巍、審判員梅芳參加的合議庭，依法對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。一審法院查明鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審查明：2005年11月1日，恒升公司與鄭州市鋁制品廠簽訂《承包協(xié)議》，由恒升公司承包鄭州市鋁制品廠在金水區(qū)××鋪路西（××）63.33畝場(chǎng)地及全部建筑。2006年，恒升公司在承包范圍內(nèi)增建部分經(jīng)營(yíng)性用房。2014年12月，鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出《停止違法行為通知書》[（鄭城規(guī)）停違通字2014第411108號(hào)]，通知書中載明：鄭州市鋁制品廠在信息學(xué)院路西側(cè)，文勞路南側(cè)的房屋違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條之規(guī)定，責(zé)令鄭州市鋁制品廠及其地塊范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用房商戶立即停止違法行為，限期接受處理。因執(zhí)法通知書中列明的違法建設(shè)在恒升公司租賃鄭州市鋁制品廠地塊范圍內(nèi)，故通知書對(duì)恒升公司也產(chǎn)生效力。2012年3月21日，金水區(qū)政府組織成立指揮部，對(duì)恒升公司所在地進(jìn)行城中村改造拆遷。2014年12月6日和2014年12月10日，指揮部分別向國(guó)網(wǎng)河南省電力公司鄭州供電公司（以下簡(jiǎn)稱鄭州供電公司）發(fā)送《關(guān)于停斷小鋪村違法建設(shè)電力供應(yīng)的函》和《通知》，函和通知中表明因小鋪村開發(fā)地塊（文峰路東、信息學(xué)院路西、小鋪新區(qū)北、錦華苑南區(qū)域）違章建筑正在進(jìn)行拆遷，為避免違章拆除中引發(fā)安全事故，造成不應(yīng)有的損失，要求鄭州供電公司配合停止對(duì)該地塊違章建筑供電。因恒升公司的經(jīng)營(yíng)性用房住所地在拆遷范圍內(nèi)，2015年4月22日，恒升公司在訴鄭州供電公司供電合同糾紛一案中，由鄭州供電公司舉證得知金水區(qū)政府的行為。恒升公司認(rèn)為金水區(qū)政府的行為侵害了其合法權(quán)益，故訴至法院。一審法院認(rèn)為鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審認(rèn)為：關(guān)于恒升公司是否具備主體資格的問題。恒升公司與鄭州市鋁制品廠簽訂《承包協(xié)議》，作為金水區(qū)××鋪路西（××）的承租人，對(duì)該地塊享有《承包協(xié)議》范圍內(nèi)的權(quán)益，金水區(qū)政府向鄭州供電公司要求斷電的行為影響了恒升公司權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”之規(guī)定，恒升公司具有提起訴訟的主體資格。關(guān)于金水區(qū)政府的行為是否屬于行政行為，該行為是否合法的問題。根據(jù)《鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?xiàng)l例》第七十條的規(guī)定，市、縣（市）、上街區(qū)人民政府的停水、停電措施應(yīng)僅限于違法建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)使用的水、電，且依法作出停水、停電決定后，應(yīng)及時(shí)書面通知供水、供電單位停止對(duì)違法建設(shè)工程的供水供電。本案中，鄭州供電公司依據(jù)指揮部作出的停斷違法建設(shè)電力供應(yīng)的函和通知，對(duì)恒升公司的涉案房屋進(jìn)行了停止供電。恒升公司的涉案房屋在建造時(shí)和使用過程中，均沒有相關(guān)部門對(duì)其違章建筑作出認(rèn)定和處罰，而僅是在城中村改造過程中對(duì)其違章建筑進(jìn)行了認(rèn)定。由此可見指揮部作出停止供電的函和通知的目的是城中村的拆遷改造。指揮部作為金水區(qū)政府組織成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)生的行為應(yīng)由金水區(qū)政府承擔(dān)。因沒有相關(guān)法律、法規(guī)賦予金水區(qū)政府在城中村改造過程中對(duì)已經(jīng)建成的違章建筑拆除時(shí)可以采取停斷電的行政職權(quán)，故金水區(qū)政府要求鄭州供電公司對(duì)恒升公司違章建筑停電并造成停電的事實(shí)屬于行政事實(shí)行為，該行為侵害了恒升公司的合法權(quán)益。金水區(qū)政府辯稱“發(fā)函行為不屬于行政行為，不具有拘束力和執(zhí)行力”的理由不能成立。恒升公司起訴要求確認(rèn)金水區(qū)政府停止供電行為違法的訴訟請(qǐng)求，予以支持。綜上所述，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決確認(rèn)金水區(qū)政府要求鄭州供電公司對(duì)恒升公司經(jīng)營(yíng)性用房停止供電行為違法。案件受理費(fèi)50元，由金水區(qū)政府負(fù)擔(dān)。金水區(qū)政府不服一審判決，向河南省高級(jí)人民法院提起上訴。二審法院認(rèn)為河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：

一、關(guān)于金水區(qū)政府通知停電的行為是否屬于行政行為的問題。金水區(qū)政府向鄭州供電公司發(fā)出《關(guān)于停斷小鋪村違法建設(shè)電力供應(yīng)的函》和《通知》，以書面形式送達(dá)給鄭州供電公司，并追求相應(yīng)的法律效果，符合行政行為的形式特征，屬于行政行為。

二、關(guān)于恒升公司是否具備提起訴訟主體資格的問題。金水區(qū)政府通知鄭州供電公司實(shí)施停電的區(qū)域包含恒升公司經(jīng)營(yíng)性用房住所地，該停電行為對(duì)恒升公司的用電權(quán)益造成了影響，恒升公司與其有直接的利害關(guān)系，故恒升公司具有提起本案訴訟的主體資格。

三、關(guān)于金水區(qū)政府通知停電的行為是否合法的問題。從金水區(qū)政府向鄭州供電公司發(fā)送涉案函和通知的內(nèi)容看，金水區(qū)政府通知鄭州供電公司對(duì)涉案地塊停電的目的是迫使相關(guān)居民或商戶搬遷，沒有法律依據(jù)，一審判決金水區(qū)政府作出涉案通知停電的行為違法并無(wú)不當(dāng)。

四、關(guān)于恒升公司涉案經(jīng)營(yíng)性用房是否屬于違章建筑的問題。本案被訴的是金水區(qū)政府通知停電的行為，只涉及經(jīng)營(yíng)行為，與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否屬于違章建筑無(wú)關(guān)，故本案對(duì)涉案建筑是否是違法建筑問題不予審查。綜上，金水區(qū)政府的上訴理由不能成立，一審法院判決正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。再審申請(qǐng)人稱金水區(qū)政府仍不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：

1、金水區(qū)政府發(fā)函建議供電局停電有客觀背景和事實(shí)理由。經(jīng)查，停電地塊上的所有建筑物沒有任何合法建筑手續(xù)，經(jīng)營(yíng)用房全部屬于私自改建，未經(jīng)消防驗(yàn)收，消防設(shè)施嚴(yán)重缺乏，完全處于無(wú)管理混亂狀態(tài)，存在發(fā)生重大火災(zāi)事故的重大隱患，建議停電也是為了避免和預(yù)防拆遷事故發(fā)生的需要。依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十條、第四十五條之規(guī)定，責(zé)令有關(guān)單位果斷采取停水、停電的防范性、保護(hù)性管理措施，確保該范圍內(nèi)的供水供電等公共設(shè)施安全運(yùn)行，是政府在履行法定職權(quán)。

2、恒升公司與停電行為不具有利害關(guān)系，不具有提起訴訟的主體資格。白廟村與鄭州市鋁制品廠解除了承包協(xié)議，鄭州市鋁制品廠已經(jīng)對(duì)涉案地塊不再享有任何權(quán)益，同樣恒升公司作為與鄭州市鋁制品廠簽訂承包協(xié)議的一方，對(duì)涉案地塊也不再享有任何權(quán)益，況且恒升公司因?qū)訉愚D(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租分租給各家商戶，自己也不是真正的具體使用人，故恒升公司不具有提起該訴訟的主體資格。

3、金水區(qū)政府通知停電的行為不屬于行政行為。金水區(qū)政府與鄭州供電公司并非上下級(jí)隸屬單位，屬于平等的主體，金水區(qū)政府向鄭州供電公司發(fā)出《關(guān)于停斷小鋪村違法建設(shè)電力供應(yīng)的函》和《通知》，是希望得到供電公司的配合，以維護(hù)公共安全的目的，并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，金水區(qū)政府沒有停電的法定職權(quán)也并非停電行為的具體實(shí)施者，因此，金水區(qū)政府的行為不屬于行政行為。至于供電部門是否同意和配合采取停電措施，如何停電，對(duì)哪些區(qū)域停電，這些都是供電部門自己掌握和實(shí)施的。因此，可以認(rèn)定金水區(qū)政府向鄭州供電公司發(fā)送函件和通知是合法合規(guī)的行為。綜上，請(qǐng)依法撤銷鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2016）豫71行初90號(hào)行政判決和河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終2461號(hào)行政判決，并依法改判。

本院認(rèn)為本院經(jīng)審查認(rèn)為：本案金水區(qū)政府與恒升公司雙方有三個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，一是金水區(qū)政府通知停電行為是否為行政行為，二是恒升公司是否具備提起本案訴訟的主體資格，三是金水區(qū)政府通知停電行為是否合法。

（一）金水區(qū)政府通知停電行為是行政事實(shí)行為。行政行為，是指具有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)，針對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定、變更或者消滅權(quán)利義務(wù)的行為。本案，金水區(qū)政府通知鄭州供電公司停電是希望鄭州供電公司提供輔助行為，并未在金水區(qū)政府與鄭州供電公司之間設(shè)立、變更或者消滅權(quán)利義務(wù)，不具備行政行為的實(shí)質(zhì)要件，因此金水區(qū)政府通知停電行為不是行政行為。但是，金水區(qū)政府作為一級(jí)地方人民政府，具有行政權(quán)能，其通知鄭州供電公司停電是其涉案拆遷工作的一部分，具體運(yùn)用了行政權(quán)，是一種行政事實(shí)行為。

（二）恒升公司具備提起本案訴訟的主體資格。金水區(qū)政府通知鄭州供電公司對(duì)涉案開發(fā)地塊停電，鄭州供電公司按照要求的時(shí)間、范圍停止了涉案地塊的電力供應(yīng)。恒升公司的經(jīng)營(yíng)性用房住所地在金水區(qū)政府通知鄭州供電公司停止電力供應(yīng)的區(qū)域內(nèi)，恒升公司是合法用電人，其用電權(quán)益受到了影響。從形式上看，是鄭州供電公司的停電行為給恒升公司造成了影響，但綜合全案來看，對(duì)涉案開發(fā)地塊停止電力供應(yīng)是金水區(qū)政府拆遷工作的一部分，鄭州供電公司對(duì)停電原因、停電范圍等事實(shí)不具有判斷能力和義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助金水區(qū)政府的通知停電行為，故實(shí)質(zhì)上是金水區(qū)政府的通知停電行為給恒升公司帶來了影響。因此，恒升公司與金水區(qū)政府的通知停電行為有法律上的利害關(guān)系，其具備提起本案訴訟的主體資格。

（三）金水區(qū)政府通知停電行為不具備合法性基礎(chǔ)。對(duì)涉案開發(fā)地塊停止電力供應(yīng)是金水區(qū)政府拆遷工作的一部分，涉案開發(fā)地塊是否如涉案函和通知中所述屬于違法建設(shè)、存在火災(zāi)隱患的判斷職責(zé)屬于金水區(qū)政府，鄭州供電公司對(duì)上述事項(xiàng)不具有判斷能力，其也沒有判斷義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助金水區(qū)政府的行為。相應(yīng)的，停止供電可能對(duì)恒升公司造成的不利影響的合理注意義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)由金水區(qū)政府來承擔(dān)。而實(shí)際上，金水區(qū)政府并未盡到合理的注意義務(wù)，履行相應(yīng)的告知等程序義務(wù)。另外，綜合全案證據(jù)，金水區(qū)政府向鄭州供電公司發(fā)送涉案函和通知，要求鄭州供電公司對(duì)涉案開發(fā)地塊停止電力供應(yīng)的目的是變相實(shí)現(xiàn)相關(guān)居民或商戶搬遷，沒有法律依據(jù)。而且，金水區(qū)政府提供的證據(jù)不足以證明其通知停電行為具有合法性，其辯解行為合法的理由缺少證據(jù)支持。綜上，一審判決確認(rèn)通知停電行為違法，二審駁回金水區(qū)政府的上訴，維持一審判決，并無(wú)不當(dāng)。再審申請(qǐng)人金水區(qū)政府的再審申請(qǐng)理由不能成立，其再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人鄭州市金水區(qū)人民政府的再審申請(qǐng)。審 判 長(zhǎng) 張志剛審 判 員 閻 巍審 判 員 梅 芳二〇一七年十二月二十二日法官助理 郭秀猛書寧

員 王

記