第一篇：試論工商行政管理制度創新之執法權相對集中

試論工商行政管理制度創新之執法權相對集中

隨著商事登記改革的提出，市場經濟主體的準入門檻不斷降低，隨之而來的是監管難度逐漸加大。工商行政管理部門如何實現對市場經濟主體的有效監管，已經成為擺在全體工商人面前的一個課題。接下來，筆者將結合當前行政執法中存在的問題，以相對集中執法權破題，就工商行政管理制度創新談談自己的看法。

一、當前工商行政執法制度中存在的問題

1、專項執法政出多門，工商所疲于應付，影響專項執法實效。當前，我國市場經濟處于發展和完善階段，經濟領域中的制假售假、不正當競爭、商業欺詐等違法行為時有發生，并呈現出地域性、行業性特征。面對此種情況，專項執法行動仍是一項頗具威力的整頓和規范市場經濟秩序的有效措施。但是在工作實踐中，科室間缺少溝通，對于專項執法各自為戰，造成整治行動過頻，執法文件過密，各單位專業分工過細，安排行動之間缺乏積極的協調配合，使得基層工商所應接不暇，表面上事事都有人抓，實際上卻往往疲于應付，難以真正落實到位，使得部分專項執法流于形式，集中檢查的良機得不到利用，浪費了執法辦案資源。

2、處罰裁量尺度不一，弱化了行政執法公正權威。工商行政處罰產生的后果是對行政相對人某些利益的剝奪、某些行為的限制和懲戒，處罰是否得當，直接關系到工商行政執法的效果和目的。雖然我們已建立了一整套的辦案機制和行政處罰自由裁量權行使的規定，來約束行政執法的程序和處罰結果。但是，在基層辦案實踐中，突出的表現就是在案件處理上就案論案、過于強調經濟效益，忽視社會效果，處罰結果不統一、畸輕畸重等。如一類虛假宣傳案件，不同的辦案單位擬定的處罰結果均不一樣，有的甚至相去甚遠，造成這種現象有自由裁量權寬泛的原因，也有辦案水平高低、權力干預、人情介入等因素，需要進一步加大工作力度，進行有效規范。

3、工作基礎相對薄弱，影響行政執法效能。由于人員調整，培訓教育、獎懲機制等多方面的原因，造成在當前行政執法中綜合能力不強，專業能力不突出的局面，其直接后果是普遍辦案能力下降，專業執法能力逐步削弱，特別是在查處影響面大、社會后果嚴重特大案件上，由于專業化隊伍建設滯后，使得工商部門不能樹立執法權威。

二、工商行政執法權相對集中淺議

相對集中行政執法權旨在解決工商行政管理領域中低效、混亂和不統一的行政管理、專項執法、監管維權和行政處罰行為，以順應行政機構精簡效能化、行政事務管理集約化和行政執法法治化的發展趨勢。工商行政管理機關的相對集中行政執法權，是指將系統內部行政許可、行政執法、消費維權、市場監管、執法監督和相關內務管理等行政權力集中起來，實行“一攬子”管理，整合行政資源和執法力量，統籌各項業務管理和監管執法職能，最大限度地實現市場監管和行政執法辦案的專業化、規范化和社會化，有效解決當前工商行政管理中多頭執法、職責交叉、重復行政、執法擾民等諸多問題。

（一）圍繞案件管轄，推動行政執法集約化。按照專業與綜合的理念，建立專案辦理與日常監管兩個體系。專業執法部門根據各分局不同情況可按地域劃分，成立執法小組，每組負責一定區域的執法辦案工作，實行分片管理責任制，以專司辦案有力度、有深度，能辦大要案為標準；日常管理部門突出對工商行政管理日常事務的處理，以違法問題能發現，輕微違法問題能處理，重大違法線索能及時上報為工作標準。實行專業案件辦理與日常事務管理相結合的執法模式，旨在杜絕違法行為難發現、發現問題難處理和處理問題不專業、不及時的問題，同時還有以下三點意義：

1、突出專業化。通過建立一支專司辦案的隊伍，相對集中執法權，有利于促進工商執法的專業化水平。通過不斷處理市場經濟中的違法問題，精益求精，使得工商執法更加趨于法制化，更加具有權威性。通過專業化與日常管理的銜接，以專精執法帶動全員的知法熟法，從而全面提高工商執法隊伍的專業化水平。

2、促進規范化。一支專業化的執法隊伍首先具備的素質就是依法行政，按程序辦事。相對集中執法權有利于將執法干部從疲于應付的日常事務中抽出來，使得其能全身心的投入到執法當中，嚴格程序，規范取證，從而達到執法規范化。

3、提高隊伍建設水平。機械化的將監管與辦案分離，不利于干部法律素養的提升。通過相對集中執法權，明確工作側重點，做到專門案件專人管，一般案件有人辦，從而使整個工商隊伍在運用法律的過程中不斷提高執法水平。

(二)圍繞事權劃分，推動執法統一協調。針對執法辦案工作中存在的體制不優、多頭執法，合力不強等弊端，建議把商標、廣告、合同等管理職能進行適度剝離，進一步推動經檢、執法隊系統擺脫事務性工作束縛，將全系統執法業務統一納入專司部門領導，在專司辦案部門設立大隊和中隊，大隊、中隊業務上直接接受專司辦案部門領導，大隊人員實行分片管理責任制；基層人員實行屬地和專司辦案部門雙重管理，雙向考核，從而構建相對集中的執法工作體系和統一集中的管理運作機制，促進工商內部行政執法資源的優化配置和整體合力的有效集聚，形成了職責明晰、責任明確、分工負責、整體聯動的內部運轉模式，執法阻力得以化解，執法效能有效激活。

針對日常管理方面，以工商所干部能夠處理一般性、顯著性的違法行為為目標，突出行政指導和行政告誡的作用，在“戒小過”的過程中實現法律素養的提高。這一方面可表現為在小規模的無照經營、虛假廣告、商標侵權案件的處理上。

(三)圍繞執法重點，建立以抽查為主要模式的威懾機制。針對北京市場經濟主體的發展情況，在人力財力有限的情況下，在日常管理中做到對經營主體的普遍檢查是不可能的。因此，在執法重點上，筆者認為應以群眾關心的、關于民生的熱點、焦點為重點，采取抽查的方式，按比例對相關的經營者進行抽查，一經檢查，一查到底，使工商抽查成為懸在違法主體上的達摩克利斯之劍，以威懾市場主體，不敢越法律紅線一部。而針對日常執法，可以采取“懲大錯，戒小過”的方式，宣傳法律，預防違法，熱心服務，提高群眾滿意度。

(四)圍繞執法效能，推動信用體系建設和執法取證能力。通過相對集中執法權，使得違法信息統一集中。通過建立欺詐類違法黑名單制度，將涉及商標侵權、商業秘密、商業欺詐等欺詐類違法主體進行記錄和公眾查詢，推動市場主體信用體系建設。針對當前執法過程中取證難的問題，探討建立電子證據固定室和證據保存中心。

第二篇：工商行政執法權相對集中的實踐與思考

近年來，我們**市工商局針對行政執法工作中存在的體制不優、多頭執法、力量分散、合力不強的實際，圍繞縣域工商系統建設和建立權威行政執法機構的要求，按照行政管理與行政處罰適度分離、行政執法權相對集中的原則，先后推行業務職能歸并、日常監管事權下放、執法辦案統一領導、執法案件集中管理和行業集約監管等一系列改革措施，徹底改變了沿襲已久的行政執法的舊體制、舊模式、舊框架，使業務結構設置趨向科學合理，市場監管效能得到有效釋放，行政執法力度全面加強，初步建立起了一個高效科學、運轉有序的新型行政管理體系和執法工作機制。

但是從市場經濟秩序管制的現狀和經濟社會健康發展形勢的需求，以及工商行政管理市場監管和行政執法的任務、目標等方面來看，無論是行政執法體制的構建，還是內部業務機構的設置，還是行政執法權的配置、管理機制和制度供給均存在一些亟待解決的問題，有待深入研究、科學調整和大膽實踐。筆者從**市工商局行政執法權相對集中的實踐入手，通過剖析現狀，分析問題，提出建議，以期對深化工商行政執法權相對集中這一課題有所助益。

一、工商行政執法權相對集中的實踐探索

相對集中行政執法權旨在解決工商行政管理領域中低效、混亂和不統一的行政管理、專項執法、監管維權和行政處罰行為，以順應行政機構精簡效能化、行政事務管理集約化和行政執法法治化的發展趨勢。

工商行政管理機關的相對集中行政執法權，是指將系統內部行政許可、行政執法、消費維權、市場監管、執法監督和相關內務管理等行政權力集中起來，實行“一攬子”管理，整合行政資源和執法力量，統籌各項業務管理和監管執法職能，最大限度地實現市場監管和行政執法辦案的知識化、規范化和社會化。新華詞典對“相對”一詞的解釋“是屬于哲學范疇，與絕對相對，是有條件的、暫時的、有限的”。相對集中行政執法權與相對集中行政處罰權相比，內涵更豐富，外延更寬大，領域更廣泛。推行“相對集中”的行政執法權管理，能夠有效解決當前工商行政管理中多頭執法、職責交叉、重復行政、執法擾民等諸多問題。

**市工商局在近年來相對集中行政執法權方面，主要做出了以下探索：

（一）圍繞事權，推動行政職權集約歸并。按照機關內設機構以綜合性領導、組織協調、指導服務和內部監督為主，直屬機構以業務職能指揮組織、協調指導、服務督辦和檢查考核為主、基層所(分局)發揮市場監管和行政執法主力軍的職能定位，**市工商局將原來由機關科室承擔的個體、企業、商標、廣告等所有的登記管理職能全部歸并到登記注冊分局，12315申(投)訴中心等市場管理的相關職能歸并在市場規范管理分局，將企業年檢、個體登記、案件核審和中介市場、建筑市場監管等適應下放的管理權限由機關科室、直屬單位下放到基層所(分局)，市局科室不履行行政執法具體業務，從而規范了市局科室、直屬單位和基層所(分局)之間的職責權限、范圍，形成了工商系統機關科室政務工作綜合性指導、直屬單位行政執法統一性組織和基層所(分局)具體性落實的三級行政職權運作體系，構建了以三個直屬單位為骨架的行政許可、市場監管、經檢執法和消費維權相對集中的行政執法工作格局。

(二)圍繞辦案，推動經檢執法統一協調。針對執法辦案工作中存在的體制不優、多頭執法，合力不強等弊端，**市工商局把原來屬于公平交易分局管轄的12315申訴舉報和系統案件管理職能適度剝離，進一步推動公平交易分局擺脫事務性工作束縛、專司執法辦案和經檢指導職能，同時將全系統經檢業務統一納入公平交易分局直接領導，執法辦案實行“統雙結合”的管理模式，在公平交易分局設立經檢大隊，下設7個直屬經濟檢查中隊和14個基層所(分局)經檢中隊，經檢大隊、經檢中隊業務上直接接受公平交易分局領導，經檢大隊人員實行分片管理責任制，工資待遇直接與包片基層中隊工作目標完成情況掛鉤；基層經檢人員實行屬地和公平交易分局雙重管理，雙向考核，構建了相對集中的經檢執法工作體系和統一集中的管理運作機制，促進了工商內部行政執法資源的優化配置和整體合力的有效集聚，形成了職責明晰、責任明確、分工負責、整體聯動的內部運轉模式，執法阻力得以化解，執法效能有效激活。

(三)圍繞管理，推動執法案件集中控管。為有效解決行政執法案件分散管理帶來的案件無故消失、隨意減免、處罰不到位、徇私枉法等弊端，**市工商局在法規科、執行室、公平交易分局案審股各自職責不變的情況下，通過設立案件管理中心，推行責任管理人員合署辦公、一條龍服務，將立案、初審、核審、通報、執行、歸檔實行集中管理，實現了全系統所有行政處罰案件統一標準、全過程監控，從而提高了案件核審效能和管理水平，強化了案件流轉限時辦理、案件流失跟蹤督辦、案件執行落實到位，解決了以往銜接不夠和督辦不力的難題，減少了工作摩擦和運轉時間，降

第三篇：司法論文：輔警執法權之辯

輔警執法權之辯

司法論文：輔警執法權之辯

對于輔警或協警有無執法權及執法權大小等問題，司法界認識不一，理論界雖有一些探討，但不足以解決實務中出現的問題。輔警的存在是各國的通例，處于轉型期、社會矛盾錯綜復雜的中國存在數量龐大的輔警。與歐美發達國家相比，中國的輔警制度尚處于起步階段，對輔警很多方面的認識還處于模糊狀態。本文試就輔警執法權的相關問題作些探討，以期對司法實務有所裨益。

一、輔警無執法權之困境

(一)參與執法與無執法權之矛盾 持輔警無執法權的觀點認為，《人民警察法》第六條列舉了人民警察的具體權限，未規定輔警的執法權限，所以輔警在法律上無執法權。然而，輔警為公安機關所聘請，隸屬于公安機關，為公安機關成員，其所從事的活動毫無疑問屬于公務活動。輔警從事的公務活動一般是指參與執法活動，輔助在編警察進行執法活動。如果輔警無執法權，則不能參與執法活動。凡是參與執法活動的，一定擁有執法權，只是因身份不同而享有執法權的大小不同，所起作用不一。否則，一方面認為輔警無執法權，另一方面卻要輔警參與執法，邏輯上豈不是自相矛盾？如果認為輔警無執法權而其卻又參與了執法，則這樣的執法活動肯定帶有違法成分。現在，每天都有幾百萬輔警參與執法，輔警在不享有執法權的前提下參與執法，則公安機關每天不計其數的執法活動都帶有違法色彩。這是不可想象的。

（二）責任重大與權力空白之矛盾

輔警以公安機關的名義參與執法活動，其執法活動的后果歸屬于公安機關。輔警雖非在編正式警察，也非公務員身份，而是受公安機關聘請，受其指派從事公務的人員。因此，有人認為輔警是國家機關工作人員，也有人認為是國家工作人。

備以下條件：首先，應該成為國家機關的成員；其次，應具備一定的工作能力；再次，應受到國家機關的指派從事執法活動。這樣就獲得了執法資格擁有了執法權。如果法律規定某項工作崗位必須獲得某項專業資格，比如律師、法官和檢察官必須獲得司法職業資格，則必須符合該項硬性規定。對照以上條件，輔警是公安機關的成員，其受聘是經過一定的考核程序，這從一定程度上保證了輔警具有相關崗位的工作能力，并受公安機關指派參與執法，法律未規定輔警參與執法或從事公務活動必須獲得某項職業資格。事實上，法律對警察也未規定需獲得嚴格意義上的職業資格。因此，輔警具備執法資格，可擁有一定的執法權。

2.輔警執法與現行法律不相抵觸。從法律的角度看，公安機關擁有的職權來源于《憲法》的賦予，但《憲法》的賦予也只是非常粗略性的，其具體職權散見于其他各個具體法律之中，比如《刑法》、《治安管理處罰法》等。但這些職權還得靠具體的人來貫徹執行，公安機關的組成人員大多為人民警察，人民警察就成了維持社會治安的主要力量。《人民警察法》具體詳細列舉了警察的職權，警察的職權也是公安機關的職權。國家其實是通過《人民警察法》將公安機關的職權集中列舉，可以說公安機關承擔的責任與享有的權力，都表現在《人民警察法》第六條中。現在的問題是：公安機關的這些職權是不是因為《人民警察法》明確賦予了警察，而公安機關就一定不能賦予或部分賦予其他人員如輔警呢？筆者認為，公安機關可以將自己的職權部分地賦予除正式在編警察以外的輔警。原因除上文所述的輔警符合相關崗位要求的身份、能力和資格等條件外，《公安機關組織管理條例》第22條規定，公安機關對于專業性較強的職位和輔助性職位，可實行聘任制。由此可知，法律并未禁止公安機關將自身的職權賦予除正式在編警察以外的其他人。雖該法條又規定，對于公安執法職位或涉及國家秘密的職位，不實行聘任制。不過執法職位有廣義和狹義之分，廣義的執法崗位是指除行政強制和行政處罰外，還包括指揮交通、抓捕逃犯等，狹義執法崗位僅指行政強制和行政處罰。《公安機關組織管理條例》第22條規定的執法崗位應當僅限于行政強制和行政處罰，否則就不能解釋“專業性較強崗位和輔助崗位可聘請他人”的規定。

三、輔警執法權的界限

總體來看，輔警與正式在編警察有所區別，他們所擁有的執法權是有限的：

（一）輔警單獨執法時的執法權界限

理論界很多人認為輔警就是為在編警察的執法活動提供協助，輔警不能單獨進行執法。筆者認為，這種觀點是不準確的。按照現行法律，輔警不能單獨進行狹義上的執法，即輔警不能單獨進行行政強制和行政處罰，但可以進行廣義上的執法，比如進行交通指揮、抓捕逃犯等。也就是說輔警單獨執法時的執法權限為除了行政強制和行政處罰外，享有廣義上的執法權。

（二）輔警參與執法時的執法權界限

輔警可參加在編警察的任何執法活動，此時，其所起的作用是輔助性的，其執法權相對于其單獨執法時更大。在有警察在場的情形下，輔警充當的是執行人的角色，而警察一般充當的不僅是執行人的角色，也是指揮者或決策者的角色。

四、輔警執法行為被訴案件的司法審查近年來，隨著社會矛盾的復雜化和人們法律意識的覺醒，輔警單獨執法行為或參與執法行為，時常被訴至法院。這類案件因為屬于新型案件，全國各地法院還沒有相對統一的認識，甚至對一些基本概念的認識還比較模糊。下文例舉幾個代表性案例并作簡要分析：

（一）輔警單獨執法行為被訴案件

案例1：2004年4月9日，某派出所輔警周某等人在巡邏時，發現一美容院男子形跡可疑，有嫖娼之嫌。遂尾隨其后，并向派出所報告，要求派人盤查。之后派出所劉某等三名輔警來到事發現場，劉某等向前盤問，并說明是派出所的，賣淫女聽到后便跑，被輔警抓住，原告馬某也被輔警抓住。幾名輔警當場發現使用過的避孕套一只，隨即將馬某與賣淫女帶上車前往派出所處理。原告馬某趁車轉彎減速時跳車摔倒在地。出院后，經鑒定馬某為一級傷殘。馬某親屬提起行政訴訟，把該派出所所屬的公安局告上法院。經審理，法院認為被告輔警獨立實施行政強制行為，缺少法律依據，應確認公安局輔警實施的行政強制行為主體違法。③ 本案審查的重點是行政主體和行政程序是否合法。本案被訴具體行政行為的主體是公安局，按照《治安管理處罰法》的規定，公安局對賣淫嫖娼的違法行為具有管轄權。公安局的輔警以公安局的名義對賣淫嫖娼者實行行政強制措施，該行政行為的法律后果歸屬于公安局。應該說本案中的行政主體合法，因為公安局是賣淫嫖娼行為唯一合法的管理者，只是由于該具體行政行為的執行人——輔警，按照《公安機關組織管理條例》第22條的規定不能單獨對行政相對人實施行政強制措施。其實，本案的核心問題是：行政機關因為自己具體的執法人身份存在問題，該機關在法律上應該承擔什么樣的責任？該案原審法院確認“公安局輔警實施的行政強制行為主體違法”，這是一句比較模糊的表述，到底是行政主體違法還是執法人身份違法？上文已述，本案中的行政主體合法，那么原審法院確認的應該是具體執法人的身份違法。那么，具體執法人身份不合法應該納入主體合法性審查范圍還是其他？筆者認為執法人的身份屬于行政程序范疇，而非執法主體的范疇，執法主體為行政機關。因為審查行政主體是否合法，關鍵是審查其是否具有相關職權，公安機關具備對賣淫嫖娼行為的管轄權。因此，本案公安局行政行為的違法性在于行政程序不當。在具體的司法審判實踐中，如果原告認為輔警無執法權從而認為被告主體違法，而不從行政程序的角度提出意見，則根據“不告不理”的原則，法院不宜主動確認因執法人身份不合法而認定其行政程序違法。