第一篇：國土資源部執法監察局局長張新寶談開發區土地利用、管理方面存在的問題和原因

國土資源部執法監察局局長張新寶談開發區土地利用、管理方面存在的問題和原因

來源 : 信息中心 發布日期： 2005-09-05

張新寶，國土資源部執法監察局局長，兼任國土資源部土地市場秩序治理整頓辦公室主任、五部委聯合督查組第九組組長，率組先后對青海、北京、安徽三省（市）土地市場秩序治理整頓工作進行了督查。這樣的身份和經歷，使他對開發區當前存在的問題和未來的發展方向有著清晰的認識和獨到的見解。日前，記者采訪了忙于土地市場秩序治理整頓公務的張新寶。

記者：請您分析一下當前開發區存在問題的根源有哪些？

張新寶：我主要談談我們第九組督查發現的開發區土地利用、管理方面存在的問題和原因。這些問題不解決，就難以發揮開發區帶動經濟、社會健康發展的作用。

一是開發區（園區）設立過多過濫，審批部門過多過濫是重要原因之一。青海、北京、安徽三省（市）的開發區（園區），其批準設立的部門，除國務院和省級政府外，有市、縣、鄉級政府，還有科技、教育、農業、旅游、經貿、環保、專利、鄉鎮企業等政府部門。不管哪級政府、哪個部門，都在行文審批設立開發區（園區），怎能不造成開發區（園區）過多過濫？

二是開發區（園區）土地管理權和規劃管理權的下放，與國務院有關部門無原則支持有關。我們在安徽發現，合肥經濟技術開發區管委會多年來一直行使“土地征用、劃撥、土地使用權出讓、轉讓，核發《國有土地使用證》并實施地政地籍管理”職能和實施區內規劃管理，核發《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》的職能。而同意合肥經濟技術開發區行使上述職能的，是國務院的兩個部門。一些省通過人大立法和政府出臺文件，賦予開發區（園區）土地管理權和規劃管理權。

三是在財政實行“分灶吃飯”體制的情況下，想方設法增加本地稅收和財政收入，是地方各級政府紛紛設立開發區（園區）的內在動力。在安徽，我們檢查了皖西和皖北兩個經濟相對比較落后的地區，由于土地需求不旺，那里還沒有形成開發區（園區）大面積圈占土地和閑置土地的問題。但正是由于經濟發展起步晚，地方各級政府在當前財政體制實行“分灶吃飯”的情況下，急于發展開發區（園區），急于多上項目，以增加本地的稅收，增加財政收入，這已成為經濟落后地區紛紛設立開發區（園區）的內在動力。

四是鄉級土地利用總體規劃調整由市級政府審批，為開發區（園區）的設立提供了方便。現行土地利用總體規劃實行由原審批機關批準其調整或修編的制度，這種制度為開發區（園區）的設立提供了方便。我們在檢查安徽省固鎮縣工業開發區時發現，納入該區規劃用地范圍的有近2000畝基本農田。經了解，該開發區經蚌埠市政府批準設立后，為迎合其設立，市政府在半年后又批準調整鄉級土地利用總體規劃，把近2000畝基本農田調劃為建設用地。也正是實行這一制度，造成了土地利用總體規劃“隨著領導變”，“隨著項目變”，“隨著違法變”的局面!

五是集體農用地只轉不征，直接用于非本集體經濟組織建設用地或用于房地產開發，背離了集體建設用地流轉試點的初衷。安徽蕪湖是國土資源部進行集體建設用地流轉的試點單位。后來，安徽省在全省范圍擴大試點。從試點情況看，由于政策掌握不嚴，有些地方的集體建設用地流轉演變成了集體農用地轉用后不征用，直接用于非本集體經濟組織建設用地或用于房地產開發，規避了繳納新增建設用地有償使用費和其他應繳納的規費。在我們檢查到的蚌埠市固鎮縣工業開發區，集體農用地采用只轉不征方式進行流轉的，占新增建設用地的70%以上。被檢查的其他開發區也有類似情況。

六是一個地區土地利用、管理局面好壞，黨、政一把手起決定作用。督查發現，凡是土地利用、管理工作搞得好的和土地市場秩序治理整頓工作扎實推進的地方，那里的黨、政一把手法制觀念強，能正確處理發展經濟和保護耕地的關系，重視土地保護和利用、管理工作；反之，那里的黨、政一把手土地法制觀念淡薄，不能正確處理發展經濟和保護耕地的關系，不重視土地保護和利用、管理工作。

記者：各地對五部委聯合督查有哪些反應？

張新寶：督查帶來了不少可喜的變化。總的看，這次聯合督查的效果是明顯的。

一是促進了思想認識的提高。督查中我們發現，青海、北京、安徽三省（市）的一些干部，對這次進一步治理整頓土地市場秩序工作的主要精神和重要性不是十分理解，或是擔心治理整頓會影響地方經濟的發展；或是對自查自糾爭取“兩個主動”理解不深，有掩蓋問題和怕被查出問題的傾向。針對這些情況，我們把解決思想認識問題作為督查工作的重要內容，促進了地方各級領導和土地行政主管部門對治理整頓工作思想認識的提高。督查本身就是對治理整頓工作的一次很好的宣傳。

二是引起了地方政府領導的重視。總的看，上述三省（市）對五部委的聯合督查工作是高度重視的，相關政府、部門對我們的督查工作給予了充分的理解和積極的支持、配合。也有少數地方政府在督查組反饋意見時，以各種理由表示政府領導不能參加聽取意見。出現這種情況時，我們堅持寧可推遲時間，也要請政府領導聽取反饋意見。這樣做起到了很好的效果。反饋意見后，青海、北京、安徽省（市）政府的分管領導都表示，要按照治理整頓工作和聯合督查組提出的要求，全面提高干部對土地市場秩序治理整頓工作的認識，盡快研究解決問題的辦法。

三是進一步明確了治理整頓的重點。在督查中，我們針對一些地方偏重清理用地主體、查管理相對人的傾向，十分注意宣傳這次治理整頓工作的重點，使地方進一步明確了治理整頓的工作任務，突出了清理各類開發區、落實經營性項目用地招拍掛出讓制度、各級政府和管理部門自查自糾等工作重點。

四是進一步加大了治理整頓的力度。根據督查組反饋的意見，三省（市）普遍調整了治理整頓工作措施，加大了治理整頓工作力度。北京市副市長劉敬民在督查組指出北京市存在清理文件不徹底的問題后，當場給各有關部門布置任務，要求盡快行動，徹底清理文件。青海省政府根據督查組反饋的意見，于9月15日下發了《關于進一步治理整頓土地市場的意見》，明確要求全省各地切實全面落實五部委聯合督查組的意見，加大治理整頓力度，確保土地市場秩序治理整頓措施到位，特別是對規范園區管理提出了五條措施。安徽省副省長田維謙表示，要將督查組的意見進一步消化，向省政府常務會議報告，并將整改方案反饋給五部委聯合督查組。

五是這次督查對三省（市）的治理整頓工作是一個整體的推進。三省（市）根據聯合督查組發現和提出的問題，逐一進行梳理，確定整改內容，細化整改措施，在提高思想認識，清理文件，清理開發區，落實招拍掛制度，規范土地出讓金收取、使用和管理，依法行政等方面有了明確的整改方案，對當地土地市場秩序治理整頓工作起到了整體推進的作用，為按計劃完成治理整頓任務打下了基礎。

記者：我們知道，國務院七部委正在進行關于開發區清理整頓政策性建議的研究工作。在規范開發區土地利用、管理方面，您有什么建議？

張新寶：一是土地管理必須實行一把手責任制。土地資源的保護和合理利用，關系經濟健康發展和社會穩定大局。在今天，地方各級政府都已把土地作為支撐當地經濟發展的基礎，在經濟工作中又實際形成了黨、政領導齊招商的局面。因此，真正實現土地資源保護和合理利用目標，在土地管理中就必須實行地方黨、政一把手責任制，由一把手負總責，把土地管理的優劣、維護法律的情況，作為考核一把手政績的重要內容，實行責任制管理。

二是開發區（園區）的設立，必須嚴格執行國務院和省級政府審批的制度。國務院和省級政府的各部門無權批準設立開發區（園區）；除國務院和省級政府外的各級政府都無權審批設立開發區（園區）。違反規定的，要嚴肅追究有關行政領導和當事人的責任。

三是上收鄉級土地利用總體規劃調整、修編審批權。必須強調土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性。加強對土地利用總體規劃實施的研究，完善規劃管理的辦法，強化規劃實施管理。建議將鄉級土地利用總體規劃調整、修編的審批權上收，由省級政府審批；涉及調整基本農田的，由國務院審批。違反規定隨意調整、修編規劃的，要嚴肅追究有關行政領導和當事人的責任。

四是國家應盡快出臺集體建設用地流轉管理辦法。要嚴格執行農村集體建設用地流轉政策。在集體建設用地流轉試點中，應加強對集體建設用地有償使用和使用權流轉的監督，不是試點的鄉鎮不得使用該政策，試點鄉鎮不得濫用該政策。發生違反流轉管理辦法的行為，要采取措施，堅決予以糾正。

五是強化上一級政府對下級政府的監督，實行派駐國土資源執法監察專員制度。為監督省級政府的土地管理行為，可考慮國務院對各省（區、市）實行派駐國土資源執法監察專員制度，由派駐專員對土地利用總體規劃的實施、土地審批權的行使和應上繳中央財政費用的上繳情況實行監督。

六是加強政府部門（包括國務院各部委）的協調配合。有關部門在出臺與用地有關的政策時，應加強與土地行政主管部門的溝通和協調，以避免政策與法律法規不協調問題的發生。在實行財政“分灶吃飯”體制的情況下，盡快研究、出臺杜絕開發區（園區）盲目設立的財政稅收政策。