第一篇：掛靠、過票、出租、出借證照等違法經(jīng)營藥品的現(xiàn)狀分析及監(jiān)管對策

掛靠、過票、出租、出借證照等違法經(jīng)營藥品的現(xiàn)狀分析及

監(jiān)管對策

掛靠、過票、出租、出借證照等違法經(jīng)營藥品的現(xiàn)狀分析及監(jiān)管對策

近年來，隨著藥品市場監(jiān)管力度的不斷加大，整頓和規(guī)范藥品市場秩序行動(dòng)的深入開展，各種無證經(jīng)營藥品的違法行為得到了有效打擊和遏制，但是與此同時(shí)，無證經(jīng)營藥品的形式也有了新的變化。通過在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)或多或少地存在一定程度上的掛靠經(jīng)營情況。針對目前藥品市場上掛靠經(jīng)營的實(shí)際情況，通過實(shí)地調(diào)研和座談，藥品監(jiān)管人員和藥品經(jīng)營企業(yè)一致認(rèn)為：掛靠經(jīng)營藥品是指藥品經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱被掛靠者）為其他無證單位或個(gè)人（以下簡稱掛靠者）提供藥品經(jīng)營場地、資質(zhì)證明及票據(jù)等條件，以使掛靠經(jīng)營者得以從事藥品經(jīng)營活動(dòng)。

掛靠者經(jīng)營或代理的藥品品種一般比較單一，且大多數(shù)單獨(dú)存放（有的存放在家里，有的存放在租賃的房屋內(nèi)等），其違法行為具有極大的隱蔽性和欺騙性，極易逃避食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管，嚴(yán)重?cái)_亂藥品市場流通秩序，甚至為假劣藥品流入市場提供了機(jī)會，給廣大人民群眾用藥安全有效帶來極大隱患，因此，對此種行為必須加大打擊力度，依法予以嚴(yán)厲懲處。

一、掛靠經(jīng)營藥品現(xiàn)狀及代理行為存在的問題

《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第十四條規(guī)定，“藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)不得為他人以本企業(yè)的名義經(jīng)營藥品提供場所，或者資質(zhì)證明文件，或者票據(jù)等便利條件”。在現(xiàn)實(shí)生活中，藥品經(jīng)營企業(yè)為其他無《藥品經(jīng)營許可證》的單位或個(gè)人提供藥品的經(jīng)營場地、資質(zhì)證明、票據(jù)帳號等便利條件，以使違法經(jīng)營者得以從事藥品經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮，這種現(xiàn)象就是所謂的“掛靠經(jīng)營”。合法（不合法）企業(yè)負(fù)責(zé)向下級“代理”或“業(yè)務(wù)員”提供開展業(yè)務(wù)的一切資料，由他們以企業(yè)或企業(yè)業(yè)務(wù)員的身份在披上合法的“外衣”之后將藥品銷售給藥品經(jīng)營使用單位，至于采取何種方式、銷售給誰、如何作價(jià)等全由業(yè)務(wù)員決定。偏遠(yuǎn)城鄉(xiāng)藥品市場的巨大潛力既給他們帶來了無限商機(jī)，又著實(shí)讓消費(fèi)者得到了不少實(shí)惠，這種目前較為盛行的藥品銷售方式帶來的不良后果和問題暴露無遺，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

代理多家，品種齊全。業(yè)務(wù)員隨身攜帶一個(gè)或多個(gè)企業(yè)的證明材料，代理品種主要分為兩大類，有相對固定經(jīng)銷場所的主要為補(bǔ)腎壯陽、風(fēng)濕類風(fēng)濕等疑難雜癥類廣告藥品品種居多，沒有固定經(jīng)銷場所但有相對固定銷售單位的主要為某一個(gè)或多個(gè)生產(chǎn)廠家、經(jīng)營企業(yè)系列新特藥品和主打常見普通藥品居多，品規(guī)齊全，價(jià)格虛高，任你所求。魚目混珠，難辯真假。一是掛靠經(jīng)營過程中出現(xiàn)的假劣藥品主要是一些不法分子借著生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)授權(quán)的合法身份從非正規(guī)渠道自行采購，以串貨、換貨、委托發(fā)貨等“走票”的方式“夾帶”偽劣藥品。由于藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不能對部分品種進(jìn)行抽查鑒定，使售假者輕而易舉地取得了入場券，一些藥品零售企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，只求價(jià)格低廉而不認(rèn)真查驗(yàn)業(yè)務(wù)員的手續(xù)，一旦被藥品監(jiān)管部門查到，再讓他們補(bǔ)辦各種手續(xù)，企圖蒙混過關(guān)。二是部分藥品一方面以傳單、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體進(jìn)行廣告促銷，另一方面以供貨會、洽談會、健康講座等形式現(xiàn)場簽約銷售，實(shí)際制作粗糙，藥品療效差，為假劣藥品流入市場打開了通道。三是處于始端和終端的業(yè)務(wù)員利用現(xiàn)代科技手段偽造手續(xù)，其提供的復(fù)印件大多模糊不清，委托授權(quán)書多為手工制作，有的盜用合法企業(yè)資質(zhì)，僅靠形式審查難辯真假。

網(wǎng)絡(luò)銷售，自成體系。從生產(chǎn)到銷售呈金字塔體系，形成有組織、跨地域、行蹤不定、化整為零的運(yùn)作模式。上線多是異地企業(yè)和個(gè)人，相對固定，主要負(fù)責(zé)藥品的統(tǒng)購分銷、發(fā)展下線、營銷策劃以及協(xié)調(diào)關(guān)系、手續(xù)辦理，業(yè)務(wù)培訓(xùn)，下線多是本地企業(yè)和個(gè)人，有藥品經(jīng)營企業(yè)及其員工、下崗企業(yè)職工、院校畢業(yè)生等直接參與，主要負(fù)責(zé)藥品的宣傳促銷、聯(lián)系客戶、運(yùn)送藥品以及回收款項(xiàng)、市場調(diào)查、反饋信息。本地生產(chǎn)或經(jīng)營企業(yè)可以直接銷售的藥品，通過“繞道”異地轉(zhuǎn)一圈后再銷回來，如乙企業(yè)是甲企業(yè)的子企業(yè)，其藥品可直接從丙企業(yè)（大多數(shù)為異地）并確實(shí)是從丙企業(yè)采購回來直接驗(yàn)收入庫，而其銷售憑證上顯示的是從甲企業(yè)采購的，且大多數(shù)存在先到貨、后補(bǔ)票的情況，這從經(jīng)營成本、貨款支付和入庫記錄上即可否定。

方式多變，隱蔽難查。在實(shí)際監(jiān)管工作中，一是隱蔽性強(qiáng)、不易發(fā)現(xiàn)，藥品銷售使用單位提供的資質(zhì)、票據(jù)齊全，如采用郵寄、托運(yùn)等便捷方式將藥品直接送到經(jīng)營使用單位或患者手中，特別是托運(yùn)的藥品，物流公司既不索取所托運(yùn)物品的合法資質(zhì)，也不對所托運(yùn)物品開箱檢查，藥品管理法律法規(guī)也沒有具體的規(guī)定。二是對抗性強(qiáng)、取證艱難，因?yàn)槔骊P(guān)系，銷售方、購買者及第三方互相串通，在被查處時(shí)極力掩飾，極不情愿配合或拒絕配合，提供虛假信息，回避問題實(shí)質(zhì)。三是流動(dòng)性強(qiáng)、難于處理，這些受雇人員游動(dòng)性很大，采取打一槍換一個(gè)地方的辦法，一旦有什么問題便一推了之、一走了之，只要有風(fēng)吹草動(dòng)，就人不見蹤影，貨不見主戶，即使是相對固定的，他們之間是一個(gè)利益共同體，其所掛靠的企業(yè)也會站出來為他承擔(dān)責(zé)任，自圓其說。四是藥品質(zhì)量難以保證，掛靠經(jīng)營企業(yè)或個(gè)人所采取的運(yùn)輸條件、儲存條件很難達(dá)到要求，有的根本沒有相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，容易使藥品在不合格的運(yùn)輸、儲存過程中發(fā)生質(zhì)量問題，特別是一些有冷藏、避光等特殊儲存要求的藥品品種。

虛開票據(jù)，查無源頭。主要是虛開出庫清單和虛列驗(yàn)收記錄。大多數(shù)藥品交易只是開具了標(biāo)明藥品生產(chǎn)廠家、藥品名稱、生產(chǎn)日期、批號、數(shù)量、價(jià)格等內(nèi)容的出庫清單，而不是以含稅發(fā)票作為憑證，特別是在藥品銷售終端環(huán)節(jié)極為普遍。按照規(guī)定，票據(jù)應(yīng)是隨貨同行，但有的是先到貨、后到票，有的是先到貨、后補(bǔ)票，有的不入庫、就驗(yàn)收，有的甲地驗(yàn)收、乙地入庫，有的清單內(nèi)容與實(shí)物不符，更有甚者利用軟件為其他企業(yè)或有關(guān)人員開具空倉銷售票據(jù)等，從表面上看和公司銷售毫無兩樣。

二、掛靠經(jīng)營藥品行為的表現(xiàn)形式。

通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)：掛靠經(jīng)營藥品行為的主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1、一體型。掛靠者與被掛靠者雙方簽訂協(xié)議或合同后，掛靠者定期或不定期地向被掛靠者支付一定的費(fèi)用，被掛靠者為其提供加蓋單位紅印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》、GSP認(rèn)證證書復(fù)印件及法人委托書、發(fā)票等從事藥品經(jīng)營活動(dòng)的所有條件，掛靠者持此證件到其他藥品經(jīng)營單位或醫(yī)療機(jī)構(gòu)銷售自己代理或購進(jìn)的藥品品種。

在此過程中，被掛靠者將掛靠者代理或購進(jìn)的藥品驗(yàn)收入庫，統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)，統(tǒng)一質(zhì)量管理，所有操作程序全部按照GSP要求進(jìn)行。但在單位財(cái)務(wù)核算中，對掛靠者的銷售收入單獨(dú)記賬，收回的貨款采取統(tǒng)一銀行賬戶，但賬面分戶記載。

2、相對獨(dú)立型。此種類型又可分為兩種形式，第一種與一體型相似，但掛靠者只把銷售或代理的少數(shù)幾個(gè)品種的藥品放在被掛靠者的倉庫中，其他的絕大多數(shù)藥品（很大一部分是跟放在被掛靠者倉庫內(nèi)的藥品同一批號）不入被掛靠者的倉庫，而是單獨(dú)存放在家里或是租賃的房子內(nèi)，甚至被掛靠者根本未見過掛靠者的藥品。銷售藥品時(shí)，部分藥品從被掛靠者處提貨，大部分是存放在家里或是租賃的房子內(nèi)的藥品。

第二種是掛靠者以被掛靠者單位業(yè)務(wù)員的身份出現(xiàn)，借助被掛靠者單位提供的加蓋單位印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》及GSP認(rèn)證證書復(fù)印件、法人委托書、發(fā)票等從事藥品經(jīng)營的條件銷售被掛靠者的藥品，同時(shí)銷售自己代理的藥品品種。其作法是自配電腦，模擬被掛靠者單位的電腦票樣本，加開自己經(jīng)營或代理的藥品品種或者提高藥品銷售價(jià)格等，季度或年底分成或者收取固定費(fèi)用。

3、完全獨(dú)立型。被掛靠者向掛靠者提供經(jīng)營藥品的攤位、柜臺、發(fā)票等經(jīng)營條件，每月收取固定的管理費(fèi)用，掛靠者在其門店內(nèi)或經(jīng)營場所銷售自己代理的藥品。這種形式主要在指零售藥店中比較常見。

4、業(yè)務(wù)員暗箱操作。一是“掛靠”合法藥品批發(fā)企業(yè)。業(yè)務(wù)員與藥品批發(fā)企業(yè)簽訂協(xié)議，由業(yè)務(wù)員向企業(yè)繳納一定的管理費(fèi)，企業(yè)為其提供證照資料、空白法人委托書、隨貨票據(jù)、增值稅票據(jù)等，而業(yè)務(wù)員則借助這些便利條件自行出資采購藥品、組織銷售、回籠貨款，整個(gè)購、存、銷過程相對獨(dú)立，與所“掛靠”的公司幾乎沒有關(guān)系。二是“體外循環(huán)”。業(yè)務(wù)員根據(jù)所在公司授權(quán)銷售的品種，個(gè)人購入相同的藥品，甚至是相同批號的藥品，在做合法藥品銷售業(yè)務(wù)的同時(shí)，以較低的價(jià)格推銷自己的藥品，采取不開票據(jù)、直接現(xiàn)金交易的方式謀取非法利益。三是偽造公司證照資料。經(jīng)營者未取得藥品生產(chǎn)企業(yè)或者經(jīng)營企業(yè)法人授權(quán)，偽造業(yè)務(wù)員資質(zhì)證明身份上門推銷藥品。

5、租用柜臺。無證經(jīng)營者與藥店簽定協(xié)議，租用藥店的部分柜臺，所經(jīng)營的藥品或自行出資直接采購，或通過連鎖總部轉(zhuǎn)配送，再以藥店的名義銷售。這些經(jīng)營者往往代理多家藥品生產(chǎn)企業(yè)的多個(gè)藥品，由一家藥店專賣，然后在該地區(qū)大量投放廣告，宣傳療效。這些廣告品種通常陳列在專柜里，不按藥品分類擺放，零售價(jià)格較高。通常情況下專柜營業(yè)員不是藥店內(nèi)部員工，而是由租用柜臺的經(jīng)營者自己聘請的，工資也由其發(fā)放，與藥店沒有關(guān)系。

6、現(xiàn)貨銷售。由藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)在交通便利的場所設(shè)立辦事處或辦事機(jī)構(gòu)，名義上是完善售后服務(wù)，維護(hù)銷售終端，實(shí)際上卻是私自設(shè)立倉庫儲存藥品，待聯(lián)系到銷售對象后，填寫公司提供的空白隨貨憑證，再將藥品發(fā)出。此外，也有企業(yè)在藥品監(jiān)管部門核準(zhǔn)地址以外的場所或者利用展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等形式現(xiàn)貨銷售藥品。

7、變更經(jīng)營方式、擴(kuò)大經(jīng)營范圍。有些藥店在利益的驅(qū)使下，私自向衛(wèi)生室、診所等醫(yī)療機(jī)構(gòu)批發(fā)藥品。如果獲批準(zhǔn)的經(jīng)營范圍有限，有些企業(yè)便擅自擴(kuò)大經(jīng)營的范圍，這種情況較多見于乙類OTC專柜。

8、名不副實(shí)兜售藥品。無證藥販利用老年人認(rèn)知能力弱、求醫(yī)心切的心理特點(diǎn)，打著“義診”、“健康講座”、“免費(fèi)體檢”等旗號組織老年人參加活動(dòng)，名義上免費(fèi)為老年人服務(wù)，實(shí)際上卻是設(shè)法騙取他們的信任。對參加活動(dòng)的老年人有一定的了解后，所謂的“專家”便會通過大肆吹噓藥品的功效，以“先試用后銷售”的方式，高價(jià)兜售藥品，而這些藥品有的甚至是假劣藥品。無證經(jīng)營者十分狡猾，具有較強(qiáng)的組織性、計(jì)劃性和隱蔽性，他們行蹤不定，往往見好就收，在某一地點(diǎn)騙取群眾錢財(cái)后便很快離開，改換地點(diǎn)。留給患者的姓名往往是假的，而電話也很難撥通。

9、網(wǎng)絡(luò)快遞成“幫兇”。現(xiàn)代社會，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和普及，涌現(xiàn)了大量從事醫(yī)藥信息服務(wù)的網(wǎng)站。只要通過簡單注冊成為網(wǎng)站會員后，就能在該網(wǎng)站上發(fā)布藥品購銷信息。有些無證經(jīng)營者借助網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布求購或銷售藥品的信息，提供電話號碼和QQ號進(jìn)行聯(lián)系。商定好藥品品種、數(shù)量、價(jià)格等情況后，由求購者先匯部分定金給銷售者后，再由銷售者將藥品通過快遞公司直接送到求購者手中，貨款則由快遞公司代收，整個(gè)交易過程就此完成。還有些無證經(jīng)營者以科研機(jī)構(gòu)的名義建立網(wǎng)站，大肆編造科研實(shí)力和藥品的神奇療效，再發(fā)布患者治好疾病的“現(xiàn)身說法”，部分求醫(yī)心切的患者信以為真，就會向所謂的科研機(jī)構(gòu)求購藥品。無證經(jīng)營者基本上也是通過快遞物流公司將藥品發(fā)到患者手中的，但卻會時(shí)常變換寄藥地址，難以追查.三、掛靠經(jīng)營藥品行為的界定

針對上述幾種掛靠經(jīng)營藥品行為，一體型應(yīng)界定為合法，因?yàn)楸粧炜空邽閽炜空咛峁┝怂薪?jīng)營藥品所必需的條件：加蓋被掛靠者紅印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》及GSP認(rèn)證證書復(fù)印件、法人委托書、發(fā)票等資料；同時(shí)，所有藥品均通過被掛靠者驗(yàn)收入庫，統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)、統(tǒng)一管理，銷售時(shí)也全部有被掛靠者的發(fā)票及銷售清單等隨貨同行憑證。貨款也全部打入被掛靠者的帳戶。因此，此種行為完全可視為被掛靠者自身的合法經(jīng)營活動(dòng)，即使在出現(xiàn)藥品質(zhì)量問題時(shí)，所有藥品也能得到及時(shí)、有效的追蹤。

在相對獨(dú)立型中，通過正規(guī)手續(xù)銷售的藥品應(yīng)跟一體型一樣，按照合法來處理。而掛靠者銷售自行代理或購進(jìn)的藥品（未入被掛靠者倉庫的部分）應(yīng)視為違法，即掛靠者未依法取得藥品經(jīng)營資格從事藥品經(jīng)營活動(dòng)，屬于違法經(jīng)營行為，違反了《藥品管理法》第十四條的規(guī)定，屬無證經(jīng)營藥品，應(yīng)依照該法第七十三條的規(guī)定予以處罰；被掛靠者的行為是變相出租、出借《藥品經(jīng)營許可證》，應(yīng)依照《藥品管理法》第八十二條的規(guī)定予以處罰。

而在第三類的完全獨(dú)立型中，掛靠者完全符合《藥品管理法》第十四條的規(guī)定，屬于未依法取得藥品經(jīng)營資格從事藥品經(jīng)營活動(dòng)，是違法行為；而被掛靠者的行為是變相出租、出借《藥品經(jīng)營許可證》，應(yīng)依照《藥品管理法》第八十二條的規(guī)定予以處罰。

四、監(jiān)管對策

掛靠經(jīng)營藥品行為的危害性，藥監(jiān)部門應(yīng)采取有力措施嚴(yán)厲予以堅(jiān)決打擊。

1、加大監(jiān)管稽查力度

在日常檢查的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究本地區(qū)流通領(lǐng)域內(nèi)掛靠經(jīng)營等違法活動(dòng)的基本情況，繼續(xù)加大打擊力度，依法嚴(yán)肅查處掛靠經(jīng)營行為。同時(shí)，要建立措施建立長效機(jī)制，防止掛靠經(jīng)營等違法活動(dòng)死灰復(fù)燃。

2、建立系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)查機(jī)制

目前，掛靠經(jīng)營藥品行為的手段越來越高超、方式也越來越隱蔽，因此，要建立健全協(xié)查辦案機(jī)制。各藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和零售藥店所在地的藥監(jiān)部門要團(tuán)結(jié)協(xié)作，對涉及到掛靠經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)，所在地藥監(jiān)部門要積極配合、協(xié)助，嚴(yán)厲打擊違法行為。

首先是檢查藥品生產(chǎn)企業(yè)，看其藥品銷售去向，驗(yàn)證其索取的藥品購進(jìn)者（即掛靠者）提供的資質(zhì)證明等材料，由此判定購進(jìn)藥品者（即掛靠者）是否是合法的經(jīng)營企業(yè)或個(gè)人。同時(shí)檢查其銷售發(fā)票和銷售收入賬簿、銷售記錄等，看藥品購進(jìn)者（即掛靠者）是否與其提供的相關(guān)資質(zhì)證明相符。其次檢查藥品經(jīng)營企業(yè)（即被掛靠者）。一是看在庫藥品與藥品購進(jìn)發(fā)票、藥品購進(jìn)記錄、入庫驗(yàn)收是否一致；看在庫藥品是否是合法藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的藥品；二是用銷貨發(fā)票與藥品經(jīng)營企業(yè)的購進(jìn)記錄、入庫驗(yàn)收、購進(jìn)發(fā)票相核對，看其是否經(jīng)營該品種。三是查銷售收入賬戶，看藥品銷售收入的再分配和資金流向。四是查銀行賬戶和現(xiàn)金賬，看有無多戶頭記賬等現(xiàn)象。五是查單位其他收入和往來賬戶，看其營業(yè)外收入中有無管理費(fèi)、提成費(fèi)等。

另一種方法是倒查法。首先，檢查各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品購進(jìn)記錄和購進(jìn)發(fā)票，將其購進(jìn)的藥品品種與發(fā)票所開具的供貨單位經(jīng)營的藥品品種核對、驗(yàn)證，看有無非供貨單位經(jīng)營的品種。其次，檢查各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)財(cái)務(wù)賬，看購進(jìn)藥品已付貨款和應(yīng)付賬款的對象；賬號是否與供貨單位相一致。第三，檢查經(jīng)營單位（主要指零售門店）經(jīng)營的藥品品種，從購進(jìn)驗(yàn)收入庫、結(jié)算手續(xù)等看是否是其經(jīng)營的品種。

通過查藥品生產(chǎn)企業(yè)從源頭上堵住掛靠經(jīng)營藥品行為的產(chǎn)生，通過查藥品經(jīng)營企業(yè)從流通環(huán)節(jié)杜絕掛靠經(jīng)營行為的發(fā)生和蔓延，通過查醫(yī)療機(jī)構(gòu)取締掛靠經(jīng)營藥品行為發(fā)生的市場，依法嚴(yán)厲查處違法經(jīng)營藥品行為。

3、加強(qiáng)部門合作意識

從幾種掛靠經(jīng)營藥品的形式中，我們可以看出，光憑藥監(jiān)部門的力量來查處掛靠經(jīng)營藥品行為，難度較大，因此必須建立部門合作意識。在檢查過程中，藥監(jiān)部門要主動(dòng)與公安、工商、衛(wèi)生、稅務(wù)等部門合作：通過公安部門，我們才能了解掛靠者家或者其租賃房屋的情況；通過工商部門，我們才能了解掛靠者究竟是企業(yè)還是個(gè)人；通過衛(wèi)生部門，我們才能更好地了解醫(yī)療機(jī)構(gòu)的相關(guān)情況；通過稅務(wù)部門，我們才能查清掛靠者與被掛靠者的財(cái)務(wù)關(guān)系等。

4、實(shí)行資源共享

相關(guān)部門要對經(jīng)營企業(yè)在銀行設(shè)立多個(gè)帳戶的“多戶頭現(xiàn)象”進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)檢查，對違法的“多戶頭現(xiàn)象”進(jìn)行查處。同時(shí)，開發(fā)并建立全國發(fā)票查詢系統(tǒng)，使違法使用發(fā)票的行為無處藏身。

5、強(qiáng)化藥品經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員的資質(zhì)審核和職業(yè)培訓(xùn)

由于掛靠經(jīng)營活動(dòng)中，往往難以確定銷售人員的企業(yè)員工身份。因此，在依法嚴(yán)肅查處掛靠經(jīng)營的過程中，要對藥品經(jīng)營企業(yè)藥品從業(yè)人員尤其是藥品銷售人員的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，經(jīng)營企業(yè)要按照《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第六條的要求，對其購銷人員進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)和專業(yè)知識的培訓(xùn)，達(dá)不到要求的人員不得從事藥品經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，通過多種形式加強(qiáng)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)教育，并且各級藥監(jiān)部門應(yīng)逐步建立轄區(qū)內(nèi)藥品銷售人員的數(shù)據(jù)庫和信用評價(jià)體系，并最終實(shí)現(xiàn)全省、全國銷售人員數(shù)據(jù)庫管理，達(dá)到資源共享。

張國成現(xiàn)在都是自由貿(mào)易環(huán)境，法規(guī)沒有規(guī)定的都可以做。更何況現(xiàn)在藥品經(jīng)營企業(yè)如此落后，還在閉關(guān)時(shí)代。這么多年呼吁比較多，真正執(zhí)行還沒有。所以掛靠經(jīng)營暫時(shí)還沒有法律去處理。

“掛靠”、“走票”的危害性：

1、假劣藥品流入市場的源頭。

假劣藥品通過“走票”的形式就披上“合法的外衣”，經(jīng)過“掛靠”的方式直接進(jìn)入市場，甚至不法分子偽裝造相關(guān)的藥品質(zhì)量鑒定文書，藥品經(jīng)營企業(yè)和使用單位又無法鑒別藥品內(nèi)在質(zhì)量是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。各地藥品監(jiān)管部門由于經(jīng)費(fèi)、人員、時(shí)間和設(shè)備、檢測技術(shù)等各種客觀條件限制（尤其是市、縣一級），對轄區(qū)內(nèi)流通的藥品逐一品種、每一批次都做到逐一檢定，導(dǎo)致假劣藥品的事件時(shí)有發(fā)生。其嚴(yán)重的后果是直接危害百姓大眾的身心健康和生命安全。

2、藥價(jià)虛高不下的根本原因之一。

藥品一經(jīng)生產(chǎn)出廠，在藥品銷售過程中，普遍存在的銷售模式是通過“掛靠”人員的銷售，“掛靠”人員通過買斷廠家生產(chǎn)藥品銷售權(quán)形成全國總代理、省級代理、市級代理、縣級代理的模式，經(jīng)銷商層層加碼。加上醫(yī)藥經(jīng)銷商、中介機(jī)構(gòu)和醫(yī)院利益的驅(qū)動(dòng)，使三方結(jié)成利益共同體，他們都愿意抬高藥價(jià)，以便從中獲得更多的利益，導(dǎo)致藥價(jià)虛高不下，“藥價(jià)貴”的現(xiàn)象產(chǎn)生，抬高藥價(jià)必須通過“走票”來達(dá)到目的。

3、藥品流通過程中“商業(yè)賄賂”的主要成因。

藥品流通過程中的“走票”方式（甲地到乙地，乙地到丙地，丙地到丁地……），每個(gè)環(huán)節(jié)都抬高價(jià)格，有的品種到醫(yī)院后的價(jià)格是出廠家是價(jià)格的幾百倍甚至是上千倍以上。社會對此現(xiàn)象深惡痛絕。藥品生產(chǎn)企業(yè)僅是收取出廠價(jià)格，藥品經(jīng)營企業(yè)僅是收取配送費(fèi)，銷售過程中的利益均進(jìn)入藥品經(jīng)銷商的手中。目前各省的藥品招標(biāo)形式各一，藥品經(jīng)銷商在當(dāng)前藥品供大于求的現(xiàn)狀下如何保證自己的經(jīng)銷的藥品能夠在招標(biāo)勝出，須精心“打點(diǎn)”，先得“打點(diǎn)”招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)，其次是“打點(diǎn)”醫(yī)院，要中標(biāo)必須有醫(yī)院的支持，為追求利益的最大化，將藥品經(jīng)銷商的中介機(jī)構(gòu)和醫(yī)院三方捆綁在一起，使藥品招標(biāo)工作偏離了招標(biāo)的方向和目標(biāo)，藥價(jià)越招越高。藥品中標(biāo)后進(jìn)入醫(yī)院又要過“八關(guān)”，醫(yī)院主管領(lǐng)導(dǎo)是否同意；醫(yī)院藥事會能否通過；科室主任會不會點(diǎn)頭；藥劑科主任說進(jìn)多少；有處方權(quán)的醫(yī)生開不開方；藥房取藥員是否會說這藥沒了；統(tǒng)計(jì)員是否如實(shí)報(bào)出銷售數(shù)量“以論功行賞”；控制支票的會計(jì)愿不愿意讓藥品經(jīng)銷商盡快拿到現(xiàn)金。要順利通過這一道道關(guān)口、每個(gè)環(huán)節(jié)都必須用錢來“潤滑”，不給回扣不進(jìn)貨、不給提成不開方、不給紅包不發(fā)藥、不給現(xiàn)錢不提供正常的財(cái)務(wù)服務(wù)，甚至把藥房的電腦單也能賣個(gè)數(shù)萬元。

第二篇：掛靠經(jīng)營藥品現(xiàn)狀分析及對策

掛靠、過票、出租、出借證照等違法經(jīng)營

藥品的現(xiàn)狀分析及監(jiān)管對策

近年來，隨著藥品市場監(jiān)管力度的不斷加大，整頓和規(guī)范藥品市場秩序行動(dòng)的深入開展，各種無證經(jīng)營藥品的違法行為得到了有效打擊和遏制，但是與此同時(shí)，無證經(jīng)營藥品的形式也有了新的變化。通過在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)或多或少地存在一定程度上的掛靠經(jīng)營情況。針對目前藥品市場上掛靠經(jīng)營的實(shí)際情況，通過實(shí)地調(diào)研和座談，藥品監(jiān)管人員和藥品經(jīng)營企業(yè)一致認(rèn)為：掛靠經(jīng)營藥品是指藥品經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱被掛靠者）為其他無證單位或個(gè)人（以下簡稱掛靠者）提供藥品經(jīng)營場地、資質(zhì)證明及票據(jù)等條件，以使掛靠經(jīng)營者得以從事藥品經(jīng)營活動(dòng)。

掛靠者經(jīng)營或代理的藥品品種一般比較單一，且大多數(shù)單獨(dú)存放（有的存放在家里，有的存放在租賃的房屋內(nèi)等），其違法行為具有極大的隱蔽性和欺騙性，極易逃避食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管，嚴(yán)重?cái)_亂藥品市場流通秩序，甚至為假劣藥品流入市場提供了機(jī)會，給廣大人民群眾用藥安全有效帶來極大隱患，因此，對此種行為必須加大打擊力度，依法予以嚴(yán)厲懲處。

一、掛靠經(jīng)營藥品現(xiàn)狀及代理行為存在的問題

《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第十四條規(guī)定，“藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)不得為他人以本企業(yè)的名義經(jīng)營藥品提供場所，或者資質(zhì)證明文件，或者票據(jù)等便利條件”。在現(xiàn)實(shí)生活中，藥品經(jīng)營企業(yè)為其他無《藥品經(jīng)營許可證》的單位或個(gè)人提供藥品的經(jīng)營場地、資質(zhì)證明、票據(jù)帳號等便利條件，以使違法經(jīng)營者得以從事藥品經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮，這種現(xiàn)象就是所謂的“掛靠經(jīng)營”。合法（不合法）企業(yè)負(fù)責(zé)向下級“代理”或“業(yè)務(wù)員”提供開展業(yè)務(wù)的一切資料，由他們以企業(yè)或企業(yè)業(yè)務(wù)員的身份在披上合法的“外衣”之后將藥品銷售給藥品經(jīng)營使用單位，至于采取何種方式、銷售給誰、如何作價(jià)等全由業(yè)務(wù)員決定。偏遠(yuǎn)城鄉(xiāng)藥品市場的巨大潛力既給他們帶來了無限商機(jī)，又著實(shí)讓消費(fèi)者得到了不少實(shí)惠，這種目前較為盛行的藥品銷售方式帶來的不良后果和問題暴露無遺，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

代理多家，品種齊全。業(yè)務(wù)員隨身攜帶一個(gè)或多個(gè)企業(yè)的證明材料，代理品種主要分為兩大類，有相對固定經(jīng)銷場所的主要為補(bǔ)腎壯陽、風(fēng)濕類風(fēng)濕等疑難雜癥類廣告藥品品種居多，沒有固定經(jīng)銷場所但有相對固定銷售單位的主要為某一個(gè)或多個(gè)生產(chǎn)廠家、經(jīng)營企業(yè)系列新特藥品和主打常見普通藥品居多，品規(guī)齊全，價(jià)格虛高，任你所求。

魚目混珠，難辯真假。一是掛靠經(jīng)營過程中出現(xiàn)的假劣藥品主要是一些不法分子借著生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)授權(quán)的合法身份從非正規(guī)渠道自行采購，以串貨、換貨、委托發(fā)貨等“走票”的方式“夾帶”偽劣藥品。由于藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不能對部分品種進(jìn)行抽查鑒定，使售假者輕而易舉地取得了入場券，一些藥品零售企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，只求價(jià)格低廉而不認(rèn)真查驗(yàn)業(yè)務(wù)員的手續(xù)，一旦被藥品監(jiān)管部門查到，再讓他們補(bǔ)辦各種手續(xù)，企圖蒙混過關(guān)。二是部分藥品一方面以傳單、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體進(jìn)行廣告促銷，另一方面以供貨會、洽談會、健康講座等形式現(xiàn)場簽約銷售，實(shí)際制作粗糙，藥品療效差，為假劣藥品流入市場打開了通道。三是處于始端和終端的業(yè)務(wù)員利用現(xiàn)代科技手段偽造手續(xù)，其提供的復(fù)印件大多模糊不清，委托授權(quán)書多為手工制作，有的盜用合法企業(yè)資質(zhì)，僅靠形式審查難辯真假。

網(wǎng)絡(luò)銷售，自成體系。從生產(chǎn)到銷售呈金字塔體系，形成有組織、跨地域、行蹤不定、化整為零的運(yùn)作模式。上線多是異地企業(yè)和個(gè)人，相對固定，主要負(fù)責(zé)藥品的統(tǒng)購分銷、發(fā)展下線、營銷策劃以及協(xié)調(diào)關(guān)系、手續(xù)辦理，業(yè)務(wù)培訓(xùn)，下線多是本地企業(yè)和個(gè)人，有藥品經(jīng)營企業(yè)及其員工、下崗企業(yè)職工、院校畢業(yè)生等直接參與，主要負(fù)責(zé)藥品的宣傳促銷、聯(lián)系客戶、運(yùn)送藥品以及回收款項(xiàng)、市場調(diào)查、反饋信息。本地生產(chǎn)或經(jīng)營企業(yè)可以直接銷售的藥品，通過“繞道”異地轉(zhuǎn)一圈后再銷回來，如乙企業(yè)是甲企業(yè)的子企業(yè)，其藥品可直接從丙企業(yè)（大多數(shù)為異地）并確實(shí)是從丙企業(yè)采購回來直接驗(yàn)收入庫，而其銷售憑證上顯示的是從甲企業(yè)采購的，且大多數(shù)存在先到貨、后補(bǔ)票的情況，這從經(jīng)營成本、貨款支付和入庫記錄上即可否定。

方式多變，隱蔽難查。在實(shí)際監(jiān)管工作中，一是隱蔽性強(qiáng)、不易發(fā)現(xiàn)，藥品銷售使用單位提供的資質(zhì)、票據(jù)齊全，如采用郵寄、托運(yùn)等便捷方式將藥品直接送到經(jīng)營使用單位或患者手中，特別是托運(yùn)的藥品，物流公司既不索取所托運(yùn)物品的合法資質(zhì)，也不對所托運(yùn)物品開箱檢查，藥品管理法律法規(guī)也沒有具體的規(guī)定。二是對抗性強(qiáng)、取證艱難，因?yàn)槔骊P(guān)系，銷售方、購買者及第三方互相串通，在被查處時(shí)極力掩飾，極不情愿配合或拒絕配合，提供虛假信息，回避問題實(shí)質(zhì)。三是流動(dòng)性強(qiáng)、難于處理，這些受雇人員游動(dòng)性很大，采取打一槍換一個(gè)地方的辦法，一旦有什么問題便一推了之、一走了之，只要有風(fēng)吹草動(dòng)，就人不見蹤影，貨不見主戶，即使是相對固定的，他們之間是一個(gè)利益共同體，其所掛靠的企業(yè)也會站出來為他承擔(dān)責(zé)任，自圓其說。四是藥品質(zhì)量難以保證，掛靠經(jīng)營企業(yè)或個(gè)人所采取的運(yùn)輸條件、儲存條件很難達(dá)到要求，有的根本沒有相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，容易使藥品在不合格的運(yùn)輸、儲存過程中發(fā)生質(zhì)量問題，特別是一些有冷藏、避光等特殊儲存要求的藥品品種。

虛開票據(jù)，查無源頭。主要是虛開出庫清單和虛列驗(yàn)收記錄。大多數(shù)藥品交易只是開具了標(biāo)明藥品生產(chǎn)廠家、藥品名稱、生產(chǎn)日期、批號、數(shù)量、價(jià)格等內(nèi)容的出庫清單，而不是以含稅發(fā)票作為憑證，特別是在藥品銷售終端環(huán)節(jié)極為普遍。按照規(guī)定，票據(jù)應(yīng)是隨貨同行，但有的是先到貨、后到票，有的是先到貨、后補(bǔ)票，有的不入庫、就驗(yàn)收，有的甲地驗(yàn)收、乙地入庫，有的清單內(nèi)容與實(shí)物不符，更有甚者利用軟件為其他企業(yè)或有關(guān)人員開具空倉銷售票據(jù)等，從表面上看和公司銷售毫無兩樣。

二、掛靠經(jīng)營藥品行為的表現(xiàn)形式。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)：掛靠經(jīng)營藥品行為的主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1、一體型。掛靠者與被掛靠者雙方簽訂協(xié)議或合同后，掛靠者定期或不定期地向被掛靠者支付一定的費(fèi)用，被掛靠者為其提供加蓋單位紅印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》、GSP認(rèn)證證書復(fù)印件及法人委托書、發(fā)票等從事藥品經(jīng)營活動(dòng)的所有條件，掛靠者持此證件到其他藥品經(jīng)營單位或醫(yī)療機(jī)構(gòu)銷售自己代理或購進(jìn)的藥品品種。

在此過程中，被掛靠者將掛靠者代理或購進(jìn)的藥品驗(yàn)收入庫，統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)，統(tǒng)一質(zhì)量管理，所有操作程序全部按照GSP要求進(jìn)行。但在單位財(cái)務(wù)核算中，對掛靠者的銷售收入單獨(dú)記賬，收回的貨款采取統(tǒng)一銀行賬戶，但賬面分戶記載。

2、相對獨(dú)立型。此種類型又可分為兩種形式，第一種與一體型相似，但掛靠者只把銷售或代理的少數(shù)幾個(gè)品種的藥品放在被掛靠者的倉庫中，其他的絕大多數(shù)藥品（很大一部分是跟放在被掛靠者倉庫內(nèi)的藥品同一批號）不入被掛靠者的倉庫，而是單獨(dú)存放在家里或是租賃的房子內(nèi)，甚至被掛靠者根本未見過掛靠者的藥品。銷售藥品時(shí)，部分藥品從被掛靠者處提貨，大部分是存放在家里或是租賃的房子內(nèi)的藥品。

第二種是掛靠者以被掛靠者單位業(yè)務(wù)員的身份出現(xiàn)，借助被掛靠者單位提供的加蓋單位印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》及GSP認(rèn)證證書復(fù)印件、法人委托書、發(fā)票等從事藥品經(jīng)營的條件銷售被掛靠者的藥品，同時(shí)銷售自己代理的藥品品種。其作法是自配電腦，模擬被掛靠者單位的電腦票樣本，加開自己經(jīng)營或代理的藥品品種或者提高藥品銷售價(jià)格等，季度或年底分成或者收取固定費(fèi)用。

3、完全獨(dú)立型。被掛靠者向掛靠者提供經(jīng)營藥品的攤位、柜臺、發(fā)票等經(jīng)營條件，每月收取固定的管理費(fèi)用，掛靠者在其門店內(nèi)或經(jīng)營場所銷售自己代理的藥品。這種形式主要在指零售藥店中比較常見。

4、業(yè)務(wù)員暗箱操作。一是“掛靠”合法藥品批發(fā)企業(yè)。業(yè)務(wù)員與藥品批發(fā)企業(yè)簽訂協(xié)議，由業(yè)務(wù)員向企業(yè)繳納一定的管理費(fèi)，企業(yè)為其提供證照資料、空白法人委托書、隨貨票據(jù)、增值稅票據(jù)等，而業(yè)務(wù)員則借助這些便利條件自行出資采購藥品、組織銷售、回籠貨款，整個(gè)購、存、銷過程相對獨(dú)立，與所“掛靠”的公司幾乎沒有關(guān)系。二是“體外循環(huán)”。業(yè)務(wù)員根據(jù)所在公司授權(quán)銷售的品種，個(gè)人購入相同的藥品，甚至是相同批號的藥品，在做合法藥品銷售業(yè)務(wù)的同時(shí)，以較低的價(jià)格推銷自己的藥品，采取不開票據(jù)、直接現(xiàn)金交易的方式謀取非法利益。三是偽造公司證照資料。經(jīng)營者未取得藥品生產(chǎn)企業(yè)或者經(jīng)營企業(yè)法人授權(quán)，偽造業(yè)務(wù)員資質(zhì)證明身份上門推銷藥品。

5、租用柜臺。無證經(jīng)營者與藥店簽定協(xié)議，租用藥店的部分柜臺，所經(jīng)營的藥品或自行出資直接采購，或通過連鎖總部轉(zhuǎn)配送，再以藥店的名義銷售。這些經(jīng)營者往往代理多家藥品生產(chǎn)企業(yè)的多個(gè)藥品，由一家藥店專賣，然后在該地區(qū)大量投放廣告，宣傳療效。這些廣告品種通常陳列在專柜里，不按藥品分類擺放，零售價(jià)格較高。通常情況下專柜營業(yè)員不是藥店內(nèi)部員工，而是由租用柜臺的經(jīng)營者自己聘請的，工資也由其發(fā)放，與藥店沒有關(guān)系。

6、現(xiàn)貨銷售。由藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)在交通便利的場所設(shè)立辦事處或辦事機(jī)構(gòu)，名義上是完善售后服務(wù)，維護(hù)銷售終端，實(shí)際上卻是私自設(shè)立倉庫儲存藥品，待聯(lián)系到銷售對象后，填寫公司提供的空白隨貨憑證，再將藥品發(fā)出。此外，也有企業(yè)在藥品監(jiān)管部門核準(zhǔn)地址以外的場所或者利用展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等形式現(xiàn)貨銷售藥品。

7、變更經(jīng)營方式、擴(kuò)大經(jīng)營范圍。有些藥店在利益的驅(qū)使下，私自向衛(wèi)生室、診所等醫(yī)療機(jī)構(gòu)批發(fā)藥品。如果獲批準(zhǔn)的經(jīng)營范圍有限，有些企業(yè)便擅自擴(kuò)大經(jīng)營的范圍，這種情況較多見于乙類OTC專柜。

8、名不副實(shí)兜售藥品。無證藥販利用老年人認(rèn)知能力弱、求醫(yī)心切的心理特點(diǎn)，打著“義診”、“健康講座”、“免費(fèi)體檢”等旗號組織老年人參加活動(dòng)，名義上免費(fèi)為老年人服務(wù)，實(shí)際上卻是設(shè)法騙取他們的信任。對參加活動(dòng)的老年人有一定的了解后，所謂的“專家”便會通過大肆吹噓藥品的功效，以“先試用后銷售”的方式，高價(jià)兜售藥品，而這些藥品有的甚至是假劣藥品。無證經(jīng)營者十分狡猾，具有較強(qiáng)的組織性、計(jì)劃性和隱蔽性，他們行蹤不定，往往見好就收，在某一地點(diǎn)騙取群眾錢財(cái)后便很快離開，改換地點(diǎn)。留給患者的姓名往往是假的，而電話也很難撥通。

9、網(wǎng)絡(luò)快遞成“幫兇”。現(xiàn)代社會，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和普及，涌現(xiàn)了大量從事醫(yī)藥信息服務(wù)的網(wǎng)站。只要通過簡單注冊成為網(wǎng)站會員后，就能在該網(wǎng)站上發(fā)布藥品購銷信息。有些無證經(jīng)營者借助網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布求購或銷售藥品的信息，提供電話號碼和QQ號進(jìn)行聯(lián)系。商定好藥品品種、數(shù)量、價(jià)格等情況后，由求購者先匯部分定金給銷售者后，再由銷售者將藥品通過快遞公司直接送到求購者手中，貨款則由快遞公司代收，整個(gè)交易過程就此完成。還有些無證經(jīng)營者以科研機(jī)構(gòu)的名義建立網(wǎng)站，大肆編造科研實(shí)力和藥品的神奇療效，再發(fā)布患者治好疾病的“現(xiàn)身說法”，部分求醫(yī)心切的患者信以為真，就會向所謂的科研機(jī)構(gòu)求購藥品。無證經(jīng)營者基本上也是通過快遞物流公司將藥品發(fā)到患者手中的，但卻會時(shí)常變換寄藥地址，難以追查.三、掛靠經(jīng)營藥品行為的界定

針對上述幾種掛靠經(jīng)營藥品行為，一體型應(yīng)界定為合法，因?yàn)楸粧炜空邽閽炜空咛峁┝怂薪?jīng)營藥品所必需的條件：加蓋被掛靠者紅印章的《藥品經(jīng)營許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》及GSP認(rèn)證證書復(fù)印件、法人委托書、發(fā)票等資料；同時(shí)，所有藥品均通過被掛靠者驗(yàn)收入庫，統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)、統(tǒng)一管理，銷售時(shí)也全部有被掛靠者的發(fā)票及銷售清單等隨貨同行憑證。貨款也全部打入被掛靠者的帳戶。因此，此種行為完全可視為被掛靠者自身的合法經(jīng)營活動(dòng)，即使在出現(xiàn)藥品質(zhì)量問題時(shí)，所有藥品也能得到及時(shí)、有效的追蹤。在相對獨(dú)立型中，通過正規(guī)手續(xù)銷售的藥品應(yīng)跟一體型一樣，按照合法來處理。而掛靠者銷售自行代理或購進(jìn)的藥品（未入被掛靠者倉庫的部分）應(yīng)視為違法，即掛靠者未依法取得藥品經(jīng)營資格從事藥品經(jīng)營活動(dòng)，屬于違法經(jīng)營行為，違反了《藥品管理法》第十四條的規(guī)定，屬無證經(jīng)營藥品，應(yīng)依照該法第七十三條的規(guī)定予以處罰；被掛靠者的行為是變相出租、出借《藥品經(jīng)營許可證》，應(yīng)依照《藥品管理法》第八十二條的規(guī)定予以處罰。

而在第三類的完全獨(dú)立型中，掛靠者完全符合《藥品管理法》第十四條的規(guī)定，屬于未依法取得藥品經(jīng)營資格從事藥品經(jīng)營活動(dòng)，是違法行為；而被掛靠者的行為是變相出租、出借《藥品經(jīng)營許可證》，應(yīng)依照《藥品管理法》第八十二條的規(guī)定予以處罰。

四、監(jiān)管對策

掛靠經(jīng)營藥品行為的危害性，藥監(jiān)部門應(yīng)采取有力措施嚴(yán)厲予以堅(jiān)決打擊。

1、加大監(jiān)管稽查力度

在日常檢查的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究本地區(qū)流通領(lǐng)域內(nèi)掛靠經(jīng)營等違法活動(dòng)的基本情況，繼續(xù)加大打擊力度，依法嚴(yán)肅查處掛靠經(jīng)營行為。同時(shí)，要建立措施建立長效機(jī)制，防止掛靠經(jīng)營等違法活動(dòng)死灰復(fù)燃。

2、建立系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)查機(jī)制

目前，掛靠經(jīng)營藥品行為的手段越來越高超、方式也越來越隱蔽，因此，要建立健全協(xié)查辦案機(jī)制。各藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和零售藥店所在地的藥監(jiān)部門要團(tuán)結(jié)協(xié)作，對涉及到掛靠經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)，所在地藥監(jiān)部門要積極配合、協(xié)助，嚴(yán)厲打擊違法行為。

首先是檢查藥品生產(chǎn)企業(yè)，看其藥品銷售去向，驗(yàn)證其索取的藥品購進(jìn)者（即掛靠者）提供的資質(zhì)證明等材料，由此判定購進(jìn)藥品者（即掛靠者）是否是合法的經(jīng)營企業(yè)或個(gè)人。同時(shí)檢查其銷售發(fā)票和銷售收入賬簿、銷售記錄等，看藥品購進(jìn)者（即掛靠者）是否與其提供的相關(guān)資質(zhì)證明相符。其次檢查藥品經(jīng)營企業(yè)（即被掛靠者）。一是看在庫藥品與藥品購進(jìn)發(fā)票、藥品購進(jìn)記錄、入庫驗(yàn)收是否一致；看在庫藥品是否是合法藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的藥品；二是用銷貨發(fā)票與藥品經(jīng)營企業(yè)的購進(jìn)記錄、入庫驗(yàn)收、購進(jìn)發(fā)票相核對，看其是否經(jīng)營該品種。三是查銷售收入賬戶，看藥品銷售收入的再分配和資金流向。四是查銀行賬戶和現(xiàn)金賬，看有無多戶頭記賬等現(xiàn)象。五是查單位其他收入和往來賬戶，看其營業(yè)外收入中有無管理費(fèi)、提成費(fèi)等。

另一種方法是倒查法。首先，檢查各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品購進(jìn)記錄和購進(jìn)發(fā)票，將其購進(jìn)的藥品品種與發(fā)票所開具的供貨單位經(jīng)營的藥品品種核對、驗(yàn)證，看有無非供貨單位經(jīng)營的品種。其次，檢查各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)財(cái)務(wù)賬，看購進(jìn)藥品已付貨款和應(yīng)付賬款的對象；賬號是否與供貨單位相一致。第三，檢查經(jīng)營單位（主要指零售門店）經(jīng)營的藥品品種，從購進(jìn)驗(yàn)收入庫、結(jié)算手續(xù)等看是否是其經(jīng)營的品種。通過查藥品生產(chǎn)企業(yè)從源頭上堵住掛靠經(jīng)營藥品行為的產(chǎn)生，通過查藥品經(jīng)營企業(yè)從流通環(huán)節(jié)杜絕掛靠經(jīng)營行為的發(fā)生和蔓延，通過查醫(yī)療機(jī)構(gòu)取締掛靠經(jīng)營藥品行為發(fā)生的市場，依法嚴(yán)厲查處違法經(jīng)營藥品行為。

3、加強(qiáng)部門合作意識

從幾種掛靠經(jīng)營藥品的形式中，我們可以看出，光憑藥監(jiān)部門的力量來查處掛靠經(jīng)營藥品行為，難度較大，因此必須建立部門合作意識。在檢查過程中，藥監(jiān)部門要主動(dòng)與公安、工商、衛(wèi)生、稅務(wù)等部門合作：通過公安部門，我們才能了解掛靠者家或者其租賃房屋的情況；通過工商部門，我們才能了解掛靠者究竟是企業(yè)還是個(gè)人；通過衛(wèi)生部門，我們才能更好地了解醫(yī)療機(jī)構(gòu)的相關(guān)情況；通過稅務(wù)部門，我們才能查清掛靠者與被掛靠者的財(cái)務(wù)關(guān)系等。

4、實(shí)行資源共享

相關(guān)部門要對經(jīng)營企業(yè)在銀行設(shè)立多個(gè)帳戶的“多戶頭現(xiàn)象”進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)檢查，對違法的“多戶頭現(xiàn)象”進(jìn)行查處。同時(shí)，開發(fā)并建立全國發(fā)票查詢系統(tǒng)，使違法使用發(fā)票的行為無處藏身。

5、強(qiáng)化藥品經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員的資質(zhì)審核和職業(yè)培訓(xùn)

由于掛靠經(jīng)營活動(dòng)中，往往難以確定銷售人員的企業(yè)員工身份。因此，在依法嚴(yán)肅查處掛靠經(jīng)營的過程中，要對藥品經(jīng)營企業(yè)藥品從業(yè)人員尤其是藥品銷售人員的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，經(jīng)營企業(yè)要按照《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第六條的要求，對其購銷人員進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)和專業(yè)知識的培訓(xùn)，達(dá)不到要求的人員不得從事藥品經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，通過多種形式加強(qiáng)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)教育，并且各級藥監(jiān)部門應(yīng)逐步建立轄區(qū)內(nèi)藥品銷售人員的數(shù)據(jù)庫和信用評價(jià)體系，并最終實(shí)現(xiàn)全省、全國銷售人員數(shù)據(jù)庫管理，達(dá)到資源共享。

張國成

第三篇：打擊掛靠經(jīng)營、走票等違法購銷行為實(shí)施方案1

杭食藥監(jiān)辦（2009）35號

關(guān)于印發(fā)《打擊掛靠經(jīng)營、走票等違法購銷行為

專項(xiàng)行動(dòng)方案》的通知

各藥品經(jīng)營單位、本局各科室：

現(xiàn)將杭錦后旗《打擊掛靠經(jīng)營、走票等違法購銷行為專項(xiàng)行動(dòng)方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

二〇〇九年七月十三日主題詞：打擊掛靠經(jīng)營 走票專項(xiàng)行動(dòng)通知

杭錦后旗食品藥品監(jiān)督管理局

打擊掛靠經(jīng)營、走票等違法購銷行為

專項(xiàng)行動(dòng)方案

為深入貫徹落實(shí)《藥品管理法》、《藥品管理法實(shí)施條例》、《藥品流通監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步踐行科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)加強(qiáng)藥品市場監(jiān)管，推進(jìn)全旗藥品市場規(guī)范有序發(fā)展。根據(jù)市局的統(tǒng)一安排，結(jié)合我旗實(shí)際，經(jīng)局黨組研究決定，利用五個(gè)月的時(shí)間，在全旗范圍內(nèi)開展打擊掛靠經(jīng)營、走票等違法購銷行為專項(xiàng)行動(dòng)。具體行動(dòng)方案如下：

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真踐行科學(xué)監(jiān)管理念，強(qiáng)化藥品市場監(jiān)管，加大藥品市場監(jiān)管工作力度，切實(shí)解決藥品流通領(lǐng)域存在的突出問題，將藥品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)進(jìn)一步引向深入，確保藥品質(zhì)量，在全旗營造一個(gè)良好的藥品市場競爭環(huán)境，推動(dòng)全旗醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

二、整治重點(diǎn)

專項(xiàng)整治行動(dòng)以“三個(gè)重點(diǎn)”為主展開。

（一）重點(diǎn)行為。

重點(diǎn)查處以下五種違法違規(guī)行為：

（1）無證經(jīng)營和超范圍經(jīng)營；

（2）出租柜臺、出借證照；

（3）走空票、不索票、倒賣發(fā)票；

（4）掛靠經(jīng)營、私設(shè)倉庫；

（5）非法渠道購進(jìn)和使用藥品。

（二）重點(diǎn)對象。

重點(diǎn)監(jiān)督檢查以下四種單位和人員：

（1）掛靠經(jīng)銷藥品的企業(yè)或個(gè)人；

（2）城鎮(zhèn)和農(nóng)村藥店；

（3）城鄉(xiāng)個(gè)體診所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；

（4）游醫(yī)藥販和從事藥品非法經(jīng)銷人員。

（三）重點(diǎn)品種。

重點(diǎn)檢查以下七類品種：

（1）廣告熱播藥品和醫(yī)療器械；

（2）非藥品冒充藥品；

（3）醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床用藥；

（4）新特藥；

（5）生物制品（特別是疫苗和人血白蛋白等）；

（6）季節(jié)性熱賣藥品；

（7）興奮劑及含興奮劑的處方制劑；

（8）預(yù)防甲型H1N1流感、手足口病藥品。

三、時(shí)間安排

（一）動(dòng)員部署階段（7月13日至7月15日）。結(jié)合旗專

項(xiàng)整治行動(dòng)方案，加強(qiáng)對《藥品流通監(jiān)督管理辦法》的學(xué)習(xí)貫徹，進(jìn)一步明確崗位責(zé)任制，抓好深入開展專項(xiàng)整治行動(dòng)的組織落實(shí)和宣傳發(fā)動(dòng)。

（二）專項(xiàng)治理階段（7月16日至10月31日）。稽查隊(duì)根據(jù)區(qū)域劃分認(rèn)真組織開展藥品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)，對在行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)解決，發(fā)現(xiàn)的違法行為堅(jiān)決予以打擊，加大工作力度，細(xì)化落實(shí)措施，保障專項(xiàng)行動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）總結(jié)驗(yàn)收階段（11月1日至11月20日）。稽查隊(duì)對藥品專項(xiàng)整治工作要進(jìn)行全面總結(jié)，形成書面材料由稽查隊(duì)匯總，并上報(bào)市局，并配合市局做好檢查驗(yàn)收工作。

四、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。本次專項(xiàng)行動(dòng)要作為今年深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn)工作，各科室隊(duì)要切實(shí)加強(qiáng)對專項(xiàng)行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，明確具體任務(wù)和工作目標(biāo)并逐級分解落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，確保專項(xiàng)行動(dòng)的各項(xiàng)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（二）多措并舉，抓實(shí)抓好。一是按照《藥品流通監(jiān)督管理辦法》和有關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大監(jiān)督檢查和處罰力度。二是監(jiān)督執(zhí)法人員進(jìn)入經(jīng)營場所實(shí)施現(xiàn)場檢查時(shí)，對不符合法定要求的藥品、原料、輔料以及用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備要予以查封、扣押，對存在危害人體健康和生命安全重大隱患的經(jīng)營場所要及時(shí)

查封。三是嚴(yán)格要求藥品經(jīng)營企業(yè)執(zhí)行“十嚴(yán)禁”：（1）嚴(yán)禁藥品經(jīng)營企業(yè)購進(jìn)和銷售藥品時(shí)走空票、倒賣發(fā)票和不索要票據(jù)的行為；（2）嚴(yán)禁藥品經(jīng)營企業(yè)或個(gè)人掛靠經(jīng)營、私設(shè)倉庫的行為；（3）嚴(yán)禁藥品經(jīng)營企業(yè)通過非法渠道購進(jìn)或銷售藥品；（4）嚴(yán)禁藥品零售企業(yè)以任何形式出租、轉(zhuǎn)讓柜臺或出借證照；（5）嚴(yán)禁藥品供應(yīng)商以任何形式進(jìn)駐藥品零售企業(yè)銷售或代銷自己產(chǎn)品；（6）嚴(yán)格藥品經(jīng)營企業(yè)超范圍經(jīng)營行為；（7）嚴(yán)禁零售搞批發(fā)或無證銷售醫(yī)療器械行為；（8）嚴(yán)禁懸掛或發(fā)放虛假藥品廣告；（9）藥品零售企業(yè)的藥學(xué)技術(shù)服務(wù)人員嚴(yán)禁隨意夸大藥品療效誘導(dǎo)患者購藥，或?qū)⒎撬幤芬运幤访x向消費(fèi)者介紹和推薦；（10）嚴(yán)禁非藥品和藥品混放銷售，必須設(shè)專區(qū)、專柜、專門標(biāo)識。四是嚴(yán)格要求藥品使用單位執(zhí)行“三個(gè)規(guī)范”：一要徹底規(guī)范非法渠道購進(jìn)藥品和醫(yī)療器械行為，依法完善藥械購進(jìn)登記、驗(yàn)收制度；二要規(guī)范個(gè)體診所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)門診等藥械儲藏、保管和養(yǎng)護(hù)問題，達(dá)到法定要求；三要規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)從藥人員的教育培訓(xùn)和健康體檢工作，做到持證上崗。

（三）履行職責(zé)，落實(shí)責(zé)任。按照“網(wǎng)格化監(jiān)管”分工要求建立藥品安全責(zé)任制和責(zé)任追究制，對專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行全面部署，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部管理和隊(duì)伍建設(shè)，形成整治合力。違法案件涉及其他執(zhí)法部門職能權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)書面通知并移交相關(guān)執(zhí)法部門，嚴(yán)禁相互推諉。對因領(lǐng)導(dǎo)不力、工

作失職失察、疏于監(jiān)管導(dǎo)致發(fā)生重大藥品安全事件的，要依紀(jì)依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

（四）群防群治，加強(qiáng)信息溝通和宣傳輿論工作。要充分發(fā)揮報(bào)刊、電視等媒體的輿論導(dǎo)向作用，大力宣傳專項(xiàng)整治行動(dòng)的重要意義，宣傳藥品安全知識，提高群眾識別假劣藥品能力。要進(jìn)一步完善舉報(bào)投訴制度，公布舉報(bào)電話，方便群眾，兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，動(dòng)員全社會的力量參與監(jiān)督藥品質(zhì)量和藥品安全。

二〇〇九年七月

第四篇：公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等違法違紀(jì)行為的原因分析及對策建議專題

公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等違法違紀(jì)行為的原因分析及對策建議

近年來，盡管各有關(guān)部門高度重視招投標(biāo)工作，采取一系列措施推進(jìn)公共資源交易工作健康有序運(yùn)行，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共資源交易領(lǐng)域還是出現(xiàn)了一些新情況、新問題。諸如出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家和社會公共利益，擾亂了建筑市場秩序，影響了工程質(zhì)量和投資效益，而且極易導(dǎo)致商業(yè)賄賂，助長腐敗現(xiàn)象的蔓延，引發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪，危害性很大。為維護(hù)招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合招投標(biāo)過程實(shí)際，就公共資源交易領(lǐng)域出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)的問題的形成原因和如何治理做淺顯的探討。

一、公共資源交易領(lǐng)域違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為的表現(xiàn)形式

(一)出借掛靠資質(zhì)行為的表現(xiàn)形式

出借掛靠資質(zhì)是指一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個(gè)人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標(biāo)資質(zhì)參與投標(biāo)。其主要表現(xiàn)形式有：一個(gè)投標(biāo)人掛靠、租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)標(biāo)段的投標(biāo)；有的投標(biāo)人將通過資格預(yù)審的所有潛在投標(biāo)人的投標(biāo)權(quán)買斷后獲取中標(biāo)；有的投標(biāo)人租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)標(biāo)段的資格預(yù)審，通過資格預(yù)審后將投標(biāo)權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位因標(biāo)段太小，本身無興趣參與投標(biāo)，而將資質(zhì)借與他人投標(biāo)，從中收取管理費(fèi)用。

(二)圍標(biāo)、串標(biāo)行為的表現(xiàn)形式

圍標(biāo)、串標(biāo)是指招標(biāo)人與投標(biāo)人之間或投標(biāo)人相互之間采用不正當(dāng)手段，對招投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競爭對手或損害招標(biāo)人利益，從中謀取中標(biāo)的行為。

圍標(biāo)、串標(biāo)的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通。如一些招標(biāo)人設(shè)法將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)，由內(nèi)定的中標(biāo)人，找?guī)准彝稑?biāo)人“陪標(biāo)”，完成招標(biāo)程序以套取中標(biāo)；又如一些招標(biāo)人在公開招標(biāo)情況下，為使某一特定投標(biāo)人中標(biāo)，在資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法中設(shè)臵有利于內(nèi)定中標(biāo)人的資格條件，限制排斥其他投標(biāo)人；再如一些招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底或共同商定標(biāo)底，唆使投標(biāo)人約定壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)后，在項(xiàng)目實(shí)施過程中利用設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證再給投標(biāo)人額外補(bǔ)償，為低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算留有空間。

二類是投標(biāo)人相互串通。部分投標(biāo)單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標(biāo)的方式串通投標(biāo)；有的結(jié)成利益共同體，達(dá)成利益分配協(xié)議，約定由中標(biāo)人給付陪標(biāo)人一定比例的報(bào)酬；有的低價(jià)中標(biāo)后，故意放棄，然后和遞補(bǔ)的第二名分享標(biāo)價(jià)差；有的采取法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報(bào)價(jià)漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)價(jià)等辦法，故意制造無效投標(biāo)；部分投標(biāo)單位在投標(biāo)報(bào)價(jià)中采取約定集中抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，以控制評標(biāo)均價(jià)，獲取高分。

三類是投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通。有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人的授意，在招標(biāo)人與投標(biāo)人之間，協(xié)助招標(biāo)人串通投標(biāo)人投標(biāo)；一些不法招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了非法經(jīng)濟(jì)利益，與投標(biāo)人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標(biāo)。

二、出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為存在的原因分析 盡管出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個(gè)方面：

（一）法律法規(guī)及相關(guān)配套制度不夠完善

從現(xiàn)行有關(guān)招投標(biāo)的法律法規(guī)來看，存在“三多三少”問題。即：原則規(guī)定多、具體細(xì)則少；禁止規(guī)定多、配套罰則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著近年來公共資源交易事業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。此外，企業(yè)資質(zhì)管理、企業(yè)信用管理、承包合同管理、標(biāo)后監(jiān)督管理、工程擔(dān)保制度等一系列管理制度還不健全，導(dǎo)致各方主體在參與招投標(biāo)活動(dòng)的行為極不規(guī)范。如限定投標(biāo)家數(shù)，使不法行為有機(jī)可乘。有的行業(yè)、地區(qū)以減少評標(biāo)工作量為由，規(guī)定在資格預(yù)審合格的投標(biāo)申請人過多時(shí)，招標(biāo)人可以從中只選擇7家或9家、11家資格預(yù)審合格的投標(biāo)申請人參加投標(biāo)，甚至可以直接推薦投標(biāo)人參加投標(biāo)，這種規(guī)定給招標(biāo)人和投標(biāo)人創(chuàng)造了圍標(biāo)、串標(biāo)的便利條件。又如資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)或條件不統(tǒng)一。招標(biāo)人在編制資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被某一投標(biāo)人所控制。再如評標(biāo)辦法的制定不合理。目前通行的評標(biāo)辦法是綜合評標(biāo)法，設(shè)臵商務(wù)、報(bào)價(jià)、技術(shù)三部分分值，商務(wù)、技術(shù)由評委打分，報(bào)價(jià)按投標(biāo)人報(bào)價(jià)平均價(jià)或平均價(jià)上下一定比例為最優(yōu)報(bào)價(jià)。投標(biāo)人為了中標(biāo)，一要控制最優(yōu)報(bào)價(jià)，二要收買評委。這是導(dǎo)致圍標(biāo)、串標(biāo)產(chǎn)生的直接誘因。

(二)管理體制和市場監(jiān)管機(jī)制不健全

目前招投標(biāo)行業(yè)的管理體制和監(jiān)督機(jī)制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門和檢察機(jī)關(guān)積極介入公共資源交易的監(jiān)督。這些措施，對維護(hù)招投標(biāo)的嚴(yán)肅性、查處違法違紀(jì)行為起到了一定作用。但在實(shí)踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責(zé)不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未真正形成。對于公共資源交易市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負(fù)有相關(guān)職責(zé)。但對于各部門在具體行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，相關(guān)部門之間的長效溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無法共同應(yīng)對、及時(shí)解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。個(gè)別建筑企業(yè)甚至出現(xiàn)在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況，一些違規(guī)違法行為得以長期規(guī)避監(jiān)督。三是對合同實(shí)施的監(jiān)督還亟待加強(qiáng)。投標(biāo)人之所以敢進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)，其中一個(gè)重要原因就是中標(biāo)后，招標(biāo)人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標(biāo)人投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標(biāo)后擅自更換項(xiàng)目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為查處不力。四是對招標(biāo)人在合同實(shí)施過程中，以各種理由隨意調(diào)整合同價(jià)款的行為還沒有有效的約束機(jī)制和手段。

(三)市場競爭機(jī)制失靈和誠信體系缺失

目前招投標(biāo)行業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，使得招標(biāo)人在招投標(biāo)過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標(biāo)人面對激烈的市場競爭，千方百計(jì)采用各種手段甚至違規(guī)行為牟取中標(biāo)權(quán)，致使出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)行為屢禁不止，愈演愈烈。與此同時(shí)，目前，全國性的招投標(biāo)信用體系尚未建立，無法及時(shí)查閱某一投標(biāo)人的信用情況。這就造成了一個(gè)投標(biāo)人由于圍標(biāo)、串標(biāo)行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個(gè)行業(yè)或另外一個(gè)地區(qū)照樣可以參加投標(biāo)。在當(dāng)前社會誠信缺失的市場環(huán)境下，部分企業(yè)片面注重短期行為而非看重長期效益，忽視誠信建設(shè)，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預(yù)防和懲戒體系，個(gè)別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

（四）執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力現(xiàn)象的助漲

由于出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度；加之相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實(shí)了有關(guān)違法違規(guī)行為，一些主管部門在處罰時(shí)，因考慮到企業(yè)的生存和發(fā)展，特別是涉及地方大型國有企業(yè)時(shí)，往往以廢標(biāo)、批評方式進(jìn)行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標(biāo)市場違規(guī)違法行為執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所獲得的收益，就以中標(biāo)為目的不擇手段地進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)等行為。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重，圍標(biāo)、串標(biāo)行為即使被認(rèn)定，一般情況下對于投標(biāo)單位和直接責(zé)任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、對策建議

目前，在公共資源交易活動(dòng)中的出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)情況屢禁不止，已對招投標(biāo)制度和市場帶來了嚴(yán)重的危害，若不采取措施及時(shí)根治，必將嚴(yán)重?cái)_亂正常的市場秩序，破壞公開、公平、公正的市場準(zhǔn)則，造成大量的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

盡管在目前短時(shí)間內(nèi)，徹底根治這些違法行為難度很大。但是我們可以遏制和打擊這些行為，凈化市場，保護(hù)合法企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。招標(biāo)過程中，出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)等行為的根源在于企業(yè)或個(gè)人排斥公平公開的競爭關(guān)系。對此，一定要堅(jiān)持公開、公正和公平的原則，打破地區(qū)限制和行業(yè)壟斷，降低企業(yè)參加招標(biāo)投標(biāo)工作的準(zhǔn)入門檻，保證全國各地的企業(yè)參與招投標(biāo)競爭，增加圍標(biāo)串標(biāo)的難度和成本，從而逐步從根本上杜絕圍標(biāo)串標(biāo)行為。

(一)健全相關(guān)法律法規(guī)

在貫徹落實(shí)國家已經(jīng)出臺的有關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，地方應(yīng)加快地方性法規(guī)的立法步伐，并制定相應(yīng)的實(shí)施辦法和有關(guān)配套政策，以明確公共資源交易活動(dòng)的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動(dòng)參與人的行為。尤其要研究制定出借掛靠資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將其列入招標(biāo)文件廢標(biāo)條款中。

（二）改革創(chuàng)新交易體制

一是推行“一委一辦一中心”的公共資源交易管理體制，整合政府行政資源，將公共資源交易中的“決策”、“執(zhí)行”，“監(jiān)管”三權(quán)分設(shè)，打破行政部門在公共資源交易過程中集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身的格局。二是建立公共資源交易活動(dòng)統(tǒng)一平臺，為公共資源交易活動(dòng)提供場所、信息和咨詢服務(wù)的非營利性單位，并接受行政主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。凡需進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，都應(yīng)進(jìn)入平臺進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)作。

（三）建立電子交易平臺

建設(shè)公共資源交易電子招標(biāo)平臺有利于構(gòu)建統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)市場體系，增強(qiáng)招標(biāo)管理工作的透明性和公開性；大大降低招投標(biāo)成本，有效減輕招投標(biāo)各方的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，增加經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；同時(shí)能有效地防止招標(biāo)投標(biāo)過程中的暗箱操作，有效減少圍標(biāo)、串標(biāo)行為的發(fā)生。通過統(tǒng)一的電子招標(biāo)平臺，招投標(biāo)項(xiàng)目從發(fā)售招標(biāo)文件、投標(biāo)答疑、踏勘現(xiàn)場直至開標(biāo)前，潛在投標(biāo)人的名單始終處于完全保密狀態(tài)。潛在投標(biāo)人如有疑問，一律無記名通過電子郵件在網(wǎng)上提出，招標(biāo)人在網(wǎng)上公布答疑文件，由潛在投標(biāo)人從網(wǎng)上獲取；完善的質(zhì)疑與投訴處理流程，企業(yè)對招投標(biāo)工作進(jìn)行有效監(jiān)管、及時(shí)處理招投標(biāo)活動(dòng)中存在的問題，提供重要的處理通道；電子招標(biāo)平臺還可通過企業(yè)各級監(jiān)管部門數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，有效解決各部門評標(biāo)專家信息不能共享的難題。

（四）加大行業(yè)監(jiān)管力度

一是理順招投標(biāo)監(jiān)督管理體系。把分散于各政府部門的招標(biāo)管理職能進(jìn)行整合，集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)綜合管理和監(jiān)督招投標(biāo)工作。二是切實(shí)加強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)的過程監(jiān)管。進(jìn)一步完善招投標(biāo)信息公開制度，必須將招投標(biāo)全過程信息公開，接受社會監(jiān)督。加強(qiáng)工程項(xiàng)目中標(biāo)后監(jiān)管。對中標(biāo)項(xiàng)目施工現(xiàn)場應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標(biāo)單位現(xiàn)場到位人員與投標(biāo)承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標(biāo)價(jià)明顯偏低的項(xiàng)目要進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，防止惡意低價(jià)競標(biāo)、標(biāo)后高價(jià)結(jié)算。對發(fā)現(xiàn)存在掛靠及圍標(biāo)、串標(biāo)行為的，應(yīng)及時(shí)依法處理，并予以公開曝光，以儆效尤。

（五）加快誠信體系建設(shè)

加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，是提高投標(biāo)人誠信度和中標(biāo)人履約情況的有效手段。建立招投標(biāo)從業(yè)單位信用數(shù)據(jù)庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價(jià)、信用信息數(shù)據(jù)庫支撐、信用信息查詢，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)及時(shí)將投標(biāo)人的失信行為收集、統(tǒng)計(jì)，充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。凡是有商業(yè)賄賂行為和因串通投標(biāo)、串通圍標(biāo)被有關(guān)部門查處，或中標(biāo)后不按合同履約的單位或個(gè)人均記入信用檔案，作為資格審查、評標(biāo)階段對投標(biāo)人進(jìn)行信用評價(jià)的重要依據(jù)和對投標(biāo)人是否符合市場準(zhǔn)入的評判依據(jù)之一。同時(shí)，構(gòu)建信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，優(yōu)化信用環(huán)境。制定信用獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建失信懲戒機(jī)制，對有失信行為的投標(biāo)企業(yè)、評標(biāo)專家及相關(guān)責(zé)任人依法給予行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁，提高其失信成本，使失信者得不償失；對守信用的企業(yè)和個(gè)人可在招標(biāo)投標(biāo)、企業(yè)評先、資質(zhì)晉升等方面予以優(yōu)先、便利或一定形式的嘉獎(jiǎng)，讓守信者受益，使信用環(huán)境不斷得到優(yōu)化。