第一篇：全面深化財稅體制改革背景下推進非稅收入規范管理的調研與思考

全面深化財稅體制改革背景下如何推進

非稅收入規范管理的調研與思考

時值新常態下全面深化財稅體制改革破冰前行、我省非稅收入規范管理承前啟后的重要階段，我在調研7市州、37個縣市區的非稅收入管理工作的基礎上，對新常態下推進非稅收入規范管理的新思路和新舉措做了一些研究與思考。

一、立足實際積極探索，我省非稅收入規范管理不斷取得新成效

(一)管理理念逐步深化。非稅收入的爭論焦點轉移。圍繞非稅收入是非曲直的爭論，由過去該不該財政統管、是否自收自用、形不形成可用財力等，過渡到如何科學規范管理、有效提高收入質量、放大管理效益等。規范管理基本終結了“三亂”。過去，執收執罰亂象叢生，社會對非稅收入“非議”不少。近年，通過歸口管理、整頓收費、收支脫鉤、簡化票據種類等一系列手段，杜絕了自主收費、超標收費等行為。非稅收入的財政屬性逐步認可。落實收支兩條線管理，加快非稅收入納入預算并實行統籌安排的步伐，促進了其

“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的三權歸位。我省納入預算管理的非稅收入占其總額的比重已升至95%。

(二)管理重心清晰明朗。更注重做實收入質量。從增量擴張轉變為質量優先。通過調研，找準非稅收入增長快、占比高的根源；通過稽查，治理市縣混庫、空轉等行為；通過出臺針對性政策，淡化總量考評、建立獎懲機制、嚴格預算管理，擠壓收入“水分”。更注重關鍵領域管理。將直接征收、票據電子化等新舉措聚焦執收大戶，抓好“關鍵少數”。盯住資源收入管理做文章，防治了資源無償、無序、低價利用。開展非稅收入執收成本核定探索，提高了精細化水平，實現徹底的收支兩條線管理。更注重全流程監督。著力源頭管控與全程監控并舉，一些市縣借助房地產稅費等統征系統，將多部門稅費收繳及規劃許可證、國土使用證等領用發放納入統一管理并全程監督，以證控稅、控費。

(三)管理手段更加科學。征收模式有新發展。很多市縣積極探索、先行先試單位開單、政務大廳開票收款的一條龍征收、一站式審批，建立健全了征收、審批、效能監察相互協調又制衡的管理機制。電子化收繳有新突破。初步建立新型票據電子化管理模式，促成網銀收繳在好幾個市州推開，個別市州還實行了“一站通”、手機微信等自助繳費。執收

考核有新認識。促成非稅收入執收基本納入各級政府績效評估范圍，有的考核通報以政府名義發布，有的則將目標管理考核延伸至鄉鎮。各級基本建立可量化、能倒查的考核辦法及指標體系，激勵約束效果更到位，亂作為和不作為的遏制力度更明顯。

(四)管理效益不斷凸顯。政府財力集聚效應明顯。聚沙成塔，積水成河。過去分散的財力集中納入預算，用于保民生、促發展，也彌補了單位經費不足，緩解了財政資金供需矛盾。一些市縣通過非稅收入全口徑預算生成的政府可用財力增幅顯著。經濟發展環境持續優化。參與清理整頓非稅收入項目，社會負擔減輕，市場活力釋放；建立全省統一規范、同步更新、項目要素嚴格控制的非稅收入項目庫，防治亂收濫罰有了技術支撐；緩減免審批更嚴格，凸顯政府權威性和社會公允度，維護市場公平統一，有的還必須上黨委常委會、黨政聯席會、政府常務會集體研究。清廉政府建設成效明顯。取消過渡戶甚至特設戶，單位小金庫沒了載體。對非稅收入形成的政府財力統籌安排，切斷了部門利益和權力之間的關聯，壓縮了腐敗滋生空間。建立財政、審計等多部門、立體式的監督格局，并將輿論監督納入其中，隨意收支等腐敗現象的監督治理渠道更暢通，違法違規成本更高。

二、新常態下推進非稅收入管理改革，老問題和新挑戰交織重疊

(一)頂層設計推進滯后，規范管理徘徊不前。與改革預期有差距?，F代財政制度、依法治稅等新理念的提出，為非稅收入管理的再探索提供了新視角，財政部新一輪機構改革對非稅收入職能配臵做出了適度調整。但是，非稅收入內涵外延、依法治費仍很少具體被論及，政出多門、條塊分割的管理現狀也未能實質性改善，與基層非稅收入工作者的改革期望值有差距。法制建設比較滯后。新修訂的預算法并未對非稅收入作出明確界定。國務院1996年出臺的《關于加強預算外資金管理的決定》“時過境遷”，國家層面缺少統一的法律法規指導全國的非稅收入管理實踐。近年財政部和我省相繼出臺的一些政策，雖偶有涉及非稅收入，但層級不高、權威性不夠，系統性缺失也十分明顯。部分規定相互矛盾。事業單位、社會團體依托公共權力和產權取得的收入，按照我省的有關規定應作為非稅收入管理。但在實際工作中，上述部分收入又被有關部門審批為服務性收費，其中還不乏已清理取消的行政事業性收費，導致財政收入規避監管，也攪渾了政府與市場的關系。還有的收費項目，在預算管理、分成計提等方面出現了自相矛盾的規定，實際執行無所適從。

(二)“九龍治水”火力分散，管理機構面臨轉型困惑。對口難。財政部未設立非稅收入專管機構，車頭效應難凸顯。由此導致，全國各地機構設臵“八仙過?！?，如云南是行政機構，湖南是事業單位，廣西是內設處室。我省市縣管理模式“百花齊放”，有的主導政策制定、介入資金撥付；有的與省級模式基本一致；還有的職能嚴重縮水，僅管票據。歸口難。財政部非稅收入政策制定、收繳結算等職能分布在多司局。地方也僅20余省市設立了專管機構，且功能定位不

一、職能強弱不一。我省秉承非稅收入立項與標準共管，政策制定與執行分立的原則，造成部分收入有政策卻難征收、部分收入應當收卻無依據。服務性收費由物價部門獨管，催生了“這邊取消那邊新立”等亂象。發展難。市縣普遍對機構改革感到擔憂。我省非稅收入管理機構去行政化，對工作前景和個人前途會否帶來較大影響?非稅收入規范管理改革十年成效會否倒退?時值非稅收入管理改革推進的關鍵期，機構改革與職能重構的矛盾日益凸顯。

(三)速度情結揮之不去，管理重點時常搖擺飄移?！邦I導速度”時隱時現。領導要快就快，想慢就慢，對非稅收入增減偏好不一。例如，一些任期即將屆滿或剛上任的政府領導，對非稅收入增長的需求尤其強烈，常不遺余力挖掘收入或下達硬性征收任務；而一些稅收底子好的市州，無超收壓力，領導更喜好“非稅收入少一點兒”，以體現自己抓經濟的政績?！芭琶俣取蹦缓笸剖?。市縣各種經濟發展指標的通報公示，雖未明確排名秩序，但私下攀比早成常態，導致非稅收入與財政收入增收變相捆綁，常常是稅收不足非稅補，有的不惜采取混庫、空轉等手段弄虛作假?！罢急人俣取币婏L使舵。為謀求政府績效考核拿“高分”的需要，保持“理想”的稅占比，一些市縣人為控制一般公共預算非稅收入的正常增勢，該收不收，應繳不繳，有的還將非稅收入以稅收繳庫。

(四)利益格局固化羈絆，應收盡收仍存瓶頸制約。征收管理“本土化”。各省出于不同的管理目標訴求，相互間差異大。北上廣等發達省市的非稅收入規模大，但納入一般公共預算的占比卻在全國末尾徘徊；湖南規模不大，但占比卻列全國前三。從我省看，有的注重做大收入規模、有的偏重改善收入質量；有的執行政策規定比較到位，有的優先考慮本土利益。例如，某市截留河道砂石資源收入省級分成，用于籌備市級風險準備金。收入管控“部門化”。非稅收入是依法行政的附產品，管理的部門色彩濃厚。市縣一些收入規模較大的強勢部門，時常制造非稅收入政策落實的“真空地帶”。省本級“部門化”現象也存在，如某單位對我局征管系統與其業務系統的對接久拖不決，把罰沒收入緩減免視為“自留地”；某單位分層開設過渡戶歸集大量非稅收入，自立門戶搞特殊化。約束激勵機制“被軟化”?！逗鲜》嵌?/p>

收入管理條例》規定，縣級以上人大對非稅收入進行監督，但落實難到位。《條例》也明確，應當進行考核、評比和獎勵，但大都淡化或取消了，加之執收成本核定因部門利益固化等原因推進遲緩，變相鼓勵了“干多不如干少的利益多”。以往出于應收盡收考慮而施行的“超收返點”等傳統激勵約束手段，又與新預算法相悖。

三、把握深化財稅體制改革契機，進一步推進非稅收入規范管理的對策建議

當前，規范非稅收入管理既有改革創新作為動力支撐，也有領導的重視支持、各級各部門的協調配合作為有力保障，同時，多年探索和實踐積累的改革成果也為規范管理奠定了堅實基礎。我們要抓牢深化財稅體制改革的重要契機，遵循“依法合規、規范統一、量增質優、科技支撐、全程監管”的征管新思路，以深化改革引領規范管理，以規范管理助力深化改革。

(一)積極推進非稅收入制度體系建設。穩步推進國家層面立法進程。近期，建議財政部在盡快推出非稅收入征收管理辦法和收繳管理辦法的基礎上，提請國務院制訂《關于加強非稅收入管理的決定》；遠期，應出臺法律法規，從依法治費的角度理順非稅收入立項定標、征管邊界、機構職能等核心事項。我省要謀劃好《湖南省非稅收入管理條例》的修

訂工作，將實踐證明已較成熟的經驗做法納入地方性法規范疇。抓緊制定兩個目錄清單。一是在開展非稅收入和服務性收費清理規范的基礎上，對保留的非稅收入項目和政府定價的服務性收費實行目錄管理，尤其要明確事業單位、社會團體依托政府權力、信譽和國有資源、資產取得的服務性收費納入非稅收入管理，并建立健全各類項目設立或取消的聽證、評估等制度，依法規范“有進有出”。二是在清理整頓非稅收入優惠政策的基礎上，以政府名義制定且向社會公布非稅收入緩減免清單，并實行動態管理。法律法規明確可緩減免的，列入清單，符合條件的實行備案制；清單之外確因特殊原因需緩減免的，由財政歸口報政府審議。加快完善資源有償使用政策體系。以《湖南省國有資源有償使用收入管理辦法》為遵循，制定城市公共空間、服務以及專營、專賣等新興領域的單項征管辦法，修訂廣告收入、礦產資源等已有的政策文件，將市場配臵資源、政府管控資源、財政全流程監督資源使用等新理念納入其中，進一步挖掘以資源收入為新增長點的收入紅利，確保資源開發利用可持續。修訂省對市縣考核辦法。構建以管理規范、收入質量改善、經濟社會環境優化為導向，可量化評分的綜合考核指標體系，重點考核不作為和亂作為。要根據市縣經濟社會發展特點和由此形成的資源稟賦結構、財政收入結構等特征，探索分類設臵不同考核目標值的可行性，擯棄“一把尺子量到底”。

(二)積極推進非稅收入管理信息化。逐步擴容財政直接征收。市縣要施行“直接征收為常態、委托征收為例外”的新型征收模式，爭取用三到五年的時間基本實現所有單位、所有項目全覆蓋。省本級要對費源穩定、便于集中繳納非稅收入實行財政直接征收，爭取由現在的單類、少數項目覆蓋到所有資源、資產領域。加快電子化收繳進程。加大非稅收入網銀收繳在教育、交警等民生部門的推廣力度，并研究移動終端等新型收繳載體的推廣可行性。加快建立以“空心票據”(即未套印固定票樣格式的“空白”無實物票據)為載體，以電子票號為流轉標識的非稅收入征管全流程電子化。實施非稅收入電子退付。第一步，通過對非稅收入征管系統退付模塊的功能升級和優化，實現非稅收入退付申報、審核、流轉、退款、反饋等業務流程的電子化；第二步，推行退付款項的網銀支付，實現資金的“快進快出”，從根本上提升退付效率、降低行政成本。啟動“數據大集中”建設。依托“大數據”理念，實現基礎數據同步更新、分成收入自動結算、收入報表自動生成，打通輻射省市縣乃至鄉鎮的縱向信息化通道，并且實現電子政務平臺、執收部門業務系統、非稅收入征管系統和金融機構業務系統的橫向整合和對接融合，將監管“手臂”由事后延伸至事中、事前并貫穿征管全流程。

(三)積極推進非稅收入預算管理。積極參與落實全口徑預算管理。提請財政部加快取消財政專戶管理方式，實現非

稅收入預算體系的“雙變單”。各級非稅收入管理機構要充分認識非稅收入橫跨四本預算的重要性，切實增強參與本級全口徑預算管理的積極性和能動性，落實政府全部收入和支出納入預算的管理要求，尤其要加大對游離在財政監管之外的“隱性收入”的監管力度。改進非稅收入預算編制工作。各級要確定與經濟發展水平相適應、與財政政策相銜接的非稅收入年度目標責任區間，并據此積極穩妥、科學合理地編制年度非稅收入預算，實現收入預算由約束性向預期性轉變，嚴禁將收入預算視為征收任務。有條件的地方可按照中期財政規劃要求，試編非稅收入收支三年滾動計劃。推進非稅收入成本管理。以成本管理為切入點，建立符合新預算法要求的激勵約束和應收盡收保障機制。省本級以資源收入、政府性基金為突破口，核實、核準兩類收入的執收成本，破除比例安排征管經費的定勢思維；各級要強化成本核定的成果應用，在部門預算中單列科目或單列來源直觀反映執收成本，優先、足額保障單位的執收成本后，當年非稅收入(不含超收部分)剔除成本有結余的，既可視單位執收規范程度等因素，安排給單位使用；也可由財政統籌，根除收多少退多少用多少的傳統觀念。加強非稅收入支出管理。非稅收入支出安排既要通盤考慮非稅收入成本補償特性和?？顚Ｓ玫幕咎卣?，滿足執收單位經費保障和事業發展的雙重需要；也要加強政府統籌安排非稅收入的力度，實現資金使用

效益的最大化。要嚴格落實新預算法關于超收的規定，硬化非稅收入支出預算約束，不得隨意開新增非稅收入支出的口子。

(四)積極推進非稅收入管理人才隊伍建設。強化理論研究。要主動培育新常態下的新思維，堅持務虛與務實相結合，一如既往地將理論探索和調查研究常抓不懈，爭做理論研究的“排頭兵”。既要眼睛向上，將研究重點聚焦現代財政制度、政府職能轉變等前沿課題，提高理論研究的前瞻性；也要腳步向下，針對對于工作中的重難點、死角盲區痼疾提出切實可行的系統性解決方案，強化理論研究成果的轉化利用。改革培訓機制。依托高職院校、培訓機構、遠程教育，采取輪訓、以會代訓等方式，進一步擴大培訓覆蓋面。要有的放矢地了解干部培訓需求，并區分不同授課對象，制定多元化、多層級的培訓計劃。培訓內容和方式的設臵，既要有理論前沿，也要覆蓋實際工作；既要有專家、領導、業務骨干講座、授課、答疑解惑，也要以工作論壇等形式多開展基層互動、討論；既要請進來，也要走出去。抓好人才交流任用。加大對非稅收入管理機構人才培養和交流提拔的關注力度，讓干部愿意來、出得去、上得了，讓多年積淀的管理理念等思想財富能夠落地生根。要淡化“二級局”、“二級機構”等思想觀念，增強廣大財政干部參與非稅收入管理工作的自信心和積極性。要更多、更廣泛地吸納新進公務員到非

稅收入管理機構競崗任職，改善目前隊伍青黃不接、年齡結構老化、思想思維僵化等趨勢性問題。探索機構和職能的科學化建設。按照相同和相近的事項由一個部門管理的原則，推動非稅收入政策制定、征收管理、監督考核等職能的歸口管理，并由財政部門授權非稅收入管理機構為主辦理，推進全省“一盤棋”。同時，鑒于非稅收入分級管理的格局和地方特色治理的需要，市縣在機構轉型、職能配臵、人員配備上保留一定的自主權和獨立性，以便因地制宜地開展非稅收入管理工作，不搞“一刀切”、強調上下完全對口。

第二篇：關于加強非稅收入管理的調研與思考

關于加強非稅收入管理的調研與思考

非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是保障地方政府正常運轉，促進經濟社會和事業發展的重要財力。為摸清我縣非稅收入的總體規模和征收管理使用情況,加強非稅收入的監督,提高財政資金的使用效益,于2009年5月開展了對我縣非稅收入征收管理使用情況的專題調研,現將調研情況匯總如下:

一、基本情況

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。

（一）非稅收入的總體規模

我縣2006年、2007年、2008縣級非稅收入規模及分項情況如下：（單位：萬元）項 目

2006年 2007年 2008年 行政事業性收費收入 83 197 307 罰沒收入 367 307 393 國有資本經營收入

國有資源（資產）有償使用收入 土地出讓凈收益 其他收入

合計 450 504 700

（二）非稅收入的管理情況

我縣的非稅收入征收管理工作，是貫徹落實財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）文件精神和“做大收入蛋糕”的財稅工作措施，通過科學設計非稅收入收繳流程，合理確定繳庫方式，規范使用非稅收入收繳帳戶體系，健全票據管理制度，依托信息化管理手段，基本形成了較完善的非稅收入征繳管理機制，實行“收繳分離”，積極推進部門預算管理改革，建立了激勵措施以調動各部門單位的增收積極性。各項管理對于強化政府宏觀調控職能、理順財政分配關系、規范財政資金管理、推進和深化財政管理改革等方面起到了一定的成效，為我縣經濟社會和諧發展和城鎮化建設提供了財政資金保障。

二、非稅收入征收使用管理中存在的情況和問題

（一）法制建設和制度建設有待進一步規范 非稅收入概念在政策導向層面規范性的提出是以2004年財政部的《關于加強政府非稅收入管理的通知》文件為標志的，但我省非稅收入的管理條例卻未相繼出臺，征收管理仍依據2000年省九屆人大常委會第29號公告《陜西省預算外資金管理條例》。

非稅收入規模龐大，種類繁多，在立項、征收標準、征繳管理、票據使用和資金管理等各個環節，目前還沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規，行政事業性收費和罰沒收入等雖有一些地方性規章，但由于各種原因或不合時宜，或有章難循。諸多法律法規本身所規定的非稅收入項目過多、過雜，有些由不同法律法規所規定的征收項目，由于缺乏充分的協調而出現交叉或重復。管理制度和辦法的滯后，不僅影響了部門單位的依法征收管理，還影響到人大的依法監督。

（二）對非稅收入的思想認識有待進一步提高

長期以來，預算外收入的概念在部門單位的觀念中還未改變，望文生意，在單位的觀念中預算外收入就是預算之外的收入，也是單位長期以來逐步固化了的局部利益，形成了政府權力部門化、部門權力利益化的弊端。事實上，從預算外收入到非稅收入，并不只是一個名稱的變化，其內涵與外延以及所帶來的管理理念都發生了改變。

非稅收入是指除了政府以稅收形式獲得的財政收入以外的所有收入，其概念更為寬泛。最主要的是它將各種機構和組織利用國家信譽、國家資源、國有資產等獲取的收入納入其范圍，與稅收收入共同構成了完整的國家財政收入體系。預算外收入是在計劃經濟體制下，政府收入按照資金管理方式進行的分類，是相對于財政預算內資金而言的，已不能適應現在的經濟體制發展的要求。非稅收入概念的提出表明了政府從重資金管理方式轉變到重資金來源渠道。為適應部門預算改革的需要，必須淡化預算外收入的概念，用非稅收入來反映各種來源的收入。

（三）管理力度有待進一步加強

由于長期以來對非稅收入的監督管理力度不大，且常常是多頭并管，權責不清，等于沒有好好管理。相當一部分非稅收入游離于財政管理之外，非稅收入使用效益低下，透明度差，既不能形成有效財力，更難受到有效監督，由此也滋生出了不少腐敗問題。

1、對收入的管理有待進一步加強。

重點是對國有資源收益類的征收管理有待加強。一是對國有資源的開發利用的廣度有待進一步拓展，如出租汽車經營權、公共交通線路經營權有償使用費、城市道路和公共場所停車泊位經營權；二是對資源利用的深度有待進一步加強，如戶外廣告設置的管理目前還存在著規劃管理滯后、利用交通工具、站點設置的戶外廣告未征收資源使用費、廣告資源多頭征收等問題；三是征收管理的力度有待進一步加強，如使用金等有些項目征收不足。由于現行非稅收入收費主體多元化、管理政出多門，幾乎每個部門都有收費名目，而且一個部門收取多種費，同時管理上職權分散，有的部門的收費罰款有較大的自由裁量權，收多收少、收與不收由具體執行人員掌握，彈性大，隨意性強，難以做到應收盡收。對其進行監督的管理成本太高，無法做到切實有效的監管。

2、對資金使用的管理有待進一步加強。

由于對非稅收入本質屬性認識上和管理理念上的誤差，目前在資金的使用上還存在著“誰收誰用，多收多用”的模式。雖說從表面上看已實現了“收支兩條線”，但實際收入與支出并沒有實現真正意義上的脫鉤，并未真正觸及執收執罰單位的利益。由于預算內財力的原因及一些歷史因素，政府默認非稅收入成為支撐部門運轉的一種選擇，這種收支掛鉤的收費體制，使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關。非稅收入難以進預算“籠子”，政府統籌調劑乏力，無法體現非稅收入作為財政資金的公共性，也導致了部門之間的不公平。在部門預算上則表現為預算制度不健全：非稅收入除一部分納入了一般預算管理外，還一部分雖納入了綜合預算編制，但實際在目前財政狀況下也只能采用比例返還的做法，無法實現全額預算管理。

3、管理的方式有待進一步優化。一是目前非稅收入的管理僅局限于“以票管費”的固有思路上，只對開具非稅收入票據的非稅收入進行常規的管理。隨著經濟社會的發展，一些原有的潛在收入逐漸顯現出來并呈規模不斷擴大之勢，如國有資源的有償使用收入中的政府特許權收入、國有資本的經營收入等，對這部分非稅收入，由于征收主體不明確，征收方式不統一等原因，容易脫離財政監管，造成收入的“體外循環”。二是管理的信息化程度不高。目前在收費信息的傳遞上還局限于銀行代收資金后向財政傳遞票據及信息的層面，沒有做到收費單位與財政、銀行的聯網，信息不能及時傳遞，做不到實時監控。三是管理力量薄弱。非稅收入分散在各個部門和單位，每個單位又有多則幾十個的收費項目，收費依據、標準、收繳方式各不相同，僅靠收費管理局幾個人員既要管理票據領購、發放、結報、核銷，又要進行信息系統的維護和日常性工作，往往只能做好表面工作，監控不能到位。

（四）財政監督有待進一步加強和改進

近年來地方財政加強了對財政預決算的監督力度,探索了一些行之有效的辦法,但在對非稅收入的監督管理上卻沒有引起足夠的重視,或監督不到位,或疏于監督。對非稅收入的監督管理失之于寬,失之于軟,政府的財政資金沒有發揮其最大的效益。其實,不管是稅收收入也好,非稅收入也罷,都是財政資金,同樣應該受財政監督。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分,不是單位和部門的“自留地”。要把非稅收入的監督管理擺到與稅收收入、預算內收入的監督管理同等重要的位置,建立健全監督管理機制。

三、加強非稅收入監督的幾點建議

（一）加強法制建設和制度規范，為依法監督提供依據

要摒棄原有的預算外資金觀念及其管理模式，引入非稅收入這一全新理念，就必須通過立法來確定非稅收入的法律地位。對非稅收入進行嚴格管理和有效監督，是推進財政管理改革的重要內容，要使非稅收入真正成為政府財政收入的重要而有效的組成部分，真正擔負起政府財政分配的重要職能，成為促進經濟和事業發展、平衡財政收支的重要手段，使監督和管理做到有法可依。當前，有關非稅收入管理的規章制度大多是一些政府部門分散或聯合發文的決定、辦法和通知，法律級次較低，不易協調，實際貫徹執行難以得到充分保障。而且在這些政府文件中，基本上都是以“預算外資金”為管理對象，對非稅收入的范疇還沒有一個明晰的界定。此外，對違反非稅收入規則的事件缺乏明確的責任追究和相應處罰或懲治的制度規范，也使得非稅收入在征收征繳過程中存在執行不力和違規行為的多發。隨著非稅收入的概念逐漸得到普遍運用，在我省的《非稅收入管理條例》出臺后，我縣也應出臺相應的管理辦法，就非稅收入的性質、范圍、分類、征收管理以及支出規范作出明確的規定。并在“金財工程”的配套支持下，來制度化地解決非稅收入收繳過程中監控不力、支出管理中績效不高的問題。

（二）提高認識，創新理念，把加強管理作為構建公共財政體制的重要手段

非稅收入游離于財政預算體系之外，減弱了政府對資金的調控能力，同時，拉大了部門之間“收入分配”的差距，助長了不正之風的蔓延，一定要從加強黨風廉政建設、從源頭上預防腐敗的高度，充分認識非稅收入管理對從源頭上預防和治理腐敗，整頓和規范社會主義市場經濟秩序的重要現實意義。

提高各部門和全社會對加強非稅收入管理重要性的認識，進一步加深對非稅收入性質、范圍等相關政策的理解，在全社會營造重視非稅收入管理、理解支持非稅收入管理工作、依法嚴格規范非稅收入管理的良好氛圍，進一步理清非稅收入管理思路，深化“收支兩條線”管理，提高財政調控能力，健全公共財政體制，有力促進做大財政經濟“蛋糕”和社會主義和諧社會建設。

（三）進一步加財政大對非稅收入的監督力度，增強監督實效性和針對性

法律法規的落實，非稅收入管理行為的規范都必須有強勁的監督手段作保障。要建立一個以財政監督為主的監督體系，從制度上到機制上進行有效監督，事前、事中、事后監督相統一。

（四）強化部門預算、完善信息系統，建立和完善規范化的非稅收入征收、管理體系

溫家寶總理在全國十屆人大五次會上的《政府工作報告》中強調指出，要“建立規范的政府非稅收入體系”，對各級政府加強非稅收入管理提出了具體要求。

1、強化部門預算、編制綜合預算，將非稅收入逐步納入預算管理。

全部財政資金以綜合預算進行全覆蓋，全部進入財政預算管理的視野，對于建立統一完整的政府預算具有積極的意義。按照“收支兩條線”的原則，真正建立起“征收、預算、使用”三分離的管理模式，充分發揮財政的資源配置職能作用，增強政府對非稅收入的統籌調劑能力，集中財力辦大事。由于非稅收入具非穩定性、非普遍性和征收靈活等特點，在取消收支掛鉤時直接利益的“激勵”，可能導致非稅收入不能應收盡收而且監督難。因此，實現收支兩條線后，要考慮重新設計對執收執罰單位合理、規范的激勵機制，努力做到“據實測算收入、統籌安排支出、激勵約束保障”相結合的管理辦法，使激勵與監督和約束機制保持對稱性。

2、建立和完善非稅收入征繳管理信息系統

從某種意義上說，財政非稅收入收繳管理信息系統的建設水平，決定著非稅收入的管理水平。目前，非稅收入收繳管理信息系統亟需在財政綜合管理、公共信息查詢、執收單位軟件、全省非稅收入收繳管理信息系統建設、部門預算、資金劃撥等方面進一步完善?，F代計算機數據交換、網絡技術和銀行資金清算體系，為實現非稅收入征繳、審核、統一監管的一體化提供有利的技術條件支撐。要結合“金財”工程的整體部署，通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善，實現非稅收入管理信息化、科學化、智能化、網絡化的管理目標，控制執收單位的收入項目、收費標準、賬戶設置、票據使用等，規范執收行為，有效防止亂收費等問題的發生，并通過信息系統，對政府非稅收入的來源、結構、規模等動態變化情況進行監管和分析，提高財政監管能力。同時必須與部門預算編制、執行、資金撥付構建于同一平臺，實現數據的互通，有利于各項數據的采集，更有利于監督管理。

3、整合分散的管理職能，健全非稅收入管理機制 目前非稅收入是“單位開票、單位收款、財政統管”的管理模式，由于收費單位多、收費項目多，財政管理壓力大、成本高、管理效率低。而且財政內部對非稅收入的管理也分散在各個業務科室，如非稅收入票據由收費管理局負責，收入計劃由財政綜合科室負責編制，支出預算由預算等各歸口科室負責編制，核算與決算由國庫科室負責，這種相對分散的管理模式導致管理效率降低，因此有必要將分散的管理職能進行整合，形成核心管理部門，健全管理機制。由于非稅收入的構成比較復雜，也不可能通過整齊劃一的簡單辦法實現有效管理。因此，在管理方法上，對不同類別的非稅收入可以實行分類管理；在收繳模式上，從提高效率、降低成本的原則出發，可以由財政部門直接征收，同時輔以銀行代收和財政部門委托部門單位征收。

（白冰

張東坡）

第三篇：規范政府非稅收入管理調研報告

非稅收入是指政府以收費、基金、罰款、攤派、捐助等方式籌集的用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的其他財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理對市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能、增強財政宏觀調控能力、促進社會經濟發展，具有十分重要的意義。近年來，市委、市政府及財政部門越來越重視政府非稅收入，加大了管理力度，并取得了一些成效,但問題仍然較多,加強和規范非稅收入管理顯得尤為迫切。

一、我市非稅收入的構成、規模及特點從我市財政收入構成來看，主要由稅收收入和非稅收入組成。非稅收入主要包括排污費、水資源費、教育費附加、罰沒收入、行政事業性收費、稅務部門罰沒收入、國庫存款利息以及基金收入等。從規模上看，非稅收入占財政收入的比例較大，且收入額呈逐年上升的趨勢。2005年我市非稅收入額為23,090萬元，占當年全部財政收入的18.3%；2008年收入額為43,351萬元，占16.7%。在非稅收入中，基金收入占較大比重，要占到全部非稅收入的一半以上。大量非稅收入的存在，為緩解政府部門經費不足起到了一定的積極作用，但在政府財政收入中，預算外的行政事業性收費、基金和游離于財政之外的政府各部門的收費、集資、攤派是政府非稅收入的主體，由于其沒有納入預算內和財政管理，造成了政府非稅收入的混亂局面，其負面效應也在相當程度上存在。

二、管理方面存在的薄弱環節

1、思想認識上存在誤區。一是認為非稅收入并非真正的財政收入。受傳統觀念以及較長時間以來財政管理較為粗放的影響，部分執收部門認為非稅收入是單位執收的，也付出了一定的成本，理應作為成本補償，而不是真正意義上的財政收入，無須納入預算管理。二是認為非稅收入不形成政府可用財力，在現行財政管理體制下，除部分非稅收入分別納入一般預算和基金預算外，確有相當部分非稅收入仍在實行專戶管理，且納入預算管理的非稅收入也是列收列支。因此有人認為非稅收入并不形成政府可用財力。三是認為非稅收入規模過大影響了財政收入質量。一般認為稅收收入應作為財政收入的主體，稅收收入的規模反映了一個國家、一個地區經濟實力、發展水平的高低，如果非稅收入在財政收入中所占比例過大，則表明這個國家、地區的經濟發展水平較低。

2、管理方式不到位，統籌調劑乏力。日前對非稅收入的管理，無論是預算內還是預算外，收入實質上仍歸部門單位所有，反映為誰收誰用，多收多用。這種收費多少與單位利益直接關系使得無論是行政機關還是事業單位都有一種本能的多收費沖動。加之實行部門預算改革后，財政部門在編制綜合預算時采取先預算外后預算內，部門、單位往往人為地將年初收入預算編制過低，支出預算編制過大，造成本應科學、規范的部門預算中帶有相當的人為因素，使非稅收入的管理流于形式，財政統籌調劑乏力。

3、財政職能被肢解，難以充分發揮作用。實際中，非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位，財政職能被肢解，難以發揮整體效應。一方面財政部門對非稅收入的規模過快膨脹難以有效控制，給企業、單位造成額外的負擔，影響了企業納稅的積極性，且名目繁多的各種收費也嚴重侵蝕了稅基，出現了“費擠稅”的現象；另一方面分散了地區財力，削弱了政府調控能力，影響了稅收作為“內在穩定器”功能的發揮，造成分配無序，加劇了社會分配不公，敗壞了社會風氣，滋生了消極腐敗行為。此外，納入財政專戶的預算外資金名義上為財政性資金，實則為部門單位使用，納入預算內的行政事業性收費、政府性基金也基本上是列收列支，不能有效地形成地方可用財力，無形中虛增了一塊財政收入，影響了地方財政職能的充分發揮。

4、法制不健全，缺乏監督約束機制。目前，我市在非稅收入管理上依據的大多為行政規章和規范性文件，而沒有制定較為完備的規章制度和法律法規。按照國家規定，設立審批收費要以法律法規為依據，而現行的法律法規涉及設立收費項目的條款非常少。到實際工作中一般由業務部門向主管部門提出收費申請，審批機關依據單位財政經費不足實質上就成了審批收費的基本依據。法制建設跟不上，依法管理也就難以實現，加之缺乏健全完善的監督機制，監督乏力，非稅收入在片管和使用安排上存在較大的隨意性，違規違紀行為時有發生。

第四篇：關于深化收支兩條線改革進一步加強和規范非稅收入管理的意見

關于深化收支兩條線改革進一步加強和規范非稅收

入管理的意見

為貫徹落實國務院辦公廳轉發財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發〔２００１〕９３號）精神，規范非稅收入征繳和支出行為，規范政府收入分配秩序，充分發揮非稅收入作用，促進部門預算改革，提高政府宏觀調控能力，從源頭上預防和治理腐敗，推動黨風廉政建設深入開展，必須深化“收支兩條線”改革，進一步加強和規范非稅收入管理。現結合我省實際，提出如下意見：

一、按照建立公共財政要求，切實加強非稅收入管理

目前，非稅收入已成為各級財政收入的重要組成部分。按照國務院和中紀委有關規定，我省認真開展了一系列深化“收支兩條線”改革和加強財政管理的工作，行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入已納入預算管理或實行財政專戶管理；推行和完善了收費、罰沒收入實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管模式；省直和部分市、縣逐步推行綜合財政預算，預算內外資金統籌安排。全省“收支兩條線”改革和管理工作取得了明顯的成效。但是，此項工作仍存在一些問題，比較突出的是：收費和罰沒行為不規范；個別部門仍然存在“誰收誰用，多收多用”，脫離財政監督，隨意截留、挪用資金現象；個別單位存在應收不收或應收未盡收行為，造成財政資金流失；預算外資金底子不清，沒有真正體現其作為財政性資金應由政府財政部門調控、管理的屬性。隨著“收支兩條線”改革的不斷深化，按照財政部、國家發展改革委、監察部、審計署的要求（財綜〔２００３〕２９號），各級政府及有關部門在積極推進“收支兩條線”改革的同時，必須從建立和完善公共財政體制出發，進一步提高認識，統一思想，加強組織領導，認真落實措施，切實加強非稅收入的管理。

二、非稅收入的性質與范圍

非稅收入是指除稅收以外，國家機關、事業單位、具有行政管理職能的社會團體、企業主管部門（集團）和其他組織，依據國家法律法規以及利用國有資產（資源）、政府投資，憑借國家賦予的壟斷職能、政府信譽，獲取的各種財政性資金，包括已納入財政管理或未納入財政管理的下列收入：

（一）行政事業性收費；

（二）政府性基金（資金、附加）；

（三）罰沒收入；

（四）利用國有資產（資源）取得的收益；

（五）土地、海域、礦區、場地等有償使用收入；

（六）對公共資源開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許（壟斷）經營權等進行招標拍賣的收益；

（七）按照國家規定集中的非財政預算安排的收入（包括主管部門提取的管理費、收入分成、下級上解資金等）；

（八）以政府名義獲得的各種捐贈資金；

（九）除上述所列項目之外的法律、行政法規規定的其他非稅收入；

（十）上述第（一）至第（九）項的利息收入。

上述收入屬應納稅的，其依法納稅后的余額為政府非稅收入。政府和政府部門主辦的廣播電臺、電視臺、報社等事業單位直接收取的廣告收入，實行收支計劃管理；社會保障資金、住房基金、彩票收入和政府債務收入等非稅收入，因其分別具有獨立的運行管理體系，故不在本管理意見范圍內。對這些非稅收入，各級財政、審計、監察等有關部門要各司其職，依法加強對其管理、使用的監察、審核。

三、建立、健全非稅收入征管機制

非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，各地要確保非稅收入按政策規定應收盡收，及時足額上繳國庫或財政專戶。

（一）健全征管體系，把政府公共資源有償使用收入納入“收支兩條線”管理范圍。

為整頓和規范市場經濟秩序，使政府公共資源的開發和利用有序發展，對直接或間接利用政府公共資源所取得的收入應納入財政規范管理，統籌社會財力，為公眾提供更多、更好的公共產品或服務。

對直接或間接利用政府公共資源，應遵循“誰使用誰付錢”的原則，按市場經濟規律納入市場運行機制運作。城市公共設施資源、城市道路營運權資源、帶有壟斷性經營牌照資源及其他政府管理的資源等等，應通過拍賣或招標方式出讓開發權、使用權、冠名權、廣告權、經營權等，所取得的收入上繳財政。

各地和各有關部門要結合當地實際情況，制定嚴格的操作程序，堅持以社會、環境效益的綜合優化和可持續發展為目的，科學規范政府公共資源有償使用的招標拍賣行為，把此類行為嚴格控制在合理的范圍和適當的額度之內，確保收入征收管理的每一個環節都處在政府的有效控制和監督之下。

（二）完善非稅收入收繳制度，提高非稅收入征管水平。

１．全面推行行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入實行“單位開票，銀行代收，財政統管”的征管制度。各地要嚴格執行收費、基金和罰沒收入“票款分離、罰繳分離”的規定，從根本上規范收費、基金和罰沒收入收繳行為，杜絕資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。除按要求實行委托銀行代收的收費、基金、罰沒收入外，對其他非稅收入，按照有利征收、方便繳款的原則，采取不同的征收方式：隨稅收征收的各種附加仍由稅務部門代為征收；原由征收對象直接繳入國庫的預算收入維持原繳交方式不變；其他非稅收入數額大或征收對象在縣以上城鎮的，原則上實行委托銀行代收；零星的非稅收入或不具備委托銀行代收條件的，由財政部門委托征收單位征收，然后由征收單位按規定要求匯繳到同級國庫或財政專戶。各級財政和征收部門要充分利用電子網絡技術，不斷提高非稅收入征管水平和服務質量。

２．結合國庫單一賬戶制度改革，加大對非稅收入匯繳過渡戶的清理工作，整頓和規范銀行賬戶管理。凡具備委托銀行代收款條件的非稅收入，征收部門開設的各類收入過渡賬戶要一律取消，改由應繳交有關款項的單位或個人，根據征收部門發出的繳款通知，直接將款項繳入指定的財政專戶。對暫不具備委托銀行代收款條件的非稅收入，由同級財政部門核準給予設立收入匯繳過渡賬戶，專門用于非稅收入收繳，不得用于征收單位支出。

３．建立健全非稅收入票據管理制度。除應依法納稅的非稅收入使用稅票外，凡需出具票據收取的非稅收入，應強化財政票據的印刷、保管、領購、審驗、核銷和監督管理，統一使用省級財政部門印制的票據，從源頭上根治亂收費、亂集資、亂罰款行為。

４．理順非稅收入繳撥關系。凡是涉及上下級分成的所有非稅收入的上繳下撥業務，要全部通過各級國庫或財政專戶運作。各部門、各單位征收的非稅收入，必須全額繳入同級國庫或財政專戶，應上解或下撥的非稅收入，必須通過財政部門逐級撥付，部門上下級之間不得直接對非稅收入實行集中、提取及分成。各級財政部門要按規定做好資金撥付工作，不得隱瞞、截留應繳上級財政的非稅收入，否則，上級財政部門可等額扣減其財力，并按有關規定追究直接責任人的責任。

（三）建立非稅收入征管績效考評機制。

各級政府要建立非稅收入征管績效考評機制，將非稅收入征管納入征收部門政績考核，通過考核制約，增強征收部門責任感，自覺規范征收行為。各級財政部門要加強對非稅收入征收管理，監察、審計等有關部門要加強對此的監督檢查。

四、建立綜合財政預算管理模式，加強非稅收入支出管理

非稅收入屬于政府財政性資金，必須按照綜合財政預算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統一的政府預算體系。

（一）各級財政部門要進一步規范非稅收入使用管理。

除有規定用途或需補償征收成本支出外，非稅收入原則上不得與有關部門的支出掛鉤，不再實行結轉部門下使用。非稅收入按照資金性質實行分類管理：一是對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金（附加、資金）等，實行預算編制?？顚Ｓ玫霓k法，資金結余實行結轉下使用；二是用于執收單位基本支出和項目支出的收入，逐步實行收支脫鉤管理；三是政府公共資源有償使用招標、拍賣等所取得的收入，除安排相應的手續費（傭金）和補償征收成本、管理費支出外，其余由政府統籌安排。

（二）深化部門預算改革，積極推行綜合財政預算。

按照《轉發國務院辦公廳轉發財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（粵府辦〔２００２〕２４號）關于“從２００３年起，省直部門、地級以上市要全面實行部門綜合預算改革，各縣（市、區）也要積極實行部門綜合預算改革”和省紀委關于“縣以上政法、行政執法部門要全面推行部門預算，實現部門預算內外資金統一管理”的規定，各級財政部門要按照建立社會主義市場經濟條件下公共財政基本框架的要求，編制綜合財政預算，把非稅收入形成的可用財力與其他財政收入形成的可用財力，一同納入部門預算編制范圍，并根據各單位履行職能的需要，科學定員定額，統籌安排財政支出，嚴格加強監督管理，使部門預算更加科學、合理、規范，實行真正意義上的綜合財政預算。

五、建立非稅收入監督機制，加大違規處罰力度

各級財政、物價、審計、監察等有關部門要切實按照《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（國務院令第２８１號），加強監督檢查。對非稅收入征收部門不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關單位和責任人員，必須依法依規嚴肅查處。各部門要堅持依法行政，嚴格執法，做到應收盡收，及時足額入庫。在國家、省未有明文取消征收項目、降低征收標準的情況下，非稅收入無故出現明顯下降，造成財政收入流失的，財政部門可根據收入減少的數額相應扣減有關部門支出。