第一篇：論農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的主要障礙和對(duì)策

論農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的主要障礙和對(duì)策

目 次 引言 ???????????????????????????????? 1 2農(nóng)民工城市進(jìn)程中的主要障礙

???????????????????? 1 2.1勞務(wù)門檻過(guò)高，進(jìn)城農(nóng)民工求職關(guān)卡多

????????????????? 1 2.2戶籍制度限制，農(nóng)民工進(jìn)城定居難

????????????????? 1 2.3各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不完善，農(nóng)民工參保率低

??????????? 2 2.4執(zhí)法力度不大，法律法規(guī)難落實(shí)

?????????????????? 2 2.5清欠農(nóng)民工工資，政府不作為或作為不到位

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????????????3 3.3強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力??????????????? 4 3.4加大執(zhí)法力度，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工合法權(quán)益????? 4 3.5建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成治理欠薪的社會(huì)合力 ?????????????????5 結(jié)論 ???????????????????????????????? 6 致謝 ???????????????????????????????? 7 參考文獻(xiàn)

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摘要：農(nóng)民工是中國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍，他們戶籍在農(nóng)村，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如今在中國(guó)，農(nóng)民工已成為推動(dòng)中國(guó)城市化進(jìn)程的重要力量，是城市建設(shè)與繁榮的生力軍，作為城市化先頭兵的農(nóng)民工，農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，農(nóng)民工市民化也必然成為城市化的主要途徑，但由于戶籍制度造成的就業(yè)、福利歧視等原因，農(nóng)民工城市化進(jìn)程中還面臨諸多障礙，本文試圖就農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的主要障礙作出闡述，并就此提出對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工 城市化 障礙 對(duì)策 引言

農(nóng)民工，是“農(nóng)民”和“工人”的結(jié)合，是指身在城市從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)業(yè)戶口的工人，據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，2009年末我國(guó)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)1.4億人，農(nóng)民工作為當(dāng)代中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的一股主力軍，城市的社會(huì)財(cái)富、高樓大廈都凝聚著農(nóng)民工的辛勤勞動(dòng)和汗水，扎實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工城市化進(jìn)程是當(dāng)前我國(guó)城市化發(fā)展的必經(jīng)之路，也是解決農(nóng)民工困境的現(xiàn)實(shí)途徑，是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的橋梁，只有真正解決了農(nóng)民工市民化問(wèn)題，才能提高農(nóng)民工的政治地位，才能維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)民工問(wèn)題的最終解決，才能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。然而農(nóng)民工市民化工作任重而道遠(yuǎn)，龐大的農(nóng)民工群體對(duì)城市社會(huì)管理體制提出了挑戰(zhàn)，在農(nóng)民工城市化進(jìn)程中，政府的職能地位、管理理念、行為方式以及傳統(tǒng)的戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障制度也亟需作出相應(yīng)變革和調(diào)整。農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的主要障礙

2.1 勞務(wù)門檻過(guò)高，進(jìn)城農(nóng)民工求職關(guān)卡多

戶口決定了人的身份，城里人和鄉(xiāng)下人在一些城市里顯得格外涇渭分明，進(jìn)城民工由于沒(méi)有城市戶口，無(wú)法取得與城市人同等的勞動(dòng)資格，城市人所從事的許多工作，盡管農(nóng)民工也能干好，但就是不讓干。目前，一些大中城市只看到農(nóng)民工與城市居民在就業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)性，而看不到彼此互補(bǔ)性。為保證城市居民就業(yè)，有的城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工在總量上進(jìn)行控制，提供就業(yè)崗位“本地戶口優(yōu)先”，有的還強(qiáng)制性收取管理費(fèi)、用工調(diào)節(jié)費(fèi)，要辦理名目繁多的證件等等，使農(nóng)民工為了謀到一個(gè)職位往往要付出城里人多許多的努力。

2.2戶籍制度限制，農(nóng)民工進(jìn)城定居難

現(xiàn)行的戶籍管理制度是進(jìn)城農(nóng)民工所面臨的勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女教育、社會(huì)保障等方面差別與歧視的制度基礎(chǔ)。由于沒(méi)有城市戶口，農(nóng)民工在就業(yè)單位里只能是臨時(shí)工，沒(méi)有提薪和晉升的機(jī)會(huì)，在城市居民眼中他們只是外來(lái)者，農(nóng)民工能夠獲得的僅限于工資和獎(jiǎng)金，而市民則可以獲得社會(huì)福利、醫(yī)療補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等等，戶籍制度已經(jīng)成為阻礙農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的核心制度。許多城市還設(shè)有各種有形或無(wú)形的限制農(nóng)民進(jìn)入的障礙，“城門緊閉”或“城門

半開(kāi)”現(xiàn)象仍然很普遍。實(shí)際上，他們中有相當(dāng)一部分人就業(yè)狀況、收入水平等相對(duì)穩(wěn)定，具備條件在城市安家落戶，但由于城市戶口身份的不同，致使他們?nèi)匀槐怀鞘信艛D在外，在工作地和戶口所在地兩頭奔波，他們因?yàn)槭苌矸菟蕖⒃诨榧蕖⒔逃⒆》俊⑸鐣?huì)保障等方面面臨一系列困難。

2.3各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不完善，農(nóng)民工參保率低

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我省進(jìn)城務(wù)工人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不足10%，南京市進(jìn)城務(wù)工人員80多萬(wàn)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的均不足15%，之所以造成農(nóng)民工參保率低，一方面，有些地區(qū)出臺(tái)違反國(guó)家法律的規(guī)定，如對(duì)待不同的企業(yè)執(zhí)行不同的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率、按比例參保等；有少數(shù)單位大量使用以實(shí)習(xí)生的名義的民工或勞務(wù)派遣人員，以達(dá)到不繳或少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的目的；一些企業(yè)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工流動(dòng)性大、民工自己不愿意參加或不愿負(fù)擔(dān)個(gè)人繳納部分為由拒絕為民工參保。另一方面，國(guó)家社會(huì)保障政策只考慮到城市職工，對(duì)城市職工進(jìn)行了強(qiáng)制性保險(xiǎn)，在制度安排上沒(méi)有把農(nóng)民考慮進(jìn)去。城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保障，生活無(wú)后顧之憂；而工作更辛苦的農(nóng)民工卻無(wú)法享受社會(huì)保險(xiǎn)，甚至連保障人的生命健康的工傷保險(xiǎn)，一些企業(yè)都不愿意辦，出現(xiàn)工傷事故傷害而又沒(méi)有辦理工傷保險(xiǎn)的進(jìn)城民工，他們的命運(yùn)是悲慘的，有的人財(cái)兩空，有的終生殘疾，生活無(wú)保障。

2.4 執(zhí)法力度不大，法律法規(guī)難落實(shí)

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家和各級(jí)政府在維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工合法權(quán)益方面也出臺(tái)了不少政策法規(guī)，但總的來(lái)看，一些政策法規(guī)措施還不夠配套，執(zhí)行難；有的在處罰標(biāo)準(zhǔn)上過(guò)輕，對(duì)違規(guī)當(dāng)事人威懾作用不大。比如，按照有關(guān)規(guī)定，用人單位不與勞動(dòng)者簽訂勞務(wù)合同，勞動(dòng)監(jiān)察部門可以處50元罰款。對(duì)用人單位來(lái)說(shuō)，50元根本不算什么。又比如，按規(guī)定，克扣和拖欠勞動(dòng)者工資逾期不支付的，勞動(dòng)監(jiān)察部門可對(duì)用人單位處以1000元至5000元罰款。相對(duì)于幾萬(wàn)元的欠薪來(lái)說(shuō)，這點(diǎn)罰款又算得了什么？

2.5 清欠農(nóng)民工工資，政府不作為或作為不到位

提高農(nóng)民工收入對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民工更好地融入城市都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而更多的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)民工在付出艱苦的 2

勞動(dòng)之后其合理合法的應(yīng)得的工資有時(shí)卻竟然沒(méi)有著落，種種跡象表明，農(nóng)民工的討薪成本往往比他們實(shí)際要得到的要高出許多，為什么出現(xiàn)了討薪難、使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保障？主要反映在一些地方政府和部門存在著“行政不作為”或作為不到位的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。當(dāng)出現(xiàn)侵犯農(nóng)民工權(quán)益時(shí)，有關(guān)部門沒(méi)有積極履行查處職責(zé)，聽(tīng)之任之，懲罰力度不大，剛性不足。更沒(méi)有建立健全預(yù)防機(jī)制，甚至有些政府機(jī)關(guān)還在帶頭侵犯農(nóng)民工的合法權(quán)益。據(jù)了解，當(dāng)前拖欠農(nóng)民工工資最嚴(yán)重的是建筑工程領(lǐng)域，首先是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其次是政府投資工程，二者分別占拖欠總額的40%和25%左右，政府投資工程竟然成為“欠款大戶”，這不僅使政府形象受損，而且在拖欠現(xiàn)象中起到某種“示范效應(yīng)”。應(yīng)對(duì)農(nóng)民工城市化進(jìn)程中的對(duì)策

應(yīng)該說(shuō)，“農(nóng)民工”屬于法律上的“勞動(dòng)者”的范疇，《憲法》和《勞動(dòng)法》對(duì)包括“農(nóng)民工”在內(nèi)的勞動(dòng)者的合法權(quán)益的保障有明確規(guī)定，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保障問(wèn)題并不存在明顯的法律空白。因此，積極動(dòng)員社會(huì)各界的力量，真正為農(nóng)民工提供包括收入、福利、住房、醫(yī)療和人文關(guān)懷在內(nèi)的平等待遇，關(guān)鍵在于狠抓制度落實(shí)。

3.1 取消限制性規(guī)定，為農(nóng)民工在城市就業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

深化戶籍制度改革，完善流動(dòng)人口管理辦法。取消對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)的不合理的規(guī)定，對(duì)走出鄉(xiāng)村在城市尋找工作的農(nóng)民工，用人單位要在應(yīng)聘機(jī)會(huì)、工資待遇等方面一視同仁，只要在城市工作和居住的所有人口，都可都應(yīng)享受同一城市均等和公平的公共服務(wù)，逐步建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。以便為他們?cè)诼殬I(yè)、城市意識(shí)等其他方面與原有城市居民差距的逐漸縮小奠定基礎(chǔ)，增進(jìn)農(nóng)民工向城市社會(huì)靠攏和融入的動(dòng)機(jī)和效率，3.2 提高組織化程度，引導(dǎo)農(nóng)民工合理有序向城市轉(zhuǎn)移

任何社會(huì)群體活動(dòng)的盲目性和合法權(quán)益被長(zhǎng)期侵害，在一定程度上反映出政府管理方面的漏洞。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民外出屬于自發(fā)狀態(tài)，基本上是以同村、同族或親朋為伍，自找門路。政府和社會(huì)要在多方為農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)信息、咨詢、中介服務(wù)的同時(shí)，按照商品生產(chǎn)、銷售的內(nèi)在規(guī)律去經(jīng)營(yíng)“勞務(wù)”這個(gè)特 3

殊商品，實(shí)行有組織地輸出，減少農(nóng)民工流動(dòng)的盲目性，降低農(nóng)民工的外出成本。特別要加強(qiáng)與流入地政府的聯(lián)系與溝通，共同解決好務(wù)工人員的衛(wèi)生保健、人身安全、子女就學(xué)、工資待遇、計(jì)劃生育、法律服務(wù)和治安管理等服務(wù)管理工作，為農(nóng)民工就業(yè)提供全程服務(wù)。

3.3 強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力

提高農(nóng)村勞動(dòng)力的文化素質(zhì)，持之以恒地對(duì)他們開(kāi)展技能培訓(xùn)，積極整合教育資源，立足現(xiàn)有培訓(xùn)設(shè)施，提供質(zhì)量較高、有特色的職業(yè)中學(xué)等教育資源。改善辦學(xué)條件，以實(shí)現(xiàn)招生、培訓(xùn)、就業(yè)輸送有機(jī)銜接，增強(qiáng)其對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)能力，建成一批農(nóng)民工就業(yè)綜合服務(wù)基地。突出政策法規(guī)、安全生產(chǎn)、城市生活和公民道德規(guī)范等培訓(xùn)內(nèi)容，通過(guò)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的素質(zhì)和技能，有助于他們盡快適應(yīng)城市的發(fā)展和生活，引導(dǎo)農(nóng)民工提高法律意識(shí)，更好地融入城市。

3.4 加大執(zhí)法力度，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工合法權(quán)益

要依托現(xiàn)有的勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)、法律援助系統(tǒng)、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁系統(tǒng)，加大安全生產(chǎn)監(jiān)察力度，嚴(yán)防重大安全事故的發(fā)生。要做好將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍的工作，生產(chǎn)事故要嚴(yán)格追究事故責(zé)任人的法律責(zé)任，并保證在事故中受到損害的農(nóng)民工依法享有各項(xiàng)權(quán)益。探索農(nóng)民工參加保險(xiǎn)等項(xiàng)工作的具體辦法，幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難，嚴(yán)懲隨意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間、侵害農(nóng)民工人身權(quán)益等違法行為。

在嚴(yán)厲打擊拖欠農(nóng)民工工資行為的同時(shí)，盡可能為農(nóng)民工提供包括法律咨詢、政策解答、督促查處等在內(nèi)的服務(wù)，盡可能給以平等的國(guó)民待遇和城市居民待遇，首先在勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品的供給和分配上，健全以養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘為主的社會(huì)保障制度，鑒于農(nóng)民工數(shù)量大、素質(zhì)相異、農(nóng)民工的情況大不相同的現(xiàn)狀，可以有針對(duì)性地對(duì)不同情況建立有差別的又具有發(fā)展性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及可操作性的社會(huì)保障制度。其次是建立針對(duì)農(nóng)民工的住房保障制度，從當(dāng)前國(guó)家住房保障制度看，住房保障制度除住房公積金外，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)體現(xiàn)，農(nóng)民工處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，不享有住房補(bǔ)貼、住房公積金，農(nóng)民工作為低收入階層，其住房問(wèn)題正成為一個(gè)日益突出的社會(huì)問(wèn)題，如 4

果僅僅在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下，絕大多數(shù)農(nóng)民工很難解決其自身的住房問(wèn)題，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民工的住房供應(yīng)提供多種方式的支持，要通過(guò)建立和完善住房保障制度，規(guī)劃建設(shè)一批相對(duì)低廉但符合基本安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的住房，使廣大進(jìn)城農(nóng)民工住得起買得起，改善他們的基本生活條件，解決他們的住房問(wèn)題。只有這樣，才能真正把農(nóng)民工的合法權(quán)益落到實(shí)處，構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)和諧，才能讓他們更好更快地市民化。

3.5 建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成治理欠薪的社會(huì)合力

拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題一直是社會(huì)呼聲很高的問(wèn)題，這直接影響到農(nóng)民工城市化的進(jìn)程，按說(shuō)，買東西要付錢，雇勞動(dòng)力要給報(bào)酬，為什么這個(gè)不成問(wèn)題的問(wèn)題反倒成了年年清、年年欠的“老大難”問(wèn)題？這里固然有多方面的復(fù)雜因素，不僅包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中存在的信用缺失，而且也包括深刻的社會(huì)根源，如長(zhǎng)期形成的對(duì)農(nóng)民工的歧視，農(nóng)民工自身保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)和行政不作為，等等。解決這些問(wèn)題必須建立長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)行綜合綜合治理，除了運(yùn)用法律武器追討外，關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)條件下具有社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)功能和各類社會(huì)組織共同承擔(dān)起職責(zé)，形成清欠的社會(huì)合力。比如工會(huì)法明確規(guī)定“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)”。事實(shí)也證明，工會(huì)在維護(hù)城市職工各項(xiàng)合法權(quán)益中發(fā)揮著積極的作用。但是對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工而言，“工會(huì)”還是一個(gè)陌生的名詞。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)在廣大農(nóng)民工之中建立起工會(huì)組織，由農(nóng)民工與用人單位的個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣?huì)與用人單位的集體勞動(dòng)關(guān)系，使農(nóng)民工在簽訂勞動(dòng)合同、解決勞動(dòng)爭(zhēng)議、依法追討欠薪以及提高自身法律素質(zhì)等方面緊緊依靠組織，實(shí)現(xiàn)包括治理欠薪在風(fēng)的農(nóng)民工權(quán)益的制度性維護(hù)。在整個(gè)清欠過(guò)程中，政府部門責(zé)無(wú)旁貸，政府部門只有將法律法規(guī)“硬”起來(lái)，站在根治欠薪的第一線，以機(jī)制來(lái)捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)和勞動(dòng)者權(quán)益，才能從根本上攻克欠薪頑癥，才能讓農(nóng)民工更好地享受城市生活，提高他們的城市歸屬感。

結(jié) 論

農(nóng)民工市民化是社會(huì)主義的本質(zhì)需求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，2006年3月27日《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中指出，逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題，這無(wú)疑為農(nóng)民工城市化帶來(lái)了福音。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，全社會(huì)都來(lái)關(guān)心關(guān)注農(nóng)民工權(quán)益，讓農(nóng)民工真正獲得城市身份和公平的待遇，讓農(nóng)民工獲得真正城市認(rèn)同感和城市歸屬感，勢(shì)必會(huì)大大加快農(nóng)民工城市化的進(jìn)程。

致 謝

寫作本論文的期間，我的老師、同學(xué)、同事、家人給了我很大的幫助，感謝他們對(duì)我的理解與支持,在這里請(qǐng)接受我誠(chéng)摯的謝意!。

參 考 文 獻(xiàn) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》 人民日?qǐng)?bào)，2006年3月28日 2 周長(zhǎng)征.勞動(dòng)法原理.科學(xué)出版社，2004 3 趙立航.社會(huì)和諧與農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題.人口與經(jīng)濟(jì)，2006 4 劉白紅.城市化進(jìn)程與農(nóng)民工問(wèn)題.科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2006

第二篇：中國(guó)城市化進(jìn)程中的問(wèn)題及其對(duì)策

中國(guó)城市化進(jìn)程中的問(wèn)題及其對(duì)策

【內(nèi)容提要】在中國(guó)城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了一些問(wèn)題如貧困化問(wèn)題、公共安全管理問(wèn)題、資源問(wèn)題等等。要解決這些問(wèn)題，一是實(shí)現(xiàn)“三集中”，解決農(nóng)村農(nóng)民貧困問(wèn)題，廣開(kāi)就業(yè)門路，大力提高社會(huì)就業(yè)率，建立完善的社會(huì)保障體系；二是加強(qiáng)對(duì)城市的安全管理；三是對(duì)資源性問(wèn)題堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略。【摘 要 題】城市化

【關(guān) 鍵 詞】城市化/貧困問(wèn)題/安全問(wèn)題/資源問(wèn)題

城市化是鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘械膹?fù)雜過(guò)程，是社會(huì)發(fā)展中重要的世界性現(xiàn)象。城市化進(jìn)程是城市人口比重快速提高和城市的生產(chǎn)不斷擴(kuò)大的過(guò)程，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的地域空間過(guò)程。隨著城市化進(jìn)程的加快，在我國(guó)出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，本文就城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行探討，以此找出相應(yīng)的對(duì)策來(lái)加快城市化進(jìn)程的健康發(fā)展。

一、中國(guó)城市化進(jìn)程現(xiàn)狀

中國(guó)的城市化進(jìn)程開(kāi)始于十一屆三中全會(huì)的改革開(kāi)放。從我國(guó)的城市化發(fā)展來(lái)看，我國(guó)1978年的城鎮(zhèn)化水平為17.92％，1982年的城鎮(zhèn)化水平為20.8％，1990年為26.2％，2001年為37.7％，2003年已達(dá)到40.53％，至2003年底，我國(guó)共有設(shè)市城市600個(gè)，建制鎮(zhèn)20600個(gè)，城鎮(zhèn)總?cè)丝?.03億。從目前來(lái)看，已經(jīng)有幾億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市。這是改革開(kāi)放20多年來(lái)全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)城市化進(jìn)程是逐漸加速的，從1978年至1995年這17年，城市化率平均每年提高0.65個(gè)百分點(diǎn)，1995年至2003年這8年平均每年提高1.44個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)時(shí)期的城市化還是在嚴(yán)格的遷徙限制的狀況下實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，過(guò)去25年城市化水平的提高是在戶籍制度的阻遏下實(shí)現(xiàn)的。2003年改革戶籍制度，今后沒(méi)有了制度因素的限制，中國(guó)的城市化進(jìn)程勢(shì)必要加速，即比現(xiàn)在每年提高1.44個(gè)百分點(diǎn)更快。假設(shè)2010年以前我國(guó)的城市化率平均每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，那么2020年的城市化率將達(dá)到67％，很可能更高。若依據(jù)最樂(lè)觀的預(yù)測(cè)，2020年時(shí)我國(guó)人口只有13.26億，按67％—70％的城鎮(zhèn)人口比例，城鎮(zhèn)人口為8.9億—9.3億，17年內(nèi)將增加3.6億—4.0億城鎮(zhèn)人口[1]。

二、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

在中國(guó)的城市化加速發(fā)展中，不可避免地存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下方面。

1.城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的貧困問(wèn)題

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貧困似乎已經(jīng)成為一個(gè)難以避免的伴隨現(xiàn)象。考察城市化進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，貧困不僅是城市化進(jìn)程中的“果”，在一定意義上更是推動(dòng)城市化的“因”。工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化是現(xiàn)代社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中三個(gè)相互影響、相互作用的重要因素。城市發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，但目前中國(guó)的城市化還只是停留在量變的過(guò)程中，在這種狀態(tài)下的城市發(fā)展，自然會(huì)形成貧困的問(wèn)題。

一是城市化難以形成對(duì)農(nóng)村社會(huì)的積極滲透和正面影響。在農(nóng)村人口增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)比較效益遞減、土地資源約束以及技術(shù)替代等多種因素作用下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已成為不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量存在為城市加快發(fā)展提供了條件。大量的資料表明，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在1.5億人左右，加上農(nóng)村每個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)1.5人(2002年)計(jì)算，估計(jì)短期內(nèi)至少有2.25億人不得不流動(dòng)到城市。

貧困壓迫下的農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)表現(xiàn)出的是一種為求生計(jì)而萌發(fā)的主動(dòng)性。這種主動(dòng)性推動(dòng)了城市的發(fā)展。另一方面，城市的發(fā)展又反作用于農(nóng)村的貧困。農(nóng)村高文化素質(zhì)勞動(dòng)力向城市流動(dòng)使文化素質(zhì)本來(lái)就低的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力整體素質(zhì)進(jìn)一步下降。農(nóng)村高素質(zhì)勞動(dòng)力的嚴(yán)重流失，影響農(nóng)業(yè)科技的推廣和應(yīng)用，也極不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的停滯甚至下降。這樣，使農(nóng)村更落后，城市更現(xiàn)代。

二是現(xiàn)階段出現(xiàn)的城市貧困問(wèn)題。城市貧困問(wèn)題的最基本表現(xiàn)，就是在一定時(shí)期內(nèi)，由于各種原因，在城市逐漸出現(xiàn)一部分人和一部分家庭的基本生活處于入不敷出的窘困狀態(tài)，這些貧困者在短期內(nèi)很難依靠自身力量擺脫貧困，導(dǎo)致溫飽難以維持。城市貧困問(wèn)題如處置不當(dāng)，易于激化一系列社會(huì)問(wèn)題，甚至政治問(wèn)題，應(yīng)該引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。

在21世紀(jì)頭30年里，我國(guó)城市化水平將進(jìn)一步提高，由此而來(lái)的城市貧困人口的增加將是一個(gè)必然的趨勢(shì)，也就是新生的城市貧困村將呈規(guī)模化發(fā)展，流動(dòng)中的絕對(duì)貧困隊(duì)伍逐漸多元化、組織化，而后備的相對(duì)貧困隊(duì)伍正在形成，老年人口貧困發(fā)生率將因?yàn)閮?chǔ)蓄準(zhǔn)備不夠和社會(huì)養(yǎng)老保障制度不健全而越來(lái)越高，在城市貧困人口中，男性比女性貧困發(fā)生率更高[2]。

2.城市化進(jìn)程中公共安全管理的問(wèn)題

目前我國(guó)正處于城市化加速時(shí)期，城市社會(huì)內(nèi)部發(fā)展、失衡和社會(huì)分裂，以及城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，使得城市發(fā)展面臨整體性的風(fēng)險(xiǎn)。

有專家列舉了城市化過(guò)程中最突出的六大社會(huì)安全問(wèn)題：貧富分化加劇，眾多人口的生命安全和社會(huì)尊嚴(yán)安全受到威脅；社會(huì)治安狀況惡化；食品質(zhì)量降低，眾多人口的健康安全和心理安全受到威脅；SARS、艾滋病、性病等高強(qiáng)度傳染病暴發(fā)和流行；生態(tài)惡化及災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制落后；危機(jī)預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制欠缺，行政執(zhí)法監(jiān)控出現(xiàn)漏洞，以及危機(jī)處理操作不當(dāng)而導(dǎo)致人為社會(huì)安全危機(jī)等。在這六大問(wèn)題中，危機(jī)預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制欠缺，行政執(zhí)法監(jiān)控出現(xiàn)漏洞，以及危機(jī)處理操作不當(dāng)而導(dǎo)致的人為社會(huì)安全危機(jī)，成為國(guó)人最焦心的問(wèn)題。

我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)面臨諸多安全隱患，但確保社會(huì)安全的準(zhǔn)備并不充分，從而加大了風(fēng)險(xiǎn)威脅；同時(shí)，負(fù)責(zé)危機(jī)處理的機(jī)構(gòu)分割嚴(yán)重，配合生疏，很難協(xié)同作戰(zhàn)、信息共享，更增添了應(yīng)對(duì)城市公共安全問(wèn)題的難度；尤其是不負(fù)責(zé)任的心理和城市建設(shè)中的急功近利心態(tài)，使城市風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常防范失靈，加上我國(guó)預(yù)警機(jī)制還相當(dāng)落后，而且政府的協(xié)調(diào)能力也不盡如人意，這樣，必然使中國(guó)城市化付出比其他國(guó)家更大的成本，包括社會(huì)資本、社會(huì)正義和社會(huì)進(jìn)步方面的巨大損失。

3.城市發(fā)展中的城市資源短缺問(wèn)題

資源短缺是我國(guó)城市化發(fā)展的“瓶頸”。按照年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)預(yù)測(cè)，至2020年全國(guó)將新增3.3億城鎮(zhèn)人口(現(xiàn)在5.03億)，對(duì)資源的需求是非常巨大的。城市化對(duì)能源，包括電、煤、石油、燃?xì)獾刃枨蠖紝⒂泻艽蟮脑鲩L(zhǎng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境必將產(chǎn)生巨大的壓力。雖然目前我國(guó)城鎮(zhèn)的人均能源消費(fèi)水平還不高，但是8.3億城鎮(zhèn)人口的總量卻是世界最大的。從水源來(lái)看，過(guò)去的城市供水問(wèn)題主要是給排水設(shè)施的不足，而不是水資源的匱乏。今天，隨著城市大生產(chǎn)的發(fā)展和城市人口的劇增，生產(chǎn)用水和生活用水大大增量，加之生態(tài)環(huán)境的破壞影響了江河表面水的豐盈，超量和無(wú)度的開(kāi)采又造成地下水的枯竭，同時(shí)，禁而不止的工業(yè)污染和污水的超標(biāo)排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染，使得我國(guó)660多個(gè)城市不同程度面臨水資源問(wèn)題，200多個(gè)城市嚴(yán)重水資源不足，有的城市被迫限量供水。從土地資源來(lái)看，如按現(xiàn)行規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每年均需要增加180km[2]的土地。過(guò)去總是說(shuō)我國(guó)地大物博，城市發(fā)展用地不成問(wèn)題。如今，城市用地問(wèn)題越來(lái)越引起國(guó)家的重視，三令五申要嚴(yán)格控制城市用地審批的閘門，并將6000多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷了一半，以避免開(kāi)發(fā)區(qū)土地曬太陽(yáng)，同時(shí)對(duì)城市興建寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、會(huì)展中心、大學(xué)城、高爾夫球場(chǎng)等，以及盲目的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市用地規(guī)模的擴(kuò)大進(jìn)行嚴(yán)格的用地控制，敲響了警鐘。

三、加速推進(jìn)城市化進(jìn)程中的對(duì)策

1.解決城市化進(jìn)程中的貧困問(wèn)題

一是實(shí)現(xiàn)“三集中”，解決農(nóng)村農(nóng)民貧困問(wèn)題。我國(guó)實(shí)現(xiàn)城市化的最終焦點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)均在農(nóng)村。農(nóng)民進(jìn)程推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但是，也是貧困化的主要因素，要解決這一問(wèn)題，正如有的專家指出的那樣，制定并堅(jiān)持“三集中”的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針，即人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，是實(shí)現(xiàn)城市化的社會(huì)基礎(chǔ)[3]。尤其是只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是中國(guó)邁向工業(yè)化、現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的必由之路，也是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的根本出路。農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，也可實(shí)現(xiàn)亦工亦農(nóng)，做“人人有工作，家家有產(chǎn)業(yè)，個(gè)個(gè)有技能”的新型農(nóng)民或農(nóng)業(yè)工人，為全面小康打下技能基礎(chǔ)。

二是廣開(kāi)就業(yè)門路，大力提高社會(huì)就業(yè)率。政府應(yīng)把再就業(yè)問(wèn)題列為國(guó)家宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，通過(guò)宏觀政策的調(diào)整增加就業(yè)機(jī)會(huì)；同時(shí)，就業(yè)扶持要向貧困傾斜，政府要提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，以培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)。

三是建立完善的社會(huì)保障體系，調(diào)整社會(huì)福利政策向貧困者傾斜。今后應(yīng)加大“三條保障線”的扶持力度，繼續(xù)提高低收入者的收入水平。同時(shí)應(yīng)逐步調(diào)整現(xiàn)有社會(huì)福利政策，在住房補(bǔ)貼、退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育等方面向低收入者傾斜，通過(guò)社會(huì)保障的再分配，起到縮小貧富差距的作用。要建立和健全覆蓋全社會(huì)勞動(dòng)者的社會(huì)保障體系，使各種經(jīng)濟(jì)類型的勞動(dòng)者都覆蓋在社會(huì)安全網(wǎng)內(nèi)，這不僅能增強(qiáng)勞動(dòng)者的安全感，也有利于勞動(dòng)者的合理流動(dòng)。要解決社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，如養(yǎng)老金，由于過(guò)去老職工的隱性繳款未能得到補(bǔ)償，使企業(yè)不堪重負(fù)，致使企業(yè)欠繳和拒繳保險(xiǎn)金。為解決此項(xiàng)難題，政府應(yīng)從國(guó)有資產(chǎn)中劃出一部分用作養(yǎng)老金。要加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)有關(guān)社會(huì)保障的法律法規(guī)，明確國(guó)家、企業(yè)和職工的權(quán)利和義務(wù)，使社會(huì)保障制度有法可依[4]。

2.對(duì)于城市安全管理的問(wèn)題要加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制

城市社會(huì)安全問(wèn)題雖然具有突發(fā)性特點(diǎn)，不容易預(yù)測(cè)，卻容易引起傷害。但只要做好公共安全應(yīng)急機(jī)制，城市的安全風(fēng)險(xiǎn)是可以降低的。為此應(yīng)該采取相應(yīng)的對(duì)策。

一是加強(qiáng)平時(shí)對(duì)安全系統(tǒng)的管理、維護(hù)和建設(shè)。

在城市化進(jìn)程中，投資者對(duì)于城市公共安全管理狀況是非常看重的，如果城市生活和秩序舒適、安全，能夠更快地進(jìn)行人、財(cái)、物的流通，就會(huì)吸引更多的客戶和商家的青睞。公共安全是城市各項(xiàng)管理工作的重中之重，是城市各項(xiàng)制度賴以存在的基礎(chǔ)。在解決社會(huì)公共安全問(wèn)題上，要建立健全政府對(duì)重大危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制[5]。首先，要建構(gòu)起覆蓋面廣闊的社會(huì)安全網(wǎng)；其次，要加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的立法建設(shè)(如食品安全問(wèn)題和環(huán)境安全問(wèn)題)，2003年，國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是一個(gè)重要的條例，標(biāo)志著我們國(guó)家把應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步納入了法制化軌道，也標(biāo)志著我國(guó)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制進(jìn)一步完善；第三，政府的危機(jī)管理的主觀愿望和客觀能力都應(yīng)該有較大的提高；第四，要建立起各部門聯(lián)動(dòng)、信息和資源共享機(jī)制，重視專業(yè)知識(shí)在控制危機(jī)方面所起的重要作用。

二是完善公共安全監(jiān)督檢查機(jī)制。

對(duì)于城市公共安全監(jiān)督檢查工作，絕不能走走轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)看看走過(guò)場(chǎng)，要堅(jiān)持邊檢查邊整改的原則，以檢查促整改。要針對(duì)查出的問(wèn)題，采取有效措施消除隱患，不能不了了之。對(duì)所有的涉及公共安全的事件，特別是重點(diǎn)部位，進(jìn)行全面的、不間斷的安全技術(shù)檢查，堅(jiān)決杜絕安全事故的發(fā)生。安全部門要做好預(yù)防措施和加大打擊力度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的公共安全控制，嚴(yán)格查處危及城市安全的不安定因素，對(duì)公共安全事故多發(fā)點(diǎn)段和隱患點(diǎn)段進(jìn)行專項(xiàng)治理，并檢查驗(yàn)收。加強(qiáng)綜合治理檢驗(yàn)工作。遇有社會(huì)治安和公共安全事件的發(fā)生，要有警情預(yù)報(bào)，確保安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

三是營(yíng)造人人有責(zé)的公共安全管理文化環(huán)境。

城市公共安全事務(wù)絕不是政府單方面的事情，政府與民眾都有責(zé)任。公共安全作為一項(xiàng)全民受益的事業(yè)，雖然是完全政府行為，但作為公共安全的承擔(dān)者的政府要提供公共安全以保障全體社會(huì)成員的利益，必然通過(guò)社會(huì)成員支付稅賦來(lái)實(shí)現(xiàn)籌資，而稅賦又影響著人們對(duì)公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投資越大，承擔(dān)的稅負(fù)就越重。這種由于政府完全獨(dú)立承擔(dān)公共安全保障任務(wù)的結(jié)果，最終必將導(dǎo)致全民對(duì)公共安全期望值降低。因此，生活在充滿風(fēng)險(xiǎn)的中國(guó)現(xiàn)代城市，普通市民應(yīng)該強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)自己的行為進(jìn)行必要的約束，并積極參與和支持風(fēng)險(xiǎn)防范和管理工作，努力營(yíng)造一個(gè)人人有責(zé)的公共安全管理文化環(huán)境。城市開(kāi)發(fā)商應(yīng)該分擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整個(gè)社會(huì)必須有一個(gè)很好的、暢通的網(wǎng)絡(luò)。在危機(jī)預(yù)警發(fā)出后，市民一定要理性。要使相助與自助結(jié)合起來(lái)，比如，市民參加自助、他助、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等等，只有漸漸形成一個(gè)有凝聚力的社會(huì)，大家才會(huì)覺(jué)得更加安全。

3.對(duì)資源問(wèn)題，堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)行“和諧發(fā)展”

在城市化進(jìn)程中，資源是有限的，有不少資源是不能再生的，尤其是那些與人們的生產(chǎn)、生活和精神文化休戚相關(guān)的資源利用問(wèn)題，不能只顧眼前，一定要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

一是對(duì)土地實(shí)行可持續(xù)利用。土地可持續(xù)利用具有區(qū)域性和利用方式的特定性、時(shí)間動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)開(kāi)放性以及尺度多維性。對(duì)土地可持續(xù)利用動(dòng)態(tài)過(guò)程的認(rèn)識(shí)，在于著重提高預(yù)測(cè)土地利用變化的能力[6]，更重要的是，區(qū)域土地可持續(xù)利用研究的基本目標(biāo)，不僅是提高對(duì)全球土地利用驅(qū)動(dòng)力的分析，而且也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的戰(zhàn)備對(duì)策的選擇。目前國(guó)際上土地可持續(xù)利用研究主要是從合理利用系統(tǒng)分析、評(píng)價(jià)和綜合研究模型三個(gè)方面展開(kāi)的。綜合研究模型綜合了土地利用的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的土地持續(xù)利用研究，而遙感、地理信息系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用為其定量化和多種方法的綜合提供了可能。

具體地還要重視土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃。加強(qiáng)建設(shè)用地調(diào)控，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，改進(jìn)土地總體規(guī)則；集中土地供應(yīng)權(quán)，把分散在各個(gè)部門的用地審批權(quán)集中在城市政府手中；實(shí)現(xiàn)土地配置方式的配套與協(xié)調(diào)；進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備制度，以進(jìn)一步提高國(guó)家對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷能力；建立順暢的信息渠道，加大土地市場(chǎng)地位變化情況監(jiān)測(cè)力度，以充分發(fā)揮國(guó)家對(duì)地價(jià)的調(diào)控作用[7]。

二是對(duì)電力、水等實(shí)行可持續(xù)利用，建立能源節(jié)約型社會(huì)。1978—2002年這24年中，我國(guó)的電力彈性系數(shù)平均0.81，即GDP每增長(zhǎng)10％，需要發(fā)電增長(zhǎng)8.1％。但從2000年以后，這個(gè)彈性系數(shù)開(kāi)始大于1，2003年已高達(dá)1.65。根據(jù)上述分析，估計(jì)在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的電力彈性系數(shù)大于1的可能性非常高，即要求發(fā)電能力的增長(zhǎng)等于或快于GDP的增長(zhǎng)。因此電力建設(shè)的投資應(yīng)加強(qiáng)。我國(guó)的發(fā)電只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生產(chǎn)基地的建設(shè)必須加強(qiáng)。同時(shí)，必須盡早考慮能源的多元化問(wèn)題和開(kāi)拓新的清潔能源，如核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能以及其他方面的能源[8]，做到電力的可持續(xù)發(fā)展。在城市化進(jìn)程中，還要注意節(jié)約用水，解決城市水資源平衡(地表水和地下水)、污水處理回用等等。

三是對(duì)城市生態(tài)環(huán)境實(shí)行可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀和持續(xù)發(fā)展的一個(gè)核心概念是對(duì)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)。高投資強(qiáng)度發(fā)展階段對(duì)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)提出了非常強(qiáng)的挑戰(zhàn)，面對(duì)挑戰(zhàn)，唯一的選擇是更加重視環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，在恢復(fù)并保護(hù)生態(tài)平衡、增加環(huán)保設(shè)施方面做更多的工作。

第三篇：美國(guó)城市化進(jìn)程中的城市問(wèn)題及對(duì)策①

美國(guó)城市化迚程中的城市問(wèn)題及對(duì)策①

劉建芳

[中圖分類號(hào)]K712 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003 —4145[2003 ]04 —0115 —03 劉建芳,南通師范學(xué)院法政經(jīng)管系副教授 江蘇 南通

美國(guó)城市化主要是在19 世紀(jì)后半期和20 世 紀(jì)初期完成的,其速度之快、規(guī)模之大舉世無(wú)雙。城市的關(guān)起也帶來(lái)許多新的政治和社會(huì)問(wèn)題,針對(duì) 城市化迚程所帶來(lái)的種種問(wèn)題,美國(guó)政府在不同的 時(shí)期采取了不同的對(duì)策。美國(guó)作為資本主義強(qiáng)國(guó), 其城市化發(fā)展在世界上具有代表性,由此帶來(lái)的城 市問(wèn)題也具有普遍性,研究美國(guó)城市化所帶來(lái)的城 市問(wèn)題以及采取的對(duì)策,對(duì)我國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展具 有重要的借鑒意義。

一、美國(guó)城市化迚程中的主要城市問(wèn)題

(一)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后,伴隨工業(yè)化的迅速發(fā)展,城

市化也迚入一個(gè)鼎盛時(shí)期。至19 世紀(jì)末,在全國(guó) 初步形成以城市為中心的經(jīng)濟(jì)體系,迚而美國(guó)的經(jīng) 濟(jì)重心、人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等也出現(xiàn)一系列相應(yīng) 的變化。1790 年,美國(guó)聯(lián)邦政府首次迚行人口普 查時(shí)“, 城市人口僅占全國(guó)總?cè)丝诘?.1 %,到1920 年躍增至51.2 %”。①城市的大規(guī)模關(guān)起,社會(huì)變遷 過(guò)速,城市問(wèn)題層出不窮。

首先,人口、工廠集中于城市,使城市變得擁擠 不堪。紐約、芝加哥、費(fèi)城等在20 世紀(jì)初人口已超 過(guò)百萬(wàn),其它城市人口增長(zhǎng)的勢(shì)頭也很猛。人口激 增,城市房屋已無(wú)法滿足需求,致使現(xiàn)有的住宅十 分擁擠。“1910 年一個(gè)公寓委員會(huì)對(duì)紐約曼哈頓 東區(qū)的居住情冴作過(guò)調(diào)查,所有的房間中,三分之 一的住著兩個(gè)人,其余三分之二則住有3 人以 上。”②城市住房擁擠,房主把老房屋租給新來(lái)者,由 于年久失修,城市中出現(xiàn)了許多貧民窟,其居住條 件令人難以忍受。城市長(zhǎng)期奉行自由放仸政策,沒(méi) 有長(zhǎng)進(jìn)規(guī)劃,工廠區(qū)和住宅區(qū)混雜在一起。在匹茲 堡,數(shù)百家工廠排出大量的廢氣,有“煙城”之稱。大量的廢鐵、爐渣倒入河中,污染了城市的飲水源, 嚴(yán)重威脅著居民的健康,城市居民的壽命低于鄉(xiāng)下 人。“1910 年,紐約市僅有5 %的人活到60 歲,1.5 %的人活到70 歲, 有1/ 5 的幼兒不能活到5

226007 歲。”③20 世紀(jì)20 年代汽車開(kāi)始涌入城市街道。當(dāng) 越來(lái)越多的車輛集聚于城區(qū)狹窄的地區(qū)時(shí),只能像 蝸牛一樣蠕動(dòng)。根據(jù)1907 年紐約交通調(diào)查,當(dāng)時(shí) 馬車的行使速度平均為每小時(shí)11.5 英里,而汽車 的速度每小時(shí)只有6 英里。上下班交通高峰期,人 們?yōu)楹钴嚒⒆嚮蝌?qū)車穿越城市都要花去幾個(gè)小 時(shí)。

其次,城市是個(gè)異質(zhì)社會(huì),城市各種族、各階層 在一定程度上處于彼此隔離的狀態(tài),這在美國(guó)被稱 為種族馬賽兊。具體地說(shuō),各種族、民族以同質(zhì)形 式居住在特定的街區(qū),彼此間以拼圖形式存在。貧 窮的黑人和其他少數(shù)民族源源不斷地涌迚城市,20 年代末,哈萊姆已完全黑人化了。南方黑人更是大 規(guī)模地向城市流動(dòng),給城市白人居民帶來(lái)巨大的壓 力,迫使白人以空前的速度從城市遷走。黑人大規(guī) 模地向城市遷移帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,引起了后來(lái) 的種族騷動(dòng)和20 世紀(jì)60 年代的“城市危機(jī)”。還有道德淪喪、犯罪猖獗。20 世紀(jì)初,城市道 德淪喪主要表現(xiàn)為酒精麻醉和紅燈區(qū)的糜爛生活。與此同時(shí),由于兩性兲系紊亂,離婚率劇增,單親家 庭越來(lái)越多。據(jù)人口普查的有兲資料“, 從1880 年 到1890 年,全國(guó)犯罪收監(jiān)率上升了50 %,大部分案 件都發(fā)生在城市。另?yè)?jù)芝加哥《時(shí)報(bào)》披露,從1881 年到1898 年,該市殺人案件從1266 起劇增7480 起。”④

最后,面對(duì)當(dāng)時(shí)城市快速發(fā)展而產(chǎn)生的大量的 城市問(wèn)題,城市政府卻沒(méi)能采取相應(yīng)措施予以解 決。于是握有市政實(shí)權(quán)的城市“老板”與各大企業(yè) 沆瀣一氣、互相利用,腐敗之風(fēng)充斥于市政管理,市 政建設(shè)弊端叢生,出現(xiàn)了嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)。城市 公用事業(yè)、服務(wù)性行業(yè)等進(jìn)進(jìn)跟不上城市發(fā)展的需 要。19 世紀(jì)末,在費(fèi)城和圣路易斯,其排水系統(tǒng)總 4/ 2003·山東社會(huì)科學(xué)│ 115 ① 3 江蘇省教委人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目。項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):02SJD770014。

長(zhǎng)度僅相當(dāng)于這兩個(gè)城市街道總長(zhǎng)度的一半多一 點(diǎn)。而巴爾的摩、新奧爾良和莫比爾等城市依舊大 部分靠露天排水溝排泄污水,污染問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。城市老板還利用他們對(duì)市議會(huì)的操縱,明目張膽地 出售特許權(quán)和承包合同,迚行房地產(chǎn)投機(jī)和公用事 業(yè)股票投機(jī)。倘若妓院、酒吧的老板乃至某些罪犯 能夠給他們一筆相應(yīng)的賄賂,就可為非作歹,肆意 妄為。一些大企業(yè)向城市老板行賄后,不僅可逃 稅,甚至連永久的特許權(quán)都買得到。

(二)由于城市十分擁擠,城市居民的注意力自 然就集中到郊區(qū)。二戰(zhàn)以后,美國(guó)城市化出現(xiàn)了新 的現(xiàn)象,一些規(guī)模較大的城市超越原有的地域界 限,向周邊擴(kuò)展,將周圍地區(qū)納入城市化軌道,幵與 中心城市緊密相連,融為一體,城市化迚入新的集 聚時(shí)期。大城市人口開(kāi)始逐漸向郊區(qū)遷移,形成了 功能相當(dāng)集中的市中心商業(yè)區(qū)和以居民區(qū)為主的 郊區(qū)。1950 年,郊區(qū)人口占全美人口的26 %,1960 年增至33 %,1970 年占37 %;1990 年,該比例上升 為48 %。與此同時(shí),居住在中心城市的人口比例

1950 年為35 %, 1960 年為33.4 %, 1990 年為 29 %。⑤城市郊區(qū)化這一新情冴,也帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)

題。

首先,大部分中心城市居民生活貧困。20 世 紀(jì)70 年代,美國(guó)的紐約、底特律、兊利夫蘭、芝加 哥、波士頓等不少城市的老市區(qū)都不同程度地出現(xiàn) 衰落現(xiàn)象。“底特律19731982 年美

國(guó)就業(yè)下降了0.3 %,而底特律地區(qū)卻下降了13.3 %。”⑥城市人口構(gòu)成發(fā)生了質(zhì)的變化:富裕的白人

中產(chǎn)階級(jí)離開(kāi)城市,而貧窮的工人和少數(shù)民族蜂擁 而至。由于中產(chǎn)階級(jí)的大量外遷,原來(lái)的住宅被出 售或出租給低收入的新來(lái)者,新來(lái)的居民無(wú)力迚行 維修,于是城市出現(xiàn)大片的“灰區(qū)”(衰敗區(qū)),哈萊 姆就是典型的衰敗區(qū)。城市最富有迚取心的人移 住他處,將資本從城區(qū)帶走,城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退,工 業(yè)和商業(yè)萎縮,城市不再擁有大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。20 世紀(jì)70 年代,紐約減少了60 萬(wàn)個(gè)工作崗位,造成5 億美元的稅收損失。大城市許多房主為逃稅而放 棄了房屋,20世紀(jì)70 年代初“, 圣路易斯有1 萬(wàn)人 放棄了住宅,約占該市房產(chǎn)的4 %;而在其中一些 街區(qū)中,8025 萬(wàn)的城市和人口在2.5 萬(wàn)之下的小鎮(zhèn),其人均負(fù)擔(dān) 分別高出5090 年代,各種城市改革運(yùn)動(dòng)紛涌而起,其 中以社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)和市政機(jī)構(gòu)改革最令人矚目。社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者是中產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子,他們 對(duì)市政機(jī)構(gòu)中存在的腐敗現(xiàn)象固然深感憂慮,但認(rèn) 為社會(huì)動(dòng)蕩不安的主要原因在于貧民窟居民的生 116 活條件的不斷惡化。因此,與其改革市政府,不如 直接幫助城市下層居民使之?dāng)[脫困境。他們認(rèn)為, 在最貧困的社區(qū)創(chuàng)辦會(huì)所,供那里的居民居住、學(xué)習(xí)和娛樂(lè),就會(huì)在他們的指導(dǎo)下,形成一些社區(qū)的 教育和娛樂(lè)中心。這樣既可改善那里的居民生活 狀冴,又可幫助他們提高文化水平,增強(qiáng)生活上的 自立能力,從而縮小他們與“特權(quán)階層”之間的鴻 溝。迚入20 世紀(jì),這一改革運(yùn)動(dòng)仍方關(guān)未艾,幵且 對(duì)30 年代羅斯福推行“新政”也有一定影響,甚至 時(shí)至今日,很多社區(qū)改良組織都是從19 世紀(jì)末這 場(chǎng)改良運(yùn)動(dòng)中繁衍下來(lái)的。然而,市政改革運(yùn)動(dòng)的 聲勢(shì)和作用,要比社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)大得多,改革者主 張城市自治,以排除州立法部門對(duì)市政的過(guò)分干 預(yù);擴(kuò)大城市行政部門、尤其是市長(zhǎng)的權(quán)限,以遏制 城市老板通過(guò)市議會(huì)干預(yù)市政;城市選舉實(shí)行超黨 派原則,幵與州一級(jí)選舉分別迚行,盡量減少城市 政府的政治色彩,以杜絕城市老板倚仗黨派勢(shì)力操 縱市政;起用專門人才主管城市行政事務(wù),按企業(yè) 管理的模式對(duì)城市實(shí)行科學(xué)管理。世紀(jì)30 年代,羅斯福實(shí)施新政,其中較長(zhǎng)

久影響的是羅斯福政府的住房政策和城市基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)。公共住房政策可稱之為新政期間社會(huì)改 革的主要措施之一。

在新政期間,聯(lián)邦政府干預(yù)幾乎市政的每一個(gè)

方面:城市規(guī)劃、教育、交通、住房、救濟(jì)、健康等等。總的來(lái)說(shuō),新政時(shí)期聯(lián)邦政府的城市政策的影響是 深進(jìn)的。1960 年,肯尼迪當(dāng)選總統(tǒng)后,開(kāi)始其雄心 勃勃的社會(huì)改革綱領(lǐng),接仸的約翰遜總統(tǒng)迚一步堅(jiān) 持他的主張,幵“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”,政綱中將羅斯福新 政以來(lái)的社會(huì)改革實(shí)驗(yàn)推向極致。到1964-1966 年間約翰遜總統(tǒng)實(shí)施“偉大的社會(huì)”施政綱領(lǐng),城市 改革達(dá)到高潮。吉米·卡特上仸后,他的顧問(wèn)班子 “80 年代全國(guó)議程委員會(huì)”專設(shè)大都市組,研究如 何應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題。該委員會(huì)提出了一個(gè)“全國(guó)城市 報(bào)告”指出:美國(guó)處于一個(gè)從工業(yè)化社會(huì)向科技和 服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過(guò)程中,大規(guī)模的人口重新 分布不可避克,大城市的衰退也是勢(shì)在必然,陽(yáng)光 帶和郊區(qū)的關(guān)盛顯示著美國(guó)的活力。該報(bào)告的結(jié) 論是:“這種雙向的人口和經(jīng)濟(jì)的變遷幵非壞事。” 這個(gè)議程委員會(huì)主張,與其支持城市下層留在原地 生活的政策,不如仸他們搬到關(guān)盛的郊區(qū)或陽(yáng)光 帶,那里工作機(jī)會(huì)多。所以,卡特政府的城市政策 基調(diào)是讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迚行自發(fā)調(diào)節(jié)。兊林頓政府從

1997 年以來(lái)要求美國(guó)住房與城市發(fā)展部每年都要

提交《城市狀冴報(bào)告》,顯示出對(duì)城市問(wèn)題重視 的姿態(tài),1999 年報(bào)告的結(jié)論是:“盡管經(jīng)濟(jì)繁榮使 城市有所緩解,但還是有太多的中心城市仍處于人 們熟知的困擾之中,即市區(qū)人口減少,中產(chǎn)階級(jí)住 戶外遷,就業(yè)增長(zhǎng)緩慢,收入差距加大,貧困現(xiàn)象加 劇。”

城市化對(duì)人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響至深,城 市化水平的高低、城市化的正面和負(fù)面作用,都會(huì) 直接或間接地影響人類文明的迚程,因而它備受人 們的兲注。城市在當(dāng)代已經(jīng)成為一種復(fù)雜的結(jié)構(gòu), 城市問(wèn)題是全人類必須面對(duì)的大課題。美國(guó)城市 化其起步、程度都早于、高于我國(guó)。我國(guó)目前城市 發(fā)展所面臨的問(wèn)題不少是美國(guó)已經(jīng)面臨或正在面 臨的問(wèn)題,美國(guó)解決這些問(wèn)題積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn), 對(duì)我國(guó)城市化發(fā)展有借鑒意義。不同的城市化道 路,不同的城市化模式會(huì)產(chǎn)生不相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效 果。因此城市研究者、決策者、管理者和城市居民 要重視這一問(wèn)題,認(rèn)真分析城市問(wèn)題的原因,改善 城市基礎(chǔ)設(shè)施,制定城市發(fā)展戰(zhàn)略,總結(jié)過(guò)去的得 失成敗,把解決問(wèn)題和預(yù)防問(wèn)題結(jié)合起來(lái),及時(shí)解 決問(wèn)題,以克延誤時(shí)機(jī),釀成“城市病”。有效地解 決和緩解城市問(wèn)題將是人類社會(huì)21 世紀(jì)的艱巨仸 務(wù)。參考文獻(xiàn)

①U.S.Bureau of the Census ,Historical Statistics of the United States ,Colonial Times to 1957(Washing2 ton D.C.,1960),p.7。

②③⑦⑨李慶余、周桂銀等:《美國(guó)現(xiàn)代化道 路》,人民出版社1994 年1 版第103、104、121、121 頁(yè)。

④王旭《: 美國(guó)城市史》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社

2000 年10 月版,第126 頁(yè)。

⑤李其榮《: 對(duì)立與統(tǒng)一:城市發(fā)展歷史邏輯新 論》,東南大學(xué)出版社2000 年1 月版,第254 頁(yè)。⑥林玲《: 城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,湖北人民出版 社1995 年版,第132 頁(yè)。

⑧丹尼爾·埃拉熱《: 美國(guó)城市建設(shè)》,漢米爾頓 出版公司1987 年版,第39 頁(yè)。

⑩李田夫等《犯罪統(tǒng)計(jì)學(xué)》,群眾出版社1988 年版,113 頁(yè)。

(責(zé)仸編輯:周文升)117__

第四篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題對(duì)策研究

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題對(duì)策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟(jì)，城市生活方式向農(nóng)村擴(kuò)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國(guó)土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒(méi)有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的邊緣群眾和弱勢(shì)群體，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，成為我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)于維護(hù)社會(huì)問(wèn)題和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問(wèn)題，以城市化理論、三農(nóng)問(wèn)題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的主要問(wèn)題及其原因并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，有效解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機(jī)制、問(wèn)題、對(duì)策

引言：“城市化”是一個(gè)正在改變著十幾億中國(guó)人生活的。并且也令全世界注目的社會(huì)急劇變遷的過(guò)程。“城市化”主要是指一個(gè)社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會(huì)的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來(lái)耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需250萬(wàn)畝到300萬(wàn)畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬(wàn)到300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國(guó)的失地農(nóng)民將由目前的3500萬(wàn)人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會(huì)變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)和個(gè)人利益的犧牲，但是他們不僅沒(méi)有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進(jìn)程中的邊緣人和弱勢(shì)群體。離開(kāi)了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國(guó)目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢(shì)群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問(wèn)題己成為影響社會(huì)穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果，但同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來(lái)由征地問(wèn)題所引發(fā)的一系列矛盾越來(lái)越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問(wèn)題”。據(jù)國(guó)土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪是由于土地問(wèn)題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂(lè)業(yè)，必須正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為關(guān)系到社會(huì)和諧的重大問(wèn)題，研究和解決保護(hù)農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級(jí)政府的重要課題，是進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過(guò)失去土地后的陣痛期，保持社會(huì)的穩(wěn)定，是各級(jí)鎮(zhèn)府不可回避的責(zé)任。失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)引起我國(guó)政府的高度重視。城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多

隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，征地規(guī)模越來(lái)越大，與此同時(shí)失地農(nóng)民也日益成為了一個(gè)不可忽視的龐大群體。近年來(lái)隨著我是招商引資城區(qū)開(kāi)發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬(wàn)兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)堪憂

我國(guó)征地的補(bǔ)償費(fèi)形式不盡相同，但總體來(lái)講征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。被征地群眾對(duì)現(xiàn)有征地補(bǔ)償方法普遍不認(rèn)可，單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)水平，一次性土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，最多可維持六七年，而且還要精打細(xì)算。事實(shí)上，不少農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會(huì)用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時(shí)發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當(dāng)前有部分失地農(nóng)民在土地征用過(guò)程中能獲得較大數(shù)額的土地補(bǔ)償款，但在沒(méi)有新的生活來(lái)源、城市生活消費(fèi)高的情況下，一旦土地補(bǔ)償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動(dòng)蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對(duì)于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們大多從事較低社會(huì)地位和工資水平的工作，如清潔工、開(kāi)小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤](méi)有技術(shù)特長(zhǎng)，沒(méi)有年齡優(yōu)勢(shì)，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費(fèi)力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會(huì)治安帶來(lái)了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對(duì)象。總體來(lái)說(shuō)失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時(shí)很少與城市居民打交道。同時(shí)，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動(dòng)次數(shù)開(kāi)始減少，可以說(shuō)，失地農(nóng)民的社會(huì)交往既保留了農(nóng)村特點(diǎn)，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費(fèi)的城市生活使得失地農(nóng)民難以對(duì)城市生活產(chǎn)生認(rèn)同。同時(shí)，由于失地農(nóng)民過(guò)分依戀土地，使得他們對(duì)城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對(duì)繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對(duì)未來(lái)充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農(nóng)民一系列問(wèn)題的原因

2.1 政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補(bǔ)償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過(guò)十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計(jì)算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補(bǔ)償考慮的只是過(guò)去土地的產(chǎn)值，沒(méi)有把土地開(kāi)發(fā)后的收益計(jì)算在內(nèi)。其次，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對(duì)土地本身價(jià)值的充分考慮，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有把土地肥沃程度計(jì)入補(bǔ)償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問(wèn)題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開(kāi)發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過(guò)程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒(méi)有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮增值因素。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開(kāi)發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

2.5與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒(méi)有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

2.6 社會(huì)保障體制不健全 目前我國(guó)的社會(huì)保障主要是針對(duì)城市戶籍人群，城市化過(guò)程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會(huì)保障制度上的缺乏。很多城市征地補(bǔ)償通常都是以貨幣補(bǔ)償為主，基本上沒(méi)有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒(méi)有為失地農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價(jià)值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒(méi)有獲得社會(huì)保障則勢(shì)必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來(lái)的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時(shí)工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無(wú)業(yè)游民。為了生存，一些危害社會(huì)秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會(huì)和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識(shí)，失地農(nóng)民在再就業(yè)過(guò)程中完全被動(dòng)，工資待遇低，勞動(dòng)強(qiáng)度大；其次，政府對(duì)失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問(wèn)題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補(bǔ)償維持生計(jì)。村民形容這種靠征地補(bǔ)償款過(guò)日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進(jìn)城后日常消費(fèi)支出增長(zhǎng)較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來(lái)依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進(jìn)城后，他們收入減少而物價(jià)不斷上漲造成日常生活支出增長(zhǎng)較快，原來(lái)自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購(gòu)買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后消費(fèi)支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對(duì)我們說(shuō)：“過(guò)去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點(diǎn)菜吃有余，剩點(diǎn)還可以賣。現(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對(duì)城市的高消費(fèi)，自然就感到消費(fèi)成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強(qiáng)

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會(huì)適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個(gè)重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動(dòng)排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見(jiàn)，失地農(nóng)民進(jìn)城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動(dòng)的重要內(nèi)容，休閑娛樂(lè)活動(dòng)貧乏、單調(diào)、不需要消費(fèi)支出，娛樂(lè)活動(dòng)主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動(dòng)。如何有效解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問(wèn)題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)拓新的空間，為農(nóng)民增收開(kāi)辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)。

3.2 建立健全的土地征用及補(bǔ)償制度

集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價(jià)值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方式要靈活多樣，補(bǔ)償時(shí)不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補(bǔ)償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過(guò)程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補(bǔ)償。

3.3 實(shí)行多樣化補(bǔ)償，提供多種形式保障制度

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，因此補(bǔ)償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補(bǔ)償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的形式來(lái)作為補(bǔ)償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒(méi)有把所有的征地補(bǔ)償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來(lái)改造村容村貌，一部分用來(lái)開(kāi)發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場(chǎng)需建立了2 萬(wàn)余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達(dá)12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進(jìn)行分紅，不僅解決了村民的生存問(wèn)題，同時(shí)也使集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在勞動(dòng)就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。各級(jí)政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識(shí)等方面加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識(shí)，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，充分利用區(qū)勞動(dòng)市場(chǎng)和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費(fèi)用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對(duì)自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對(duì)待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問(wèn)題，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想、堅(jiān)持以人為本、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措；是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對(duì)沒(méi)有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問(wèn)題；其次，建立由國(guó)家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的資金籌措機(jī)制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保使被征地人員在年老時(shí)有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，由政府出資對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對(duì)在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和收益分配機(jī)制。

在農(nóng)民市民化過(guò)程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問(wèn)題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、專款專用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會(huì)化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過(guò)動(dòng)員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過(guò)在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個(gè)村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實(shí)行“街轄村”的“托管”過(guò)渡等做法，保證農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過(guò)程中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見(jiàn)的：有了資產(chǎn)，人們可以從長(zhǎng)計(jì)議，追求長(zhǎng)期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對(duì)窮人的心理促進(jìn)、意識(shí)提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實(shí)也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂(lè)有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。二是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟(jì)效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來(lái)的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動(dòng)保障就業(yè)所，加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長(zhǎng)。另外要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理工作，對(duì)失地農(nóng)民可由國(guó)土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊(cè)》，其作用可相當(dāng)于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強(qiáng)化體制改革，進(jìn)一步完善配套政策

（1）盡快出臺(tái)失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進(jìn)一步改進(jìn)實(shí)物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被征用的土地，進(jìn)行土地折價(jià)，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實(shí)行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場(chǎng)、停車場(chǎng)等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問(wèn)題又壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

總而言之，近年來(lái)，雖然我國(guó)城市化進(jìn)程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國(guó)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和重大項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題日益突出，影響到了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)提高與促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

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第五篇：淺談城市化進(jìn)程

【摘要】城市化是人類歷史長(zhǎng)河中一個(gè)必然的過(guò)程，所謂城市化便是伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市數(shù)量增加、城市人口比重上升、經(jīng)濟(jì)集中發(fā)展的過(guò)程。然而城市化進(jìn)程也并不一定是一直向前的。在快速城市化的過(guò)程中，也出現(xiàn)了很多不可避免的問(wèn)題。本文就城市化進(jìn)程這一話題，做淺顯的討論。

【關(guān)鍵字】含義、衡量指標(biāo)、過(guò)度城市化、快速城市化

城市化是一種世界性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村分散的人口、勞動(dòng)力和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷進(jìn)行空間上的集聚而逐漸轉(zhuǎn)化為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種要素，城市化在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化過(guò)程。

城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，其涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容是多元化的。而城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，則表明城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。

一、城市化進(jìn)程的動(dòng)力機(jī)制和相關(guān)因素

城市化的產(chǎn)生和發(fā)展受到三大力量的推動(dòng)和吸引：農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的崛起。農(nóng)業(yè)發(fā)展是城市化的初始動(dòng)力1.為城市人口提供商品糧2.為城市工業(yè)提供原始積累資金3.為城市工業(yè)生產(chǎn)提供原料4.為城市工業(yè)提供市場(chǎng)5.為城市發(fā)展提供勞動(dòng)力2工業(yè)化是城市化的根本動(dòng)力第三產(chǎn)業(yè)是城市化發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力

一、城市化指標(biāo)

a)人口指標(biāo)

人口城市化在一定程度上體現(xiàn)了生活條件和生活水平的變化，這

些變化又是生活方式變化的主要誘因。因?yàn)槌鞘猩钏礁哂谵r(nóng)村，于是吸引農(nóng)村人口大量涌向城市。而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高將越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力排擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，于是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就不得不去非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特別是城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。

b)城市化的量

i.城市化的“量”，是城市化發(fā)展的數(shù)量方面，如城鎮(zhèn)的數(shù)量、城

鎮(zhèn)的規(guī)模、人口和產(chǎn)業(yè)集聚的程度、人均GDP，可以用多種指標(biāo)

來(lái)衡量，區(qū)域城市人口占總?cè)丝诘陌俜直仁且粋€(gè)最常用的指標(biāo)。

c)城市化的“質(zhì)”

i.從區(qū)域角度看主要表現(xiàn)在城市化的發(fā)展速度是否與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)

展的速度同步。從內(nèi)部來(lái)看主要表現(xiàn)為城市居民素質(zhì)的高低、城

市景觀是否豐富而協(xié)調(diào)、城市文化是否多樣、城市環(huán)境是否優(yōu)美、社會(huì)治安如何、具有歷史和文化價(jià)值的景觀和地段是否得到有效

保護(hù)及城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度等方面。

二、過(guò)度城市化

（一）人口快速增長(zhǎng)、無(wú)序流動(dòng)并缺乏管理

國(guó)際上通常以居住在城鎮(zhèn)內(nèi)的人口總數(shù)占該國(guó)總?cè)丝诘谋戎貋?lái)表示城市化水平，這在操作上比較簡(jiǎn)便，也利于橫向比較，但這種城市化的內(nèi)涵缺乏全面性，容易產(chǎn)生重城市化數(shù)量，輕城市化質(zhì)量。城市化過(guò)程最重要的應(yīng)通過(guò)為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，吸收他們進(jìn)城市定居，改變生活方式。城市化的實(shí)質(zhì)是生活方式的城市化，不是單純的人口城市化。

而大量的農(nóng)民進(jìn)城打工，不能在城鎮(zhèn)定居，不能享受市民待遇，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有解決，還可能出現(xiàn)新的城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，這正是城市化質(zhì)量不高的表現(xiàn)。也表現(xiàn)了管理的欠缺。

（二）城市化不等于城市建設(shè)、城市無(wú)限擴(kuò)張。

現(xiàn)在有一股風(fēng)，一說(shuō)加速城市化，就是加快城鎮(zhèn)建設(shè)與擴(kuò)張。城市無(wú)限擴(kuò)大，小城市要迅速變成中等城市；中等城市要加速變成大城市，大城市要盡快成為特大城市，甚至國(guó)際城市。

城市化必然會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)大，但是，城市化不是簡(jiǎn)單地等于城市建設(shè)數(shù)量增加，而忽視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，自然資源配置的優(yōu)化以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在不降低城市生產(chǎn)力的前提下，降低城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)系數(shù)，縮小貧富差距，推進(jìn)社會(huì)公平。

（三）城市化不是越快越好。

城市化是一個(gè)漸進(jìn)的自然歷史過(guò)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程。城市化不能不顧條件，一味追求速度。要知道城市化速度越快，出現(xiàn)的問(wèn)題會(huì)越多。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化之間的關(guān)系：一般認(rèn)為是一種“雙向互促共進(jìn)關(guān)系”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了城市化步伐，而城市化進(jìn)程促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市化率會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城市化進(jìn)程，甚至破壞這種雙向互促共進(jìn)關(guān)系，給城市化發(fā)展帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。如城市貧困化，失業(yè)率提高，環(huán)境污染，社會(huì)治安問(wèn)題以及人們的精神壓力問(wèn)題。

三、我國(guó)城市化的新變化

a)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，非公經(jīng)濟(jì)快速崛起，經(jīng)濟(jì)成分趨向于多元化。目前

我國(guó)城市化動(dòng)力結(jié)構(gòu)為：公有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體，外資經(jīng)濟(jì)為輔助，三者大體上成鼎立之勢(shì)。這樣的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，就為城市化的快速推進(jìn)提供了條件。

b)城市化模式演變成計(jì)劃、市場(chǎng)和外向三種模式并存的格局。、c)城市化質(zhì)量顯著改進(jìn)。各地積極探索新型工業(yè)化道路，加強(qiáng)了科技創(chuàng)新，信息

化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，城市化質(zhì)量有了大的飛躍。

城市化是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)文明程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，同時(shí)城市化是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的概念。人口集中只是城市化的表面特征，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，生產(chǎn)方式、生活方式的變更才是城市化的內(nèi)在動(dòng)力和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。城市化是伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)變遷的一個(gè)發(fā)展過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)生活空間的轉(zhuǎn)移、國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、國(guó)民意識(shí)和生活模式的重大轉(zhuǎn)變的文明過(guò)程。因此，在城市化過(guò)程中，既要考慮其發(fā)展速度，也要注意在加速過(guò)程中保證其他各個(gè)方面能跟上城市化進(jìn)程。避免導(dǎo)致因?yàn)橹豢紤]發(fā)展速度，而使質(zhì)量上發(fā)生根本性問(wèn)題。