第一篇：從二元分割到城鄉一體化

學術論壇專題

從二元分割到城鄉一體化

——三十年來我國城鄉關系變遷的回顧與展望

劉學勇

（華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631）

城鄉關系調整是我國體制改革的重要領域。近期，《中共中央關于推進農村改革發展若干重要問題的決定》提出要“加快推進社會主義新農村建設，大力推動城鄉統籌發展”，要求到2020年“城鄉經濟社會發展一體化機制基本建立”。這是我國城鄉關系調整在突破傳統社會主義體制后的再次起航，需要人們立足于新的社會經濟背景，戰略性地思考城鄉關系從何處出發要走向何方。而城鄉關系變遷是我國1978年改革以來社會轉型中的重要社會過程，研究城鄉關系的特征、運作邏輯和轉型過程也是非常重要的學術議題。站在轉型社會學和發展社會學的角度來看，這一轉型過程的研究可以成為“當代社會學乃至整個社會科學發展的新的靈感來源和動力源泉”（孫立平，2002）。因此，無論從當下的改革需要，還是從社會學的發展來看，回顧、總結我國三十年來城鄉關系的發展過程及相關研究和改革邏輯的演進過程，無疑具有重要意義。? 一、二元分割與農村中的“三農問題”

改革初期，人們對城鄉關系的關注及國家對城鄉關系格局發展遠景的種種設想，其邏輯起點是一種不言自明的事實，即中國自1949年以來逐步成型的二元分割的城鄉社會格局——以社隊制為載體的總體性農村社會和以單位制為載體的總體性城市社會彼此分立。建國初期，中國面臨十分有限的就業機會與規模龐大的城鄉勞動力之間的矛盾，城市失業問題與農村剩余勞動力就業問題并存，但優先發展重工業的資本密集型工業化道路無法解決日益增長的城鄉勞動力的就業問題。為了緩解城市失業問題并阻止農村剩余勞動力涌入城市，我國逐步構建了城市與 作者簡介：劉學勇，男，華南師范大學政治與行政學院講師。

鄉村的體制性邊界。有學者指出，“為了使新興的工業城市一開始就具有與西方不相上下的現代氣質，我們也不得不依靠行政之手建立戶籍、糧食供應之類的制度，強行構筑城鄉分割的高墻，以防止農村人口大規模地涌入，分享城市居民的利益，降低城市生活的現代化水平”（吳懷連，1991）。我國城鄉差別由此呈現出體制化特征，它們分別采用不同方式組織社會生活，并以不同邏輯整合到國家政治與經濟生活之中。不過，處于分割狀態的農村與城市都采取了集行業、居住地域和主體身份于一體的管理體制，國家控制了勞動力、資源和資本等社會生活要素在城鄉之間的流動過程。當1978年中國開始農村改革時，決策者和研究者很自然地將“城鄉二元分割”作為思考城鄉關系發展的邏輯起點，試圖在嚴格控制農村剩余勞動力流入中心城市和不廢除城鄉二元體制的前提下，通過小城鎮建設和鄉村工業化在農村地區構造一個平行于城市的現代社會。

小城鎮是介入農村和城市的之間特殊的社會實體，從改革一開始就被納入到國家發展戰略，作為解決農村剩余勞動力的基本出路。費孝通指出，“中央領導早就看到了小城鎮問題的意義，要把小城鎮建設成農村的政治、經濟、文化的中心，小城鎮建設是發展農村經濟，解決人口出路的一個大問題”（費孝通，1983/1999：198）。1980年10月，我國確定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城市化戰略，這為嚴控城市人口機械增長和農村城鎮化提供了合理論據。在具體政策上，國家采取堵疏結合的方針。一方面，國家嚴格控制“農轉非”以防止城市人口劇增。1979年6月國務

院批準了公安部、糧食部《關于嚴格控制農業人口轉為非農業人口的意見的報告》，要求15

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各地繼續從嚴控制“農轉非”。直到1990年代中期，國家對城市人口的機械增長和“農轉非”的態度仍然是強調“控制”和“嚴格控制”。另一方面，國家允許農民有條件地遷入城鎮，并努力重建小城鎮在連接城市與農村上的功能。1984年中央1號文件宣布農民可以自帶口糧遷入集鎮落戶，同期有關商品流通等方面的改革又逐步恢復了小城鎮作為農副產品集散地的重要地位。但是，恢復小城鎮的流通職能只是小城鎮發展的一個必要條件。費孝通指出，“我曾經產生過一種錯覺，以為是農副業商品生產的發展促進小城鎮的復蘇。后來經過實地調查，才發現，吳江小城鎮興盛的直接和主要原因是社隊工業的迅速發展，而不能說是多種經營、商品流動的結果”（費孝通，1983/1999：211）。就是說，農民在1978年農村改革后興辦的各種工業企業有力地推動了小城鎮的繁榮。小城鎮往往是鄉鎮工業最集中的地方，鄉鎮工業為小城鎮建設提供了資金，并吸納了大量農村剩余勞動力。這樣，很多農村地區的農、副、工三業在鄉鎮工業興起后開始齊頭并進，小城鎮真正成為了農村地區商品流通中心、農副產品加工或手工業活動中心、文化與政治活動中心。

然而，鄉村工業化一開始并未被納入國家發展戰略。“農村改革中，我們完全沒有料到最大收獲就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小型企業，異軍突起。這不是我們中央的功績”（鄧小平，1998：238）。但是，這種工業化道路后來被證明具有重要意義。“從具體歷史發展來看，并不是理論上推論出來的結果，而是農民群眾在自己實際生活中的創造，經過了多年實踐的檢驗，‘實行幾億農民離土不離鄉，積極發展鄉鎮企業’，終于被肯定為從我國國情出發的一個具有戰略意義的方針”（費孝通，1984/1999：350）。在經過多年的發展后，我國最終顯示出數種不同風格的農村工業化模式。一是以集體經濟為主的工業化道路，最為典型的是蘇南模式。“蘇南地區鄉鎮企業的發展，與人民公社傳統和社隊企業的早期成就脫不開關系。正因為社會主義集體的傳統和成就，家庭聯產承包責任制才16

會遇到本地農民的普遍抵制，‘公社制度這班車’才得以接著往前開，并一直開進了市場”（潘維，2003：243）。二是以基層政權為中介、以外資為推動力的工業化道路，最為典型的是珠三角模式。珠三角的農村工業在1983年實行家庭聯產承包制之前，已隨著港資流入而興旺起來，兩田制和延續的集體權力使農村工業可以毫不費力地以低價獲得土地（王琢，1994）。而且，珠三角地區的中外合資企業一開始就采取了資本主義工廠的組織模式，農村基層政權對香港企業家來說是可靠的生意伙伴，他們通過農村集體可以獲得低價土地、有組織的勞動力、必要的基礎設施以及進出口許可證，甚至可以逃稅或詐取出口退稅。三是以家庭工業為主的工業化道路，最為典型的是溫州模式。在基層政權的庇護下，極具商業傳統的溫州人依賴家庭內的資本積累或“地下金融市場”，成功創建了具有驚人靈活性的家庭工業（王小強、白南生，1985：69-93）。在這些鄉村工業道路中，農村通過集體力量打破了它與城市之間長期以來被固定化了的產業分工和職業身份，部分實現了與城市的市場化連接。

毫無疑問，早期研究者的戰略性思考和國家的改革邏輯是非常成功的。土地家庭聯產承包責任制所釋放出的農民主體性、財稅體制改革后“公司化了的地方政府”的創新精神①與改革初期巨大的市場短缺結合在一 ①“公司化了的地方政府”也被翻譯為“地方政府公司化”或“地方法團主義”。戴慕珍提出“地方政府公司化”這個概念，用來分析中國1978年至1988年來農村經濟發展的成功。戴慕珍的分析把財政改革作為改革的基礎，極富洞察力地在經濟動態演進中融合了制度分析的成分，即由地方政府對經濟事務和所有權進行組織安排與控制把關，從地方福利角度進行再分配，因此是中央放開了指令體系促進了強有力的地方官員群體及公有制企業或集體企業與蓬勃發展的市場經濟共同存在。這一分析路徑與市場轉型理論大為不同，后者更強調市場力量而不是地方官員群體的創業精神，把指令體系向市場體系過渡看做是改革的基礎。在本文中，筆者僅視地方政府公司化為農村地區發展的一個重要動力。相關討論可以參考戴慕珍的“中國地方政府公司化的制度化基礎”（載于甘陽、崔之元編，《中國改革的政府經濟學》，牛津大學出版社1997年出版），林南的“地方性市場社會主義：中國社會地方發團主義之實際運行”（《國外社會學》第5-6期），邊燕杰主編的《市場轉型與社會分層——美國社會學者分析中國》（三聯書店2002年出版）。

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起，主導了中國改革開放早期的農村工業化和城鎮化運動。農村集體企業產值在1978至1990年期間年增長26.7%，農民年人均純收入從133.75元增至629.79元，1994年的鄉鎮企業產值按照1990年的價格計算為4.3萬億元，在中國國民經濟中形成了“三分天下有其一”的大格局。②到1993年底，鄉鎮企業共吸收了1.2億多農村勞動力，占當時中國農村勞動力總量的25%。③改革開放的前五年，城鄉之間的經濟差距明顯縮小，中國城鄉人均收入之比從1978年的2.4：1縮小到1983年的1.7：1（朱慶芳，2002）。如此巨大的成功激發人們去尋找鄉村工業化的動因和機制，人們發現：蘇南的活力有賴于社隊工業和農工相輔的鄉村社會傳統、農民的創造性和周邊大城市的輻射作用；溫州的繁榮有賴于小商業傳統、社區內的關系網絡和地方政府對私營經濟的庇護，珠三角的起飛有賴于外來資本和地方政府在組織地方經濟上的協同行動。而海外學者更關注經濟從再分配向市場的轉型和地方政權在財稅體制改革后的創業精神，以及轉型過程中鄉村社會分層結構的變動。它也促使人們長期關注鄉村社會中經濟組織方式變遷與鄉村文化及傳統社會結構的互動，研究者觀察到鄉村結構和文化傳統在工業化過程中適應并改造經濟運作方式，從而產生了單位化現象（毛丹，2000），或者造就了一種非農非城的“超級村莊”（折曉葉、陳嬰嬰，2000），也有研究者觀察到農民在人多地少的情況下重組了他們的生計活動，并重新調整外在的和內在的政治、經濟和文化之間的關系（莊孔韶，2000）。這些研究提醒人們注意農村社會變遷中的文化和社會結構維度，暗含了鄉村結構、傳統文化能否與經濟現代化同步的城市化命題。

二、城鄉社會沖融與城市中的“新三農問題”

鄉村工業化和城鎮化是城鄉關系調整的重要方式，但發展條件有限的廣大農村不能依靠本土資源走上工業化道路，這些地區的剩余勞動力只能以“離土又離鄉”的方式，跨地區流入城市地區、珠三角等對外開放的 ②數據來自《中國鄉鎮企業年鑒》（1996）。③數據來自《中國鄉鎮企業年鑒》（1992-2002）。

前沿地區和長三角等鄉鎮企業較為發達的地區。尤其在1990年代，我國體制改革的重心從農村轉向城市，對外開放的區域從經濟特區、沿海城市逐步擴大至絕大多數地區，在市場轉型和經濟全球化過程中不斷擴張的城市經濟為農村剩余勞動力帶來了新的就業空間，中央在1992年鄧小平“南巡講話”后全面推行的經濟體制改革（包括廢除糧食供應制度）又為進城農民提供了生活機遇。恰在此時，農村社會經濟形勢對勞動力產生了一種析出效應。1994年，在“產權明晰化”的訴求下，農業部發布的《鄉鎮企業產權制度改革意見》要求鄉鎮企業“轉制”，地方政府于1997年中共十五大后在國企改革背景下大力推進轉制，其后果之一是削弱了小城鎮與鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的能力。④而整個九十年代國家對農村的過度索取又嚴重降低了農村經濟的自主發展能力，農民除了“日常形式的抵抗”或“依法抗爭”之外，更為個體化的抗爭方式便是進城務工。于是，在農村勞動力長期嚴重過剩的背景下，人口遷移的推拉機制促成了1992年中國突然出現的4000萬農民工的民工潮，并且民工潮在香港回歸后伴隨著港澳臺制造業向珠三角、長三角大規模轉移而變得更為波瀾壯闊。如今，農民工已成為城市社會中的重要社會階層。2008年2月公布的調查結果顯示，農村住戶戶籍勞動力中離開本鄉鎮外出務工人員1.3億，外出從業勞動力中近半數去省外從 ④有關鄉鎮企業轉制政策在學術界長期存在著很大爭議。部分支持轉制的學者認為鄉鎮企業模糊的產權造成鄉鎮企業嚴重虧損和過度負債，企業管理層在產權模糊的情況下缺乏創造利潤的動力，甚至貪污浪費、假公濟私或侵吞集體財產，鄉鎮企業支配集體產權加重了鄉鎮企業的負擔，不利于企業穩定發展，由此這些學者主張鄉鎮企業“產權明晰化”。部分學者強調政府自上而下推行鄉鎮企業轉制政策的客觀原因，大環境銷蝕了鄉鎮企業賴以生存的集體主義精神和基層政權組織，私營企業興起后逐漸形成了與集體企業競爭的能力，亞洲金融危機壓迫中國的出口給私有化支持者提供了接口，國有大企業大規模倒閉給部分鄉鎮企業較為沉重的打擊，因此必須轉制以再造鄉鎮企業。而有學者認為鄉鎮企業轉制是自上而下的政府行為，政府比企業家和農民更積極地推動轉制，支持改制的學者們普遍對鄉鎮企業缺乏科學、政治的判斷，推動改制的直接原因是“產權明晰化”這一意識形態以及國企改革。

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業。⑤這些農民工直接作為重要的生產要素被整合進城市社會分工體系，乃至被整合進全球化的產業鏈條。

城市的擴張不僅吸納大量農村剩余勞動力，還直接吞噬城市周邊的農村地區。在1990年代的開發區熱和2001年后的房地產開發熱中，官員的政績沖動和產業資本擴張對土地需求的膨脹一拍即合，導演了中國歷史上規模最大的圈地運動，促成了臨近中心城市的農村地區的快速城市化運動。在由農村變成城市功能區的過程中，一種征地方式是政府征用村落中包括宅基地在內的所有農地，在徹底滌蕩村落社會的一切痕跡之后建立現代城市社區。浦東大開發就采取了這種征地方式，地方政府拆除低矮的農民住宅而代之以高樓大廈和標準化廠房，廢除鄉鎮企業和小農經濟而代之以現代社會的工商業活動，粉碎農村的權力結構和熟人關系而納入城市體制。這種征地方式產生了一個規模龐大的失地農民群體，他們往往陷入到“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的困境。有官員在2005年指出，“上世紀90年代以來，由于工業化、城市化過程中大量農用土地轉為非農用地，全國每年至少有300萬農民成為失地農民。現在累計的失地農民可能已達4000萬―5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20％”（人民日報專訪，2005）。另一種征地方式是政府只征用部分農地，為農民保留宅基地和部分集體發展用地。珠三角大開發的征地就是如此，它產生了“城中村”問題。有形之手與無形之手共同在農地上建造起現代化的城市社區，失地農民則利用狹窄的自主性空間將村落改造成巨大的“城中村”。“城中村”的內部秩序非常混亂（馬中柱，2000），它的物理結構也與城市形態格格不入（李培林，2005），但這些“都市村社共同體是已經走進城市生活的特殊‘村民’群體之利益與權益高度依附于其中的獨特場 ⑤數據來自網易新聞：“統計顯示我國共有1.3億農村勞動力外出打工”

[Z]http://news.163.com/08/0222/00/459371GS0001124J.html筆者最后一次瀏覽此網頁的時間是2008年12月4日16時。18

域，是‘村民’群體及其社區謀求發展與實現城市融合的重要倚賴”（藍宇蘊，2003）。

從宏觀層面來看，農民工、失地農民和城中村現象顯示出城市內部社會結構的巨大變化，意味著城鄉社會的某些片段和部分以某種方式融合在一起。兩個社會都必須突破原有的體制來組織人們的社會生活，也意味著存在于農村內的“三農問題”被直接帶入城市空間中，“三農問題”也是城市里的社會問題。這樣，城市內部的社會過程必然對農民和農村產生一定的社會經濟后果，比如城市經濟發展過程導致了村落的終結，城市義務教育體制產生了城市流動兒童與農村留守兒童的教育問題等等。然而，這種融合僅僅是經濟層面的簡單整合，它遵循著一種經濟學邏輯，卷入市場中的農民和農地被化約為城市發展所必須的生產要素。“要勞動力、要農地而不要農民”的城市化方式高度扭曲了“在城農民”的生活空間，并引發了種種沖突。農民工不得不在城市與鄉村之間候鳥式遷徙，或者依靠內部資源在體制邊緣的薄弱處組織起來，形成諸如“浙江村”、“韓河村”這樣的龐大聚居群落。這些聚落中的“村民們”依靠社會關系在城市空間內展開自己的經濟行為，只能以某些分散的接口鏈接上城市社會（項飚，2000：510-512）。而在征地過程中連挨“四悶棍”⑥后的失地農民，既不能被整合進新體制，又無法退回到舊體制，也不再擁有社會生活與經濟發展的自主空間（李友梅，2007，1999；劉學勇、李友梅，2005）。⑦“城中村”則像農村社會在城市里的一個個孤島，這些農民依靠狹窄的自主空 ⑥指土地轉換過程中的不公平，城市就業市場的殘酷競爭，原有社會生活網絡的改變，城市人在心理、文化和利益上的排斥（南方周末報道，2002）。⑦有關浦東大開發中農村社區向城市社區變遷的過程和機制，以及大開發中失地農民在融入城市社會過程中所遭遇到的種種困難及其背后的文化制度因素，可參見李友梅、劉學勇等研究者的相關論述。浦東大開發過程采取全面清除農村社區的方式，該地區農業剩余勞動力原本就業于較為發達的鄉鎮企業和集體經濟，并依靠農地、自有住房和集體經濟提供的就業機會來組織社會生活。在浦東實施大開發中，鄉鎮企業被迫關停或轉移，農地被征用，村落被拆遷，農民喪失了原有的社會生活空間，同時卻不能進入引進的跨國企業內就業，也難以獲得足夠的社會生活保障，只能在舊體制和新體制的夾縫中生存。

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間實現他們的利益，維系著由血緣、親緣、地緣、宗族、民間信仰和鄉規民約等深層次社會網絡連接而成的村落社會。這三大群體的遭遇顯示出城鄉二元社會的排斥性仍舊保持著剛性穩定，“處于強勢的社會核心組織邊界封閉功能強大，而處于弱勢的邊緣群體則不具有整體向核心集團融入的能力。而且，這種狀況并不會因經濟發展而得到改善。恰恰相反，經濟的發展只會為強勢的核心組織提供更多的社會資料來加強其邊界的排斥能力”（于建嶸，2008）。由此，1990年代以來農民工在勞資關系領域內展開的日常反抗和以法律為武器的權利斗爭（李靜君，2005），失地農民因征地補償不足和生活困難而在經濟交換領域內進行的集體抗爭，以及最近數年來農民對“城中村改造”⑧的抵制，都具有雙重的社會政治含義，必須同時放到農村社會與國家的矛盾關系、農村社會與市場的矛盾的制衡關系中才能理解。換句話說，這些抗爭和抵制既是農民和農村社會對市場化過程的初步回應，也是他們對城鄉二元體制的積極行動。

城市結構的變遷消解了人們在上個世紀九十年代中期之前思考城鄉關系格局的邏輯前提，兩個總體性社會及其相互分立格局在市場轉型和勞動力跨區域流動的沖擊下已大為松動，城市的發展與農村地區的現代化也不可能在兩個相互隔絕的社會空間和地域范圍內以各自的方式獨立展開，全球化和中國的快速轉型使不同發展階段的經濟、社會和文化狀態處于同一個發展空間。這首先要求人們在新的現實基礎上重新界定“三農問題”的具體領域，并尋找思考城鄉關系的新的邏輯起點。為此，人們將視線從農村移向城市深處，挖掘那些深入城市的“三農問題”所 ⑧“城中村改造”表面上關系到村落社會制度和村落物理結構兩方面的變化。具體來說，它指戶籍上村民變為居民、行政上村改為社區居委會、經濟組織方式上集體企業改制為股份制公司、城中村建筑改造為現代城市社區。這些變化在更深層次上涉及到農民的根本利益，體現于農地及相關建筑在城市化過程中增殖的分配體制，農民轉變后市民后國家對農民的福利滲透方式，以及國家對集體經濟的財稅政策等方面。在“經營城市”的開發模式中，農民的利益述求較難獲得開發商和地方政府的合理回應，這往往成為沖突的緣由。

蘊含的社會政治意義。具體來說，近十年來的研究熱點從“舊三農問題”轉向“新三農問題”。李培林將“農民工問題”、“失地農民問題”和城市化地區內“村落的終結”歸納為“新三農問題”，并指出“新三農問題”是中國社會矛盾和沖突的“熱帶”，也是改善農村面貌和改善農民生活的“前線”，也切入到了當前城鄉關系最重要的“連接點”（李培林，2006）。同時，人們開始站在城市內部城鄉社會沖融的角度上，甚至開始超越原有的現代化框架站在全球化視野上思考城鄉關系，問題域不再局限于農村地區從傳統到現代的嬗變過程、傳統農民向“現代人”的發展過程，以及廣大農村地區如何發展出一個與中心城市并行的現代社會經濟結構等問題，而是提出了以不同方式進入城市的農民如何被鍛造為城市市民、選擇不同發展方式的城市如何整合進城農民的問題。總之，人們提出問題的邏輯起點從城鄉二元分割變為城鄉社會沖融和城鄉整體化地融入全球社會，思考的焦點從“農村是否能城市化”轉移為“農民是否能市民化”、“農村如何面對全球化”。而整合城鄉關系的國家力量也開始跳出農村尋求解決農村問題的途徑，并確立了新的推動方向和政策著力點：推行“新農村建設”以實現“城市反哺農村”的城鄉關系模式，逐步完善農民工與失地農民的社會保障政策和權益保護機制以幫助“在城農民”融入城市社會，并在更深層次上變革農民（國民）與國家的關系。

三、城鄉一體化與走向新的權利安排

綜上所述，經過近三十年來的市場轉型，我國城鄉關系變革的諸多層面都發生了深刻變化。一方面，城鄉總體性社會都從固化社會走向了流動社會，社會諸要素乃至人都一定程度地呈現出流動的現代性；再者，城鄉社會正以不同方式逐漸從封閉走向開放，兩個社會在對外開放中逐步模糊化了邊界，并較高程度地實現了經濟學意義上的城鄉融合，并在不同程度上銜接了全球經濟體系；其三，城鄉社會都出現了結構上的分化，國家吞沒社會和經濟的體制格局受到市場改革的嚴重沖擊，從國家中析出的經濟甚至獲得了按市場原則重組的空間，社會階層結構和

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利益群體也呈現出分化特征。這些變化是當前城鄉關系發展面臨的新形勢，要求城鄉關系從經濟銜接走向全面協調，最終形成一體化的整體社會，這也要求人們從城鄉融合并共同實現高層次現代化的角度提出推進城鄉關系發展的新邏輯。

然而，審視人們在過去三十年來關于城鄉關系變革的種種思考，可以發現其未能充分考慮到社會發展和轉型的基本方向。從開放社會的角度看，以往的研究和政策普遍關注城市如何應對來自鄉村社會的沖擊，或農民如何融入城市，即站在城市向農村開放的視角看待城鄉關系演變，而相對忽視了城市向農村的滲透。從利益分化社會的角度看，以往的研究和政策主要從經濟層面考慮引導農民進城就業、提高農民工收入、保障農民工的勞動權益等問題，即在就業和經濟層面由城市整合農民，但農民工利益表達渠道匱乏、針對農民工的種種制度性社會排斥等問題，不斷提醒國家必須重視文化、政治和社會等層面的整合。從流動社會的角度看，以往的研究和政策集中在農民進城門檻、農民進城后的身份合法性、農民在城市定居等問題，即站在經濟增長中心持久、產業結構穩固的視角去設計城市吸納農民的方式，忽視了市場經濟中資本與勞動力不斷流動、相互追逐以至于地方社會不斷重組的基本事實。2008年，珠三角和長三角等傳統經濟增長中心在遭受全球性金融危機的打擊后，農民工紛紛踏上返回農村之路，顯示出經濟現代化的不穩定性為構建穩定社會帶來的困境。而當前我國城鄉之間經濟融合與社會政治隔離已經集聚了空前巨大的結構性張力，農民工、城中村及失地農民等新三農問題和頻發的群體性事件顯示出這一張力在尋找迸發的突破口。因此，重新起航的城鄉一體化既要能促使城鄉居民的社會政治整合，又要能通過全面整合形成抵御市場化后資本流動和經濟周期性波動帶來的社會生活風險。從國家、市場與社會之間的關系角度出發，城鄉一體化就是要通過社會政治整合發展出相對分離的、有組織的整體社會，形成國家、市場和社會的合理關系格局。從轉型社會學的角度來看，這個整體性社會既是“能動社會”，20 又是“公民社會”，它們將共時態地生產出來（沈原，2007：273-300）。

通過何范疇才能貫通“能動社會”與“公民社會”呢? 從理論上說,可能有很多方式把它們聯系起來，但在我們看來最切近的卻是通過“公民權”建設來界定國家、市場和社會的關系。這必然要求突破現有的社會政治體制，采取一種新的權利安排，賦予城鄉居民充分、完整、平等的公民權，在權利層次上削平城鄉差別，建立聯系緊密、有序的城鄉一體化社會。“公民權”(citizenship)是馬歇爾社會學思想中的重要概念，馬歇爾認為“公民權是給予那些一個共同體的完成成員的一種地位，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權利和義務而言是平等的”（Marshall,1992：18）。基于對英國社會的歷史考察，馬歇爾闡述了公民權的三個層次和相關的制度安排，其中的民事權(civil rights)由個人自由所必須的各種權利組成，政治權(political rights)指作為政治權威機構的成員或此種機構成員的選舉者參與行使政治權力的權利，社會權(social rights)指從享受少量的經濟和安全的福利到充分分享社會遺產并按照社會通行標準享受文明生活的權利等一系列權利（Marshall,1992：8）。按照公民權社會學的思想，我國應發展出與公民權三種要素相應的制度結構來保障城鄉居民的權利實現。

從這一角度出發，鄉鎮企業的發展、農民進城務工、城中村拔地而起意味著農民在一定程度實現了自身的民事權，分享改革開放和城市化的成果；失地農民、“城中村”村民維護地權走向抗爭，農民工在勞動領域內針對低薪、工傷和由制度安排生發出來的歧視所進行的維權運動，則在爭取與城市居民同等的權利地位，尤其是爭取平等的市場交換權和獲得國家福利的社會權。而從改革的邏輯出發，如果說三十年來的改革開放是釋放被國家吞沒的市場，賦予農民以一定的民事權，讓農村社會中的勞動力、土地等資源進入市場，今天的重新起航必定是釋放出被國家吞沒的社會，并通過新的制度安排進一步保障民事權、建設社會權和政治權。國家從2005年前后提出“和諧社會”“、社區發展”

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和“社會建設”，到近期又提出“新農村建設”和“城鄉統籌發展”，就是在流動社會、開放社會和利益分化社會等背景下，試圖通過釋放出被國家吞噬的“社會”來構建城鄉一體化社會。在具體政策上，醫療衛生、養老保障等福利制度上的改革，以及戶籍制度改革等正是國家調整相應的制度機構，提升公民權的制度保障水平。

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學術論壇專題

第二篇：從城鄉一體化看土地改革

從城鄉一體化看土地改革

中共十八屆三中全會提出：完善城鎮化健康發展體制機制。推進農業人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城鎮落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格限制特大城市人口規模。

在當前形式下，城市意味著更好的資源，農業人口放下農具，進入城鎮，參與城市生產要素的分配是一種必然。而過多的人涌入城鎮，會令城鎮更加擁擠不堪，土地問題成為首要矛盾。一方面農業人口進城無處安身立命，成為龐大的流動人口，給政府管理造成難度，社會正常運行帶來壓力。另一方面，在原有土地管理機制下，農業人口進城工作，很可能拋棄房產，而不是作為進城的第一桶金來源，嚴重限制農業勞動力的自由流動。

于是，《決定》指出，建立城鄉統一的用地市場，提出城鄉建設用地將同地同權、同價。決議明確將建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價。

但是，代表農民利益的小產權房仍舊受到政府部門的打壓，對農民來說，基于身份的用途管制，使得農民的住宅不能轉讓，不能出租，房產作為農民最重要財產，表現能力很差。就像《決定》指出的那樣，應推進城鄉要素平等交換，公共資源均衡配置，賦予農民更多權利。事實上，由于制度限制，城鎮人口和農業人口都能參與城市建設用房的分配，而城鎮人口卻不能參與到農村集體住宅用地的分配。一方面造成了城市建設用地的緊張，促進了房價的快速增長。另一方面，農村建設用地的閑置、浪費。從生產要素分配角度看，顯然對城鎮人口是不公平的，亦是農業人口自我利益的損失。

而在土地買賣過程中，政府既當裁判，又當運動員。一方面裁定每塊土地的使用權，另一方面，土地交易又必須由政府做中介。低價從農民手中征地，再高價賣給房地產開發商，成為近十幾年來政府賺錢的主要方式。

欣喜得是，《決定》指出，建立公平開放的市場規則，完善市場決定價格的機制，發揮市場配置資源的作用。三中全會精神在于“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。說到底，蛋糕就那么大一個，政府分的少了，個人和集體就能多拿點。

第三篇：城鄉客運一體化從材料

運輸 交流 材料

2002年7月，鶴壁市在全省率先實現了城鄉客運一體化管理，經過3年多的摸索和實踐，目前，在我市一個統一、開放、競爭、有序的城鄉客運市場已經形成，為全市城鄉經濟的進一步發展和社會進步奠定了堅實的基礎。3年多來，我們經過理順運行體制、調整運輸政策、改善運輸環境、規范運輸行為，取得了一定的經驗，現將我們的一些做法與各兄弟地市進行探討、交流，同時也希望各兄弟地市對我們在工作中存在的問題提出好的建議，以便我們在今后的工作中能夠更加完善。

一、加快理順城鄉客運一體化管理體制和運行機制。此項工作我們堅持了“兩手抓”的工作方針。一手抓內部管理，一手抓市場管理。

1、內部管理突出制度建設和隊伍建設。在客運一體化以后，為實現管理重心的轉移，我們把運管處內設機構按照一體化的需要進行了調整，根據需要，成立了專門的市場管理科室與隊伍，把陣線前移，加強與經營者的對話與溝通，變業戶上訪為管理人員下訪，把矛盾苗頭消滅在萌芽狀態；為搞好隊伍建設，加強文明執法、依法依政水平，成立了專門的法制督察科和宣傳教育科；把經市政府批準的行政審批事項與行政審批轉為日常工作項目的工作程序、承辦科室、辦理時限、辦理依據、辦理條件、服務承諾、監督舉報電話等全部面向社會進行了公布。每科室工作制度、職責、服務等公布上墻，工作人員掛牌上崗、監督牌上桌；對運管隊伍思想素質、作風建設、職業道德、服務質量等方面進行了教育培訓。

2、市場管理上堅持創新，在堅決進行清理整頓的同時，堅持發展與對話；針對城市公交部分線路、出租車多為個體經營，缺乏組織和規范的狀態，逐漸引導他們向專業運輸公司歸攏，使之成為有組織的經營者，提高其規范運營，優質服務，遵紀守法的自覺性，增強對其約束力；充分利用現有的交通基礎設施，解決部分公交線路停車站場問題，調整公交線網結構，使之長短途、公交線路有機的結合起來，減少乘客換乘難度；加快規劃發展新區公交線路為鶴壁市新區的“雙創雙建”工作，擦亮了城市文明的窗口。

二、采取有效措施，確保城市客運市場穩定。

1、是代市政府起草了《鶴壁市人民政府關于整頓道路客運市場秩序的通告》，研究制定了《關于整頓和規范鶴壁市道路旅客運輸市場秩序實施方案》，下發了《關于進一步加強道路運輸市場管理的意見》，分階段、分布驟逐漸式進行治理。

2、是組織部分管理人員和運輸企業負責人深入基層，深入群眾，深入客運車輛經營業戶開展廣泛的調查，吃透、掌握情況，講明、講清政策，做耐心細致的思想工作，疏通情況，化解矛盾，保持穩定。

3、是在電視、報紙等新聞媒體和街道、車站等公共場所發布通告，張貼標語進行大力宣傳，廣泛造勢，形成濃厚輿論氛圍，提高市民抵制黑車意識，在全社會形成對非法營運、違規營運車輛人人喊打的局面。同時向全市城市客運業戶發出一封公開信，呼吁廣大業戶以正在開展的“公民道德規范進萬家”活動為契機，樹立“我是鶴壁形象，我為鶴壁爭光”思想意識，自覺使“公民道德進車廂”，主動配合交通運管部門搞好城市客運市場管理，樹立城市客運新形象，為鶴壁市的“雙創雙建”工作做出新的更大的貢獻。

4、是投入大量的人力、物力，聯合法院、公安、新聞等部門，加大對黑面的、摩的等非法營運車輛的打擊力度，采取定期檢查和不定期突查，交通要道堵截和跟蹤追擊，群眾舉報和部門協助等辦法，查扣了大批黑車。同時，對那些無端滋事、聚眾干擾執法的人員也采取了相應的措施。

三、抓熱點，樹形象。2005年我們抓住城市公交是市民關心的熱點問題，也是政府關注的一件大事這一特點，在城市公交上做文章，做了以下三件事：第一，3次組織人員對全市客運市場做了詳細的調查，寫出了《關于我市公交客運市場的調查報告》，該報告在市政府常委中進行傳閱，李市長對該報告給予了高度評價，并在報告上進行批復；第二，以城市公交出現的問題為前提，找出運輸市場存在的弊端，將鶴壁市客運市場存在的弊端2次提交市政府常務會研究，這在我市道路運輸市場管理中也是史無前例的，提高了運管處在市政府心目中的地位，也使政府充分認識到運輸管理的重要性；第三，我們抓住鶴壁公交的熱點線路5路快運拒載老年人這一事件，在鶴壁電視臺《生活》欄目做專題節目，與市民進行面對面的溝通，同時我們也將這次節目做為宣傳交通法規和《道條》的一次機會，使廣大市民對交通工作有了一定的了解和理解，同時，也使5路快運司乘人員受到了深刻的教育。隨后我們在節目后又做了一些實際性的工作，例如所有5路快運都噴涂有“歡迎70歲以上老人持證免費乘車”的標語、調整了5路快運發車班次等，受到了市政府和市民的歡迎，取得了良好的社會效益。今后我們還計劃利用我市城鄉客運一體化這一優勢，按照旅客運輸管理有關規定，嚴格區分公交、城鄉、長途等線路的經營性質，以規范我市客運市場秩序。

四、充分利用新聞輿論的功能變部門行為為政府行為、社會行為。一體化管理以后，我市運管部門與鶴壁電視臺《社會透視》欄目，加強溝通與協作，共同制作了《走進運管處》、《客運整頓

刻不容緩》、《摩的請退出客運市場》等專題節目，向社會全面介紹鶴壁市運管處的工作職能、性質，近年來取得的成績，對客運市場存在的問題與矛盾進行調查，透視分析其原因，端正客運市場管理與被管理的態度，配合運管處采取的治理措施，跟蹤拍攝措施運行情況，使政府、社會群眾對運管處、對客運市場的亂與治都有了一個全面的了解，對運管處的工作由了解到理解到支持，把運管處的客運管理諸多部門行為引導轉化為了政府行為、社會行為。

五、實行城鄉客運一體化管理的優越性。我市城鄉客運一體化管理運行3年來，其優越性主要體現在以下方面。一是初步理順管理體制：目前我市城市公交已初步納入交通行業管理，例如我市公交2004年全部實施了交通行業營運證管理，2005年又實現了車輛技術維護管理，初步實現了城市公交與長途、農村客運等旅客運輸行業統一管理體制的模式；二是解決了原有城市公交與農村客運二無分割的局面：客運一體化實施后我市新開通了3條城鄉線路，1條環城線路，初步達到了城鄉公交相互銜接、資源共享、暢通有序；三是保障了運管部門農村客運行業管理的陣地：城市公交延伸到農村是城鄉居民共同的愿望，如果運管部門總是以“堵”了事，將會承受來自社會和政府的巨大壓力，如果不主動實施城鄉客運一體化，有可能失去農村客運行業管理的陣地；四是緩解了城市公交與農村班車客運的矛盾：由于城市公交與農村客運兩者之間在管理體制、繳納規費、經營方式的不同，形成了不公平競爭，加上區域面積不斷擴張，兩者矛盾日益突出，我市實施城鄉客運一體化后，盡管還沒有從根本上解決這些矛盾，但是對緩解這些矛盾起到了積極的作用；五是加大了交通部門對客運市場的宏觀調控能力：主要表現在客車數量的控制、線路的審批都由交通一家說了算，有利于運輸市場的整體規劃。

六、實行城鄉客運一體化管理的重要意義。我們認為實行城鄉客運一體化管理具有以下重要意義：

1、實行城鄉客運一體化管理是社會主義市場經濟的需要，是我國成功加入世貿組織后新形勢的需要。社會主義市場經濟要求強調市場公平競爭，取消政府行政干預。我國加入世貿組織必將會給客運業帶來新的機遇和挑戰。這就要求客運業一定要按照大交通的要求，盡快實行一體化管理，取消束縛自身發展的重重枷鎖，增強自身的規模效益和整體競爭力。

2、實行城鄉客運一體化管理，是為運輸經營者創造公平的競爭環境的需要。道路客運歸屬交通部門一家管理，可以避免政策撞車，職能交叉等現象，也可以使運輸企業擺脫因多家管理造成部門糾紛不斷、無所適從的狀況，為運輸企業創造有利的經營環境。

3、實行城鄉客運一體化管理，是保障客運市場秩序的需要。道路客運歸屬交通部門一家管理，有利于政令統一，增強政府對客運業的宏觀調控能力；有利于建立城鄉客運線路銜接，場站布局合理的客運服務網絡；有利于實現車便于行，人便于流的目的。

4、實行城鄉客運一體化管理，是精簡機構，理順體制的需要。實施一體化管理，有利于政府精簡客運業重疊設置的管理機構，杜絕政府部門之間推諉扯皮現象的發生，增加行業管理人員的行業管理責任心、提高辦事效率。

5、實行城鄉客運一體化管理是加強文明窗口建設的需要。行業管理歸口以后，有利于對行業管理人員及客運服務人員進行統一的業務培訓、思想教育和日常管理，從而不斷提高客運業的優質服務水平，推動客運業窗口文明創建工作的開展。

6、實行城鄉客運一體化管理，是貫徹執行國家交通法規的需要。城鄉客運是一個完整的有機統一整體，實施行業歸口管理，為貫徹執行國家制定的交通行業政策及各項法規，為運輸企業轉換經營機制，實行“自主經營、自我約束、自我完善、自我發展”的管理體制創造了有利條件，同時也有利于政府根據客運行業的特點制定道路客運業持續、快速、健康發展規劃，促進道路客運業的發展。

七、實行城鄉客運一體化過程中遇到的問題。

1、關于貫徹執行國家交通法規問題。實行統一管理后，交通部門規定，凡從事道路運輸業的車輛（包括出租車、公交車）都要嚴格執行國家為交通部門制定的各項交通法規，要照章繳費。但是，由于過去客運市場遺留下的政出多門、各自為政管理體制，特別是出租車、公交車由城建部門管理的觀念一時難以改變，因此，交通法規執行起來存在很大的困難。

2、關于交通法規與城建法規如何銜接問題：統一管理后，由于主管部門變更，城建部門的法規在我們工作中無法直接使用，而我們交通方面還沒有針對出租車、特別是公交車出臺相應的法規，在管理過程中存在雙方法規如何銜接的問題。

3、關于公交車輛站點、停車場問題。公交車輛站點、停車場等公益設施的建設，是多年來反映的突出問題，歷史欠帳太多。但要加快建設，資金來源又是個問題。另外，如何統一規劃、統籌兼顧、合理布局，并使之同原有的交通基礎設施配套綜合利用起來，也是一個新課題。

4、關于矛盾糾紛問題。多年來客運市場糾紛不斷，有由于兩家管理造成的客車經營線路重復布局的矛盾，客車站場設置重復的矛盾，新車與舊車的矛盾，個體與公交的矛盾，出租客車與市內班線車的矛盾，市場混亂、黑車屢禁不止的矛盾，還有市小客源少，職工下崗多，經濟效益低，管理與被管理，個人利益同國家利益等社會矛盾。一體化管理以后，可以說產生客運市場政出多門的政策性矛盾的根源沒了，但原有的各種矛盾不可能在一夜之間一次性即得到解決。因此，如何想法解決各種矛盾糾紛，是一個亟待解決的問題。

實現城鄉客運一體化管理已成為道路運輸市場發展的趨勢，是擺在運輸管理部門面前的新課題，但如何解決政策的銜接需要我們進一步探索與研究，并積極向政府部門反映，取得政策上的支持。

第四篇：淺談從城鄉分立到城鄉一體化

遠景設計研究院

淺談從城鄉分立到城鄉一體化

《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，確定了促進城鄉一體化發展的總體戰略，并提出“到2020年城鄉經濟社會發展一體化體制、機制基本建立”。城鄉一體化發展要求城鄉公共服務的一體化。義務教育作為最基本的公共服務，在城鄉一體化進程中應率先實現一體化。

然而，義務教育供給機制設計一直因循城鄉分立的體制框架，城鄉義務教育非均衡發展既具有城鄉二元結構的自然特征，又具有城鄉二元制度的人為特性，其主要表現是城鄉義務教育供給水平、供給質量和供給標準上的差距。縮小城鄉義務教育發展的差距，重點在于農村義務教育。

1、城鄉分立下農村義務教育供給機制的演變

新中國成立之初，建立了城鄉有別的基礎教育供給機制。農村義務教育供給機制實現了從“鄉村自給”到“公共財政保障”的歷史轉變。然而，二十多年來農村義務教育的供給機制改革都是在一種城鄉分立的制度框架下進行的，是一種獨立于城市之外偏向經費供給的單向制度調整。

（一）1986—2001年“鄉村自給”的農村義務教育供給機制

1986年至2001年，農村義務教育的供給責任在鄉村，經費來源匱乏，而且很不穩定，造成農村義務教育長期處于低水平運轉。1990年代中后期，由于鄉鎮經濟凋敝，城鄉差距迅速擴大，農村公共產品和社會保障缺失所造成的社會問題日益嚴重。制度改革一般都具有很強的路徑依賴，這次改革也不例外。雖然農村義務教育的負擔主體上移到縣，但是依舊延續“由地方GOV負責、分級管理”的基本體制框架，中央GOV和地方高層GOV（省級）并沒有實質性介入。

（二）2001—2005年“以縣為主”的農村義務教育供給機制

本文由：遠景設計研究院整理提供（專注古建筑設計、景觀設計、農業規劃、旅游規劃）

2001年至2005年間，實施“以縣為主”體制以后，農村義務教育供給的財政基礎并未出現實質性的轉變，尤其是對于以農業為主要經濟構成的農業縣，而農業縣占我國兩千多個縣將近四分之三的比例，農業稅的徹底取消對很多縣級財政依然是一個沉重的打擊。“以縣為主”的改革只是一個過渡性質的體制調整，尤其是在農村義務教育財政負擔方面沒有長期規劃，應景性質較為明顯。“以縣為主”之后，雖然拖欠教師工資的事件有效減少，但由于農村學校教育枯燥、質量低下、學雜費負擔沉重以及進城務工等機會成本的上升，中小學學生輟學率達歷史高位。

（三）2006年至今“各級GOV共擔”的農村義務教育供給機制

從1986年實施義務教育以來，農村義務教育就從來沒有真正免費過，這與全球義務教育通行的強制和免費主流模式相悖，也與國家支持“三農”發展的戰略導向不符。于是，在2005年的年終，中央召開會議商討取消農村義務教育的學雜費方案。但是，在制定方案的過程中，縣級財力薄弱問題成為免費政策實施的最大障礙。

2、“新機制”后的農村義務教育與城鄉差距

盡管“新機制”后農村義務教育經費快速增長，但是城鄉義務教育的差距并未有效縮小，在生均教育經費方面的差距甚至有擴大傾向。除此之外，據遠景設計研究院了解：“新機制”的內容主要指向農村義務教育的經費供給，缺少相關的配套措施，難以提升農村義務教育的供給水平。在這種治理框架下，城鄉義務教育學齡兒童依然受到不平等的教育待遇，城鄉之間學生、教師、教育資源流動還存在大量的體制和制度性障礙。

（一）農村義務教育經費快速增長，但缺乏穩定性

“新機制”以來，GOV、學界和社會都對“各級GOV共擔”的農村義務教育經費保障機制寄予了厚望。從實施成效來看，“新機制”后農村義務教育經費穩步、快速增長。“新機制”后農村義務教育生均經費增長速度加快

與“新機制”實施前農村義務教育生均經費增長速度相比，2006年“新機制”后農村義務教育生均經費增長速度加快。2001年推行“以縣為主”管理體制后，當年農村義務教育生均經費增長幅度較大，但是接下來的兩年又出現回落。這是因為縣級GOV還沒有承擔起農村義務教育的完全職責時，鄉鎮GOV已經退出而造成的，是“鄉村自給”到“以縣為主”的體制轉換問題。“新機制”有效地促進了農村義務教育經費穩步、快速增長。“新機制”后農村義務教育生均經費增長態勢不穩定

“新機制”后，農村義務教育生均經費增長態勢與2001—2005年間農村義務教育生均經費增長態勢相似，間生均經費增長缺乏穩定性。這種不穩定性既體現了縣級GOV的財政收入和支出結構不穩定，也反映了在每次改革之初，為保障政策的順利推行，GOV對農村義務教育經費投入力度驟增，使得當年的教育經費大幅度的增長。然而，由于這種努力熱情缺乏持續性和制度保障，所以，穩定的增長勢頭難以持續下去。

（二）城鄉義務教育在資源和質量方面差距明顯

2006年的農村義務教育經費保障機制改革是在“地方負責，分級管理，以縣（區）為主”的責任劃分格局下展開的，沒有相關的財政體制和其他宏觀體制改革的配套，從而沒能觸動GOV間基本財力與教育事務責任結構。改革后，像教職工、基建、學校硬件設施（課桌椅、儀器設備等）等教育事務責任仍主

要由縣鄉GOV負擔，而縣鄉級GOV在農村義務教育供給方面既存在財力薄弱的客觀問題，也存在因激勵不足而努力程度下降的主觀問題。

從城鄉義務教育質量方面來看，由于城鄉義務教育在生均經費、師資水平以及相關的教育資源方面差距縮小緩慢，再加上城鄉分立的教育體制和機制，城鄉義務教育學生學業成就差距顯著。

（三）“新機制”在機制設計上的城鄉分立局限

“新機制”后農村義務教育由鄉村自給轉向了公共財政保障，但與城市差距的縮小問題仍未得到有效解決。這可以由“新機制”仍然沿襲城鄉分立的設計思路來說明。從制度層面來看，“新機制”及其后續改革沒有突破分級辦學、分級管理、以縣（區）為主的義務教育經費投入與管理體制框架，仍然是一種城鄉分立的機制設計，偏離了社會經濟城鄉一體化發展的國家戰略目標。

3、城鄉一體化的農村義務教育供給機制改革展望

義務教育的城鄉二元結構不僅限制了農村教育的發展，而且給城市教育造成了諸多壓力和矛盾。從更廣泛的視角看，義務教育的城鄉二元結構加劇和固化了城鄉經濟和社會方面的二元結構，對向現代社會轉型造成了深遠的負面影響。為了切實有效地消除義務教育的城鄉二元結構，切實提高農村義務教育的發展水平，新時期必須以城鄉一體化的戰略思路來重構義務教育供給機制。

（一）城鄉一體化：義務教育供給機制的改革新取向

城鄉教育分立、分治的發展模式衍生和加劇了城鄉經濟、社會的二元結構。城鄉分立的義務教育供給機制和城鄉義務教育供給水平的落差已經造成嚴重的教育和社會問題。學校一旦脫離有機的社會支持系統，學校教育的質量和效果就會大打折扣。

（二）城鄉一體化的農村義務教育供給機制改革思路

以城鄉一體化作為農村義務教育供給機制改革的指導思想，并不是對公共財政保障機制的否定，而是對公共財政保障機制的繼承、深化和拓展，是農村義務教育供給機制改革在新的歷史時期的新課題和新使命。從制度演進的角度來看，義務教育的城鄉二元結構的消解需要一定的時間過程和外生制度條件，也需要更加開放的改革思路和更為系統的政策設計。

農村義務教育要實現從生存型到發展型、從鄉村化到城鎮化的轉型，最重要的是農村義務教育要從傳統向現代轉型。要實現這種轉型，不僅要依靠農村內生的力量，更要創造條件利用城市的優質、現代教育要素來反哺農村，以城鄉聯動的機制來造就城鄉一體化的義務教育發展新局面。

第五篇：城鄉二元結構

城鄉一體化問題研究

摘 要:城市是一定區域政治、經濟、文化中心、在推進城鄉一體化進程中,加快城鎮化進程,是非常關鍵的環節。文章從分析歷史文化名城承德城市建設存在問題入手,提出了加快城鎮化進程的思路與方法。確定加快城鎮化進程,必須明確城市發展方向、目標與措施,對城市特色進行準確定位擴大城市規模,調整功能分區,建設新區,打造建筑特色建設綠色城市的基本思路。

關鍵詞:城鎮化 城市特色 城市定位 經營城市 綠色城市

城市的涵義是一個歷史范疇,是生產力發展的產物,是一定區域政治、經濟、文化中心。城市的根本特征,在于它的地域空間的集聚性。現代城市集聚了人口,集聚了科學和文化,集聚了社會活動。加快城鎮化進程特別是加快以中心城市建設為主的城市建設是促進區域經濟發展的有效途徑,是實現城鄉一體休的必要保證。承德市是國家首批24個歷史文化名城之一,全國44個重點風景區之一,是我國十大風景名勝之一,避暑山莊、外八廟又被列入世界文化遺產名錄,豐厚獨特的歷史文化與風景名勝資源,使得承德市具有得天獨厚的旅游開發與文化研究價值,也使城市有了一個良好的發展基礎。

一、城市化進程中存在的主要問題

1、市行政區劃分的不盡合理是首要因素。由于城市區劃不盡合理,城市規模過小,對經濟拉動不強,造成城市功能不全、經濟輻射不夠,縱觀承德經濟發展的歷史,之所以經濟欠發達,原因很多,其中城市區劃不合理、功能不全、規模過小是一個很重要的原因。正因為城市區劃不合理,限制了城市外延的發展,阻礙了城市功能的發揮,致使一些中小城市不應有的城市病過早在承德出現,并且已成為制約城市發展的主要矛盾。

2、城市規劃對城市建設的引導作用不強。突出表現在城市總體規劃實施缺乏統一性、計劃性,城市建設存在一定的隨意性。很多縣區城市基礎設施建設項目的確定,不是根據市總體規劃,而是憑小區域利益、部門利益和長官意識,造成城市建設出現短期行為,甚至存在改變城市建設用地性質的情況。

3、建筑設計思想不活躍,城市建筑形式呆板、色彩不鮮明、風格不突出,缺乏生機和活力。從全市建筑總的格局看,仍沒有擺脫直線加方塊的模式。

二、城市建設發展方向、目標與措施

(一)對城市特色準確定位

1、城市的個性是一個城市獨具的魅力所在,是城市的標志和城市的名片,每一座城市都應有自己的特色。從承德城市形成的歷史看,避暑山莊及其周圍寺廟,就是城市之魂,是城市之核心。因此,城市建設必須緊緊圍繞山莊外廟,烘托山莊、外廟,一切影響、破壞山莊、外廟,影院景觀的建設活動都必須停止。城市的各類

建筑,應以突出山莊外廟,為出發點,與山莊外廟,融為一體,相得益彰,豐富和弘揚山莊外廟的內涵。

2、加快城市的建設與發展,就必須明確城市建設方向和目標,對城市進行準確定位。根據承德城市的自然、地理狀況,結合中央、省對承德城市發展的總體要求,對城市定位為:建設以避暑山莊及其周圍寺廟為核心的山水園林城市。城市性質定位突出以避暑山莊及其周圍寺廟為核心,是承德城市形成與發展的歷史決定的,城市建設一定要緊緊圍繞保護、突出、烘托山莊及其周圍寺廟而進行,只有這樣才能抓住城市的魂。

3、承德的城市結構為帶狀分散組團式的布局,城市的性質和發展方向確定以后,在城市建設中,要突出城市的特點,從城市的總體空間布局,到局部地段建筑的群體設計和重要建設的單體設計,不但要科學合理,而且要注意藝術水平,深入了解城市自然景觀資源,詳細研究城市歷史風貌,突出體現承德特有的清代歷史文化、藏傳佛教文化、多民族文化、塞外風光等特色,充分發揮自身優勢,精心構思城市建設,形成鮮明的城市個性。

(二)打造承德建筑特色,為后人留下城市建設可循之則

城市建設總體思路和城市建設的目標確定之后,要堅持數年、數代、逐步形成承德的建筑風格與特色。相關專業部門要認真研究城市經濟政治文化現狀,地域特點、歷史沿革,城市個性。城市設計要以避暑山莊及其周圍寺為核心,以建設山水園林城市、國際著名旅游城市以及京津后花園為目標,以清代歷史文化、藏傳佛教文化、多民族文化、塞外風光為主基調,充分體現清王朝陪都、清代全國第二政治中心的特點。表現歷史與現實相融合、古典風格與時代風貌、人文和自然相統一的特征。應確定承德各類建筑的主色調,逐步形成獨特的城市建設風格。

(三)大打生態牌,建設綠色城市

在全國眾多的城市之中,承德是以避暑山莊及其周圍寺廟而聞名國內外。避暑山莊獨特的造園藝術,市域內眾多的生態旅游資源,為我們建設綠色城市提供了得天獨厚的條件。城市綠化建設投入少、見效快,是建設生態型城市的一條有效徑。目前,我市在綠化建設上,存在很大差距,市區除山莊綠化外,城市綠地較少。空出規劃的“龍頭”作用,采取多層次、多品種、多形式布局,以城市公共綠地為重點,以道路綠化為網絡,以單位庭院、居住區綠化為依托,以街頭綠化為點綴,堅持綠化與美化同步,平面綠化與垂直綠化相結合,全方位提高城市綠化的水平與檔次。

三、采取經營城市的原則,拓寬城建融資渠道

積極探索“經營城市”的新路子。在職市經濟條件下,城市本身不僅具有價值,而且經營得好還可以增值。我們應按照發展社會主義市場經濟的要求,轉變觀念,深化改革,走“經營城市”新路子。這既是解決城市建設資金不足的有效措施,更是不斷推動城市上規模上水平上檔次的重要途徑。一是政府要對擬開發建設的土地一級市場實行壟斷經營。壟斷土地一級市場,一方面有利于城市規劃有效實施,另

一方面也能籌集一筆巨大的建設資金,為城市發展備足后勁。二是政府要統一經營城市地下公用設施,從根本上避免目前普遍存在的因多頭建設多頭建設多頭經營而出現的“開膛破肚”現象。三是利用市場機制開展資本經營。比如運用好市場經營權、城市公共廣告空間使用權、城市各種設施及地名冠名權。主要應用的方式方法:

(一)采取與國際接軌的方式建設城市基礎設施

城市建設最大的制約因素仍然是資金。要將城市新增資本(城市基礎設施建設項目)歸集分類,逐步開放市場,積極采用國際上通用的BTO(建設、交還、經營)、BOT(建設、經營、交還)、BOO(建設、經營、享有)方式動作。

BTO,項目由私營公司投資建設,并根據合同,在建成后交給政府。政府再把設施出租給私營公司經營。私營公司通過使用費回收投資。BOT,項目由私營公司投資建設,并根據合同,在建成后的一定年限內享有使用權,通過使用費回收投資。期限一到,則把所有權交還政府。BOO,項目由經營公司投資建設,并根據合同,在建成后的一定年限享有所有權和使用權。這樣做,私營公司樂于長線投資和追加投資。

(二)堅持公平競爭

城市公用事業建設不走市場化的路子,其結果只能是企業虧損,財政不堪重負,公用事業發展進入死胡同。要按照“行業管、社會辦”的原則,建立公開的市場準入制度和經營許可制度,在管住管網和線路的前提下,即目前除供水、排水、供熱、燃氣的管網等大型項目必須由國家控股外,其余城市市政公用行業項目,都允許或者鼓勵社會資本和私營企業投資,使各種經濟萬分和經濟組織在“公開、公平、公正”的基礎上參與競爭。

(三)盤活基礎設施存量

就城市建設而言,盤活存量就是圍繞產業化經營,盤活城市實物資產,使城市基礎設施資本由實物形態轉化為價值形態,把“死錢”變成“活錢”,實現以資產換資金,以存量換增量。一是將項目的特許權出讓和轉讓。二是對附屬在基礎設施上的廷伸性資源的經營。三是積極推進城市基礎有償使用和有償服務。

(四)深化市政公用事業改革

市政公用行業的大中型企業要積極創造條件,按照建立現代企業制度的要求進行公司制改革,做到產權清晰、權責明確、政企公開、科學管理。城市供水、燃氣等單位享受的政府補貼可實行定額補貼,或隨著改革的不斷深入而逐年遞減。逐步理順市政公用事業價格機制,適當調整水價,適時調整城市污水處理、生活垃圾處理等收費標準,建立符合市場經濟價值規律的價格體系。