第一篇：多地查財政違規擔保函和承諾函 變相舉債難遏制

多地查財政違規擔保函和承諾函 變相舉債難遏制

2016年10月14日06:49 21世紀經濟報道

近日，部分金融機構收到來自貴州地方財政局的函，要回收財政為方便部分企業融資時出具的承諾函。同樣是貴州地區，部分地級市下發了要求開展財政性違規出具擔保函和承諾函的自查自糾工作。

據21世紀經濟報道記者了解，由財政部督促地方財政廳開展此類自查自糾活動早就存在。如今年3月份，福建財政廳曾組織過對全省地方財政違規出具擔保函或承諾函的自查自糾行動。

貴州此輪清查之所以引起各方關注，在于地方財政要求“撤回”承諾函的舉動。有評論認為地方財政單方面要求撤回，有違規之嫌。

據21世紀經濟報道記者多番采訪了解，政府出具擔保函無法律效力，各方比較有共識；但承諾函的內容要更為復雜，也相對難以界定。

由財政部專員辦組織的此類清查活動，旨在規范地方政府舉債融資行為，防范地方債務風險。但各地不斷開展的清查活動，表明地方變相舉債行為仍然較多，風險管控存在難點。

并非個案

9月末、10月初，貴州多地發文要求清查財政性違規出具擔保函和承諾函的自查自糾工作，部分地方已經向相關金融機構下發了“撤銷函”或“作廢函”。

如正安縣向遠東國際租賃下發聲明表示，《關于正安縣人民醫院銀行委托貸款項目的配套資金的承諾函》違背了新的《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》精神，聲明原承諾函作廢，并要求盡快將原件退回。

安順市財政局向黃鋪物流園區開發投資有限公司(該公司為安順市市屬國有企業，為該市相關物流園區開發建設的運作載體)下發回收函，要求收回財政局為該物流開發公司向國泰租賃融資時出具的承諾函。原因同樣是違背《擔保法》《預算法》相關規定。

清查財政性違規出具擔保函和承諾函，是否是波及全國的一場專項行動呢？21世紀經濟報道向財政部求證該事件時，截止發稿時，尚未得到官方回應。

還有財政部駐浙江專員辦下發的通知顯示，今年9月初浙江財政廳曾組織對地方政府為企業融資提供擔保、為申請國開行專項建設基金承諾兜底回購、固化收益等問題的自查，浙江專員辦在浙江財政廳自查基礎上展開了核查。21世紀經濟報道記者循文件聯系浙江專員辦相關負責人，對方未置評價。

不過，有河南地方財政官員對記者表示，河南也曾開展類似清理工作。

21世紀經濟報道記者還獲悉，今年3月份福建財政廳就曾開展此類自查自糾行動，主要針對國開行等相關機構在向地方提供融資時，要求地方政府配套出具擔保函或承諾函。自查自糾后，財政部還曾專門下文給國開行及福建財政廳等，要求對相關行為進行整改。

有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示，有些金融機構出于風控考慮，要求地方政府出具承諾函或擔保函，財政系統一直三令五申禁止此類行動。貴州此次清查行動力度較大，要求撤回相關承諾函，才引起外界較多關注。

有信托機構負責人對21世紀經濟報道記者表示，財政負債壓力較大的地方曝光此類事件，主要是上級財政部門比較關注，金融機構也會更謹慎。但撤回“承諾函”這一舉動，應該屬于個案，不會普遍發生。

有融資租賃機構負責人對21世紀經濟報道記者表示，貴州部分地方撤回承諾函的行為應該是個案，不會普遍發生，不然地方政府信用會受損。

“承諾函”的灰色邊界

金融機構普遍反映，在向城投公司、地方政府相關企業提供融資時，要求地方政府出具相應承諾函的行為較為普遍。

上述信托機構負責人表示，財政擔保函本來就沒有效力，但對發債有直接影響，如地方平臺公司發債償債基金需要有財政支持函；但承諾函要具體分析，有的是有法律效力的，不能一概而論。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示，金融機構讓地方政府出具承諾函，兩方都有打擦邊球的嫌疑，后續可能存在法律上的糾紛。地方政府出具的承諾函，在相關企業未能償付相關債務時，地方政府是否要切實承擔連帶責任，還要看具體承諾內容和法律裁決。

河北一城投公司相關負責人對記者表示，金融機構希望財政出具承諾函，主要為了減少自身風險，即便在現在推行PPP模式過程中，一些金融機構不熟悉PPP流程的，還要求財政出具承諾函，而PPP模式早就有相對成熟的法律流程來確保相關支付。

君合律師事務所律師劉世堅稱，不僅在PPP項目中，還有很多政府購買服務項目中，很多金融機構將財政承諾函作為重要的增信措施，過公司內部風控關的必備文件。但這種增信措施，是金融機構掩耳盜鈴、自我安慰用的，如果相關公司沒有及時還款，地方財政未必會承擔連帶或兜底責任，這些承諾函缺乏實質效力。

不過，上述融資租賃負責人對此并不擔心，他直言，承諾函或擔保函確實是形式重于實質，但城投公司背后還是由政府信用背書，出現債務違約的可能性不大。除了承諾函這種形式上的安慰，還有一些實質抵押，如對地方財政需要支付融資企業相關應收賬款進行質押，這樣來確保融資企業后續有收入來源償還相應債務；或者通過土地質押等。

PPP項目是如何保證后續財政投入呢？濟邦咨詢公司董事副總經理李競一對21世紀經濟報道記者表示，PPP項目后續如果需要財政支出的話，一般會由地方人大常委會出具決議，表明該項目后續財政支出納入地方中長期預算，這些是納入預算管理。而地方政府違規出具的擔保函、承諾函，多是在全口徑預算管理之外，屬于違規舉債行為。

有地方財政系統人士對21世紀經濟報道記者表示，承諾函是形式還是實質，要看是否真的納入預算。地方違規舉債的沖動仍然強烈，地方城投公司尚在轉型過程中、穩增長過程中，有些仍在承擔政府投融資職能，此外還有其他不少變通的手法。