第一篇：構建多元化社會矛盾糾紛化解體系研究

構建多元化社會矛盾糾紛化解體系，推動“宜居宜游”

金張掖建設

【摘要】對現代社會而言,化解社會矛盾糾紛最為主要也是最為重要的兩種方式即訴訟與非訴訟的糾紛解決機制。而無論是我國的實踐過程還是發達國家的歷史經驗均說明,構建一種多元化的糾紛化解機制體系是社會整合與和諧的必由之路。從法院工作角度來看，多元化糾紛解決機制就是通過人民調解自治、行業自律協調、行政調處和司法審判的科學、有機結合，使司法調整和社會糾紛解決機制這兩種糾紛解決機制相互銜接、相互配合，充分發揮各自的優勢，使司法審判與社會力量優勢互補，形成合力，促使糾紛以更加便捷、經濟、高效的途徑得到解決，從而更好地維護社會的和諧與穩定。只有這樣，才能不斷推進法治化進程，為建設“宜居宜游”金張掖做出貢獻。

【關鍵詞】 構建 多元化 社會矛盾糾紛 調解

改革開放以來，我國對外開放程度的不斷加深，經濟社會發生深刻變化，在綜合國力不斷提升、人民生活水平不斷提高的同時，也使得維護社會穩定、協調各方利益、處理各類矛盾的難度不斷加大。各種社會矛盾沖突呈現增多和繁雜的發展趨勢，單一的調解方式和傳統的調解體制已不能適應經濟社會變革的需要，人民調解、司法調解、行政調解的銜接不暢，相關部門缺乏協調一致的有效工作機制，無法形成工作合力，已經嚴重制約了社會矛盾化解工作發展。就此，我們對調解機制的建立、完善和發展進行了深入的研究和探索，得出結論：構建“多方聯動”的大調解工作體系，崇尚并綜合運用三大調解手段化解社會矛盾，整合各種資源，統籌各方力量，妥善處理好新時期的人民內部矛盾糾紛，顯得尤為必要和緊迫。

一、調解制度概述

調解作為矛盾糾紛的一種解決方式，是由第三方介入糾紛協商、解決過程，對糾紛當事人進行疏通、規勸、引導，促使其在平等自愿的基礎上達成協議，以非對抗方式解決爭議，消除矛盾的實踐活動。調解制度作為中國傳統法文化的重要資源，源遠流長，具有悠久的歷史傳統，是現代各國采行的各種調解制度的發源地與搖籃，被西方法學界稱為“東方之花”。20世紀60年代以后，世界各國在相對和平穩定的發展中開始重新審視社會治理規律、反思社會控制手段，對非訴訟糾紛解決制度（ADR）進行了嘗試，其所提出的“非對抗性、自治性、效率行、便利性、協商性”等多元化理念，恰好與我國傳統的調解制度所蘊含的“以和為貴、以讓為先”的傳統文化相契合，促成了我國傳統調解機制的現代化轉型，使更多的矛盾糾紛當事人由對抗走向合作，由俱損走向共贏，克服了以往訴訟方式導致的“案結情斷”，切實做到了“案結事了”，從而使糾紛解決在更加經濟、及時、合理的同時，兼顧了法律、道德、和各種利益的協調。

二、中國的調解體系

①

①

梁磊，《淺析如何構建和完善多元化糾紛解決機制》，來源于中國法院網，http://www.tmdps.cn 在平等協商的基礎上達成一致協議，從而解決糾紛的行動。行政調解可以單獨適用，也可以合并于行政裁決或行政仲裁中適用。一般分為兩種：其一是基礎人民政府對一般民事糾紛的調解。其二是國家行政機關依據職權管轄范圍對某些特定民事糾紛、經濟糾紛、勞動糾紛等進行的調解。

三、構建“三位一體”的大調解機制

為適應社會發展對和諧穩定的更高要求，應對日趨復雜的社會矛盾，克服單一調解方式無法滿足當前社會矛盾糾紛調解工作要求的弊端。我縣通過整合調解資源和力量，規范調解流程和制度，明確調解主體和調解責任，強化調解組織和調解力量，建立了一套科學的，集人民調解、行政調解、司法調解為一體的“多方聯動”大調解工作機制。

（一）大調解機制含義

我縣“多方聯動”矛盾糾紛大調解機制是以夯實社區（村）、街道（鎮）基礎工作為切入點，以整合“人民調解、行政調解、司法調解”三大調解中心力量為突破口，實施“三級聯動、多方聯動共調”（即人民調解、司法調解、行政調解三種方式聯合調解，社區（村）、街道（鎮）、縣三級聯動調解，各部門全員參與調解），構建“大綜治、大信訪、大平安、大穩定”工作格局。努力通過“多方聯動”實現“三個轉變”，即由各部門單打獨斗轉變為綜治牽頭、司法行政部門主辦、各部門共同參與的大調解工作格局；由單一化解一般性矛盾糾紛轉變為既調處一般性矛盾糾紛又化解群體性事件；由坐等上門調解轉變為積極主動登門化解矛盾糾紛。

（二）大調解機制存在的問題和困難

通過一年多的運轉，“多方聯動”工作取得了良好的成效，但在工作中我們也發現了一些亟待解決的問題：

一是思想認識不到位，阻礙了工作的落實。

部分單位領導干部對此項工作的認識還有一定差距，不能正確處理穩定和發展的關系，對人民內部矛盾的規律性、長期性、復雜性、危害性缺乏科學認識對建立“多方聯動”機制在整合調解資源、強化調解職能、促進和諧社會建設的功能與作用認識不足，重視不夠，思想上存在著形式主義，工作上務虛有余務實不足。對本地、本單位實際情況沒有進行具體調查，沒有深入研究，因此，采取的措施不細、不實，沒有針對性，在貫徹落實工作精神中，不積極、不主動，應付了事，動作遲緩。

二是調解銜接不到位，抑制了效能的發揮。

建立和完善調解銜接機制，是構建“多方聯動”矛盾糾紛化解機制的重要內容和環節，也是增強調解功能，充分發揮調解在化解社會矛盾、促進經濟發展、維護社會穩定中作用的必由之路。而在機制的現實運行中，三大調解中心之間以及各個單位、部門之間相互銜接配合的責任意識還不夠，一些復雜矛盾糾紛，如房屋拆遷糾紛、征地糾紛、勞資糾紛等，涉及面廣，需要人民調解、行政調解、司法調解協同調處。但由于部分部門責任意識不夠或無力解決，參與意識不強，加之“多方聯動”的銜接、責任履行、追究機制不夠健全完善，存在推諉、拖延等現象，個別單位“多方聯動”工作還“聯不起來”、“動不到位”，影響了工作的整體推進。

三是隊伍素質不過硬，阻礙了機制的運行。

調解人員的政策業務水平和群眾工作能力是做好調解工作的重要基礎，長期以來，在社區專職從事調解工作的人員沒有限制性的準入條件和計劃性的培訓方案，對從事調解工作的文化水平、法律知識、工作經歷等沒有過多的要求，這就使得調解員普遍文化素質偏低、法律知識不足、工作能力欠缺，面對復雜、疑難、大型的糾紛往往顯得力不從心，影響了糾紛的調處質量和調解的社會威信。特別是基層的綜治協管員，有一定工作能力和水平的群眾，不屑于從事此項工作，而一部分選配的人員，工作熱情雖高，但他們的政策法律水平、調處技能、群眾工作能力等相對欠缺，在接待群眾、處理問題、解決矛盾方面尚需進一步提高和加強。

四是經費保障不到位，影響了隊伍的穩定。

由于調解工作屬于義務性質，沒有強有力的不變性指標和措施，且沒有經濟報酬，只能憑覺悟做工作，各調解委員會基本是臨時兼職，這樣客觀上就形成了各級領導和具體工作人員均無外在壓力，工作缺乏應有的活力和開拓精神。一些調解員抱有干與不干都一樣，應付了事的態度，更是出現了一些地方部分調解員頻繁更換的現象，嚴重的影響隊伍的穩定和職能的發揮。

五是宣傳力度不夠大，限制了機制的開展。雖然各單位已通過下發公開信，召開工作大會等多種形式，宣傳了“多方聯動”工作的意義和作用，但由于“多方聯動”機制建設時間較短，加之宣傳力度、廣度和深度均不夠，在群眾中影響不大。使得很多群眾在發生糾紛時，仍然習慣于求助公安部門或直接上訴到法院，對街道、社區的基層調解組織的調解效力還缺乏信任。

（三）完善調解機制的對策和建議

和諧社會并不是沒有矛盾糾紛的社會，而是能夠有效化解矛盾糾紛的社會。作為多元化糾紛解決機制的一種，“多方聯動”工作要充分適應形勢的要求，進一步轉換觀念，完善措施，不斷提高調解能力和工作質量，以更為有效地化解各類矛盾糾紛。

一是統一思想，提高認識，努力營造良好的工作氛圍。

當前，我縣正處于經濟發展的“黃金期”和社會矛盾的“凸顯期”，各種社會矛盾互相交織，日益復雜，對經濟發展和社會穩定造成了很大的影響。應運而生的“多方聯動”機制，是新時期處理人民內部矛盾的有效方法，是維護社會穩定的基礎性工作和實現國家長治久安的根本性措施，也是構建和諧社會的重要保障。各級黨政部門要進一步提高對“多方聯動”工作重要性的認識，把“多方聯動”機制作為化解社會矛盾，維護社會和諧穩定的重要手段，納入和諧寬城創建活動的總體工作目標，切實加強領導，堅持“高標準、高規格、高起點”，加大投入，落實保障措施，強化組織協調，努力為“多方聯動”工作提供必要的保障條件。要加大

宣傳力度，擴大宣傳范圍，加強對新時期調解工作地位、作用及先進人物事跡的宣傳，努力營造全社會都來理解、關心、支持“多方聯動”工作的良好氛圍。

二是優化素質，進一步加強調解隊伍建設。

建設高素質的調解員隊伍，是調解工作適應時代要求的基礎和保證，要從提高素質、優化結構入手，逐步建立一支政治素質好、業務技能精、實戰能力強、群眾威信高、熱愛調解工作的高素質調解員隊伍，為“多方聯動”工作的順利開展提供強有力的支撐。首先要堅持把好入口關，優化隊伍構成。區、街兩級調解組織和三大調解中心，要配備具有較高政策法律水平、豐富的閱歷和實踐經驗的精兵強將，切實把好素質關。同時，大力發展志愿者隊伍，動員和吸收離退休法官、檢察官及律師、法學專家等加入調解員隊伍，逐步增加專家級調解人員的比重，建立起一支專群結合、結構合理、素質過硬、作風優良的調解員隊伍。其次要建立完善上崗培訓、崗位培訓和定期集訓的制度，提高調解員隊伍的整體素質和業務能力。現有調解員大都非專業出身，可能有調解的激情和熱心，卻很可能沒有專業技巧和方法。而一個調解員的技巧和方法在調解中的作用是舉足輕重的。因此，要按照“分級負責、條塊為主、重在實效”的原則，逐步建立起基層調解員的培訓準入和在崗學習制度。各級調解領導機構要加強對本級調解工作人員進行業務培訓，并通過庭審觀摩、組織旁聽和調解實例分析、開展經驗交流等多種形式，使他們熟悉掌握調解程序、調解方法及如何制作具有法律效力的調解書，提高其調解水平。要強化對調解員的考核力度，設立試點實施調解員等級制度，調動其工作的積極性；要建立調解員誠信制度，嚴格獎懲辦法，保持調解工作的純潔性和社會公信力。再次，要大力宣揚典型，堅持正確的輿論導向。要建立良好的獎懲機制，大力宣傳調解工作的先進事跡和先進調解員，激發廣大調解員從事本職工作的榮譽感和自豪感，弘揚奉獻社會、為民服務的精神，樹立公道公平的品德，養成耐心、細心、誠心的工作作風，在調解員隊伍中形成學有典型、比有目標、趕有方向的良好風尚，努力營造有利于“多方聯動”工作長效、健康發展的良好氛圍。

三是加強銜接聯動，促進對接平衡、資源整合到位 “多方聯動”的核心特征就是“整合資源、整體聯動”，也是“多方聯動”的生命所在，然而現實中卻有很多缺乏整合的現象。這就要從加強制度和機制建設入手，來改善這一狀況。

完善人民調解、行政調解和司法調解的銜接機制。做到分工負責與聯合調處相結合，屬地管理和集中調處相結合，力求信息聯通、糾紛聯排、力量聯動、矛盾聯調，著力提高疑難矛盾糾紛的調處能力。應定期召開各級調處中心的聯席會議，明確各單位的職責任務，切實發揮各成員單位的職能作用，保證聯席會議各項工作的落實；針對重大的社會矛盾糾紛，明確牽頭部門，指定責任單位，相互配合，抓好落實。，整合調解資源，規范調解程序。

健全責任考核機制。實行矛盾糾紛調處責任制和分級負責制，貫徹落實首問負責制、領導接待包案制度和督辦回訪制度，切實保障調處中心的分流指派、調度、督辦及責任追究權落到實處，逐步提高調處中心的威信和地位，防止少數部門敷衍了事、推諉扯皮現象的發生。層層建立工作考核獎懲制度，把各級調處中心調處工作作為領導班子年終、任期考核的重要內容，層層簽訂目標責任書，定期組織檢查考核，對調處工作不力引起重大矛盾激化的予以責任追究，實行社會治安綜合治理“一票否決”，調處中心也要加強對工作人員的考評，將考評結果與職務晉升、崗位津貼、福利待遇相掛鉤。

四是加大宣傳力度，幫助群眾樹立糾紛調解解決的思想意識

社會輿論導向對“多方聯動”工作的深入開展非常重要。當前，大部分人仍然把訴訟作為解決矛盾糾紛的主要途徑或者是唯一途徑，有的也把上訪當成了一個解決問題的渠道，這些都是維護自身利益的方式。加大對“多方聯動”的宣傳，就是要引導人民群眾要用合理合法的方式維護自己的利益，不采取激烈的方式解決糾紛，而是采取民間的方法、和諧的方式化解矛盾。要通過對典型成功案例的報道，或多方聯動位、多角度地對調解工作的宣傳，使群眾相信，各級調解組織能夠幫助他們解決問題，能夠幫助他們維護合法權益，調解可以成為代替上訪告狀的另外一種重要的維權方式。要努力營造一種輿論氛圍，逐步使百姓形成“有矛盾糾紛，找調解組織”的觀念。這種輿論氛圍和觀念一旦形成，全社會的信訪穩定形勢必將出現一個根本性的轉變。要做到這一點，需要新聞宣傳部門的密切配合。在實際工作中，還要注重典型的發現和培養。經驗永遠來自基層。要及時總結各基層單位在工作中取得的好經驗、好做法，對“排查得早、化解得了、控制得住、解決得好”的典型經驗，要采取報告會、現場會等方式及時進行總結推廣。

五是完善經費保障機制，必要的物質保障是開展工作的基礎

長期以來，廣大調解員沒有固定收入，社區沒有專項工作經費，一直都是靠社會責任感和職業榮譽感來調動工作積極性。但在市場經濟發展的現實狀況下，人們的價值觀念也已經發生了深刻的變化。同樣付出了勞動，卻沒有任何回報，這種價值的沖擊、生活保障的顧慮和權利義務的不對等，已經成為調解工作缺乏吸引力的主要因素。因此，在市場經濟條件下，偌大一個“第一道防線”光靠奉獻精神來支撐是不會穩固和持久的，必須樹立“穩定需要投入、和諧需要成本”的觀念，逐步建立“政府購買服務”、“政府購買和諧環境”的機制，切實將調解工作經費、調解員的補貼、報酬、獎勵經費等列入財政預算，變軟性規定為硬性措施，保證調解工作的正常開展，充分激發調解員的工作積極性和主動性。

六是搭建信息平臺，完善矛盾糾紛的收集、匯總、報送、化解、反饋、跟蹤的管理

加快社會矛盾糾紛排查化解的電子信息系統建設，消解部門間的信息壁壘，促進維穩信息共享，暢通矛盾糾紛信息渠道，改變以往工作中報喜渠道暢通，報憂渠道堵塞的現象。強化黨委、政府對職能部門的工作監督，建立公平、公正、公開的群眾訴求表達機制和矛盾糾紛化解機制。

參考文獻：

【1】徐勝萍;;人民調解發展的新特點[J];湖南師范大學社會科學學報;2008年05期

【2】孫益全;魯保林;劉永紅;;多元化糾紛解決機制問題分析[J];社會科學家;2008年11期

【3】李妍;和諧司法語境下涉訴矛盾糾紛化解機制的研究[D];西北大學;2011年

【4】劉志軍;多元化糾紛解決機制研究[D];華北電力大學（河北）;2009年

【5】王翠英;人民調解制度法律問題研究[D];內蒙古大學;2010年

【6】張云玲;;和諧語境下完善我國的多元化糾紛解決機制[J];華北水利水電學院學報(社科版);2010年06期

【7】劉永紅;;糾紛解決機制的多元化問題解析[J];社會科學家;2008年07期

【8】范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》第四章相關內容，中國人民大學出版社2000年版。

第二篇：如何構建社會矛盾多元化協同化解機制

【摘要】近年來，我國各級政府有效地化解了大量社會矛盾，創造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現實的需要，需要貫徹協同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現需要行政機關、司法機關、社會力量多方協同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優化流程，以實現社會矛盾的有效化解。

【關鍵詞】社會矛盾 和諧 化解 治理 調解

【中圖分類號】d920.4 【文獻標識碼】a

【doi】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我國經濟社會發展已進入新常態，如何有效化解社會矛盾已經成為社會治理的核心議題。近年來，我國各級政府積極探索，采取有力措施，有效地化解了大量社會矛盾，創造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰。正是矛盾的客觀存在，產生了改進與完善矛盾治理機制的需要。

社會轉型時期我國社會矛盾呈現多元化態勢

2013年1月至2016年4月間，筆者所在的課題組先后組織了6次面對基層干部和普通群眾的城鄉社會調查，包括社會矛盾與社會心態等主題的問卷調查，共獲得有效問卷6600余份；同時采取半結構式的個別訪談和座談會，完成以鄉鎮、街道黨委書記、鄉鎮長和街道辦主任等基層干部為主的訪談600余人次，涉及江蘇、山東、湖北、四川、安徽等16個省、直轄市。筆者發現，本世紀以來頻發的征地拆遷、勞資糾紛、企業改制、歷史遺留等重大矛盾以及交通事故、醫患、家庭婚姻、鄰里糾紛等人際矛盾仍在高位運行，同時因環境污染、土地流轉和民間借貸導致的矛盾糾紛亦快速增長。

2015年4月①，課題組在x省②的4個地級市開展了有關社會矛盾現狀的專項問卷調查。調查對象分為干部和群眾兩個群體。在干部群體看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（69.14%）、勞資糾紛（45.11%）、農村土地糾紛（42.17%）、環境保護（35.10%）、醫療衛生（29.21%）、涉法涉訴（28.03%）。其余的社會矛盾是：物業管理（27.33%）、鄰里糾紛（26.74%）、交通事故（26.27%）、社會保障（25.44%）、歷史遺留問題（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群眾看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（55.00%）、勞資糾紛（37.07%）、農村土地糾紛（36.42%）、環境保護（32.26%）、醫療衛生（30.92%）、鄰里糾紛（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社會保障（24.98%）、物業管理（19.62%）、歷史遺留問題（14.82%）、涉法涉訴（12.39%）。群眾與干部對于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我們通過對社會矛盾沖突事件的形成過程、演化邏輯以及化解對策的研究，發現諸多突出的、重大社會矛盾沖突（征地拆遷、勞資糾紛、土地糾紛、環境矛盾、歷史遺留矛盾、干群矛盾等）常常沖破既有的制度化渠道，已具有難以妥協的特征，表現出較強的“剛性”特質，我們嘗試將這類矛盾概括為“剛性社會矛盾”。“剛性社會矛盾”是一種在社會不同利益群體之間已客觀存在的具有明確利益對抗性的社會矛盾。該類矛盾的形成是社會生產力和社會關系發展到一定階段，伴隨著社會結構要素的重新分化與整合而來的必然產物；引發該類矛盾的對抗性利益紛爭關涉到其中一方維護生存底線的剛性需求，明顯缺乏協商的“彈性”空間；該類矛盾沖突的強度和烈度均遠高于其他社會矛盾，目標的合理性與手段的非理性相絞合，往往沖破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略與手段，具有難以協調性；該類矛盾在總量上持續增長，種類上不斷衍生，具有較強的再生性；該類矛盾已顯現出向政治領域擴展的趨向，在發生機制上由傳統的被動反應性開始向主動維權的抗爭性轉變，地方政府已成為主要的沖突對象；矛盾沖突的負功能比較突出，具有較高的社會風險。因此，從這類矛盾的特性來看，其與一般柔性社會矛盾（發生在個體間的人際矛盾沖突、制度化手段可解決的）有著比較明顯的差異。盡管這類矛盾性質依然屬于人民內部矛盾，其與改革初期以個體之間的矛盾糾紛為主體的柔性矛盾有了較大的區別。從我們調查情況看，每一個矛盾源，都會形成矛盾的雙方甚至多方的獲益者與利益受損者。大量的矛盾累積了不同的矛盾受損群體，如被征地拆遷的農民和居民、失業的工人、受到環境污染的人群等，矛盾主體趨于多元化。從矛盾參與主體的形式看，已由過去較為單純的個人與個人之間的矛盾糾紛，逐步發展為群體與群體之間的矛盾沖突。也有某一群體或個人與企事業單位、某一群體或個人與行政機關、企事業單位與行政機關之間的矛盾沖突等；從矛盾主體的構成看，有些矛盾已由過去以社會底層群體為主向多階層共同參與轉變，矛盾不再僅局限于農民、下崗失業工人等群體，還常有教師、醫生、企業管理人員、中小企業主以及離退休干部等群體參加，特別是在環境污染、勞資矛盾、物業糾紛等沖突中，這種多階層共同參與的現象更加明顯。矛盾源的復雜化與矛盾主體的多元化，為化解矛盾沖突增加了難度。

在干部群體看來，群眾在遇到社會矛盾時常常采用的行動方式是：信訪（73.38%）、調解（60.66%）、媒體投訴或上網（46.41%）、自行協商解決（40.99%）、采取過激手段直接應對（26.15%）、訴訟（14.02%）、尋求工會、婦聯等人民團體的幫助（14.02%）、行政復議、行政裁決（7.89%）。群眾認為解決矛盾最有效的三種方式是：調解（74.93%）、自行協商解決（56.64%）和信訪（31.02%）。還有就是訴訟（22.10%）、尋求工會、婦聯等人民團體的幫助（17.99%）、行政復議、行政裁決（16.55%）、媒體投訴或上網（13.53%）、采取過激手段直接正面沖突（2.33%）。調查結果表明，當前社會矛盾的化解主要是在制度框架內加以解決的，但仍有相當部分人會采取過激手段應對。非制度化矛盾化解方式分為：一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧殘、極端泄憤行為等個體反抗；集體反抗，分為較溫和的集體抗議與較強硬的集體對抗兩類。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗在方式與程度上更加激烈，如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群眾走司法渠道解決矛盾；“花錢買平安”；或采取用強力阻止群眾反映訴求等。社會矛盾多元化協同化解機制的內涵

從社會發展與社會治理的需要來看，矛盾類型的多樣化與矛盾主體的多元化，需要構建新的多元化矛盾的化解機制。傳統的社會管理更多的是以政府行政為主體，以司法為手段的自上而下的單一的矛盾解決機制。中共十八屆三中全會進一步提出，創新社會治理體制，改進社會治理方式，必須“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。③從社會建設到社會管理創新，再到社會治理的過程，是一個“摸著石頭過河”到主動進行頂層設計，由不自覺到自覺的過程。社會治理理論的提出，標志著執政黨主動適應社會變化，進行理論革新。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現實的需要，需要貫徹協同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。與傳統思路相比，社會矛盾多元協同化解機制更加強調的是政府與社會各界力量“雙向互動”的特征；社會矛盾多元協同化解機制更加強調協商、合作，采取協商民主的方式，通過廣泛聽取矛盾多方的訴求，統籌協調處理社會矛盾，尋找“最大公約數”，達成解決矛盾的共識。

所謂社會矛盾多元協同化解機制，是指在矛盾化解中將制度、政策、機構、隊伍、資源、社會力量等相關要素有機組合，形成穩定的一種合作（協同）關系與有節律的活動模式。就是要統籌各種力量，形成相互配合、多向互動的組織框架；就是要發揮訴訟、仲裁、行政調解、人民調解、司法調解、行業調解、信訪、協商和解、社會救助等多種解決方式的綜合功能；就是要綜合運用政治、經濟、行政、法律、教育等多種手段，推動各種解決方式、手段之間的統一協調、功能互補、程序銜接、良性互動。構筑起“黨政領導、綜治牽頭、司法推動、部門參與、社會協同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系，使得矛盾糾紛以最適合的方式得以及時有效解決。

化解主體多元化。社會矛盾多元化協同化解機制中，化解主體有多個：一是司法機關，主要是公安機關和法院。對涉法涉訴的矛盾糾紛，在進入司法程序之前由公安機關或法院進行調解，減少了矛盾糾紛化解成本。如果調解不成功，進入訴訟程序，矛盾化解主體就是法院。二是國家行政機關或準行政機關。行政調解、行政仲裁、行政復議的主體是國家行政機關，也有一些準行政機關承擔化解矛盾的職責，例如勞動仲裁委員會等。三是社會力量。社會力量的內涵很廣，主要指各種社會組織，如行業協會、商會、行業工會等；也指社會力量，如律師、新聞媒體、人民調解員等。不同的主體其處理結果的效力區別很大，司法機關和行政機關的處理結果具有國家強制力，而社會力量的處理結果不具備國家強制力。四是基層街道（鄉鎮）、社區的矛盾化解力量。五是矛盾雙方的當事者。不同主體在解決矛盾的過程中在主導性的選擇權利、選擇渠道、選擇方式上是不同的。

化解機制多元化。社會矛盾處理中，要對各種矛盾化解機制進行整合，協同運用這幾種機制，使它們共同發揮作用。與矛盾類型和化解主體相對應，可以形成四大機制，即以司法機構及法律規范為主的司法化解機制；以國家行政機關或準行政機關及行政規范為主的行政（如調解、仲裁、復議）化解機制；以社會組織、專業性社會機構及行業規范為主的社會化解機制；以基層社區組織與社會名流及道德規范、鄉規民約為主的社區矛盾化解機制。法律規則無疑是化解矛盾的底線，但司法化解不能解決所有的矛盾，而且成本較高、效率較低。行政化解易產生強制性，不適宜復雜的矛盾。社會化解機制與社區化解機制有著歷史文化傳統、社會心理習慣和公眾認同的強大的文化氛圍，是一種低成本、高效率的化解機制。多元化矛盾化解機制形成，需要在司法機制與行政機制以外，能夠接受、容納社會化解機制與社區化解機制。

化解方式多元化。制度化解決矛盾的這種方式主要有協商、談判、調解、仲裁、訴訟等，其主要特征是雙方在利益爭論的焦點上無法達成共識時，能夠以制度許可的手段加以解決。現在要引進非制度化的，但是行之有效的諸多矛盾化解方式。在矛盾化解準則方面包括道德規范、地方自治規范、市民公約、行規、團體章程、村規民約等社會性、地方性、民間性的柔性規范為主的化解規范，并在法規的基礎上，通過理、義、情等手段調解矛盾。它們具有引導、約束組織成員、團體成員、社區成員自覺遵守國家法律、社會公德的重要作用。另外，民族習慣、宗教文化中也有許多倡導和平、寬容、妥協的內容可以作為化解矛盾的思想與做法。

社會矛盾糾紛多元化解機制的初步形成

面對實際生活中形形色色的社會矛盾，基層政府在矛盾化解中做出了各種努力與探索，在以下幾個方面取得了進步。

對社會矛盾糾紛需要多元化解機制形成共識。原有的行政治理系統已經無法應對錯綜復雜的社會矛盾的治理。在當前社會矛盾多元化的情況下，大量的非制度化矛盾化解方式自發地形成。一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通過自我摧殘、極端泄憤行為、“鬧訪”、“纏訪”等形式的個體反抗；其二，集體反抗。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群眾走司法渠道解決矛盾、“花錢買平安”、用強力阻止群眾反映訴求等。民眾與地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出現，反映了現有矛盾處理機制的局限與弊病。通過對這些問題的反思，政府與學界已經初步形成了共識，過往單一的行政――司法化解矛盾的體系，已經無法適應新時期大量矛盾的處理與化解。需要轉換觀念，借助社會力量針對多元化的矛盾構建多元化的矛盾化解的新體系與新機制。

社會矛盾糾紛多元化協同解決體制的初步形成。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現需要行政機關、司法機關、社會力量多方協同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優化流程，以實現社會矛盾的有效化解，各地建立起統一的社會矛盾調處中心作為社會矛盾解決平臺。根據本課題組的調研，提煉部分地方的先進經驗，總結出社會矛盾糾紛多元化解決體制。根據地方經驗，從市級到社區建立四級大調解工作網絡，依次是市大調解指導委員會、區（縣）調處中心、街道（鄉鎮）調處中心、社區（村）調處站。有了實體化的調處中心，能為群眾提供“一攬子解決”訴求的服務平臺，讓群眾在家門口反映訴求，就地解決矛盾。市大調解指導委員會主要是對一些重大矛盾發揮指導協調作用，不具體處理問題。區（縣）調處中心主要承擔接待受理、分流指派、協作調度、檢查督辦以及重大矛盾糾紛調處五項職責。調處中心主任由政法委書記或綜治辦主任擔任，相關部門分別派人進駐調處中心，包括兩類，一類是處理矛盾的直接部門，如法制辦、信訪局、法院、公安局；另一類是預防矛盾和矛盾多發領域的管理部門如人社局、城鄉建設、城管、醫療衛生等。調處中心設立受理窗口負責接待群眾來訪，受理上級交辦或相關部門轉來或鎮調處中心請求協調辦理的事項。分類處理窗口按照人民調解、行政調解、司法調解、訪調對接、勞動人事爭議調解、專業調解的分類，分別負責不同類型社會矛盾的調解處置。專業調解主要是處理醫患、交通事故、勞動人事爭議、職工維權、婦女兒童維權、征地拆遷、環境保護、物業管理、消費、物價等多發矛盾，按職能分類調處矛盾糾紛；法律服務窗口主要負責法制宣傳，為群眾提供法律咨詢服務、法律援助等，解決重大的社會矛盾及其引起的群體性事件。經濟杠桿的本義是國家或經濟組織利用價值規律和物質利益原則影響、調節和控制社會生產、交換、分配、消費等方面的經濟活動。社會矛盾化解方面，也可以利用經濟杠桿來協調矛盾相關人之間的經濟利益關系，從而達到化解社會矛盾的效果。我國的大多數社會矛盾從根本上來說就是經濟利益分配不當所導致的。對于矛盾相關人來說，利益補償是其最關注的根本問題，解決了利益補償問題，此類社會矛盾就可以很好解決。應該說，我國各級政府采取了很多種方式，為社會矛盾相關人提供利益補償，例如拆遷補償款、安置補貼、征地補償等，有助于矛盾的解決。各級政府財力越來越雄厚，群眾的生活標準也日益提高。在法律法規和財力允許的前提下，政府根據經濟發展水平相應提高了矛盾相關人的補償標準，有利于矛盾的化解。有些地方發揮保險在社會矛盾化解中的作用。針對矛盾多發領域，推廣醫療事故責任險、環境污染責任保險、機動車交強險、安全生產責任險、校園方責任險、食品安全責任險等保險種類，充分發揮保險在矛盾糾紛化解、風險預防等方面的重要作用，為妥善化解矛盾糾紛提供新的途徑。支持保險公司等機構及時全程介入矛盾糾紛化解工作，通過構建完善的強制保險體系，把保險作為一種經濟杠桿來解決社會矛盾，與社會矛盾調解互相補充。但是，不少經濟補償遠遠低于矛盾相關人的期望值和現實需要，而且不同時期的補償標準差距過大也導致了新的矛盾產生。

專業性機構的調解。隨著經濟社會發展，勞動爭議、征地拆遷、環境保護、醫患糾紛、校園傷害、交通事故等具有行業性、專業性特點的矛盾日益增多。針對一些專業性很強的社會矛盾，需要用不同的調解標準對癥下藥，需要專業人士的介入，需要在社會矛盾突出的行業（領域）建立專業調解機構，充分發揮行業性專業調解組織在專業性社會矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉農、涉地、涉房、涉法、涉教等類別，由行業組織來牽頭，成立了不同的專業矛盾糾紛調處機構，專項對口調處重大疑難矛盾糾紛。還有些地方在矛盾糾紛多發、高發領域和行業，采取派駐制辦法，設立專門調解室，集中受理調處各類矛盾糾紛。行業協會、商會、集貿市場聯合會、企業聯合會等各類社會組織的優勢，吸引、凝聚這些社會組織力量，引導這些社會組織參與到矛盾的化解中去，有針對性地解決同行業間、專業內經常發生的矛盾糾紛。

社區調解。社會治理依賴于群眾的自治，這種自治不是雜亂無序的，要通過社區為載體來實現。在一些社會矛盾化解過程中，鄉規民約、社區規范是農村村民、城市居民公認的、約定俗成的規矩和行為準則。在鄉村中存在一些家庭糾紛、鄰里糾紛、違規占用宅基地等行為，這些事情“行政不好管，法律管不好”。運用人情、習俗、禮儀、規矩等“鄉規民約”作為和解的措施，通過批評和自我批評、協商和解，減少矛盾沖突，對于社會矛盾的化解具有特殊的作用。村一級建立村規民約，在鄉這一級有鄉規民約，經過村民代表的討論形成規矩、章法，對于村民有一定的約束力，營造良好的村風。在村（社區）大力發展“公道會”“好人調解室”等民間調解組織，有“理”大家評，有“話”大家聽，廣泛發動群眾解決矛盾糾紛。⑤

法律手段是化解社會矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因為社會矛盾復雜多樣，法律并不能涵蓋社會的方方面面；法律手段程序嚴格，時間較長，成本相對較高，一些簡單的矛盾不必走法律程序。此外，我國傳統社會中，“無訟”的傳統依然存在，普通民眾還不習慣于用法律手段解決社會矛盾。“我國法律現代化過程中所面臨的主要困境就是在判斷事情對錯時，現代性法律依據的是‘法理’，而中國人依據的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明確規定的、復雜的、重大的矛盾之外，較小的矛盾糾紛，可以將情理道德、公序良俗、傳統習慣等因素引入具體矛盾的解決過程中，運用情、義、禮手段，在融通法律與社會聯系的同時，進一步有效增加司法的親和力。中國人向來比較注重面子，基層干部在解決社會矛盾時如果能充分尊重矛盾相關人，給足面子，矛盾相關人得到心理滿足之后，再進行政策法規的解釋，效果會比較明顯。基層干部借助矛盾相關人的親屬、鄰里、朋友、老鄉等初級群體網絡，借助這些社會網絡的力量來勸導矛盾相關人，使矛盾相關人與遵紀守法，降低期望值，達到化解社會矛盾的目的。

社會矛盾多元化矛盾化解機制的改革

從根源上化解社會矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、機構、隊伍、資源等層面也有大量的工作可以改進。當前在構建多元化矛盾協同化解機制中，需要做的工作是：

在戰略上樹立以防為主的矛盾化解思路。社會預防注重矛盾源頭預防和事前預防，改善矛盾產生的因素與社會條件，以最小的代價順利度過社會轉型期，以達成和諧社會目標。預防和化解社會矛盾是社會治理的核心要務。現行社會治理體系中依然存在漠視社會預防的情況。一是社會預防觀念缺乏。社會預防是基礎性工作，短時期內難以看到政績，現行的考核監督體系未將社會預防納入，致使基層政府參與社會預防積極性不高。一些地方依然急功近利，為政績不擇手段，許多項目、決策不顧長遠、不顧環境、不顧群眾利益，成為引發社會矛盾的根源。二是社會預防體制不健全，主要表現在兩個方面：其一，缺少經費預算。各地從財政中專門撥出一定的資金設立“維穩”專項經費、信訪補助專項資金等用于事后處置。特別是群體性事件出現后，政府不計成本代價將其“撲滅”；而對于社會矛盾的事前預防則存在舍不得花錢、財政投入不足、后續投入不足、支持主體和方式單一等缺陷。其二，缺少預防力量。社會預防缺乏常態化的組織載體，僅有一些承擔社會矛盾預防功能的職能部門之間往往各自為政，缺乏有效的綜合協調，甚至彼此之間存在職能的替代與程序設計上的重復、信息封閉等問題，難以整合力量。三是社會預防機制不合理。在現行的機制下，主要負責社會矛盾治理的部門以政法委、綜合治理辦公室，公檢法等單位為主，這些單位都是懲處性的事后處置部門，其管理者的視野、知識結構及其機構的職能、權限等限制了社會矛盾的基礎性預防工作。正是這種理念的缺失、體制性障礙、機制性束縛制約了社會預防的建設，使得引發社會矛盾的誘因與導火索沒有得到有效預防，持續引發大量的社會矛盾。更新治理思維、轉變治理方式，把社會預防作為化解社會矛盾的基礎已經成為構建和諧社會的一個重要而緊迫的課題。社會預防以“未雨綢繆”“防患于未然”為主要目標，由各方社會力量共同參與，通過運用一定的治理策略，從理念、制度、機構、隊伍、機制等，對社會矛盾進行事先預測和分析，以達到防止和控制矛盾的生成、生長，將社會矛盾消滅在萌芽狀態或將矛盾的負面影響降到最低限度的積極社會行動。社會預防是一個動態過程，貫穿于社會治理的全部過程。在隊伍建設上要專業人才與經費保障并舉。要突破政府單獨作戰的困境，提升化解矛盾隊伍的專業能力。市級矛盾級調處中心要建立調解專家庫，根據不同專業矛盾，整合社會資源，廣泛吸收人大代表、政協委員、律師、司法公證人員以及各行業專家學者（如社會學、政治學、法學），為重大、疑難、復雜的矛盾糾紛提供指導性處理意見。⑦區（縣）、街（鎮）矛盾級調處中心依據當地的實際情況，負責選拔、招聘、培訓、管理、調配專職調解員與兼職調解員，培養一支專、兼職結合的調解隊伍。提高調解員的專業化水平，可以對調解員進行分級認證管理，根據其調解水平的不同，認定為不同等級。⑧此外，矛盾化解隊伍中還要引入三種專業人才。一是司法人才。應該通過“三官一律”（法官、檢察官、警官、律師）進社區（村）等措施，鼓勵和支持司法人才下沉到基層一線，參與社會矛盾化解。二是社會工作人才。通過政府購買服務等方式，鼓勵和支持街道（鄉鎮）、社區吸納和使用社會工作人才，讓社工在基層一線化解社會矛盾中發揮積極作用，預防和解決社會問題。三是心理咨詢人才。當前，不少矛盾當事人心理偏激。對此，先心理疏導后解決矛盾起到了良好的效果。⑨在加強隊伍建設的同時，要加強基層干部的激勵機制建設，解決好“權力無限小，責任無限大”的問題，加大對基層政府化解矛盾的支持力度，將權力和財力向基層下沉，保持權力與責任的均衡性，使干部有能力、有動力解決社會矛盾。上級政府要營造寬松的工作環境，理解和支持基層干部，對勇于迎著矛盾上的干部、善于處理矛盾的干部要表揚獎勵，進行廣泛宣傳，樹立典型，并作為干部晉升的一個重要依據。媒體要采取群眾喜聞樂見的方式宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部，改變輿論對基層干部“污名化”的現象。定期安排一定的職數從村干部中單列考錄公務員，同等條件下優先錄用優秀村（居）干部。處置社會矛盾需要投入大量的資金，為了保障社會矛盾化解工作的順利開展，需要落實社會矛盾專項經費，由綜治部門牽頭籌集專項經費，列入專項財政預算，用于基層調解工作室建設、調解員工作補貼和個案補貼等。從基層經驗來看，可以政府購買服務的方式，將調解經費、個案獎補、部門專業調解等列入財政預算，以此保障專職調解員的教育、培訓、管理、考核與矛盾糾紛的相關費用支持，實現矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶頸。應改進不分青紅皂白的“一票否決”制及其變相的“通報制”。要實事求是地看到有些矛盾是解決不了的，有些是可以解決的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。現行對待進京“非訪”的不分是非、不講原因、不講道理的通報，極大地挫傷了基層干部化解矛盾的積極性，產生了較大的負效應。考核制度要在分清責任、原因的基礎上落實，區分盡職、不作為、亂作為等幾種不同情況。各級行政機關和司法機關要建立矛盾糾紛解決工作責任制，明確領導干部化解社會矛盾的責任，將職責落實到人，以防止因其不作為而致使一些矛盾糾紛被推到上級部門去處理，增強工作合力，避免部門之間推卸責任。

在預防上要完善風險評估機制。當前，各地項目風險評估已經展開，政策風險評估也較為謹慎，但決策風險評估還沒有進行。我們迫切需要制定社會穩定風險評估規則與辦法，建立整體的社會風險評估機制。對于可能引發社會矛盾的重大項目，在實施之前開展風險評估，通過入戶調查、材料公示、聽證等環節，進行信息公開，廣泛征集意見，解決群眾的合理訴求，對于不合理訴求做好疏導工作。一是以企業改制、征地拆遷、涉農利益、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全等容易引發社會矛盾的領域為重點，定期進行重大矛盾源的風險評估。二是以重大項目為重點，進行定向評估。這一工作目前還比較粗糙，需要精準化。三是以重大決策、社會政策為重點進行評估。在涉及群眾切身利益的重大決策出臺之前，需要進行決策評估，請第三方評估機構參與，從居民中進行抽樣調查，分析研判群眾對重大決策的看法，充分尊重群眾意見，爭取群眾理解。對于群眾普遍反對的決策，按照決策程序依法終止或修正。實現社會風險評估的全覆蓋，并將風險評估的結果作為政府決策的重要參考和依據，以防止新的重大社會矛盾的產生。

在治理力量上要建構社會組織的協同機制。有效化解社會矛盾，不能僅靠行政機關和司法機關的力量，還需要依靠社會力量的積極參與。要大力發展“獨立第三方”的專業調解組織建設，鼓勵行業協會及其他社會組織設立調解委員會，發展專業性行業性調解，充分發揮他們的專業優勢，推進專業類調解的社會化，例如醫療糾紛、勞資糾紛、消費糾紛、物業糾紛、交通糾紛、金融糾紛、征地拆遷糾紛等。充分調動社會力量的積極性，完善社會力量的引入機制。一是為各類化解社會矛盾的社會力量成長創造寬松的制度環境，明確社會力量參與化解社會矛盾的界限、程序、購買服務的經費保障、優惠政策等，讓社會力量參與社會矛盾化解有法可依。二是政府要真正簡政放權，將社會力量能夠解決的矛盾放手給社會，公共資源更多地向社會組織轉移釋放。三是設立社會力量化解矛盾的專項經費，加大人財物投入的力度，完善政府向社會力量購買服務的機制，由政府花錢養人、養機構向購買優質服務轉向，鼓勵社會力量主動化解矛盾，根據化解矛盾的效果提供補貼等形式的經費保障。四是政府要做好監督和指導。簡政放權并不是簡單的一放了之，要對社會力量化解社會矛盾提供法律法規指導，加強監督，防止違法違規。加強行業性專業性調解組織制度化建設。

在化解路徑上要建立社區微觀治理機制。將社會矛盾消除在萌芽之中的關鍵，就是將矛盾抑制在社區中。將治理的資源、人員、資金等下放到社區，在社區中形成“微治理”的狀態。一是完善社區自治組織。自下而上由社區居民自行選舉產生社區自治組織，選舉品質良好、熱心社區的居民加入社區自治組織，這些居民骨干同時也是社區人民調解委員會的成員，負責社會矛盾的排查和處理。二是引進司法、社會組織等力量。建立社區民警工作室、社區法官工作室以及律師工作室，指導社區化解社會矛盾。此外，還要引進心理咨詢、志愿服務等力量，形成多元共治化解社會矛盾的合力。三是完善信息排查機制。社區干部和自治組織負責人要主動下沉到群眾中去，實時掌握居民中存在的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化。對社區內的矛盾糾紛，主動出面解決，迅速靠前調解，不推諉回避，防止社區矛盾擴大化，做到“家庭糾紛不出戶，小糾紛不出社區”。可以充分發動居民骨干，以及“老娘舅”“老舅媽”等調解員參與到社會矛盾化解中去。第一時間發現可能引發矛盾的各類問題、第一時間化解矛盾、第一時間將信息整理上報。將社會矛盾在萌芽時期就有效地化解，避免矛盾擴大化。在矛盾難點上要攻克疑難矛盾的化解。在化解矛盾糾紛中，基層干部面臨的最大困擾是：少部分堅持無理訴求、纏訪鬧訪人員的無理糾纏，這些人員雖然數量不多（據基層干部測算，這類人約占當地人口的萬分之一），但牽扯了基層干部的大部分精力，浪費了大量資源。對于此類老上訪戶的處理，建議從以下方面著手：首先，分類分流處置。區別對待老上訪戶的有理訴求和無理訴求，切實做到“訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位”。如果信訪人訴求合理或有合理成分的，要積極協調政府相關職能部門，督促他們解決實際問題，切實維護群眾合法權益；對于訴求無理、纏訪鬧訪的，應該根據《信訪條例》和相關規定終結備案后，信訪機關上下一致，尤其是國家信訪局以不受理、不統計、不交辦的原則對待，真正實現無理信訪事項的退出；對于確需到上級行政部門申訴復議的，分流到行政復議渠道進行有限次度的申訴復議。對于涉法涉訴案件應回歸到司法渠道解決，將涉法涉訴的信訪案件轉交法院審理，通過法律程序、法律手段解決，嚴格執行法院判決，避免終審判決后進入無限申訴的怪圈，彰顯法律的公正性和權威性。對惡意滋事并有違法行為的，依法嚴肅處理，讓當事人為“非訪”行為付出代價，樹立起執法必嚴、違法必究的鮮明導向。⑩

其次，建立甄別機構。建立甄別機構是為了建立矛盾的終結機制。世界上大多數國家解決矛盾的機制是法律。而在我國法律的終結機制沒有形成，這與我國的無法可依、有法不依、執法不嚴的文化環境有關。民眾對法律沒有敬畏之感。當法院的判決生效后，當事的任何一方，可以司法不公為理由，通過信訪的渠道來否決法律的裁決。于是，一個從司法渠道來講已經解決了的矛盾，又從信訪渠道重新開啟了解決的途徑，從頭再來。這不僅僅是浪費了大量的司法資源的問題，而是反映出沒有一個終結矛盾的社會機制。目前，終結機制有其特殊性，要考慮到中國的國情，執行甄別機制的組織是一種各方面代表的臨時機構。這種機構是在法律、信訪、行政機制失效的情況下的特殊機構，兼顧到情理法。情與理，就是鄉理鄉情，法是法規。發揮社區輿論的作用，通過公開信息，讓周圍的鄰里依照相關的法律、政策、程序來辨別矛盾沖突的是非曲直。因此，這種甄別機制必須要有社區的居民代表參加，主要有三種人參與，一是矛盾申訴一方的當事人、親屬、親戚，二是人民調解員，三是要有社會力量如社區組織、律師、社區中有威望的群眾領袖參加。這樣不是矛盾沖突的一方面對政府基層組織了，而是有了第三方的力量。矛盾處理的過程，不是在信息封閉的情況下進行了，而是在信息公開的情況下進行。仲裁者不只是政府基層組織，而是社會的各方面的力量。政府的基層組織從矛盾的一方解脫了出來。一旦矛盾通過這種建立在社區中的甄別機構甄別后，就具有民間輿論的力量。以人民調解的方式，在法院中備注，也具有法律的效力。矛盾一經甄別后，就是最后的定性。如果矛盾當事人反復不定，再去上訪。法律、信訪、行政部門不予支持。對這類甄別過的矛盾，也不記錄在進京通報、干部考核中。這將使基層干部從通報制中解脫出來，從而可以理直氣壯地執行黨的方針政策，解決無理取鬧的問題。

（南京大學社會學院博士生杜偉泉對此文有重要貢獻。本文系國家社科基金重大項目“我國剛性社會矛盾趨勢分析與化解對策研究”的階段性成果，項目編號：14zda061）

注釋

此次調查將調查對象分為干部群體和群眾群體。干部群體調查問卷共計發放880份，實際回收問卷共857份，問卷回收率為97.39%，有效問卷為849份，有效回收率96.48%；群眾群體調查問卷共發放2160份，實際回收問卷共2070份，問卷回收率為95.83%，有效問卷為2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原則，調查地點采用匿名的方式。問卷調查獲取的樣本對社會矛盾的感知是一種主觀看法，與實際矛盾發生的頻率無關，而是對矛盾的后果、矛盾的影響、矛盾的沖擊程度的一種看法。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第49頁。

所謂大調解，是指以黨委政府統一領導、政法綜治牽頭協調、調處中心具體運作、司法部門業務指導、職能部門共同參與、社會各界整體聯動的解決糾紛制度。

例如，南京經濟開發區成立了韓國商會人民調解委員會，利用韓國商會的人力資源和棲霞區內的調解資源相結合的形式，化解了大量的韓資企業內的矛盾糾紛，如勞資糾紛、經濟合同糾紛、民事糾紛等，處理時間短，效率高，不收費，達成的調解協議又能得到履行，這些人民調解的優勢讓韓資企業非常認同。

郭星華等：《社會轉型中的糾紛解決》，北京：中國人民大學出版社，2013年。

如江蘇南通市成立了醫患糾紛人民調解工作法學專家咨詢委員會和醫學專家咨詢委員會，為各區醫調委調解疑難復雜醫患糾紛時提供專業咨詢意見和調解建議，大大增強了人民調解化解醫患糾紛能力。

例如江蘇南通推進調解員隊伍職業化建設。2013年，該市專門制定了《南通市調解專業人員職業水平考試和評價實施辦法（試行）》，《辦法》確立了專業調解員的準入機制，詳細規定了調解員職級評定、晉升、管理、待遇等方面的內容，有力地推進了調解人員專業化。

第三篇：依法化解社會矛盾糾紛

依法化解社會矛盾糾紛

依法化解社會矛盾，維護社會穩定、促進社會和諧發展，是唐山市政府的重要職責。2011，市政府法制辦在市委、市政府的正確領導下，始終將這一任務作為重點工作來抓，堅持依法行政、高效便民的原則，扎實開展各項法制工作，積極為全市的和諧穩定提供強有力的法律保障。今年是“十二五”的開局之年，我辦回顧全年工作，總結經驗，吸取教訓，努力開拓創新，力求在新時期更好的完成各項工作。

一、完善行政調解制度

行政調解是化解行政爭議的重要措施，是大調解聯動機制中重要的組成部分。行政調解可以使民事糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致意見，從而合理的、徹底的解決糾紛矛盾，將矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。為完善行政調解制度，我辦采取了下列措施：

1、制定指導性文件，開展行政調解指導工作。我辦起草的《關于進一步加強行政調解工作的意見》已作為全市行政調解的綱領性文件印發全市執行，為深入推進行政調解工作提供了有力的制度保障，確保有專門的組織機構、分管領導、調解人員隊伍完成行政調解工作。

2、建立健全行政調解工作隊伍和工作網絡。為解決行政調解在“三位一體”社會治安綜合治理大調解體系中的“短

板”問題，我辦已推動各縣（區）市、市直行政執法部門共649個單位完成了行政調解委員會的建立和行政調解室的設立工作。各單位基本設立了行政調解領導機構、辦事機構和行政調解專兼職工作人員，全市行政調解工作隊伍和工作網絡已初步建立。

3、推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制。選用業務精通、素質過硬的工作人員擔任調解員，針對拆遷安置、征地補償、工傷認定工作中出現的常見性、多發性矛盾糾紛，以預防、化解矛盾糾紛作為工作重點，堅持抓早、抓小、抓苗頭，嚴防矛盾糾紛激化，及時把矛盾糾紛化解在基層。對于在復議程序中直接達成和解的，制作行政復議調解書；對于未經行政復議程序直接到人民法院起訴的，積極協助法院做好訴前調解工作，實現與司法調解的銜接。另外積極實現與人民調解的銜接，建立預警機制，對人民調解過程中造成的集體訪和大規模不安定因素要及時疏導，對人民調解無法處理的問題，引導當事人通過行政復議、裁決等方式進行解決，當事人對行政處理結果不滿意向法院提起訴訟的，再協助法院做好訴前化解工作，從而實現行政調解與人民調解、司法調解相銜接，真正實現三大調解的聯動。

二、加強行政復議工作

行政復議工作是化解社會矛盾的重要途徑，為進一步推

動行政復議工作的開展，我辦積極采取以下措施：

1、指導全市縣級以上政府進一步健全行政復議機構，充實行政復議人員，確保行政復議案件依法由2名以上行政復議人員審理。開展行政復議人員業務培訓，組織各縣（市）區政府和市直部門行政復議工作人員參加國法辦、省法辦及有關高校舉辦的行政復議應訴業務培訓，提高辦案人員理論素養，并結合我市實際加強對行政復議辦案人員實務操作、辦案技巧的指導，切實提高行政復議人員的辦案水平。

2、改進和優化行政復議案件審理方式。在審查形式上，由原來的書面審查原則逐漸改為公開審查原則，逐步推行聽證制度，以增加復議案件辦理的透明度，促成一些影響大、涉及面寬、群眾關注的復議案件得到妥善解決；在審理方式上，逐步實現書面與實地調查相結合，對一些案情較為復雜的案件，在書面受理的同時，深入現場調查了解案件全貌和實情，辨別證據真偽，客觀公正地作出復議決定。

3、狠抓復議案件辦理這項基本工作。我辦暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件。今年以來，共收到復議申請140件。經審查，對符合受理條件的案件，決定受理104件；對不符合受理條件的，告知申請人向其他行政機關和有關部門申請36件。在受理的104件案件中，已辦結94件，正在審理及中止審理10件（中止1件）。在已審結的案件中，占比較大的是工傷認定類復議案件，共計76件。究其原因，一是唐山市經濟較發達，周邊縣區工廠企業較多；二是企業職工的法律意識和維權意識逐步增強，新《工傷保險條例》的出臺也有利于職工維護自身合法權益。另外因土地爭議引發的行政復議案件也占較大比重。這類案件特點明顯，一是爭議土地問題產生的過程漫長，有些還牽涉特定歷史時期的土地政策，認定難度大；二是爭議雙方矛盾尖銳，調解難度大。對每個復議案件，我辦始終堅持“以事實為依據，以法律為準繩”的辦案理念，通過審閱卷宗、現場走訪、詢問相關當事人等方法，辨別證據真偽，認定相關事實，正確適用法律法規，從而真正做到認定事實清楚、適用法律正確，使每個案件都能做到案結事了，徹底化解社會矛盾。

4、建立健全適應行政復議工作特點的激勵機制和經費裝備保障機制。近年來，行政復議案件數量呈現明顯的上升趨勢，行政復議工作面臨案件數量多、辦案人員少、工作壓力大的困難。因此建立相應的激勵機制和經費裝備保障機制是圓滿完成行政復議工作的重要措施。對于業務素質過硬、群眾評價較高的復議工作人員，給予相應的物質獎勵，并在選拔干部時作為優先考慮的條件；在財政預算中單獨列出行政復議的專項費用，以保證行政復議工作的順利進行。這些機制的建立健全能夠充分調動行政復議工作人員的辦案積極性，充分保證行政復議工作所需資金及設備，有利于更好的推動行政復議工作的開展。

5、建立行政復議與信訪銜接機制。我辦在信訪接待中心設立專門的行政復議接待辦公室，對于可以通過行政復議解決的行政爭議類信訪投訴請求，委派專職工作人員進行接待，對符合立案條件的一律當場立案，對廣大群眾的訴求做到兩個“耐心”：耐心傾聽群眾困難，耐心解釋政策法規。我辦與信訪中心積極溝通，實現了行政復議與信訪工作的對接，有利于及時化解社會矛盾。

三、認真做好行政應訴工作

行政應訴工作是我辦的一項重要任務，我辦對法院受理的行政案件積極應訴，按規定向法院提交被訴行政行為的依據、證據和其他相關材料。積極推動建立重大行政訴訟案件由主要負責人主動出庭應訴制度，尊重并自覺履行人民法院作出的生效判決、裁定。今年我辦共代理行政應訴案件11件，與去年同期相比，應訴案件數量持平。其中一審案件9件、二審案件2件，主要為土地管理類案件。目前法院已審結2件，1件裁定駁回起訴；1件原告撤訴。我辦全力做好一、二審案件的應訴和與法院的聯系工作，努力維護法律的尊嚴和市政府的權威。

總結以上各項工作，我們尤其體會到：依法化解社會矛盾糾紛是一項長期的工作。我辦在今后的工作中應當繼續總結經驗教訓，建立健全相關機制，進一步推進行政調解工作的開展，發揮行政調解在化解社會矛盾糾紛中的重要作用；

進一步強化行政復議工作，加強宣傳、拓寬行政復議渠道，為更好的完成化解社會矛盾糾紛、建設和諧社會打下堅實基礎。

二○一一年十二月二十日

第四篇：關于構建“大調解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的實施方案99

淖黨發【2012】99號

***關于構建“大調解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的實施方案

各村（站所）黨支部、社區黨總支：

為有效預防、減少和化解社會矛盾糾紛，切實維護全區社會穩定，為我鎮經濟社會發展提供良好的社會環境，根據《***關于進一步健全完善大調解工作體系切實加強矛盾糾紛預防化解工作的實施意見》的精神，結合我鎮實際，現制定以下實施方案。

一、構建“大調解”工作體系的總體要求、基本原則和工作目標 1．總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞全鎮工作大局，構建由黨委、政府統一領導，綜治機構綜合協調，司法行政、信訪部門和人民法院分別牽頭，有關部門各司其職，社會力量廣泛參與，人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用，又相互銜接配合的“大調解”工作體系，及時把社會矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態，促進社會和諧穩定。

2．基本原則。堅持統一領導、協調一致的原則，充分發揮黨政主導作用，協調整合各方調解力量，統籌解決 “大調解”工作中的重大問題；堅持“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，條塊聯動，各司其職，有機銜接，緊密配合，形成整體合力；堅持依法調解、公正高效的原則，依照法律法規和相關政策進行調解，注重法、理、情的有機統一，嚴格調解制度，提高調解的權威性和公信力；堅持調解優先、尊重自愿的原則，把調解貫穿于解決民間糾紛、處理行政爭議和司法訴訟的全過程，尊重當事人意愿，引導當事人互諒互解；堅持定分止爭、促進和諧的原則，暢通“大調解”與司法裁判、行政裁決（仲裁）、信訪工作對接渠道，綜合運用各種手段有效化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

3．工作目標。建成覆蓋社區、村（組）和各部門、各行各業的調解組織網絡，實現調解工作全面覆蓋。“大調解”工作整體效能充分發揮，調解工作全面加強，人民調解、行政調解和司法調解職責明晰，工作規范有效。調解成功率明顯提高，基本實現“小糾紛不出村（社區）、大糾紛不出鄉鎮、疑難糾紛不出區”，“民轉刑”案件、越級上訪案件和涉法涉訴信訪案件明顯下降，防止重大群體性事件、惡性“民轉刑”案件和集體赴省進京上訪案件發生，確保社會和諧穩定。

二、全面構建“大調解”工作體系

4．充分發揮人民調解的基礎作用。人民調解由司法行政部門牽頭，主體為人民調解組織。人民調解組織要充分發揮維穩“第一道防線”的獨特作用，圍繞黨委、政府關注的難點和人民群眾關心的熱點問題，及時化解各種矛盾糾紛。人民調解員同時兼任維穩綜治信息員和社情民意調查員，全面了解掌握轄區內社會矛盾糾紛。人民調解組織對一時解決不了的，應及時報告黨委、政府和有關部門；對調解不成、可能進入訴訟程序的，應當告知當事人處理途徑，并主動與有關部門、人民法院聯系、配合，幫助其解決問題；對隨時有可能激化或造成嚴重后果、影響社會穩定的，應立即采取必要措施進行緩解或疏導，并及時向有關方面反映。

5．認真履行行政調解的職能職責。行政調解由人民政府負總責，信訪部門牽頭，主體為政府行政部門（包括其他具有行政管理職權的組織）。政府行政部門要認真落實行政主管責任，充分運用調解的辦法處理行政糾紛和與行政管理相關的民事糾紛，著力解決影響社會穩定的突出矛盾糾紛。調解行政糾紛和相關民事糾紛，特別是有重大影響和涉及全局的矛盾糾紛，要組織相關職能部門和人民調解組織共同進行調解。對不愿進行行政調解的或未達成協議的行政調解，要積極引導當事人運用行政復議、裁決等方式進行解決。對調解不成功或對行政復議和裁決結果不服的，應當告知當事人司法救濟權利和渠道，并主動配合人民法院幫助其解決問題。6．有效發揮司法調解的主導作用。法院將大力支持人民調解、行政調解的工作，加強對人民調解和行政調解的指導。對經人民調解、行政調解達成協議，自愿申請確認效力的，人民法院將依法及時審查，對符合法律規定的予以確認。對未經人民調解、行政調解的糾紛，法院將積極引導其先進行人民調解、行政調解。對進入訴訟途徑的民事案件和行政案件、刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件等，在立案、執行、信訪等環節開展調解，強化調解效果，最大限度提高調解結案率。

7．完善銜接配合機制。鎮社會治安綜合治理委員會及辦公室要切實擔負起組織協調和指導督促職責，推動“大調解”工作機制規范、高效運行。鎮屬各部門及各調解組織要按照職責分工，認真做好矛盾糾紛調處工作。對法律關系單一、一個職能部門能夠解決的矛盾糾紛，由該職能部門負責解決；對法律關系復雜、涉及多個部門的復雜矛盾糾紛，由最初受理的部門邀請相關部門參與協調解決，協調不成的，提請鎮“大調解協調中心”協調有關方面共同解決；對鎮“協調中心”協調有困難的重大矛盾糾紛，報請上級“協調中心”指導解決。建立健全人民調解、行政調解與司法調解的協調聯動機制、信息溝通機制和效力銜接機制，充分運用調解手段化解矛盾糾紛。建立健全決策咨詢、公開聽證、領導接訪、聯合接訪制度，從源頭上化解矛盾糾紛。按照職責分工，積極引導和規范各種民間調解及其他調解，有效發揮其在化解矛盾糾紛中的積極作用。

三、強化“大調解”工作組織保障 8．加強組織領導。鎮黨委、政府定期聽取“大調解”工作情況匯報，研究解決大調解工作中的重大問題。并成立構建“大調解”工作體系領導小組和辦公室（名單附后），村（社區）成立由黨組織主要負責同志任組長的領導小組，各有關部門成立由主要負責人任組長的領導小組，全面加強本地區、本部門（行業）矛盾糾紛“大調解”工作的組織領導。

9．搭建工作平臺。“大調解”工作的重點和關鍵在基層，要積極搭建“大調解”銜接配合的工作平臺。鎮上建立“矛盾糾紛‘大調解’協調中心”（以下簡稱“中心”），村（社區）建立調解室。“中心”在鎮“大調解”工作領導小組的領導下開展工作，“中心”主任由黨委書記周義同志兼任，專職副主任由鎮黨委副書記、政法委書記趙元忠同志擔任，負責日常工作；“中心”工作人員從“大調解”領導小組成員單位抽調，其他相關部門人員遵循“有事則聚、無事則散”的聯動工作原則，定期召開會議，研究部署有關工作；健全矛盾糾紛定期排查研判和綜合調處機制，建立健全工作臺賬，具體指導參與村、社區人民調解工作。

10．健全組織網絡。建立健全縱向覆蓋鎮、村（社區）、組三級，橫向覆蓋各領域、各行業及社會管理各方面的調解組織網絡。機關、學校、企事業單位、社區服務點及區域性組織、行業性組織，特別是人員比較集中和與人民群眾生產、生活聯系密切的單位和機構，都要建立調解組織。加強“大調解”隊伍建設，建立起一支黨政主導、扎根群眾、覆蓋基層和各行各業的專職調解員、協助調解員、特邀調解員、調解志愿者和調解聯絡員隊伍。要盡快建立調解員和調解志愿者信息庫，做到資源共享、人員共用。要加強教育、培訓、管理，不斷提高調解人員的綜合素質和業務能力。

11、建立健全相關制度。一是建立矛盾糾紛排查制度，村（社區）、組實行每周排查，所發現的矛盾糾紛及時上報鎮“大調解”協調中心。鎮“大調解”協調中心每月28日前進行一次矛盾糾紛綜合排查分析，并于每月30日前上報縣矛盾糾紛“大調解”協調中心。在敏感期或特殊時期要嚴格按照上級有關要求，認真開展專項排查，準確上報矛盾糾紛排查、調處、穩控情況。二是矛盾糾紛預警制度，突發事件、重大糾紛隱患一旦發現必須立即逐級上報至縣矛盾糾紛“大調解”協調中心，鎮矛盾糾紛“大調解”協調中心每月30日前對排查出的糾紛隱患進行分析，對可能出現的不穩定隱患提出處理意見后上報鎮領導小組；三是定期會議制度。鎮“大調解”協調中心每月召開一次調解工作例會，主要通報矛盾糾紛排查調處情況、總結經驗、會商重大疑難案件解決辦法。四是定期培訓制度，在縣人民調解指導中心和行政調解指導中心的指導下，制定培訓計劃，對部門和村（社區）調解員進行業務知識和法律法規知識培訓。

12、建立和完善調解效力機制。人民調解組織和行政機關調解的矛盾糾紛，嚴格按照程序辦理，除事由簡單、能即時辦結的案件外，應如實記錄調解過程，達成協議的要出具調解協議書，確保調解文書合法、有效；調解協議書必須符合相關的文書規范，不得違反法律法規、方針政策，不得損害社會公共利益；要尊重社會主義道德和公序良俗。

13．落實工作保障。按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，鎮財政將大調解工作經費、調解員工作補貼、司法救助資金納入財政預算統籌安排。要落實專門辦公場所和設施，配齊配強調解人員和相關工作人員，建立調解工作信息化平臺。建立調解工作激勵機制，通過多種方式因事（案）制宜落實調解員的補助。

14．開展宣傳教育。深入開展社會主義法制宣傳教育，提高人民群眾遵紀守法的自覺性和依法維權的意識，引導人民群眾自覺把調解作為解決矛盾糾紛的主要選擇，加大宣傳力度，營造推動“大調解”工作體系建設的良好氛圍。

15． 嚴格考核問責。把構建 “大調解”工作體系、有效化解矛盾糾紛作為綜治、維穩工作考評的重要內容，納入目標管理。嚴格落實黨政領導班子、主要領導、分管領導和班子其他成員的責任，將有關工作情況記入領導干部抓穩定、綜治工作政績檔案。嚴格落實矛盾糾紛調解工作責任制，對調解工作成績突出的單位和人員進行表彰獎勵；對組織領導不力、調解工作不落實，導致矛盾糾紛突出的地區、部門，要在一定范圍內進行通報批評并限期整改；對發生嚴重影響社會穩定的重大案件和事件的，要實行責任倒查，嚴格追究領導和相關人員的責任。

附件：******矛盾糾紛“大調解”工作領導小組名單

中共***委員會

二○一二年三月十日 附件：

******矛盾糾紛“大調解”工作領導小組名單

組 長：周 義 鎮黨委書記、人大主席 副組長：艾力克木?艾買提 鎮黨委副書記、政府鎮長 趙元忠 鎮黨委副書記、政法委書記 成 員：麥則古麗?尼亞孜 鎮紀委副書記

艾尼沙?阿力 紀檢委員、司法所所長

吾拉木?伙加不都 農經站站長

熱沙來提?依米提 遠程辦主任

侯靈芝 中心社區主任

劉美玲 成教辦主任

艾爾肯?安木都 民政所所長

曹艷玲 勞動保障所所長

阿米娜?玉努斯 計生辦主任

刁訓武 城建辦主任

艾合買提?玉蘇云 農業技術推廣站站長

白新福 農機站站長

馬合木提?買買提 統計站站長

熱娜古麗?艾沙 紀檢委員 王志紅 綜治干事 齊文婷 基層組織干事 楊婧媛 宣傳干事

主題詞：大調解 社會矛盾糾紛 實施方案 抄報：存檔 中共***委員會

2012年3月10日

第五篇：構建社會矛盾糾紛大調解體系

構建社會矛盾糾紛大調解體系，夯實社會穩定的“第一道防線”

一、內容提要

目前，商丘市各級司法行政機關和人民調解組織緊緊圍繞市委、市政府和省司法廳關于人民調解工作的總體部署，以構建和諧商丘為目標，以化解社會矛盾糾紛為主線，狠抓人民調解基礎建設，積極創新體制機制，人民調解工作取得了新發展。僅在去年“三夏”期間，全市就共排查各類矛盾糾紛3389件，調成3321件，調成率98%。奧運期間我市共排查出各類糾紛4514件，調成4426件，調成率98%，制止大型械斗36起，防止自殺6起，11人，制止群體越級9起，防止民轉型案件36起，共計48人。集中排查各類糾紛24388件，調成24097件，調成98%以上，防止自殺性事件41起,共計52人,防止民轉刑案件101起,共計157人，調解糾紛數量與人民法院受理一審民事糾紛之比突破1：1.5，人民調解在社會矛盾糾紛解決體系中的基礎性作用日益彰顯，成為了維護商丘市基層社會穩定的“第一道防線”。

二、社會矛盾糾紛“大調解”體系效果彰顯

商丘市近年來開展的以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解等多種糾紛解決形式有機銜接的社會矛盾糾紛“大調解”體系建設工作，已取得了階段性成果。商丘市各級人民調解組織不斷強化基層基礎建設，實現了飛躍式發展：

人民調解網絡進一步完善。去年以來，市司法局大力推進企業、行業和區域性調解組織建設。召開了全市物業小區人民調解工作現場會，推廣在住宅小區的物業管理部門建立調解組織的經驗，人民調解工作的覆蓋面進一步擴大。目前，全市189個鄉縝街道、645個社區全部建立了人民調解委員會，住宅小區、樓院均設立了調解小組、調解信息員，商業街和農批市場等區域和單位建立了調解組織，以街道調委會、社區調委會、調解小組為主線的三級調解網絡得到健全，全市共有各級人民調解委員會全市共有人民調解組織6858個，人民調解員20791人，各縣（市、區）實現了四級網絡建設，企業、行業和區域性調解組織也得到進一步發展，基本做到“有(民間)糾紛就有(人民)調解組織”。

專兼結合、以專帶兼的調解員隊伍漸具規模。通過政府購買服務和動員社會組織提供公共服務的方式，全市90%以上的社區實現了至少配備一名專職調解員的目標，在全省率先建立起了社區專職人民調解員隊伍。在調解員隊伍建設中，市各級司法行政機關結合“法律進社區”活動，積極引入律師等專業力量參與矛盾糾紛排查調處和調解員培訓等工作，極大地促進了調解員隊伍整體素質的提高，提升了調解工作質量和社會公信力。

保障體系逐步健全。目前全市大部分社區都設立了單獨的人民調解工作室。人民調解的經費投入力度進一步加大，市司法局與財政局聯合轉發了財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，在各縣（市、區）司法局的積極爭取下，2008年全市人民調解工作經費實現較大幅度增長，社區調委會辦公經費和調解員補貼也都得到了不同程度的解決，永城市、睢縣、都把社區調解委員的補貼列入了財政預算，永城市、睢縣委、政府《關于深化“大綜管”構建社會矛盾糾紛“大調解”體系的實施意見》中明確了首席調解員享受村長待遇。

規范化建設卓有成效。人民調解工作各項制度健全完善，調解室按照國家司法部“五有四落實”和“六統一”的要求進行規范，各區、街道制定了人民調解工作考核獎懲制度，推動了人民調解工作的良性發展。2007年，市司法局在廣泛征求意見的基礎上，制定了《商丘市社區人民調解工作績效評估標準》，并與市民政局聯合下發了《關于貫徹“基層基礎年”活動部署，進一步加強社區人民調解工作的意見》。各縣市區、街道也制定了人民調解工作考核獎懲制度，有力地推動了人民調解工作的良性發展。矛盾糾紛排查調處工作機制進一步完善，充分發揮了維護社會穩定“第一道防線”作用。通過人民調解解決的矛盾糾紛數量連續大幅增長，人民調解作為解決社會矛盾糾紛的基礎性機制地位得到初步確立。從2008年

開始，商丘市“大調解”體系建設工作就被列為市政府工作重點；商丘市委、市政府對“大調解”體系建設工作做出了整體規劃；成立了市調解工作指導委員會；市委政法委和各縣市區政法委都將“大調解”體系建設工作納入了維穩綜治目標考核指標體系。

商丘市中級人民法院把加強調解工作作為加大司法保障的重要舉措：一是強化司法調解工作。把調解工作貫穿于立案、審判和執行等各個環節，并將調解工作納入各級法院、法官的績效考核范圍；二是認真做好人民調解指導工作。建立了人民調解指導員制度，參與人民調解員業務培訓，不斷提高人民調解工作水平；三是完善人民調解與訴訟銜接機制。建立了人民調解協議司法確認制度，引導糾紛當事人選擇調解途徑。

市公安局高度重視矛盾糾紛化解工作，目前全市派出所和警務室建立了人民調解工作室，累計受理各類民事糾紛，調解率達到96.2%。

市各相關部門也根據自身職能，積極推進“大調解”工作。市勞動局從2008年起就與鄉街道人民調解委員會共同探索開展勞動仲裁與人民調解銜接工作，勞動合同法實施后全市勞動爭議申訴案件較去年同期增長的情況下，各級勞動部門將調解工作貫穿于勞動爭議處理全過程，勞動爭議案件調解成功率達48%；市信訪辦積極推動人民調解與信訪工作銜接機制，推廣律師接訪接待日制度和司法所用人民調解的方式解決信訪案件中的民間糾紛的做法，得到省市領導的肯定；市工商行政管理局從去年開始大力推動“消費者維權服務站”建設，建立“和解在先”處理消費爭議機制，2008年全市工商申訴案件和消委會受理投訴數量均比上年同期下降了50%以上；市總工會積極推進全市企業勞動爭議調解委員會建設，目前全市已有企業勞動爭議調解委員會40多家，2008年調解勞動爭議31多件；市民政局把基層矛盾糾紛調解工作列入社區發展規劃，指導各社區工作站協助調委會做好矛盾糾紛排查調處工作，并積極發動社會組織共同參與；市財政局與市司法局聯合轉發了司法部、財政部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，促使全市人民調解工作經費保障情況得到明顯改善和加強。在各相關部門的不懈努力下，市社會矛盾糾紛“大調解”工作的合力已逐漸形成，“調解首選”的氛圍日益濃厚，人民調解、行政調解、司法調解等多種糾紛解決形式有機銜接機制初步建立。

目前，市社會矛盾糾紛“大調解”工作框架已經初步形成。睢陽區在2008年底就基本完成基礎工作，各個街道都建立了調解中心，聘請了140多名專職調解員，今年以來又進一步強化專職調解員隊伍和調解工作室規范化建設，與民政部門一起開展了引入社會工作者參與調解工作的試點；區各個社區都設置了法律宣傳室、調解室以及法律服務窗口，建立了首席調解員制度，聘請了78名律師，今年在全區13個派出所設立了調解工作室，向律師事務所購買服務，由律師事務所招聘專業法律人才開展工作，在交警部門、法院等地也設立調解工作室；招聘了專職調解員，在全區10個派出所建立了人民調解工作室；在鞏固人民調解與治安調解銜接工作的基礎上，著力提高調解員隊伍素質，規范工作程序，取得了良好效果，進一步規范人民調解與治安調解聯動工作，并開展了人民調解與勞動仲裁銜接工作的試點。全市社會矛盾糾紛“大調解”工作已顯示出了強大的生命力。

三、五大經驗

1、契約模式

虞城縣司法局每月開展“基層矛盾糾紛大排查大調解活動”，縣司法局抽調相關股室負責人和各司法所人員組成工作組，深入到基層開展矛盾糾紛大排查大調解工作，工作組緊緊圍繞群眾關心的熱點和難點、易發性和經常性發生的矛盾糾紛開展工作，直接與糾紛當事人座談，了解矛盾糾紛發生具體原因，尋求解決的辦法，通過全縣基層司法行政干警的共同努力，開展“基層矛盾糾紛大排查大調解”活動，2008年十二月份就共排查出矛盾糾紛15起，其中：勞動糾紛3起，土地引起的矛盾糾紛3起，土地經營權引起矛盾糾紛2起，婚姻家庭、扶養、撫養、贍養、繼承等引起的矛盾糾紛3起，傷害賠償糾紛2起，其它矛盾糾紛2起，在以上排查出的各類矛盾糾紛中，基層矛盾糾紛大排查大調解工作領導小組共受理15起，組織相關人員及其工作部門調解15起，調解成功14起，調解成功率93%，防止矛盾激化2起，防止群體性事件2起，防止民轉刑案件1起，調解未成功，經過做思想工作現已轉入訴訟程序的1起。在開展基層矛盾糾紛大排查大調解工作的同時，深入群眾中開展相關知識宣傳兩次，受教育人數3000余人，有效地遏制了民轉刑案件的發生，排查調處各類民間矛盾糾紛，調解成功率96%以上，全村沒有發生一起因民事糾紛引發的刑事案件、自殺、上訪或群體性事件，被譽為新時期化解矛盾糾紛的“契約式”，即：在村黨總支、村委的高度重視支持下，于村民戶簽定協議書，行成村民自律的風尚。使人民調解成為村居民、企業和廣大外來工解決矛盾糾紛的第一選擇，做到“小事不出小村(自然村)，大事不出大村(行政村)，矛盾不上交”，維護了基層社會穩定。睢陽區司法局，一是加強基層司法所工作，從人力、物力、財力、待遇等方面向基層司法所傾斜，提高干警到基層工作的積極性。2008年，投資5萬余元，為基層司法所全部配齊了電腦。二是局班子成員每人分包三個司法所，經常深入基層，指導工作。班子成員每月下基層次數不少于5次，征求當地黨委政府以及群眾的意見和建議。三是按照“抓兩頭帶中間”的工作方式，發揮先進典型的帶頭作用，對提前完成全年工作任務的司法所進行嘉獎；把工作進展較慢的司法所列入重點督查與管理單位。每半月一督查，一月一匯報，收到了良好的效果。四是做好刑釋解教人員的安置幫教工作，有刑釋解教人員568人，基本上得到了安置。今年以來，共有62名刑釋解教人員，全部得到安置。二是做好矛盾糾紛排查化解工作，維護基層社會穩定。在全區18個鄉鎮（辦事處）建立健全了鄉級矛盾糾紛排查調處中心，在全區380多個行政村建立了調解組織。組織民調員以開展“我為和諧做貢獻”主題實踐活動為契機，將矛盾糾紛處理在萌芽狀態，化解在基層。2008年，全區共調解涉及婚姻家庭、土地宅基等各類糾紛5000余件，避免群眾越級上訪43件，控制矛盾糾紛激化48起，防止民轉刑案件37起。流動人口9萬余人，設有10個大型工業園區，入駐企業400多家。村人民調解委員會，由村委副主任擔任調委會主任，在轄區7個村民小組、163家100人以上企業全部成立了調解小組，并規定凡入駐六約村的企業必須成立調解小組，村民小組長、企業負責人是當然的調解小組長，使人民調解組織覆蓋整個轄區，完善了村調委會、調解小組、調解員的三級調解網絡。聘請了4名具有法律專業知識、熱心人民調解工作、有一定社會經驗的專職人民調解員，組建了一支高素質的專職人民調解員隊伍，在村民小組和企業中選任了300多名糾紛信息員，發現矛盾糾紛苗頭及時向調委會、派出所、信訪辦報告情況，實現信息共享，為及時化解矛盾糾紛爭取時間，奠定基礎。

健全機制，發揮人民調解工作的作用建立人民調解工作考核獎勵機制。各調解小組長分別與村委、所屬公司簽訂責任書，把轄區或企業內發生影響社會穩定的事件與調解小組長的獎懲緊密掛鉤，嚴格考核，明確責任。建立矛盾糾紛預防機制。每月一次組織轄區內矛盾糾紛排查，同時針對勞資糾紛突出的實際，每季度在轄區開展一次工資大檢查，一旦發現有拖欠工人工資兩個月以上的工廠，當即對工廠負責人進行勞動法律法規的宣傳教育，責令其按時發放工資，消除糾紛“導火索”。建立警務工作聯動機制。派出所將所接到的符合人民調解受理條件的民事糾紛大部分都移交給調委會進行調處。規范運作，確保人民調解工作的社會公信力在調委會建設上，加大經費投入，達到“五有”(即有房子、有章子、有牌子、有標識、有臺帳)、“四落實”(即場地、人員、報酬、工作落實)標準；在調解程序上，建立“四統一四規范”工作制度，在統一收案、統一研究案件、統一制定調處方案、統一進行人員分工的基礎上，確保收案、調處、移交、檔案四個環節規范操作，簡單糾紛指派調解員直接調解，復雜糾紛利用調解室組織調解，難度較大、多次調解無效的糾紛移交鄉鎮調委會調解，或引導其循法律途徑解決，糾紛材料一案一檔；在文書制作上，嚴格按照中央兩辦、司法部和最高人民法院有關人民調解工作的文件規定的要求，規范制作統一的人民調解筆錄和調解

協議書，確保人民調解的法律效力和社會公信力。

2、三調聯動調解機制

睢縣轄8鎮、12個鄉，548個村民委員會，1171個自然村，全縣總戶數184870戶，總面積926平方公里，人口80萬。

一是探索人民調解與行政調解司法調解的銜接機制。縣委、縣政府下發了《關于構建人民調解、行政調解、司法調解“三調聯動”工作體系的實施意見》，成立機構，建立健全制度，切實做好人民調解、司法調解和行政調解的銜接互動。二是領導重視。縣委、縣政府高度重視人民調解工作，每年召開大型專題工作會議10次以上，將人民調解工作列入對各鄉鎮、縣直各部門的綜合目標管理，年終與其他工作目標同考核、同獎罰，每年初在全縣三級干部大會上進行表彰和獎勵。三是全力支持，投入到位。增列人民調解專項費用12萬元，按每人每月30元的標準列入財政預算。睢縣城郊鄉在縣級財政撥付人民調解員補貼經費每人每月30元的基礎上，給每位人民調解員每月增加50元，較好地調動了廣大人民調解員的工作積極性，為人民調解工作的健康發展提供了物質保障。在增加預算的同時，提高辦公經費和其它各項工作經費標準，與法、檢等政法機關同等待遇，切實將司法行政部門的經費保障落實到位。四是遇有重大工作事項，縣財政及時追加撥款，保證工作順利開展。司法所國債項目資金配套等，都能及時追加經費。五是創新工作，強化管理。充分發揮基層工作職能，做好中央省市政法專款專用，完善基層硬件建設。推出“警民聯系卡”制度，加強基層司法行政干警與群眾聯系，現已發放卡片8萬多份。創建“百分百”回訪制度，健全法律援助工作機制。把調解工作做到村民家門口，把政策法規講到百姓心坎上，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態中”。2008年睢縣人民調解工作指導委員會本著超前預防、及時化解的理念創新調解工作，在全縣實行“流動調解庭”制度，旨在推動調解工作及時、透明、公開、公正，同時把法制宣傳教育和人民調解工作結合起來，調解一起，教育一片的良好成效。流動調解庭采取接報即到、公開調解的方式開展調解，使調解結果的公信力大幅度提高，使調解工作的法制宣傳教育功能得到充分發揮，如周堂鎮楊莊村村民楊某和鄭某的一起宅基糾紛，經過該鎮司法所、土地所和該村調委會組成的流動調解庭三次上門調解，并積極組織村民參與旁聽，參與旁聽調解的村民達100余人，最終把這起歷時5年的糾紛一朝化解，受此影響，該村另外一起宅糾紛也迎刃而解。

睢縣人民調解工作指導委員會還組織全縣部分調解骨干進行了集中培訓和經驗交流，使他們的業務素質、工作水平有了很大提高。全縣20個鄉鎮人民調解組織的“流動調解庭”，共深入農村現場調解200多場次，散發宣傳資料3萬余份，調解成功率99%，受教育人數達2萬多人次，受到了鄉鎮黨委政府和人民群眾的一致好評。通過電話回訪、上門家訪等多種方式逐個回訪被援助當事人或其親屬，將回訪結果與援助工作人員的考核、誠信執業和補貼發放相結合，真正把回訪制度落到實處。

3、民調大格局

永城總人口為136.7萬人，農業人口16萬人。轄11個鎮、18個鄉739 個行政村、26個居委會，6468 個村民組，3706個自然村。永城市委政府以司法所為主力軍，以各社區工作站為依托，建立起防控和化解社會矛盾的層層網絡，有效地將各種社會矛盾消滅在萌芽狀態，解決在基層。轄區基本上做到了小矛盾不出社區，大矛盾不出街道，轄區信訪量每年大幅遞減。永城市司法局因此成為商丘全市“全市優秀司法局”。

永城市委高度重視司法所的設立工作，從力量配置、經費投入、規范化建設等方面全面傾斜，使司法所各項工作規范化建設水平達到司法部的標準。永城市司法局針對轄區各類社會矛盾非常突出，越級上訪、重復上訪事件層出不窮的情況，黨委將街道司法所和信訪辦合署辦公，利用司法所工作人員的法律專業知識解決矛盾糾紛，并在各鄉鎮成立予盾排查中心，每個社區都有專職人員接待群眾來訪。至此，基層群眾遇到小矛盾、小糾紛都可以在覆蓋轄

區的社區信訪接待室就近得到接訪。

該市還建立了專職法律工作者社區法律工作站。辦公場所由社區工作站提供，工作人員由具有職業聲望、豐富專業知識和工作經驗的退休老法官擔任，法律工作站向轄區居民深入普及法律知識，提高群眾的法律意識；就近向轄區居民免費提供人民調解、法律咨詢、協辦公證、法律援助、普法宣傳和安置幫教等服務；聯合民調中心和社區警務室開展調解工作。永城市實現100%建立矛盾排查中心后，司法局又著力構筑覆蓋整個街道、涉及各個行業、深入每個單位的調解工作大網絡，將維穩力量延伸部署到比司法所更為前沿的防線，先后在社區、企業、自然村、集貿市場等處成立了各類人民調解組織102個，培訓兼職信訪員(調解員)350名。這支隊伍來源于最基層，熟悉社情民意，群眾基礎好，是做好維穩工作的重要力量。為了將這支隊伍用好、用活，該司法局形成了三項制度：一是培訓制度。每季度輪流對信訪員(調解員)進行培訓，傳達上級最新政策，講授有關法律知識和調解技巧，進行典型案例分析，提高隊伍整體素質與化解矛盾的技能。二是上報制度。信訪員(調解員)負責經常對本單位、本社區的不穩定因素進行排查，并每15天向司法所上報一次，遇重大、特殊情況隨時上報。三是考評獎懲制度。每年年底，司法所對調解員進行考核評比，把調解員補貼經費定為每人每月50元，表現優秀的予以獎勵，表現不好的予以批評，工作失職的則清除出隊伍。目前，794個調解組織、6468個(調解員遍布轄區的各個角落，成為了黨委政府的助手。2008年共調處各類糾紛1600多仟，其中當事人5人以上的重大調解事項160宗，防止民間糾紛轉化為刑事案件30宗，防止群體性上訪事件30多件，涉及近萬人。矛盾糾紛調解圓滿的解決，調解成功率達98%以上。

4、“人民守護神”——人民調解工作室

夏邑縣地處豫、魯、蘇、皖四省結合部，總面積1470平方公里，總人口110萬。蔡文建，夏邑縣城關鎮西關村農民，現年40歲，商丘市第二屆、第三屆政協委員，夏邑縣栗城民調解委員會工作室主任。1992年義務從事人民調解工作，10多年來，共調解各類糾紛1000余起，調解成功率高達98%以上，調解協議履行率100%，為夏邑的經濟發展和社會穩定做了突出貢獻，被夏邑及周邊市（縣）群眾稱為“和諧社會的‘守護神’”。

他常想，社會在發展，方方面面的矛盾不可避免的產生，偌大一個縣城，僅靠他一個人的力量，根本不可能快節奏、高質量的解決來自社會各界的糾紛。于是，重新組建了由人大代表、政協委員和離退休干部為主體的民調工作室，縣司法局命名為“夏邑縣栗城人民調解工作室”。

蔡文建又拿出4萬余元，購買了一輛面包車，作為民調專用車。民調室成立以來，已相繼調解了120余起案件，并將100余起民事糾紛化解在萌芽狀態。蔡文建三次出省，八次到周邊縣市調解，他還在縣法院、交警大隊、城關派出所及縣各大醫院設立民調熱線電話。栗城民調工作室，已成為夏邑保護社會平安和經濟發展的一個亮點,深受夏邑人民的擁護和支持。10多年來，他調處的1000余起糾紛，從不收當事人一分錢。

蔡文建先后被推選為商丘市第二、三屆政協委員、商丘市青聯委員。《商丘日報》、《河南日報》、《人民政協報》對其的事跡進行了連續報道。記述蔡文建民調事跡的中篇報告文學《和諧社會的守護神》被“公安網”選載。蔡文建被中國文學藝術基金會等6家單位授予“中國時代百名優秀新聞人物”榮譽稱號，在北京人民大會堂受到黨和國家領導人的親切接見。2007年，榮獲河南省優秀人民調解員演講一等獎。

5、全市首家人民調解村級工作站作用明顯

民權縣成立全市首家人民調解村級工作站。化解矛盾近百起，在開展人民調解示范創建工作中，民權縣司法局指導程莊鎮葛莊村成立了全市首家人民調解村級工作站，對創新人民調解工作進行了有益的嘗試。程莊鎮葛莊村三名退休返鄉的在外工作人員自發組成了義務調解工作隊，發揮自身年長、懂法、威信高、時間充裕的優勢，聽說哪里鄰里發生糾紛，他們

便自告奮勇前往調處，贏得了當地干群的好法，程莊司法所，積極為老干部開展工作創造條件，使他們能更好地為服務和諧社會發揮余熱。成立了“程莊鎮人民調解委員會葛莊工作站”，其工作范圍得到擴大，覆蓋了該鎮多個行政村。他們通過排查糾紛、調解矛盾、宣講法律，為當地社會穩定做出了積極的貢獻，被鄉親們親昵的稱為“閑不住的老頭”。目前，已調解各類民間糾紛100余起，防止矛盾激化17起，調解成功率達98%，使5名受虐待的老人得以安度晚年，3個瀕臨破裂的家庭破鏡重圓，10余名悲觀厭世者重拾生活信心，為群眾提供法律咨詢180余人次，3個瀕臨破裂的家庭破鏡重圓，10余名悲觀厭世者重拾生活信心，為群眾提供法律咨詢180余人次。民權縣程莊鎮葛莊村三名退休干部組建義務人民調解工作隊，排查矛盾，調解糾紛，服務鄉鄰。縣長王仲田在《民權司法行政工作》第23期上做出批示：請電視臺專題采訪，做好宣傳；請人事局、老干部局認真整理三名老同志事跡，編發離退休老同志學習；為他們提供必要的工作條件和保障，切實解決工作中存在的問題，保護好他們的工作積極性。

目前，商丘市社會矛盾糾紛大調解體系已基本形成，大量的糾紛被化解在基層、解決在萌芽狀態和激化之前。人民調解在社會矛盾糾紛解決體系中的基礎性作用日益彰顯，成了維護商丘市基層社會穩定的“第一道防線”。