第一篇：戰略轉型期空港口岸海關旅檢職能改革與模型構建研究

戰略轉型期空港口岸海關旅檢職能改革與

模型構建研究

摘要：在簡政放權的大背景下，如何轉變職能、創新監管模式成為各部門研究的重點。本文選取空港口岸海關旅檢部門作為具體研究對象，運用新公共管理理論、行政契約理論和風險管理理論，借鑒發達國家的先進經驗，通過對空港海關旅檢部門的職能分析，流程設置及風險管理的實現方式進行研究，提出通過訂立契約框架，將部分事務委托，將有限的人力資源投入到風險管理中，建立隱蔽式、以風險管理為導向的旅客通關監管模式，實現監管有效、通關便利、支出縮減、服務提高。

關鍵詞：海關旅檢；海關職能；海關改革；模型構建

總書記在黨的十八屆二中全會上強調，“轉變政府職能，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔”。在2014年全國海關關長會議上，于廣洲署長指出要以改革為統領，把改革貫穿于海關工作的各領域各項工作。筆者結合工作實際，選取空港口岸海關旅檢部門作為具體研究對象，運用新公共管理理論、行政契約理論和風險管理理論，借鑒發達國家的先進經驗，通過對空港海關旅檢部門（以下簡稱旅檢）的職能分析、流程設置及風險管理的實現方式進行研究，提出海關旅檢轉變和創新職能實現方式，通過訂立契約框架，將部分事務委托，并進一步加深與企業的合作，利用先進的科學技術，將有限的人力資源投入到風險管理中，建立隱蔽式、以風險管理為導向的旅客通關監管模式。

一、海關旅檢部門現狀及問題分析

海關旅檢工作屬于海關行郵監管工作的一部分，在整個海關系統中處于邊緣部門，但由于其直接與進出境旅客打交道，直接關系到老百姓的切身利益，是海關與社會結合最緊密的部分，其一舉一動都易引起關注，直接體現海關公共服務水平。

（一）海關旅檢主要職能

海關旅檢工作主要承擔進出境旅客行李物品及航空器的監管、征收行郵稅、查緝走私等傳統職能及邊境保護、知識產權保護、打擊國際刑事犯罪等非傳統職能。監管職能包括金融管制、瀕危動植物管制、文物管制、ATA單證冊報關、展覽品報關等，監管人群包括普通旅客、機組人員、境內外記者、外交人員及公派留學人員等（攜帶物品規定不同）。征收行郵稅主要對超量攜帶物品的進出境人員進行征稅，同時起到對一些特殊物品的進口調控作用，是國家外貿政策實施的重要保障。

（二）現有條件下海關旅檢存在的問題

1．人力資源不足與監管到位的矛盾。主要表現在人力資源不足和人力資源配置不合理兩個方面。以某二線城市空港海關為例，旅檢配置公務員４０人，實行輪班作業制，日平均監管航班５５架次，日平均監管進出境人員約７５００人次，而目前海關總署要求１００％過機檢查，這幾乎是不可能實現的任務，而一線城市空港口岸海關旅檢部門面臨的壓力更大。如果對所有違規的旅客進行處理，以目前的海關規定來看，即使是抽檢，人力也遠遠不夠，要想使海關規定的執行不打折扣，我們就必須調整監管重心。另一個方面，從人力資源配置上看，海關目前招收公務員，全部要求本科以上學歷，各種專業門類都有。從旅檢工作的具體情況看，造成了人力的浪費，而且不能達到良好的效果。就像X光機檢查，技校生或經過專業培訓的人員即可，而招錄的公務員反而對X光機不能熟練應用，客觀上造成了監管困境，且以人員的需求應對業務量的增長，造成了公務員隊伍的擴大和機構的臃腫。

2．監管職能、政策調整滯后與社會、經濟快速發展的矛盾。例如《中華人民共和國海關對進出境旅客行李物品監管辦法》是1989年制定，其中的退運境外條款，以當時的情況看是一種懲罰，因為當時進出境手續繁瑣且機票價格昂貴，但現在看來就成了一種照顧措施，很多人進出境頻繁，且不能保證每次都能監管到位，很多旅客為避免征稅選擇退運境外；規定20種必征稅商品，像電視機、攝像機、音響設備、電話機、打印機等早已失去其原有意義；規定進境居民旅客攜帶在境外獲取的個人自用物品，總值在5000元人民幣以內的，海關予以免稅放行，而目前80％以上旅客，在境外購物超過5000元，而海關又不能對每一個超過限額的旅客進行征稅；《旅客進出境行李物品分類表》規定繁瑣，根據其執行監管任務，海關人員尚不能完全理解，更不用說普通旅客，應該建立從量、從價、明晰易懂、操作簡單的規定。

3．風險管理的初級階段與提供優質公共服務之間的矛盾。當代社會關注公民價值和利益，更注重改善公民需求，更提倡服務型政府，這就要求進出境旅客在通關時享受到便捷的服務，能夠快速通關。而就海關而言，如何保證監管到位、如何保障職能履行也是必須考慮的問題。如何在眾多旅客中尋找監管目標是風險管理的范疇，保證旅客在便捷通關過程中監管到位是我們應該追求的目標。風險管理的充分實現是海關的第二步發展戰略，目前已基本實現業務操作的電子化，旅客通關系統的有效應用，為旅檢風險式管理提供了必要條件并積累了一定經驗，但從目前的應用來看仍存在單打獨斗、利用率不高、輔助效能不明顯等問題，風險管理仍處于初級階段。

二、理論基礎與研究

（一）新公共管理理論

新公共管理，是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，它以現代經濟學為自己的理論基礎，其從效率、有效性和服務質量方面來更密切地關注結果，用分權的管理環境取代高度集權的科層結構，靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行性方案，以替代直接的公共供給和管制，其核心目的是為了強化指導政府發展，要求政府提高自動靈活的以最低成本對外部變化和不同利益需求做出回應的戰略能力。主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，引入企業管理模式，重視行政結果，推行社會合作，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。

英國是新公共管理的發源地之一，被公認為是20世紀70年代發達國家行政改革的先驅，重組公共部門、改革行政體制是其重要路徑，其中改革組織體制和領導體制與減少公務 員數量對本文亦有借鑒意義。

（二）行政契約理論

契約理論是研究在特定交易環境分析不同合同人之間的經濟行為與結果，往往需要通過假定條件在一定程度上簡化交易屬性，建立模型來分析并得出理論觀點。契約的經濟學研究方法主要包括公共選擇、產權理論、代理理論與交易成本理論四種。激勵理論是在委托代理理論（完全契約理論）的基礎上發展起來的，契約理論主要包括委托代理理論、不完全契約理論以及交易成本理論三個理論分支，這三個分支都是解釋公司治理的重要理論工具，它們之間不存在相互取代的關系，而是相互補充的關系。

行政契約，也稱為行政合同，指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。行政契約理論使在完成國家職能方面不再停留在單方面的制定規范和以行政行為方式執行規范，將行政契約作為國家和公民雙方合意的體現，這一理論引進了公民參與國家行政的新途徑。

本文試圖通過簽訂行政契約的方式，將部分職能進行委托，或部分職位實行聘任制，行政機關通過制定契約標準和考核體系實現職能管理的目的。

（三）海關風險管理理論

風險管理起源于美國。20世紀60年代，梅爾和赫其斯的《企業的風險管理》、威廉姆斯和漢斯的《風險管理和保險》兩本書的出版，標志著風險管理學系統研究的開始。美國當 代風險管理與保險學權威之一的斯凱柏教授，在其《國際風險與保險》中，給出了風險管理一個簡明的定義：風險管理是指各個經濟單位通過對風險的識別、估測、評價和處理，以最小的成本獲得最大安全保障的一種管理活動。美國將風險管理理念引入海關管理中，海關風險管理是指通過對海關工作中各類風險的識別、分析、評估、監控，并采取合理有效的措施來控制和處置各種風險，以保證海關的監管業務正常進行、海關工作人員依法行政和保持清正廉潔的科學管理方法。

世界海關組織（World Customs Organization, WCO）《京都公約》工作組第十一次會議將海關風險管理列入《京都公約海關監管指南》，呼吁各成員國大力推廣風險管理。美國海關風險管理運用較早，其風險管理整體框架以先進的管理思想和信息技術為輔助，實現了管理思想由被動面對風險向主動承擔和控制風險的轉變、管理策略從“單一依靠海關監管提高守法水平”向“加強執法與促進企業自主守法相結合的方式”轉變、監管對象由單筆進出口貨物向客戶（企業）轉變。實施風險管理過程以來，美國海關在監管不變的情況下，雖貿易量和進出口企業高速增長，但進出口守法水平、監管效能穩步提高。荷蘭海關已經建立了比較完整的風險管理機制，形成風險分析、現場監管、后續稽查三位一體的運作模式。另外，澳大利亞、日本和韓國海關的風險管理也取得了較好的成效。

風險管理是我國海關實現現代海關制度第二步發展戰略目標的中心環節，在海關各個業務領域得到了廣泛的應用，風險管理成果初步顯現。但仍沒有形成科學系統的風險防范和控制模式和統一的風險管理信息化工作平臺，缺乏整合信息、掌握全局的運行載體。各個監控系統分散在各個部門獨立使用，系統之間的信息不能共享，工具不能共用，導致風險分析結果不能直接作用到業務現場和執行部門，難以有效支持現場監管和業務操作。

三、改革設想與模型構建

（一）改革基礎：委托的合法性與委托條款的可量化 １．合法性是改革的基礎和先導。簡政放權，除了簡化行政審批和下放審批權之外，還有一部分內容就是要把不是必須行政部門履行的事務或者可以通過其他非行政機關履行的事務外包出去。目前行政授權需要法律法規明確規定，很多局限在行政部門之間或內部機構，而通過行政契約進行委托相關事務給第三部門，則是目前通行的做法。具體而言，只要是在組織上可以找到根據，沒有越權或者為法律的目的和意義所禁止，合同的內容不與法律相沖突，就可以締結行政契約。具體到空港口岸海關旅檢來說，將部分檢查事務通過委托的形式外包，既可以減少行政人員的數量，又可以使法律法規得到徹底的履行。當然對于行政部門之間的職能交叉與部分規定的不可行也應隨之進行調整。轉變和創新職能實現方式，需要在法律的框架內實施，并應適時調整法律法規，適應發展的要求。

2．制定可量化監管規定。目前的海關監管規定較為復雜，且在驗放標準中使用“自用合理數量”作為評判標準，在實際操作中極易引起執法糾紛和造成執法的不統一。且《旅客進出境行李物品分類表》分類復雜，現場關員在實際操作中也是簡化處理。就筆者在現場的工作經驗和對旅檢執法情況的研究，建議建立從價和從量制定具體的執行標準，例如衣服10件、價值5000元以下免征稅，那么超過10件低于5000元的，從量計征稅款，超出5000元的，無論幾件按從價計征，當然商品無法窮盡，可以規定經常性超量的物品，而其他物品從價計征，這樣就有了可以量化的操作標準。同時對違禁品，亦須列出詳細規定，對于禁止攜帶的，較為清晰，只需列明立案標準，而對于限制攜帶的，則需對攜帶時有無故意藏匿及量、價做出規定。目前《中華人民共和國海關對進出境旅客行李物品監管辦法》修訂正在征集意見，希望對其能夠有所裨益。

（二）改革設想：利用契約，將旅檢部分職能委托 １．委托的具體內容。旅檢部門的Ｘ光機檢查、出境的手提行李機檢和人工開箱檢查及

人身檢查、入境的托運行李機檢進行委托，可以委托給第三部門，最佳選擇是機場安檢部

門。入境行李的人工查驗及征稅放行、航空器監管人員宜實行聘任制，或是人工查驗仍由海

關公務員負責，而征稅放行人員則為聘任制人員或合同工。本文認為應采用入境人工查驗、航空器監管由海關關員負責，而征稅人員可通過社會招錄或通過第三方用工模式解決，目前

有條件設立銀行的機場則可以和銀行簽訂工作服務協議，由銀行工作人員直接征收（征稅人

員根據海關關員開具的稅單征收稅款）。

２．委托的原因和可行性。首先，可以使現有的監管能力得到加強，同時使旅客獲得更

便捷的出行模式。空港口岸在出境檢查中，采用集中隱蔽式機檢模式，對托運行李在旅客辦

理托運行李過程中同時進行了Ｘ光機檢查（發達國家普遍做法，目前北京、上海、廣州、杭州等口岸實施），海關對手提行李進行檢查，然后安檢二次檢查；海關對旅客所有行李實

施海關檢查后，旅客辦理托運手續，安檢二次檢查托運行李，然后旅客過安檢進行手提行李 ５２

海關與經貿研究

２０１４年第３期 的二次檢查，對旅客極不便利。而委托安檢后，旅客只需要進行一次手提行李檢查，______海關只

需在契約中規定哪些需要移交海關即可。同時Ｘ光機檢查具有一定的專業性，安檢人員具

有這方面的能力，海關人力資源并不能保證１００％過機檢查，而安檢則需要，這樣有效地利

用安檢資源，使監管能力得到加強，又節省了人力成本。其次，可以節約大量的公共成本。

公務人員的人力成本得到有效控制，同時Ｘ光機檢查設備的投入不再重復，國家的公共支

出得到轉移和有效利用。第三建立必要的激勵機制或付費機制。對委托實行有效的績效考核

和后續監督機制，并且使整個過程在海關的可控范圍，同時建立必要的激勵機制或付費機

制，同時建立不執行的懲罰機制，條文明晰，操作性強。事實也證明委托的可行性，美國在

２００１年“９·１１”事件后，機場安檢人員成為聯邦工作人員，由運輸安全管理局（ＴＳＡ）監

管，但有５個機場通過和政府簽訂完備合同，由政府設立標準，并對執行情況實施監管，允

許保留私人安檢人員，美國審計署的一項研究表明，保留私人安檢的機場反而做得更好。

３．保證契約的有效實施。當然在契約中，應該賦予行政機關主導性權利，具體而言，為確保行政合同所預期的特定行政目的的實現，必須在權利義務的配置中，確認行政機關享

有對合同履行的指導與監督權，對不履行合同義務的相對方的直接強制執行權，作為制裁手

段的直接解除合同權，對嚴重違約構成違法的相對一方進行行政制裁的權力，在情勢變遷情

況下單方變更與解除合同的權力，同時擁有對合同的解釋權。當然簽訂合同會給當事人帶來

利益從而促使其接受這樣的代價或者接受委托方的管理。

（三）建立以風險管理為導向的旅檢智能化通關體系 １．與航空企業、公安、邊防及國外安全部門合作，建立信息收集網絡，實現對旅客信

息的收集與分析。目前旅檢通過旅客艙單管理子系統，已基本能夠收集旅客的姓名、性別、國別、始發地等信息，但艙單的報送率和準確率仍有待進一步加強。其他信息，如旅客托運

行李情況、是否屬航空公司會員、乘坐艙位等級、訂票情況等海關需要且航空公司掌握的信

息，仍不能獲取，需要航空公司或代理公司提供支持。海關應該借鑒美國海關做法，如“集

裝箱安全倡議（ＣＳＩ）”______、“海關－商界反恐伙伴關系計劃（Ｃ－ＰＴＡＴ）”、“特大型港口計劃”、“安全智能貿易航線試點計劃”等先進經驗，與航空公司建立合作伙伴關系。同時，與公安、邊防、國安等部門合作，通過高層建立信息共享機制，進一步根據需要獲取部分旅客的職

業、進出境記錄、犯罪記錄等信息，從而完成旅檢信息平臺對旅客信息的收集。為防止職權

濫用，對調用信息情況軌跡進行保留，并需要說明調閱原因。２．與機場合作，建立智能化檢查系統，實現對托運行李的機檢與分析。與機場公司合

作，建立全隱蔽式托運行李機檢模式。將Ｘ光機設在行李傳送帶上，圖像傳輸到判圖室，全部的托運行李經傳送帶通過Ｘ光機，對有懷疑的需要進一步檢查的行李，出境行李直接

下線，由工作人員推至海關查驗房，通過刷登機牌信息的方式確認查驗人；入境托運行李則

加貼電子標簽，在旅客攜行李過海關時，在海關設電子感應門，貼有電子標簽的行李會發出

預警信息，海關人員進一步實施人工開箱查驗，并取出電子標簽。目前部分海關對出境托運

行李檢查已實現隱蔽式監管要求，但由于人力所限，運用得不徹底。

３．依托旅檢通關管理系統，建立旅檢風險分析處置模型。依托旅客通關管理系統作為

風險分析平臺，根據艙單模塊信息及從航空公司獲得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集

工作，根據風險要素初步分析篩選旅客名單，進一步調閱信息確認旅客身份、確認布控名 ５３

安振泉 田禾豐：戰略轉型期空港口岸海關旅檢職能改革與模型構建研究

單，前期旅客風險分析完成，通過系統下達布控指令。旅客到達后，有托運行李的，通過與

托運可疑行李進行信息對碰，無托運行李的，通過查閱護照鎖定嫌疑人（可與邊防合作，實

現布控鎖定，因現實操作繁瑣，且涉及部門利益，底層較難實現，由高層部門協調確定合作

方式較為妥當）。在旅客拿到托運行李后，有預警信息提示的，進行查驗，無提示的，則迅

速通關。對布控捕獲情況進行系統反饋。

（四）全隱蔽式、以風險管理為導向的旅檢智能化通關模型 圖１

在出境監管環節（圖１），旅客辦理托運手續，然后持手提行李通關。專業判圖人員通

過后臺圖像識別，進行托運行李機檢，并將有問題行李信息錄入旅客登機信息，同時行李下

線。旅客在通關安檢時，檢查手提行李，同時是否需要查驗信息會跳出，移交海關進一步處

置。沒有問題，則順利通關。通常情況下，大部分旅客順利通關。圖２ ５４

海關與經貿研究

２０１４年第３期

在入境監管環節（圖２），旅客取行李前，托運行李已全部經過專業判圖人員機檢，有

問題行李加貼電子標簽，旅客持行李通過電子卡口時，加貼電子標簽的行李會發出報警聲，分流至查驗區，其他需要申報的旅客，也分流至查驗區，而無需申報的旅客則在手提行李機 檢后直接通關。圖３

加強對信息技術的應用，通過信息收集、分析、處置、反饋，建立完整的風險管理平

臺。圖３中，通過對旅檢旅客通關管理系統、機場公司、航空公司等進行信息采集，然后進

行二次篩選，發出布控指令，布控部門也可以要求再次進行核實。出境布控指令發到機場托

運行李處，后臺行李下線，同時發到安檢手提行李檢查處，進行人身檢查及隨攜行李檢查。

入境指令發到申報處，通過查閱護照鎖定當事人，然后對其行李進行檢查。檢查結果進行反 饋，以利于以后風險信息的分析。

圖３對集中判圖、申報、手提行李檢查、托運行李檢查等崗位進行了委托，實際工作

中，可以根據空港規模的大小，選擇采用委托或者聘用模式，如果規模較小，則采用聘用專

業Ｘ光機判圖人員較好。選擇的標準主要是，管得住，通得快，同時能夠有效節約公共資

源，控制支出規模，提供優質公共服務。

四、現實意義

我國正處深化改革開放、加快經濟發展方式轉變的關鍵時期，經濟轉型不斷加快、利益

調整難度加大，改革發展穩定的任務更為繁重。隨著對外交流日益增加，國際旅客量不斷攀

升，人民購買力水平和法治意識不斷提高，旅檢現場摩擦不斷。而海關人力不可能無節制增

長，監管到位的要求勢必要求海關突破束縛尋求改革。引入第三方或是交給市場，將判圖識別等涉及專業技術的事務外包給安檢等其他部門，或者對于較小的口岸實行聘任制，海關負責考核和制定規則，不但可以緩和人力資源不足的

矛盾，實現共管，還可以有效加強監管職能，同時提供優質公共服務，縮短通關時間，提高

進出境旅客的滿意度。對海關其他部門而言，可以通過旅檢改革的成功案例，尋求各自業務 部門的改革方案和模型構建。５５

安振泉 田禾豐：戰略轉型期空港口岸海關旅檢職能改革與模型構建研究 對空港口岸的檢疫、邊防等公共部門亦有借鑒意義，目前檢疫、海關、邊防存在監管職

能交叉，如果能夠同時改革，在邊防、檢疫、海關三家合并的基礎上整合成立口岸監管部

門，并將部門職能調整出去，或者進行委托，不僅可以大幅度的節約人力資源，而且可以控

制公共支出，避免因職能交叉而引起的推諉扯皮和行政成本增加問題。參考文獻

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第二篇：高校課堂知識管理系統的研究與模型構建論文

【摘 要】本研究通過同類產品調研、相關理論分析，結合課堂觀察和教師訪談，分析了高校教師對信息技術輔助工具的需求情況，并據此設計了高校課堂各知識管理系統。整個系統模型分為備課模塊、授課模塊、郵件管理模塊、評價反饋模塊和網絡平臺模塊，名模塊之間可以進行數據傳遞。教師可以用此系統完成備課、記錄課堂教學信息、與學生交互、統計學生成績、在網站上發布信息等工作。

【關鍵詞】 高校課堂；知識管理；系統模型

一、高校課堂知識管理系統的研究

（一）研究背景與研究內容

國內高校已基本普及了計算機和網絡，網上的教育資源也越來越豐富，信息技術已經成為高校教師經常使用的教學輔助手段，但是在使用的質量和深度上都沒有達到預期效果。

高校教師在信息技術教學應用中存在的常見問題有：

1.很多影響教師對學生進行評價、診斷和制定教學決策的課堂教學信息沒有被記錄下來。

2.缺乏管理知識的集成化軟件環境，不能在備課、授課以及課后的教學環節中連續使用。教師在使用不同的軟件工具時，常常由于不熟悉操作環境而降低效率、浪費時間。

3.缺乏能夠提供各種有效的分組和點名策略的工具軟件。教師人工分組和點名往往費時費力，影響了教學效率。

4.使用網絡平臺發布學習資源的操作比較繁瑣，沒有統一的規范，不能一次性分類發布資源。

5.教師進行分數統計時，一般需要使用 Excel等電子表格或數據庫軟件，這就要求教師花精力去了解專業的數據操作語言和統計分析方法。

本研究的主要內容就是針對以上問題，構建一套高校課堂知識管理系統的模型，幫助高校教師利用信息技術工具進行教學。研究的著眼點是把知識管理的理論用到課堂教學上，結合教學設計和教育評價等理論，探索高校教師在課堂上如何高效地管理及利用知識和課堂信息，提高教學效率，幫助教師全面地評價學生，最終達到促進學生學習的目的。同時本系統還注重提供人性化的系統框架和工具來幫助教師形成良好的教學習慣，提高教師的教學技能。

（二）知識管理系統同類產品調研

本研究對其他領域的知識管理應用軟件進行了調研，它們的作用和功能各不相同，但都有本領域的專業特點。

1.電子政務中的知識管理主要是管理其內部和外部、結構化和非結構化的知識，并對公眾和政府辦公人員采用不同的知識分類邏輯。

2.企業領域的知識管理產品主要根據企業自身的特點和內部結構采用了不同的知識管理策略。

3.教育領域的知識管理產品主要包括圖書館管理系統、網絡資源庫等教育資源庫，以及電子教室、教師管理系統等教學知識管理軟件。

4.個人知識管理軟件和網站提供了幫助個人搜集、存儲、管理、發布知識和知識源的功能。

電子政務面對的是政府內部工作人員和廣大的公眾，企業領域的知識管理面對的是企業內部人員和眾多的客戶，而本研究的內容是構建教師在教學過程中使用的知識管理系統，因此，本系統在幫助教師備課、授課、評價的時候進行的知識管理更類似于個人知識管理；而當教師與學生進行知識交流、知識共享時，就需要參考電子政務和企業中的知識門戶，建立教師和學生專門用于發布和交流與課堂教學相關內容的知識管理網站。

（三）相關理論對知識管理系統模型構建的指導

本研究在知識管理、績效技術、教育評價、教學設計理論的指導下，對高校課堂知識管理系統模型進行需求分析。

1.知識管理對本系統模型的理論指導

知識管理理論中把知識分為顯性知識和隱性知識。教學中的顯性知識主要是教材上的學習內容、教案、課堂記錄、學生作業、學習成績等信息，這些是教師備課和講授的主要內容，也是學習的主要對象，可以用知識倉庫、文件管理技術等信息技術手段來處理。而教學中要記錄的隱性知識主要是指師生在交互過程中產生的各種知識，也就是學生形成自己的理解后的隱性知識，和從教學活動信息中挖掘出來的知識，如學生的學習心得、從不同的思維角度形成的看法、師生的交流經驗、教學技巧、學習技巧等等。通過課堂記錄中的描述，可以記錄課堂教學過程中與教學相關的重要信息。

知識管理的主要內容就是實現知識共享和知識創新。高校課堂知識管理系統可以獲取、整理、存儲教師提問、學生回答、小組討論、成果展示的信息，并且把這些信息放在網絡平臺上讓師生共享。有的信息還可以進行數據挖掘，供教師評價學生、總結教學經驗和學習過程中產生的新知識。師生都可以在學習過程中積累自己的個性化知識庫，到課程結束的時候都能在知識庫中增加大量有價值的知識，并且在網絡平臺上實現知識共享，在交流中促進學習、進行知識創新。系統提供記錄和引導課堂討論的概念圖工具可幫助師生在交流過程中產生思想的火花，進行知識創新。

知識管理的實施過程需要建立有效的激勵機制。相對應的，教師對學生也應該采取各種激勵措施。

2.績效技術對本系統模型的理論指導

高校課堂知識管理系統可以幫助教師調動各種積極因素，提高學生的學習績效，例如對學生的學習效果給予積極的反饋，增加學生的學習動力等。同時，系統可以在教學過程中為教師提供幫助，提高教師的工作效率，例如提供高效合理的系統幫助文件，幫助教師熟悉系統的功能模塊和操作步驟，通過操作過程中的合理提示來幫助教師快速決策。

3.教育評價理論對本系統模型的理論指導

高校課堂知識管理系統的功能之一就是對學生進行評價反饋，幫助教師對學生進行合理有效的診斷，給予公平真實的評價。利用檔案袋評價方法，系統可以記錄學生在課堂上回答問題、主動發言、演示成果的情況，以及在課堂知識管理網站上參與小組協作的情況，還可以收集、存儲教師和同學反饋的評價意見。同時系統既提供分數和等級的評價方式，也提供描述性的評價結果。

4.教學設計理論對本系統模型的理論指導

教學設計中的學習者分析是確定學生的認知發展特征、起點水平、認知風格、學習動機等情況，學習需要分析是弄清楚“現狀”與“應該達到的標準”之間的差距，再分析資源與約束條件，認定急需解決的問題。教師在使用高校課堂知識管理系統進行課堂記錄時，可以參考學習者分析和學習需求分析的維度，方便地記錄下學生的知識掌握情況。

教學設計總結和發展了多種教學模式，每一種教學模式都是由不同序列和不同形式的教學活動構成。系統模型可以為課堂討論、同學發言、小組演示等不同的教學活動提供支持，教師可以根據學科特點，選擇相應的引導策略和課堂記錄的維度與方式。

（四）高校教師教學中有效知識管理策略的挖掘

本研究使用了觀察法和訪談法，以發掘高校教師課堂教學中常用的有效知識管理策略。

在選擇觀察對象時，筆者查閱了北京師范大學2001~2002學年第二學期本科生對教師教學質量評價的結果，從中選擇了其中綜合評分比較高的幾位教師。所涉及的課程兼顧文科和理科、研究生課程和本科生課程、專業課程和全校選修課程。觀察的目的就是找出這些優秀高校教師在使用多媒體教室的各種軟件輔助教學時易出現的各種狀況，同時觀察學生有哪些信息是需要被記錄下來的。

本研究的訪談對象是北京師范大學教育技術學院和教育學院的四位教師，主要了解訪談對象在授課過程中需要哪些信息技術的支持，目前使用的技術手段有哪些弊端，在教學過程中會針對課程的內容使用哪些教學技巧和策略。

通過課堂觀察和訪談，本研究總結了高校教師的課堂教學技巧，發現其中有一些是非常有效的知識管理策略，起到了幫助教師評價、促進學生學習的作用。這些教學策略包括：1.建立學生檔案袋，收集學生的相關學習信息，為教學評價提供了豐富的依據；2.記錄師生在教學過程中出現的各種教學情況，形成教學日志，幫助教學評價、反饋和決策；3.為學生提供針對具體問題、具體情景的學習幫助；4.幫助學生在協作學習中共同進步；5.使用激勵策略來鼓勵知識共享，激發學生的主觀能動性和創新能力；6.使用不同的討論交流模式，鼓勵學生發表看法。

教師會使用一些常用的信息技術工具，如思維導圖工具、網絡教學平臺、博客等，來進行知識管理，實際也發揮了很好的教學作用。

二、高校課堂知識管理系統的模型構建

通過對系統用戶、同類產品和相關理論的研究，得出高校教師對課堂知識管理系統的基本需求情況，從而構建了本系統的模型。

（一）系統模型的總體框架

高校教師在傳授知識的過程中，一般是經過備課、授課、評價反饋、課下交流等環節。針對各個環節，本系統模型設計了不同的模塊為教師提供支持。

圖1是高校課堂知識管理系統模型的總體框架圖。教師登錄系統之后，可以進入五個子模塊，分別是備課模塊、授課模塊、郵件管理模塊、評價反饋模塊和網絡平臺模塊。每個子模塊都與后臺數據庫中的數據表相對應。其中的評價反饋模塊可以從備課模塊、授課模塊和郵件管理模塊中調入評價信息，作為評價反饋的基本數據。網絡平臺模塊可以與其他的四個模塊進行數據傳遞，完成數據的導入和導出，這樣就可以把教師使用的課堂知識管理系統中的數據，與相對應的課堂知識管理網站中的數據進行交互，為課堂知識管理系統的擴展做好一個接口和鋪墊。

（二）五個子模塊的功能設計

1.備課模塊

教師在備課時常用的工具是微軟的文字處理、幻燈片等Office套件。在備課模塊提供了直接調用這些工具的功能，可以簡化教師的操作。教師的備課資料是一個小的文件庫，備課模塊提供了管理備課資料的文件管理器。備課資料庫可以讓用戶分課程、年級、班級、小組存放備課資料，在備課資料庫中可選擇顯示文件的標題、作者、日期等屬性。提供這些屬性作為檢索項，用戶可以快速查詢資料。

2.授課模塊

教師在課堂授課過程中，有很多教學環節涉及到學生管理。在授課模塊中亦提供了相應的管理功能，教師可以節約相應操作的時間，提高上課效率。

授課模塊包括六個方面的功能：

(1)學生信息管理功能：教師可以導入學生名單，按年級、班級管理學生的學號、姓名、性別、年齡、在班級中擔任的職務、住址、電話等信息。

(2)點名功能：教師可以記錄每次點名的時間、課程、年級、班級，統計答到率、缺課率。

(3)提問功能：可以用擊鼓傳花的方式選擇小組或個人提問，能夠設置不同的條件控制循環顯示的范圍，教師可以對學生的回答進行評分。

(4)分組功能：可以按照不同的分組策略對學生名單進行分組，包括角色分組、手動分組、隨機分組、條件分組等；若選擇項目分組，則可記錄每個小組的項目名稱、任務要求、時限、難度等項目屬性。

(5)課堂觀察記錄表功能：教師可以記錄學生的學習動機、學習風格、認知結構特點、起點水平等屬性；可以記錄學習內容的情況，包括學習難點、學習障礙、學習內容安排的不合理之處等；也可以記錄學習活動的情況，包括學生匯報、小組討論、全班學生聽講等。

(6)調用輔助工具的功能：教師可以直接調用思維導圖軟件、錄音軟件、計時軟件等輔助工具，提高課堂教學的效率。

3.郵件管理模塊

高校師生面對面交流的時間比較有限，提交和批改的作業、個人和小組答疑、課外知識輔導，以及發布班級通知、任務分配等都需要借助電子郵件。教師要處理全班學生的郵件，工作量很大，而且重復性的工作很多。

本系統模型的郵件管理模塊提供了收發和管理學生郵件的功能，能夠簡化很多重復勞動。教師可以建立學生郵箱列表，定制回復模板；可以管理查詢學生的郵件，收集作業和提問，按照年級、班級、小組、任務建立子郵箱文件夾；可以保留經典的問題、回答和作業，把這些郵件和回復收藏到備課資料庫中。

4.評價反饋模塊

教師對學生進行評價反饋，需要先獲得學生信息。在授課和郵件管理模塊中有存儲了學生的學習資料、課堂表現記錄、作業等信息的檔案袋。

評價反饋模塊的功能主要是根據學生檔案袋的資料，幫助教師按照不同的方法統計學生自評與互評、小組自評與互評，以及教師評價的分數，得出小組或個人的總成績。教師還可以得到學生成績的總體統計信息，了解全班的學習狀況。

5.網絡平臺模塊

網絡平臺模塊的功能是把備課模塊、授課模塊、郵件管理模塊以及評價反饋模塊的教學相關信息發布到課堂知識管理網站上，同時可以下載學生在網站上交流、討論的信息，還能夠保存并分類管理常用教學網站的網址，對瀏覽器進行安全權限設置。

（三）系統模型的可擴展性

1.系統模型與課堂知識管理網站的數據傳遞

課堂知識管理網站是高校課堂知識管理系統的網上發布平臺，該平臺具有與課堂知識管理系統進行信息互傳的接口，兩者相互配合可以幫助教師管理教學中的各種信息和知識。

教師和學生可以在網站上記錄自己的學習心得、從不同的思維角度形成的看法、交流的經驗、教學技巧、學習技巧，還可以在討論區進行小組或個人之間的交流。班級、小組、個人都有自己的檔案袋。學生可以在網絡教學平臺上發布自己的作品，進行學習交流，瀏覽課堂知識庫中的內容，查閱自己的檔案袋，也可以通過網站下載自己的成績、檔案、教師對自己的評價、班級通知等。教師可以發布高校課堂知識管理系統的資料到網站上，也可以從網站下載學生的交流信息、提問信息、小組協作信息等。網站可以記錄小組成員在合作過程中的分工、對小組的貢獻、參與的時間總量、小組的學習進度、小組交流情況等歷史事件。

2.系統模型與其他信息系統的數據傳遞

高校課堂知識管理系統涉及到學生信息、學習資料等內容，如果能與相應的學校信息系統建立數據傳遞的接口，就可以直接導入這些內容。例如：從教務系統中獲取學生名單、導出學生成績等；從學工系統獲取學生獎懲、黨團關系等信息；從圖書館系統獲取專業書籍、報刊、雜志的索引信息；從學校的資源庫獲取專業資料。

3.對系統模型的結構化信息的數據挖掘

在高校課堂知識管理系統中收集存儲的信息包括學生信息、小組信息、課堂活動信息、項目信息、作業信息、評價信息等。對這些信息進行數據挖掘，可以發現很多關聯信息，建立各項信息之間的相關模型，找出數據發展的趨勢，為教師提供教學決策支持。例如，分析得出學生的學習成績分布曲線、成績與學生年齡的相關曲線、兩次成績的比較曲線等，為教師提供教學參考意見。

三、本系統的特點與不足

本研究構建的高校課堂知識管理系統模型區別于以往同類系統的最大特點，就在于它為高校教師提供了教學過程中大部分環節的信息技術支持，突出了幫助教師進行“知識管理”的功能，同時該模型具有了很好的系統擴展性，便于模型以后的功能擴建。但是，本研究雖然盡量考慮了影響模型構建的各方面因素，但是仍然不夠全面，對高校教師使用信息技術進行課堂知識管理的需求分析難免會有所遺漏，需要再進一步地收集并分析用戶的數據，以逐步完善該系統模型的構建。

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[5] 烏美娜。教學設計[M].北京：高等教育出版社。

第三篇：現代企業財會人員素質創新研究：素質詞典編制與模型的構建

龍源期刊網 http://.cn

現代企業財會人員素質創新研究：素質詞典編制與模型的構建

作者：陳 孝

來源：《財會通訊》2005年第09期

摘要：基于財會人員在現代企業中的重要地位，編制適用于現代企業財會人員素質詞典，并以此為依據來構建現代企業財會人員素質模型，具有重要的現實意義。本文提出了財會人員素質的維度，即行動的強度與完整性、影響范圍的大小和主動程度，劃分出財會人員的基本素質族，并給出相應等級。在此基礎之上，構筑了由成就導向(ACH)、人際理解力(IU)、影響力(IMP)、關系建立(KB)、培養人才(DEV)、團隊合隊(TW)、演繹思維(AT)、歸納思維(CT)、專業知識(EXP)、自信(SCF)等要素組成的現代企業財會人員素質模型。

第四篇：構建新型農村公共服務體系——湖北省鄉鎮事業單位改革調查與研究

構建新型農村公共服務體系——湖北省鄉鎮事業單位改革調查

與研究

項繼權 羅 峰 許遠旺

2007年第1期 ——政治建設

湖北鄉鎮事業單位改革成功地實現了初始的改革目標，事業單位轉制基本完成，新的服務體系正在形成。尤其值得關注的是，湖北鄉鎮事業單位改革的做法正成為一種經驗和模式在全國其他一些省市推廣

在任何國家中，公共管理和公共服務都是政府必須履行的兩項基本職能。不僅如此，正如恩格斯所說“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”尤其是在現代文明社會中，政府對社會的控制能力事實上在相當程度上也是取決于政府公共產品的供給能力及其滿足社會公共需求的能力。能否為社會提供充分的公共產品和公共服務，不僅是實行有效的社會管理的基礎，也是政治穩定和社會發展的基礎。

長期以來，我國農村的公共管理和公共服務主要是依托鄉鎮政府組織和鄉鎮事業單位來實現的。鄉鎮事業單位是由我國農村為了社會公益目的，由國家機關在鄉鎮舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的從事農村教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。其中，縣市地方和基層政府在鄉鎮設立的各種站所，也就是人們習慣地所稱的鄉鎮“七站八所”承擔著政府為農業、農村和農民提供公共產品和服務的重要職責。它們是政府公共服務機構，也是農村公共服務的“主渠道”。鄉鎮事業單位的服務水平和質量不僅在相當程度上決定和影響我國農村公共服務的水平和質量，事實上也深刻地影響著農村社會的公共管理的效能。當前，農村公共產品和公共服務供給嚴重不足，分配相當不均，服務效益低下，難以滿足農民群眾日益增長的物質、文化和生活的需要，如何推進鄉鎮事業單位改革，創新政府公共服務的機制，不僅是當前農村綜合改革的重點，也是構建新型農村公共服務體系的關鍵。

不過，迄今為止，我國對于鄉鎮事業單位改革并沒有一個統一的目標模式和成熟的改革思路，人們對于如何建構新型農村公共服務體系也存在嚴重的分歧。在此情形下，來自實踐的經驗總結顯得尤其寶貴。從全國范圍來看，湖北是較早實行鄉鎮事業單位改革的省份之一。早在２０００年，湖北省咸安區等一些地方就開始探索鄉鎮機構及事業單位的改革。２００３年，湖北省總結一些地方的實踐經驗，決定在全省全面推進鄉鎮事業單位的改革。改革的基本原則和目標是堅持市場取向、開拓創新的原則，遵循市場規律，引入競爭機制，辦好社會事業，變“養人”為“養事”；按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，對鄉鎮事業單位職能進行分解、轉換和重新定位，并對鄉鎮站所進行撤并，整體轉制。

對于湖北鄉鎮事業單位改革，人們一直存在不同的認識和看法，尤其是隨著湖北改革的深入及在全國的影響日益增大，一些部門和人員對于改革的質疑更為強烈。這些質疑主要集中在三個方面：一是“養事不養人”的改革方向是否正確﹖二是“以錢養事”如何實現﹖三是“養事不養人”能否穩定農技服務隊伍﹖如此等等，不一而足。如何看待湖北鄉鎮事業單位改革﹖湖北提出的“以錢養事”是否是正確的﹖改革是否應繼續堅持下去﹖對此的回答不僅僅影響到湖北省鄉鎮事業單位的改革，事實上也關系到我國整個鄉鎮事業單位改革的方向。

自湖北鄉鎮事業單位改革之始，我們就對此給予了高度的關注，先后多次赴湖北咸安、監利、嘉魚、麻城、廣水、利川等十多個縣市區進行了凋查。同時，我們還對安徽、河南、四川等地鄉鎮事業單位進行調查。我們期望在對湖北鄉鎮事業單位改革深入凋查及一些地方的比較分析的基礎上，對湖北鄉鎮事業單位改革的做法、進展、成效和問題進行分析和評估，探討改革的內在邏輯及發展方向，為進一步推進我國鄉鎮事業單位改革，構建和完善農村公共服務體系提供參考。

從調查來看，湖北各地鄉鎮事業單位改革主要進行了如下幾個方面的工作：

首先，功能定位、職能分解。長期以來，鄉鎮機構臃腫、鄉鎮站所過多，人員膨脹，從根本上說是政府的功能及其權力過度擴張的結果。政府管了許多管不了、不應該管、也管不好的事情。要“管事”就必須“進人”、“設廟”，“事的負擔”又直接加重了政府“人的負擔”和財政困難。因此，湖北省在鄉鎮事業單位改革中，首先解決的問題是“政府究竟要干什么事”，也就是政府及事業單位的功能定位的問題，其次，分類改革、整體轉制。在明確政府及站所功能的基礎上，各地按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，對鄉鎮事業單位職能進行分類改革。

第三，政府購買、以錢養事。在改革中，湖北各地實行“花錢買服務、養事不養人”，由政府購買部分公共產品和服務，積極推進服務方式和機制的創新。

第四，分流人員、競爭上崗。鄉鎮事業單位機構的撤并、重建及整體轉制的重點和難點首先就在于人員分流。湖北省要求對鄉鎮行政事業單位含延伸、派駐機構的臨時工、空招人員、借用人員、沒有被機構編制部門批準的各種“自費編制”人員，必須無條件清退。在全面清理清退非在編人員、重新核定編制的基礎上，按照“公開、公正、公平”的原則，采取考試和考評相結合的做法，實行全員競爭上崗。未參加競爭和在競爭中落崗的人員要逐步分流。

第五，強化責任、加大投入。湖北鄉鎮事業單位改革并不是將“七站八所”等事業單位推向社會，更不是政府“拋包袱”，而是一直強調加大政府公共服務的投入，強化政府公共服務的責任。

最后，民主監督、依法管理。湖北省在改革中都強調公共服務管理的公開化和民主化，要求公共服務在項目確定、招聘和競標、報酬考核、兌現過程中，每個環節都必須公開透明，保障農民群眾在農村公益服務上的知情權和參與權。

如果從全國鄉鎮事業單位改革的歷史來看，湖北的鄉鎮事業單位改革并不是全國唯一的，也不是最早的，有些方面也不是首創。早在８０年代中期山東萊蕪就進行了以“簡政放權”為中心的鄉鎮事業單位改革。但是，湖北省鄉鎮事業單位改革無疑有著全新的內容和自身的特點，而且取得了明顯成效。首先，湖北省鄉鎮事業單位的改革不是單純的機構和人員的“精簡”，而是著眼于“轉制”，重新確立了政府及“七站八所”的功能和作用。改革并不是政府“甩包袱”，推卸公共服務的責任，而是旨在建構新型農村公共服務體系，向農民提供更多更好的公共服務。其次，湖北鄉鎮事業單位改革引入市場競爭機制，創新用人和分配機制，拓寬了公共服務的渠道，增強了公共服務的生機和活力。在公共服務的主體上，不是政府完全壟斷公共服務，而是盡可能動員和利用社會的力量，參與提供公共服務；不是由政府直接提供所有的公共服務，而是向市場和社會“購買”部分公共服務，建立政府與這些社會、經濟組織之間的“伙伴關系”和“合作關系”。第三，湖北省鄉鎮事業單位改制，站所人員整體分流或置換身份，退出事業編制，中止財政供養，從而從體制上解決了政府部門以行政權力強制性向農民伸手的不合理的收費行為，減輕了農民負擔。第四，湖北省鄉鎮事業單位改革降低了政府運行成本和服務成本，增加了政府公共服務投入，提高了公共服務的效益和質量。湖北省鄉鎮事業單位改革強化政府責任、堅持市場取向，通過農村公共服務的市場化、社會化、民營化、多元化和契約化，逐步建立適應市場經濟，以政府為主導、多元供給的新型農村公共服務體系。湖北的鄉鎮事業單位改革并沒有造成公共服務體系的弱化，恰恰相反，通過改革，新型公共服務體系正日益發育、成長和壯大。

當然，任何改革都不是一件輕而易舉的事情。雖然湖北省鄉鎮事業單位改革取得了明顯的成效，但是，由于改革涉及全局，關系重大，情況復雜，目前推行的改革措施仍具有探索性、過渡性的特點，隨著改革的深化仍然面臨一些亟待解決的難題。

湖北鄉鎮事業單位改革成功地實現了初始的改革目標，事業單位轉制基本完成，新的服務體系正在形成。尤其值得關注的是，湖北鄉鎮事業單位改革的做法正成為一種經驗和模式在全國其他一些省市推廣。

從湖北的調查不難看出，鄉鎮事業單位本身是計劃經濟體制下的產物，也是我國長期高度集中的權力和管理體制的表現，承擔著執行國家計劃并實行經濟活動管理的職責，事實上也是傳統國家政權的重要組成部分，直接行使國家對社會生活的管理權。雖然事業單位的產生有其歷史的必然性和合理性，但是，從根本上說，這種體制是適應計劃經濟和集權管理而產生，其制度和結構存在內在的局限性。隨著我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，傳統的事業單位的組織形式及其運行方式也越來越不適應社會發展和人民群眾的需要，必須進行根本性的改造和轉變。正因如此，湖北省鄉鎮事業單位改革的方向是正確的。鄉鎮事業單位的改革不能只限于事業單位本身的微觀體制和制度的調整和完善，而必須致力于事業單位整個體制的改革和轉型，建立適應社會主義市場經濟體制的新型農村公共服務體系。首先，立足于公共產品和公共服務，對鄉鎮事業單位進行功能分類與分類改革。

公共服務體系涉及供給和需求兩個方面。當前農村公共服務體系的矛盾從根本上說是供給與農民需求脫節，或者說不能充分滿足農民的需求。從理論上說，人們需求的產品分為三大類型，其一是“公共產品”；其二是“私人產品”；其三是介于公共與私人之間的“混合產品”。公共產品與私人產品的根本區別在于是否具有“競爭性”和“排他性”。公共產品應由政府來提供，而私人產品純粹是由個人消費的物品，人們可以通過市場來獲得。除上述私人產品和公共產品之外，還有大量的介于兩者之間的混合物品。這些物品具有一定的競爭性和排他性，既具有私人性，又具有社會性。對于這些混合物品的生產和供給，應由政府、社會及市場共同提供，政府不必要也沒有可能完全包攬，應定位于參與、支持、分擔和協助。農村新型公共服務體系的建構及事業單位改革首要的是必須明確政府的功能及公共服務的范圍。也就是政府究竟應該干什么﹖事業單位應該做什么﹖而要做到這一點，我們就必須弄清楚農民的需求是什么，并分析農民需求中哪些屬于公共產品，哪些是私人產品，哪些是混合產品，將政府應承擔或未能履行的責任承擔起來，將政府不必要包攬的事交給社會。事業單位只能定位于提供公共服務和公共產品，凡是生產私人產品的“事業單位”，包括提供私人產品的科教文衛體等等單位都應該轉制為企業或社會組織。

其次，強化政府責任，改革運行機制，建立政府主導、多元供給的農村公共服務生產和供給體制。

當前我國農村公共服務不僅數量偏少、水平偏低，而且還存在較明顯的非均衡性。如何在增加公共產品供給的同時促進公共服務的均等化，是必須高度關注的問題。在任何社會中，政府作為社會公共權力機關，不僅承擔提供公共產品和服務的職責，也肩負促進社會公平的重任。事實上，政府的公共服務正是促進社會公平、維系社會安定的基本途徑。在當前，我們不僅要解決政府和事業單位的“越位”和“錯位”的問題，也要防止政府在社會管理和公共服務上“缺位”，必須強化政府公共服務的責任，加強政府宏觀調控的力度，加大政府公共服務的投入，讓公共財政的陽光及政府的公共服務惠及全體民眾。由于公共需求具有無限性的特征，而政府能力始終是有限的，面對眾多的公共需求，任何政府都必須根據公共產品的緊迫程度及政府的供給能力確定不同時期公共服務的優先順序。從目前來看，根據公益性和經營性程度的不同，社會公共服務可分為基本社會公共服務和非基本社會公共眼務兩大類。后者又分為準基本社會公共服務和經營性社會公共服務。政府是基本社會公共服務的提供者，是非基本社會公共服務的倡導者，同時是整個社會公共服務的規劃者和管理者。從調查來看，在現階段，農民最迫切的需求主要包括農村義務教育、公共衛生服務、公共基礎設施、公共文化服務、優撫救助服務、農技推廣服務及公共安全服務等等，這些也是依照法律法規和政策，政府必須為農業生產和農民生活提供的基礎性服務，也是政府必須承擔的基本職責。因此，強化政府公共服務的責任首先就是要求政府承擔農村的基本公共服務，促進基本公共服務的均等化。

與此同時，政府在公共產品的生產和供給中，必須選擇最經濟、最有效的生產和供給方式，提高公共服務的效率和質量。

第三，實行徹底的人員分流，保障分流人員的合法權益，構建全國性鄉鎮事業單位人員社會保障體系。

從湖北省改革實踐來看，事業單位改革最大的難點和成敗的關鍵在于能否妥善實現人員分流與安置。我國歷次機構改革出現“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的原因很多，其中一個重要原因是改革中人員難以真正分流。在人員分流方面，湖北省采取“買斷”的方式實現事業單位人員與政府脫鉤、身份轉換，這無疑是一種徹底的解決辦法，也是一種行之有效的途徑。如果不轉變分流人員身份，必然造成分流人員及單位與政府關系不清，留下后患。一旦分流人員個人以及所在單位在經濟上、組織上及法律上出現任何問題，都有可能變成政府的責任和問題。因此，人員分流及改革的方向應該是分流人員及轉制后的站所組織與政府“徹底脫鉤”。轉制人員和轉制單位在經濟上、組織上、法律上不再與政府或主管部門有隸屬關系。

第四，加大中央財政轉移支付的力度，建立中央、地方和基層共同分攤的成本分攤機制。

最后，實行鄉鎮綜合改革，尤其是應加大上級政府和部門對鄉鎮基層改革的支持力度，上下聯動，形成合力，共同推進。

總之，鄉鎮事業單位改革本身是當前中國鄉村治理體制轉型和改革的一部分，必須從整個國家農村治理體制和公共服務體制轉型和重建的高度、從建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務體系和公共管理體系的角度來看待鄉鎮事業單位的改革，把握改革的目標和方向。湖北鄉鎮事業單位的改革雖然面臨諸多的難題，但是，此項改革所具有全新的改革理念、改革內容及改革措施，無疑是當前對構建我國新型農村公共服務體系的大膽探索和富有成效的實踐，對于我國其他地方鄉鎮事業單位改革有直接的借鑒、參考和推廣價值。■

（作者單位：華中師大中國農村問題研究中心）