第一篇：淺談清末的立憲思潮與舊中國的八部憲法

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淺談清末的立憲思潮與舊中國的八部憲法

洪碧華

摘要：中國近代史是中華民族的恥辱史，多少優(yōu)秀兒女、仁人志士積極探索救國救民之路，其中找到的一條救亡圖存的道路就是立憲，晚清的立憲思潮非常活躍。然而，世界上沒有一個國家象我國這樣多災(zāi)多難，走過漫長的艱難曲折的立憲歷程。由于外國列強入侵加上國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，舊中國雖然有過八部憲法，但有憲法無憲政、有人治無法治，立憲活動不是“流產(chǎn)”就是“夭折”，根本就沒有條件實施，入主北京的軍閥們上演了一幕幕“立憲”騙局，國民黨蔣介石也沒有給國民帶來真正的民主。

一、清末的立憲思潮

近代歷史時期是中國社會變革最劇烈的時代，也是社會思潮最為活躍的時代，在各種思潮中最重要的是立憲思潮。所謂立憲思潮就是指一些具有近代意識的地方督撫、洋務(wù)派官僚和資產(chǎn)階級改良派，強烈要求加快社會改革的步伐，仿照歐美和日本實行立憲政治的呼聲而形成的社會輿論。

立憲思潮有其積極的作用：①促進(jìn)了民眾的覺醒，使國人睜眼看世界，探索救國救民的真理;禁煙英雄林則徐等人很注重刺探西事、翻譯西文，從中西對比中尋求啟迪和出路。②激發(fā)了人民的愛國熱情，鴉片戰(zhàn)后，中國迅速淪為半殖民地、半封建的國家，多少優(yōu)秀兒女、仁人志士為了救民于水火，不惜拋頭灑血、英勇犧牲。如康有為等人發(fā)動了“戊戌變法”。③客觀上加速了辛亥革命的勝利，資產(chǎn)階級改革派大力宣傳西方民主立憲思想，為辛亥革命的勝利奠定了思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。④推動了中國政治制度的近代化，盡管清末統(tǒng)治者多么想保留皇權(quán)，但也無法阻擋歷史潮流，在國內(nèi)外壓力下被迫預(yù)備立憲，實行君主立憲制，否定封建專制。⑤推動了中國法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“師夷變法”，改革中國傳統(tǒng)法制，制定一系列新法，確立了分權(quán)制衡等司法制度和原則。

二、舊中國的八部憲法

(一)、《欽定憲法大綱》

1895年中日甲午海戰(zhàn)和1905年日俄戰(zhàn)爭，日本這個彈丸小國打敗兩個大帝國，使世人震驚，日本因君主立憲而勝，中俄兩國因?qū)Ｖ贫鴶　＿@終于使清廷下決心立憲，于是派大臣赴歐洲考察，派幼童留學(xué)美國。1906年9月1日，清廷頒布了《宣示預(yù)備立憲諭》，設(shè)立考察政治館(后改為憲政編查館)，作為預(yù)備立憲的辦事結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了一些預(yù)備立憲活動，在中央設(shè)立資政院、各省設(shè)立咨議局，于1908年頒布《欽定憲法大綱》(又名《皇權(quán)憲法》)，作為今后的制憲綱領(lǐng)。《大綱》的主要內(nèi)容是：①君主神圣不可侵犯;②君主獨攬統(tǒng)治權(quán);③臣民按照法律有應(yīng)得的權(quán)利和義務(wù)。其突出特點就是皇帝專權(quán)、人民無權(quán)，以繼續(xù)維護(hù)封建專制為目的，從而激起人民的憤怒，也令立憲派大失所望。雖然《大綱》存在缺陷，但憲法作為國家根本大法的地位從此確定下來，這也是傳統(tǒng)法律向近代轉(zhuǎn)型的最明顯標(biāo)志。

(二)、《憲法重大信條十九條》

預(yù)備立憲之初清政府采取無限拖延的策略，但攝于革命運動和為了拉攏立憲派，先出臺立憲大綱，并于1908年宣布立憲以九年為期。民眾對清廷預(yù)備立憲感到失望，于是爆發(fā)了武昌起義，改革派又乘機提出要推翻皇族內(nèi)閣、強烈要求協(xié)定憲法，清政府為了渡過危機，于1911年臨時炮制《憲法重大信條十九條》，(又名《妥協(xié)憲法》)。這部憲法雖然對民眾有所讓步，但仍然堅持在確保皇權(quán)的前提下實行君主立憲制，加上頒布得太晚了，已經(jīng)沒有什么實際意義，不能挽救清王朝滅亡的命運，并成為清政府預(yù)備立憲走向破產(chǎn)的記錄。

(三)、《中華民國臨時約法》

1911年10月10日，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了兩千多年的帝制，建立了中華民國南京臨時政府，選舉孫中山為臨時大總統(tǒng)，1912年3月11日孫中山公布《中華民國臨時約法》(又名《五權(quán)憲法》)。五權(quán)是指立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，這五權(quán)要受到國民選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、彈劾權(quán)、復(fù)決權(quán)四權(quán)的制約，五項治權(quán)與四項政權(quán)的結(jié)合才是最理想的憲法。《五權(quán)憲法》共有“總綱、人民、參議院、臨時大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)院、法院和附則”7 章56條，內(nèi)容主要有：①首次以根本法規(guī)定中華民國的領(lǐng)土疆域(包括外蒙古)，對外維護(hù)中國領(lǐng)土完整，不容外敵侵犯;②

規(guī)定了人民的權(quán)利義務(wù);③規(guī)定了自由資本主義的基本經(jīng)濟制度;④規(guī)定中華民國的國體;⑤規(guī)定《臨時約法》的效力和嚴(yán)格的修改程序。《臨時約法》雖然受到時代的局限，存在種種不足，但它對推動中國社會的近代化進(jìn)程起到重要作用，孫先生一生企盼民主、舍身締造共和，把《臨時約法》視為中華民國的靈魂，為之傾注大量心血，并為之發(fā)動二次護(hù)法戰(zhàn)爭，這是孫中山《五權(quán)憲法》思想在立法活動中的一次重要實踐。

(四)、《中華民國憲法(草案)》

北洋軍閥袁世凱竊取政權(quán)后，為了早日當(dāng)上正式大總統(tǒng)，脅迫國會違反制憲程序，先選總統(tǒng)后公布憲法。袁世凱以武力當(dāng)上大總統(tǒng)后，開始有計劃地破壞國會的制憲，既向國會提出擴大總統(tǒng)權(quán)力，縮小國會對總統(tǒng)的制約權(quán)利的“增修約法案”，并派員到國會陳述其對憲法起草的意見，但遭到國會的拒絕。1913年10月31日由國民黨占優(yōu)勢的中華民國國會公布《中華民國憲法(草案)》(又稱《天壇憲草》)，它仍然保留了較多的資本主義民主共和色彩，尤其在政體上繼承了《臨時約法》的責(zé)任內(nèi)閣制精神，因而沒有達(dá)到袁世凱的目的。為使《天壇憲草》流產(chǎn)，袁世凱下令解散國會，《天壇憲草》被停頓。

(五)、《中華民國約法》

1914年3月18日，袁世凱成立約法會議，作為《臨時約法》的修訂機關(guān)，約法會議按照袁世凱提出的旨在獨攬大權(quán)的增修臨時約法大綱領(lǐng)七項，5月1日，袁世凱頒布《中華民國約法》，(又名《袁記憲法》)。《中華民國約法》與《中華民國臨時約法》相比，有兩個特點，一是實行總統(tǒng)制;二是取消國會，代之以立法院;《袁記憲法》所確立的是大總統(tǒng)專制獨裁的政治體制。隨后袁為了達(dá)到大總統(tǒng)終身任職并為其子孫世襲繼承的目的，公布了《大總統(tǒng)選舉法》，為其大總統(tǒng)終身制和世襲制提供法律依據(jù)，袁的最終目的是當(dāng)上皇帝，1915年12月31日，袁世凱逆歷史潮流而動下令改國號為中華帝國，以次年為洪憲元年，由于全國的反對，只當(dāng)了83天皇帝的袁世凱在全國人民的一片叫罵聲中病死。

(六)、《中華民國憲法》

袁死后，段祺瑞以國務(wù)院的名義通電全國，宣布奉袁世凱遺命，依《中華民國約法》，以副總統(tǒng)黎元洪代行大總統(tǒng)之職權(quán)。其意在拒絕恢復(fù)《臨時約法》和國會。后在各方的壓力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢復(fù)《臨時約法》和舊《大總統(tǒng)選舉法》。8月1日，國會復(fù)會，復(fù)會后兩會繼續(xù)討論“天堂憲草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否對德參戰(zhàn)問題上發(fā)生激烈矛盾。黎下令免去段的國務(wù)總理職務(wù)，段則唆使各省督軍宣布獨立。為解此危機，黎電召安徽督軍張勛入京調(diào)停。6月，張勛率辮子軍入京，逼黎解散議會并扶持清帝復(fù)辟。制憲活動又一次中斷。1922年第一次直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，直系戰(zhàn)勝奉系，獨掌北京政府，趕走由“安福國會”選出的大總統(tǒng)徐世昌，恢復(fù)黎元洪的大總統(tǒng)職務(wù)及被第二次解散的國會。1922年6月11日，黎元洪復(fù)職，國會也第二次復(fù)會，因到會議員人數(shù)較少，經(jīng)常不足法定人數(shù)而無法開會，故國會于1923年3月第二次修改《國會組織法》。修改后的《國會組織法》降低了法定開會的人數(shù)和表決的法定人數(shù)比例。經(jīng)此修改，憲法會議始得以召開，繼續(xù)討論“天壇憲草”。討論期間，曹錕急于做大總統(tǒng)，將現(xiàn)任大總統(tǒng)黎元洪逼迫出京并辭職，采取賄賂手段當(dāng)上總統(tǒng)，時人稱“賄選總統(tǒng)”。10月10日曹錕頒布中國歷史上第一部正式憲法典《中華民國憲法》，史稱《賄選憲法》。《中華民國憲法》的基本內(nèi)容和特點為：①中華民國的國體永遠(yuǎn)為民主共和國;②中華民國的政體為責(zé)任內(nèi)閣制，但又有包含總統(tǒng)制的部分內(nèi)容;③規(guī)定了中央與地方的權(quán)限劃分，以及地方自治制度。《中華民國憲法》是一部較完備的資產(chǎn)階級憲法，但由于制定憲法的目的只在于使賄選合法化，立法程序又是非正常的，這就使該憲法的進(jìn)步意義完全被抵消。1924年第二次直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，10月23日直系將軍馮玉祥發(fā)動“北京政變”，軟禁曹錕，《賄選憲法》也被完全拋棄。

(七)、《中華民國憲法(草案)》

1928年6月初，張作霖退出北京，途經(jīng)沈陽皇姑屯時被日本人炸死，北洋軍閥政府就此結(jié)束，歷史進(jìn)入了國民黨統(tǒng)治時期。10月3日國民黨中執(zhí)委通過《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，確立***制度。蔣介石的強權(quán)政治引起國民黨內(nèi)部各派系的不滿，并由此引發(fā)蔣與李宗仁、馮玉祥和嚴(yán)錫山等新軍閥混戰(zhàn)。為爭奪法統(tǒng)，1931年6月國民政府公布《中華民國訓(xùn)政時期約法》，其主要內(nèi)容有：①確立國民黨***制度;②規(guī)定了以國民政府主席為首的五院制政府體制;③規(guī)

定了人民的各項民主權(quán)利;④規(guī)定了以發(fā)展國家資本主義為主的基本經(jīng)濟政策;⑤規(guī)定了中央與地方均權(quán)以及縣級實行自治的制度。

九一八事變后，民族危機空前嚴(yán)重，共產(chǎn)黨與各界愛國人士均要求國民黨結(jié)束訓(xùn)政，實行民主，團結(jié)抗日。國民黨在各界壓力下，于1936年5月5 日公布《中華民國憲法(草案)》(俗稱《五五憲草》)，其主要內(nèi)容是：①確立五院制與總統(tǒng)實權(quán)制的政治體制;②在經(jīng)濟制度上實行“平均地權(quán)”與“節(jié)制資本”;③實行縣級自治。由于日本人大舉入侵，《五五憲草》尚未經(jīng)國會正式通過就“夭折”了。

(八)、《中華民國憲法》

1945年抗戰(zhàn)勝利后，國共兩黨簽定“雙十協(xié)定”，于1946年在重慶召開舊政協(xié)會議，確定了憲草的修改原則并把修正案提交國民大會。1946年6月內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，國民黨在未經(jīng)政協(xié)討論、沒有共產(chǎn)黨和民主黨派參加的情況下，單方召開國民大會強行通過憲法修正案。1947年 1月1日國民黨公布《中華民國憲法》，(就是現(xiàn)在的《臺灣憲法》)。其主要內(nèi)容是：①國民大會的職權(quán)被縮小，其創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)的行使被推遲;②在政體上實行總統(tǒng)集權(quán)制;③實行省、縣兩級自治;④為換取西方國家的支持，實行“尊重條款”的外交政策，損害國家與民族的利益。

總之，由于外國列強入侵加上國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，舊中國雖然有過八部憲法，但有憲法無憲政、有人治無法治，立憲活動不是“流產(chǎn)”就是“夭折”，根本就沒有條件實施，入主北京的軍閥們上演了一幕幕“立憲”騙局，國民黨蔣介石也沒有給國民帶來真正的民主。中國近代史是中華民族的恥辱史，世界上沒有一個國家象我國這樣多災(zāi)多難，走過漫長的艱難曲折的立憲歷程。只有在共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民才得到翻身解放，當(dāng)家作主，實現(xiàn)民主與法治。參考文獻(xiàn)：

1、卞修全《立憲思潮與清末法制改革》，[M]。中國社會科學(xué)出版社，2003年5月版。

2、金賢亮、吳起偉《晚清預(yù)備立憲述評》，法律論文資料庫。

3、文正幫《共和國憲政歷程》，法律論文資料庫。

4、吳家麟《憲法至上是建設(shè)法治國家之關(guān)鍵》載《法商研究》[J]，1998年第3期。

5、邢知行《憲法變遷與憲法成長》，[M].臺灣中書局印行。

6、楊鴻烈《中國法律發(fā)達(dá)史》，[M].上海書局1990年版。

7、謝振民《中華民國立法史》，[M].正中書局1948年版。

第二篇：淺談清末的立憲思潮與舊中國的八部憲法

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淺談清末的立憲思潮與舊中國的八部憲法

洪碧華

摘要：中國近代史是中華民族的恥辱史，多少優(yōu)秀兒女、仁人志士積極探索救國救民之路，其中找到的一條救亡圖存的道路就是立憲，晚清的立憲思潮非常活躍。然而，世界上沒有一個國家象我國這樣多災(zāi)多難，走過漫長的艱難曲折的立憲歷程。由于外國列強入侵加上國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，舊中國雖然有過八部憲法，但有憲法無憲政、有人治無法治，立憲活動不是“流產(chǎn)”就是“夭折”，根本就沒有條件實施，入主北京的軍閥們上演了一幕幕“立憲”騙局，國民黨蔣介石也沒有給國民帶來真正的民主。

一、清末的立憲思潮

近代歷史時期是中國社會變革最劇烈的時代，也是社會思潮最為活躍的時代，在各種思潮中最重要的是立憲思潮。所謂立憲思潮就是指一些具有近代意識的地方督撫、洋務(wù)派官僚和資產(chǎn)階級改良派，強烈要求加快社會改革的步伐，仿照歐美和日本實行立憲政治的呼聲而形成的社會輿論。

立憲思潮有其積極的作用：①促進(jìn)了民眾的覺醒，使國人睜眼看世界，探索救國救民的真理;禁煙英雄林則徐等人很注重刺探西事、翻譯西文，從中西對比中尋求啟迪和出路。②激發(fā)了人民的愛國熱情，鴉片戰(zhàn)后，中國迅速淪為半殖民地、半封建的國家，多少優(yōu)秀兒女、仁人志士為了救民于水火，不惜拋頭灑血、英勇犧牲。如康有為等人發(fā)動了“戊戌變法”。③客觀上加速了辛亥革命的勝利，資產(chǎn)階級改革派大力宣傳西方民主立憲思想，為辛亥革命的勝利奠定了思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。④推動了中國政治制度的近代化，盡管清末統(tǒng)治者多么想保留皇權(quán)，但也無法阻擋歷史潮流，在國內(nèi)外壓力下被迫預(yù)備立憲，實行君主立憲制，否定封建專制。⑤推動了中國法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“師夷變法”，改革中國傳統(tǒng)法制，制定一系列新法，確立了分權(quán)制衡等司法制度和原則。

二、舊中國的八部憲法

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(一)、《欽定憲法大綱》

1895年中日甲午海戰(zhàn)和1905年日俄戰(zhàn)爭，日本這個彈丸小國打敗兩個大帝國，使世人震驚，日本因君主立憲而勝，中俄兩國因?qū)Ｖ贫鴶　＿@終于使清廷下決心立憲，于是派大臣赴歐洲考察，派幼童留學(xué)美國。1906年9月1日，清廷頒布了《宣示預(yù)備立憲諭》，設(shè)立考察政治館(后改為憲政編查館)，作為預(yù)備立憲的辦事結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了一些預(yù)備立憲活動，在中央設(shè)立資政院、各省設(shè)立咨議局，于1908年頒布《欽定憲法大綱》(又名《皇權(quán)憲法》)，作為今后的制憲綱領(lǐng)。《大綱》的主要內(nèi)容是：①君主神圣不可侵犯;②君主獨攬統(tǒng)治權(quán);③臣民按照法律有應(yīng)得的權(quán)利和義務(wù)。其突出特點就是皇帝專權(quán)、人民無權(quán)，以繼續(xù)維護(hù)封建專制為目的，從而激起人民的憤怒，也令立憲派大失所望。雖然《大綱》存在缺陷，但憲法作為國家根本大法的地位從此確定下來，這也是傳統(tǒng)法律向近代轉(zhuǎn)型的最明顯標(biāo)志。

(二)、《憲法重大信條十九條》

預(yù)備立憲之初清政府采取無限拖延的策略，但攝于革命運動和為了拉攏立憲派，先出臺立憲大綱，并于1908年宣布立憲以九年為期。民眾對清廷預(yù)備立憲感到失望，于是爆發(fā)了武昌起義，改革派又乘機提出要推翻皇族內(nèi)閣、強烈要求協(xié)定憲法，清政府為了渡過危機，于1911年臨時炮制《憲法重大信條十九條》，(又名《妥協(xié)憲法》)。這部憲法雖然對民眾有所讓步，但仍然堅持在確保皇權(quán)的前提下實行君主立憲制，加上頒布得太晚了，已經(jīng)沒有什么實際意義，不能挽救清王朝滅亡的命運，并成為清政府預(yù)備立憲走向破產(chǎn)的記錄。

(三)、《中華民國臨時約法》

1911年10月10日，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了兩千多年的帝制，建立了中華民國南京臨時政府，選舉孫中山為臨時大總統(tǒng)，1912年3月11日孫中山公布《中華民國臨時約法》(又名《五權(quán)憲法》)。五權(quán)是指立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，這五權(quán)要受到國民選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、彈劾權(quán)、復(fù)決權(quán)四權(quán)的制約，五項治權(quán)與四項政權(quán)的結(jié)合才是最理想的憲法。《五權(quán)憲法》共有“總綱、人民、參議院、臨時大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)院、法院和附則”7 章56條，內(nèi)容主要有：①首次以根本法規(guī)定中華民國的領(lǐng)土疆域(包括外蒙古)，對外維護(hù)中國領(lǐng)土完整，不容外敵侵犯;② 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載

規(guī)定了人民的權(quán)利義務(wù);③規(guī)定了自由資本主義的基本經(jīng)濟制度;④規(guī)定中華民國的國體;⑤規(guī)定《臨時約法》的效力和嚴(yán)格的修改程序。《臨時約法》雖然受到時代的局限，存在種種不足，但它對推動中國社會的近代化進(jìn)程起到重要作用，孫先生一生企盼民主、舍身締造共和，把《臨時約法》視為中華民國的靈魂，為之傾注大量心血，并為之發(fā)動二次護(hù)法戰(zhàn)爭，這是孫中山《五權(quán)憲法》思想在立法活動中的一次重要實踐。

(四)、《中華民國憲法(草案)》

北洋軍閥袁世凱竊取政權(quán)后，為了早日當(dāng)上正式大總統(tǒng)，脅迫國會違反制憲程序，先選總統(tǒng)后公布憲法。袁世凱以武力當(dāng)上大總統(tǒng)后，開始有計劃地破壞國會的制憲，既向國會提出擴大總統(tǒng)權(quán)力，縮小國會對總統(tǒng)的制約權(quán)利的“增修約法案”，并派員到國會陳述其對憲法起草的意見，但遭到國會的拒絕。1913年10月31日由國民黨占優(yōu)勢的中華民國國會公布《中華民國憲法(草案)》(又稱《天壇憲草》)，它仍然保留了較多的資本主義民主共和色彩，尤其在政體上繼承了《臨時約法》的責(zé)任內(nèi)閣制精神，因而沒有達(dá)到袁世凱的目的。為使《天壇憲草》流產(chǎn)，袁世凱下令解散國會，《天壇憲草》被停頓。

(五)、《中華民國約法》

1914年3月18日，袁世凱成立約法會議，作為《臨時約法》的修訂機關(guān)，約法會議按照袁世凱提出的旨在獨攬大權(quán)的增修臨時約法大綱領(lǐng)七項，5月1日，袁世凱頒布《中華民國約法》，(又名《袁記憲法》)。《中華民國約法》與《中華民國臨時約法》相比，有兩個特點，一是實行總統(tǒng)制;二是取消國會，代之以立法院;《袁記憲法》所確立的是大總統(tǒng)專制獨裁的政治體制。隨后袁為了達(dá)到大總統(tǒng)終身任職并為其子孫世襲繼承的目的，公布了《大總統(tǒng)選舉法》，為其大總統(tǒng)終身制和世襲制提供法律依據(jù)，袁的最終目的是當(dāng)上皇帝，1915年12月31日，袁世凱逆歷史潮流而動下令改國號為中華帝國，以次年為洪憲元年，由于全國的反對，只當(dāng)了83天皇帝的袁世凱在全國人民的一片叫罵聲中病死。

(六)、《中華民國憲法》

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袁死后，段祺瑞以國務(wù)院的名義通電全國，宣布奉袁世凱遺命，依《中華民國約法》，以副總統(tǒng)黎元洪代行大總統(tǒng)之職權(quán)。其意在拒絕恢復(fù)《臨時約法》和國會。后在各方的壓力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢復(fù)《臨時約法》和舊《大總統(tǒng)選舉法》。8月1日，國會復(fù)會，復(fù)會后兩會繼續(xù)討論“天堂憲草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否對德參戰(zhàn)問題上發(fā)生激烈矛盾。黎下令免去段的國務(wù)總理職務(wù)，段則唆使各省督軍宣布獨立。為解此危機，黎電召安徽督軍張勛入京調(diào)停。6月，張勛率辮子軍入京，逼黎解散議會并扶持清帝復(fù)辟。制憲活動又一次中斷。

1922年第一次直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，直系戰(zhàn)勝奉系，獨掌北京政府，趕走由“安福國會”選出的大總統(tǒng)徐世昌，恢復(fù)黎元洪的大總統(tǒng)職務(wù)及被第二次解散的國會。1922年6月11日，黎元洪復(fù)職，國會也第二次復(fù)會，因到會議員人數(shù)較少，經(jīng)常不足法定人數(shù)而無法開會，故國會于1923年3月第二次修改《國會組織法》。修改后的《國會組織法》降低了法定開會的人數(shù)和表決的法定人數(shù)比例。經(jīng)此修改，憲法會議始得以召開，繼續(xù)討論“天壇憲草”。討論期間，曹錕急于做大總統(tǒng)，將現(xiàn)任大總統(tǒng)黎元洪逼迫出京并辭職，采取賄賂手段當(dāng)上總統(tǒng)，時人稱“賄選總統(tǒng)”。10月10日曹錕頒布中國歷史上第一部正式憲法典《中華民國憲法》，史稱《賄選憲法》。《中華民國憲法》的基本內(nèi)容和特點為：①中華民國的國體永遠(yuǎn)為民主共和國;②中華民國的政體為責(zé)任內(nèi)閣制，但又有包含總統(tǒng)制的部分內(nèi)容;③規(guī)定了中央與地方的權(quán)限劃分，以及地方自治制度。《中華民國憲法》是一部較完備的資產(chǎn)階級憲法，但由于制定憲法的目的只在于使賄選合法化，立法程序又是非正常的，這就使該憲法的進(jìn)步意義完全被抵消。1924年第二次直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，10月23日直系將軍馮玉祥發(fā)動“北京政變”，軟禁曹錕，《賄選憲法》也被完全拋棄。

(七)、《中華民國憲法(草案)》

1928年6月初，張作霖退出北京，途經(jīng)沈陽皇姑屯時被日本人炸死，北洋軍閥政府就此結(jié)束，歷史進(jìn)入了國民黨統(tǒng)治時期。10月3日國民黨中執(zhí)委通過《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，確立***制度。蔣介石的強權(quán)政治引起國民黨內(nèi)部各派系的不滿，并由此引發(fā)蔣與李宗仁、馮玉祥和嚴(yán)錫山等新軍閥混戰(zhàn)。為爭奪法統(tǒng)，1931年6月國民政府公布《中華民國訓(xùn)政時期約法》，其主要內(nèi)容有：①確立國民黨***制度;②規(guī)定了以國民政府主席為首的五院制政府體制;③規(guī) 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載

定了人民的各項民主權(quán)利;④規(guī)定了以發(fā)展國家資本主義為主的基本經(jīng)濟政策;⑤規(guī)定了中央與地方均權(quán)以及縣級實行自治的制度。

九一八事變后，民族危機空前嚴(yán)重，共產(chǎn)黨與各界愛國人士均要求國民黨結(jié)束訓(xùn)政，實行民主，團結(jié)抗日。國民黨在各界壓力下，于1936年5月5 日公布《中華民國憲法(草案)》(俗稱《五五憲草》)，其主要內(nèi)容是：①確立五院制與總統(tǒng)實權(quán)制的政治體制;②在經(jīng)濟制度上實行“平均地權(quán)”與“節(jié)制資本”;③實行縣級自治。由于日本人大舉入侵，《五五憲草》尚未經(jīng)國會正式通過就“夭折”了。

(八)、《中華民國憲法》

1945年抗戰(zhàn)勝利后，國共兩黨簽定“雙十協(xié)定”，于1946年在重慶召開舊政協(xié)會議，確定了憲草的修改原則并把修正案提交國民大會。1946年6月內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，國民黨在未經(jīng)政協(xié)討論、沒有共產(chǎn)黨和民主黨派參加的情況下，單方召開國民大會強行通過憲法修正案。1947年 1月1日國民黨公布《中華民國憲法》，(就是現(xiàn)在的《臺灣憲法》)。其主要內(nèi)容是：①國民大會的職權(quán)被縮小，其創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)的行使被推遲;②在政體上實行總統(tǒng)集權(quán)制;③實行省、縣兩級自治;④為換取西方國家的支持，實行“尊重條款”的外交政策，損害國家與民族的利益。

總之，由于外國列強入侵加上國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，舊中國雖然有過八部憲法，但有憲法無憲政、有人治無法治，立憲活動不是“流產(chǎn)”就是“夭折”，根本就沒有條件實施，入主北京的軍閥們上演了一幕幕“立憲”騙局，國民黨蔣介石也沒有給國民帶來真正的民主。中國近代史是中華民族的恥辱史，世界上沒有一個國家象我國這樣多災(zāi)多難，走過漫長的艱難曲折的立憲歷程。只有在共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民才得到翻身解放，當(dāng)家作主，實現(xiàn)民主與法治。

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2、金賢亮、吳起偉《晚清預(yù)備立憲述評》，法律論文資料庫。

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第三篇：論立憲黨導(dǎo)制(九)：二元憲治與雙層民主

論立憲黨導(dǎo)制

（九）：二元憲治與雙層民主

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www.tmdps.cn編者按習(xí)近平同志2012年12月4日《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布30周年大會上的講話》中，提出了依憲治國、依憲執(zhí)政的四條要求，即

一、人民民主；

二、依法治國；

三、人權(quán)保障；

四、憲法至上。走中國特色的憲政之路，將憲政的普遍適用性和中國特殊國情相結(jié)合，是中國未來政治穩(wěn)定與社會和諧的基本前提，也是長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的基石。對有中國特色的憲政之路的理論探索，不僅是政治學(xué)界與法學(xué)界的重要命題，也是每一位關(guān)心國運民瘼的學(xué)者重大使命。在此意義上，中國政法大學(xué)柯華慶教授團隊關(guān)于“立憲黨導(dǎo)制”的研究極富現(xiàn)實與歷史意義。他們認(rèn)為：憲政是摒棄革命思維，崇尚改良道路的制度設(shè)計，不同國家具有不同的歷史，不同國家政治力量分布也不相同，因此不同國家所采取的憲政模式自然不同。我們在贊同立憲政治的價值時要按照自身的國情選擇自身的憲政道路，進(jìn)行最適合中國的憲政制度設(shè)計。立憲黨導(dǎo)制就是在憲法中明確人民主權(quán)，規(guī)范一黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民主權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)有機統(tǒng)一在憲法中，憲法和黨章并存的二元憲政體制。立憲黨導(dǎo)制是中國的現(xiàn)實，只不過現(xiàn)在是以潛規(guī)則形式存在，不規(guī)范的地方很多，我們需要將其變成明規(guī)則，使之制度化和規(guī)范化。立憲黨導(dǎo)制的價值是共同自由，即積極自由和消極自由相結(jié)合的共同體的自由。立憲黨導(dǎo)制的理論基礎(chǔ)是適度賦權(quán)論，即公民將一部分權(quán)利保留，也就是憲法中的基本權(quán)利，不容許任何包括政府在內(nèi)的主體的侵犯，同時公民賦予政府一部分權(quán)利，任由政府自由支配。適度賦權(quán)論是一種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合體制的理論。立憲黨導(dǎo)制的基本要求有：一個全民性的先進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)，憲法與黨章并存的二元憲治，人民民主和黨內(nèi)民主并存的雙層民主、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和黨導(dǎo)法規(guī)三法一體的法治結(jié)構(gòu)，一黨領(lǐng)導(dǎo)三權(quán)分立的政體結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代政治都是立憲政治，任何文明國家都應(yīng)該也將會接受憲政價值，因為憲政是憲法下的政治，保障的正是國家和民族的長治久安。關(guān)鍵詞：適度賦權(quán)論 實效主義 共同自由 雙層民主 三法一體 黨導(dǎo)政分

論立憲黨導(dǎo)制文

柯華慶全文發(fā)表在《戰(zhàn)略與管理》2015年第7期 目錄導(dǎo)言：正名第一章：制度方法論1.1，制度的三性1.2，制度的借鑒1.3，制度的實效1.4，制度的改良1.5，實效主義新貓論1.6，反對教條主義1.7，衣服合體倫與鞋子合腳論1.8，摒棄非黑即白思維第二章：適度賦權(quán)論2.1，專制與自主2.2，人民主權(quán)理論2.3，制憲權(quán)2.4，憲政原則及其理由2.5，適度賦權(quán)論2.6，憲治的價值2.7，憲治的改良性2.8，三大立憲政體第三章：立憲黨導(dǎo)制的基本要求3.1，一黨領(lǐng)導(dǎo)3.2，二元憲治3.3，雙層民主3.4，三法一體3.5，黨導(dǎo)政分第四章：新憲法的總體設(shè)計第五章：立憲黨導(dǎo)制不是什么5.1，不是黨主立憲制5.2，不是黨國憲政或者一黨憲政5.3，五項根本法？5.4，實證的、規(guī)范的還是實效的憲治之路？結(jié)語：立憲黨導(dǎo)制與中華民族的復(fù)興正

文 3.2 二元憲治

總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上提出，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。”習(xí)近平同志講求實效的一貫精神在這里得到了充分的體現(xiàn)。憲法實施的前提是憲法必須是規(guī)范性的和可實施的，作為中國最根本政治制度的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)必須在憲法的規(guī)范之下，憲法的實施才有意義。如果我們不能在憲法中規(guī)范中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，《中國共產(chǎn)黨章程》中的規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”就是空話，中國共產(chǎn)黨就永遠(yuǎn)游離在憲法法律之外，中國的政治就永遠(yuǎn)是潛規(guī)則，在現(xiàn)實中也只有通過黨的領(lǐng)導(dǎo)人的道德自律實現(xiàn)，全面推進(jìn)依法治國也就是空談，黨和國家的長治久安就沒有保障。

立憲黨導(dǎo)制的精髓就是在人民主權(quán)基礎(chǔ)上的一黨領(lǐng)導(dǎo)，是憲法與黨章并存的二元憲治，通過在憲法中明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)結(jié)合在一起。立憲黨導(dǎo)制有點像兩層復(fù)式結(jié)構(gòu)住宅，分為上下兩層，通過樓梯將上下兩層連接起來，下層是人民主權(quán)，是主體結(jié)構(gòu)，上層是黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法是聯(lián)接上下層的樓梯。立憲黨導(dǎo)制堅持人民主權(quán)，而非黨主權(quán)，這是憲治的基石，立憲黨導(dǎo)制同時肯定代表全民利益的先進(jìn)黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，立憲黨導(dǎo)制不是立憲的一黨主權(quán)制，而是立憲的一黨領(lǐng)導(dǎo)制。立憲黨導(dǎo)制是中國的現(xiàn)實，只不過現(xiàn)在是以潛規(guī)則形式存在，不規(guī)范的地方太多。我們要不要將潛規(guī)則變成明規(guī)則？將隱形規(guī)則顯性化？如果我們要真正推行全面依法治國的基本國策，回答是肯定的，因為法治就是明規(guī)則之治。

二元憲治意味著一方面有適用于全國人民的法律，另一方面有適用于黨員和黨組織的黨章黨規(guī)，國法黨規(guī)統(tǒng)一在憲法之中。教條主義者常常受非此即彼思維的影響，認(rèn)為一個國家要么是民主的，要么是專制的，要么是憲政主義，要么是反憲政主義。這樣的學(xué)者可能將立憲黨導(dǎo)制歸為黨主權(quán)，是***，而我們所說的立憲黨導(dǎo)制是人民主權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的相結(jié)合，主權(quán)在民，中國共產(chǎn)黨僅僅行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是在憲法規(guī)范下運行，黨的領(lǐng)導(dǎo)不可能是任意和專政的。立憲黨導(dǎo)制要求通過黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)對黨進(jìn)行規(guī)范，將黨員和黨組織關(guān)進(jìn)黨規(guī)的鋼籠子里，從而實現(xiàn)民主和“專制”、集權(quán)和分權(quán)的雙重優(yōu)勢。

立憲黨導(dǎo)制意味著民主是雙層的，既有人民民主，也有黨內(nèi)民主，集中民主制將兩者連接起來；立憲黨導(dǎo)制的法治是統(tǒng)一的，通過黨導(dǎo)法規(guī)體系將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系連接起來，形成三法一體的規(guī)范結(jié)構(gòu)；立憲黨導(dǎo)制將集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，打造黨導(dǎo)政分的政治運行體制。3.3 雙層民主

憲治的本質(zhì)是民主政治，有效實現(xiàn)憲治的國家的民主模式都是基于該國的政治體制和民主化進(jìn)程所處的階段所確立的。中國民主最突出的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)，所以中國的民主模式只能是黨導(dǎo)民主。黨導(dǎo)民主是黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合的雙層民主模式，黨導(dǎo)民主實際上是一個先進(jìn)黨來引領(lǐng)人民民主的發(fā)展。中國有十三億多人口，是世界上最多人口的國家，中國共產(chǎn)黨是一個擁有八千多萬黨員的群體，中國共產(chǎn)黨的人數(shù)達(dá)到了全世界排名第十四大國的人口數(shù)量。黨內(nèi)民主和人民民主分別是什么性質(zhì)的民主？黨內(nèi)民主與人民民主又通過何種民主途徑連接起來呢？

我國的憲法和黨章宣示，黨和國家政治生活的組織原則是民主集中制，這就意味著黨內(nèi)民主和人民民主的民主模式都是民主集中制。然而，民主集中制是我們見到的最混亂的中國政治概念，在沒有明確是在哪種意義上用時，張三所說的民主集中制和李四所說的民主集中制可能正好相反。我們需要花費比較多的筆墨來說明其因果，可以說中國政治的奧秘就在此。有學(xué)者指出：“民主集中制既是黨的組織原則，也是以人民代表大會為核心的國家機構(gòu)的組織原則，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制因此而有效地組織起來。如果說西方的政治模式是代議制民主，中國的政治模式則是民主集中制。支撐‘中國模式’的根本制度是人民代表大會制度，其生命力和優(yōu)勢來自民主集中制。” 中國區(qū)分國體和政體，西方國家沒有國體之說，只有政體，發(fā)達(dá)國家的政體基本上是代議制民主，與之相對應(yīng)的民主集中制的重要性就體現(xiàn)出來了，因為政體的組織原則是政治最重要的原則。3.3.1 列寧的集中制

民主集中制最初是由列寧提出來的，列寧的民主集中制實質(zhì)上是民主之后的集中制，是集中制。列寧最初提出“集中制”是在1903年俄國社會民主工黨第二次代表大會上，列寧說：“作為黨組織的基礎(chǔ)的基本思想，實際上可以歸結(jié)為以下兩點。第一個思想，即集中制思想，是從原則上確定了解決所有局部的和細(xì)節(jié)的組織問題的方法。”，“是唯一的原則性思想，應(yīng)該貫穿在整個黨章中”，“集中制要求中央和黨的最遙遠(yuǎn)、最偏僻的部分之間沒有任何壁障”，“中央有直接掌握每一個黨員的絕對權(quán)力。”。很明顯，列寧所說的是“集中制”，與民主沒有什么關(guān)系。列寧的話有三層含義：1，集中制是黨的組織原則；2，集中制是唯一原則；3，中央集中制對所有黨員有絕對權(quán)力。列寧這里所講的實質(zhì)上不是集中制，而是中央專制獨裁。1904年，盧森堡對列寧的“集中制”思想提出了批評意見，她在《俄國社會民主黨的組織問題》一文中，雖然認(rèn)為集中制對于改變黨組織的分散性是必要的，但她強調(diào)，集中制根本不是在工人運動的任何階段都可以實現(xiàn)的絕對概念；社會民主黨不能建立在黨的戰(zhàn)士對中央機關(guān)盲目聽話和機械服從的基礎(chǔ)上。按照列寧集中制的原則，“中央委員會成了黨的真正積極的核心，而其他一些組織不過是它的執(zhí)行工具而已。”盧森堡因此認(rèn)為列寧的集中制是“極端的集中主義”、“無情的集中主義”。盧森堡的批評無疑是正確的。針對盧森堡的批評，列寧在1905年將“集中制”的概念更改為“民主集中制”的概念。列寧申明，集中制有專制主義的集中制、官僚主義的集中制，而俄共所實行的則是民主的集中制。在1905年12月俄共第一次代表會議上，列寧提出：“黨是根據(jù)民主的原則組織起來的。這就是說，黨的一切事務(wù)由一律平等的全體黨員處理或者通過代表處理；并且，黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都是選舉出來的，是必須向黨員作報告的，是可以撤換的”。1906年俄共四大所通過的黨章規(guī)定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的。”在列寧的這段話里說的都是民主制，與他說的中央專制獨裁更沒有關(guān)系，列寧的集中制與民主制到底是什么關(guān)系？我們要從民主制說起。民主（Democracy）的字源來自古希臘語：δημοκρατ?α（dēmokratía），意為由人民統(tǒng)治；這個字由古希臘語：δ?μο?（dêmos，人民），以及古希臘語：κρ?το?（kratos，權(quán)力或統(tǒng)治）所組成。這個字被用來形容公元前五世紀(jì)，希臘城邦中的一種政治制度，以雅典為代表，它的最顯著特征是將統(tǒng)治權(quán)力交給城邦中的多數(shù)人，相對而言，將權(quán)力交給單一個人的，稱為獨裁統(tǒng)治；交給少數(shù)人的，則稱為寡頭統(tǒng)治。民主的定義是：按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則來共同管理國家事務(wù)的國家制度。民主制不是一盤散沙的無政府主義，只是多數(shù)人的統(tǒng)治，怎么實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治呢？就是少數(shù)服從多數(shù)，也就是最終執(zhí)行的是多數(shù)人的意見，因為“集中”了多數(shù)人的意見，所以說，民主制是集中制。既然民主制是集中制，那么列寧所說的民主集中制有什么意義呢？我們只能從時間上分開才可以理解。黨的基層組織和黨中央最開始都是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則民主建立起來的，最后集中到了中央，然后中央就擁有了集中起來的權(quán)利，中央就可以高高在上執(zhí)行中央的意志，而且是對所有黨員有絕對的權(quán)力，肯定會出現(xiàn)多數(shù)人的暴政，所以列寧的民主制是中央獨裁，只不過是民主之后的獨裁。西方代議制民主也是先民主選舉，然后選舉出來的政權(quán)就可以按照自己的意志執(zhí)政，只不過代議制民主國家有權(quán)力分立制度來限制被選出的政府的意志，保障憲法中所規(guī)定的基本權(quán)利，而且執(zhí)政者干滿一屆之后，選民可以重新投票可以將當(dāng)初選出的政府選下來。如果列寧說的民主集中制就是先民主后獨裁，那確實既不同于民主制也不同于獨裁制，也不同于列寧所說的專制主義的集中制、官僚主義的集中制，因為后者一直就是專制的，沒有經(jīng)歷民主集中的過程。列寧的所謂民主集中制實質(zhì)上就是民主之后的專制。設(shè)想一個金字塔結(jié)構(gòu)，民主是從塔底到塔尖，專制是從塔尖到塔底，這兩者本無絕對的優(yōu)劣之分。“民主”就曾經(jīng)長期被社會上層精英視為“洪水猛獸”，如今，“民主”已經(jīng)成為不用懷疑的褒義詞，“專制”已經(jīng)成為理所當(dāng)然的貶義詞，而“集中”則比較中性，我們就仍然用“集中”，但實質(zhì)上指的是從上往下的專制，而不是自下往上的“集”中。這樣說明之后我們就可以說列寧的民主集中制就是民主之后的集中。事實上，列寧對集中的強調(diào)一直貫穿于其政治生涯的始終。1920年列寧仍強調(diào)：“無產(chǎn)階級的無條件的集中制和極嚴(yán)格的紀(jì)律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級的基本條件之一。” 列寧還將集中制的原則推廣到了第三國際。1920年7月，他在《加入共產(chǎn)國際的條件》的報告中，將“按照民主集中制的原則建立起來”作為加入共產(chǎn)國際的重要條件。他強調(diào)：“共產(chǎn)黨必須按照高度集中的方式組織起來，在黨內(nèi)實行像軍事紀(jì)律的鐵的紀(jì)律，黨的中央機關(guān)必須擁有廣泛的權(quán)力，得到全體黨員的普遍信任，成為一個有權(quán)威的機構(gòu)。只有這樣，黨才能履行自己的義務(wù)。” 3.3.2 中國共產(chǎn)黨的民主集中結(jié)合制

中國共產(chǎn)黨最初是共產(chǎn)國際的一個支部，按照加入條件中國共產(chǎn)黨自然應(yīng)該以“民主集中制”作為自己的組織原則。將民主集中制原則正式寫入黨章的是中共六大（1928年）。六大黨章明確規(guī)定：“組織原則：中國共產(chǎn)黨與共產(chǎn)國際其他支部一樣，其組織原則為民主集中制。”中共七大（1945年）通過的黨章第十四條對民主集中制作了如下概括：“民主的集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”，該規(guī)定奠定了中國共產(chǎn)黨對民主集中制的基本內(nèi)涵。至今為止中國共產(chǎn)黨的民主集中制基本上仍然是1945年的規(guī)定，僅僅是去掉了“在”和將“領(lǐng)導(dǎo)”改為了“指導(dǎo)”，事實上劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報告》（出版后改名為《論黨》）中用的就是“指導(dǎo)”。中國共產(chǎn)黨對民主集中制的解釋大大擴展了列寧最初對民主集中制的理解，此時取名為“民主集中結(jié)合制”可能更好，因為該原則實際上包含了民主集中制和集中民主制。

什么是民主基礎(chǔ)上的集中？什么是集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主？劉少奇在七大所作的《論黨》中作了解釋。關(guān)于民主基礎(chǔ)上的集中，劉少奇的解釋是：“黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是在民主基礎(chǔ)上由黨員群眾所選舉出來并給予信任的，黨的指導(dǎo)方針與決議是在民主基礎(chǔ)上由群眾中集中起來的，并且是由黨員群眾或者是黨員的代表們所決定、然后又由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)協(xié)同黨員群眾堅持下去與執(zhí)行的。黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的權(quán)力，是由黨員群眾所授予的，因此，它能代表黨員群眾行使它的集中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，處理黨的一切事務(wù)，并為黨的下級組織和黨員群眾所服從。黨內(nèi)的秩序，是由個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨各個部分組織統(tǒng)一服從中央的原則來建立的。這就是說，黨的集中制是建立在民主基礎(chǔ)上的，不是離開民主的，不是個人專制主義。”關(guān)于集中指導(dǎo)下的民主，劉少奇說：“黨的一切會議是由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)召集的，一切會議的進(jìn)行是有領(lǐng)導(dǎo)的，一切決議和法規(guī)的制訂是經(jīng)過充分準(zhǔn)備和仔細(xì)考慮的，一切選舉是有審慎考慮過的候選名單的，全黨是有一切黨員都要履行的統(tǒng)一的黨章和統(tǒng)一的紀(jì)律的，并有一切黨員都要服從的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的。這就是說，黨內(nèi)民主制，不是沒有領(lǐng)導(dǎo)的民主，不是極端民主化，不是黨內(nèi)的無政府狀態(tài)。”劉少奇還特別指出：“黨內(nèi)民主的集中制，即是黨的領(lǐng)導(dǎo)骨干與廣大黨員群眾相結(jié)合的制度，即是從黨員群眾中集中起來，又到黨員群眾中堅持下去的制度，即是反映黨內(nèi)的群眾路線。”而且劉少奇還批評了對民主集中制的兩種錯誤理解：僅僅是集中和僅僅是民主。明確指出，“黨內(nèi)反民主的專制主義傾向，和黨內(nèi)極端民主化的現(xiàn)象，是黨內(nèi)生活上的兩種極端現(xiàn)象。而極端民主化的現(xiàn)象，又常常當(dāng)作專制主義傾向的一種懲罰而出現(xiàn)，凡是專制主義傾向較嚴(yán)重的地方，那里就可能出現(xiàn)極端民主化的現(xiàn)象。這兩種傾向都是錯誤的，都極大地妨害與破壞黨內(nèi)的真正統(tǒng)一與團結(jié)，全黨必須警惕，嚴(yán)防這些現(xiàn)象的發(fā)生。”我們之所以大段引述劉少奇的話是希望說明中國共產(chǎn)黨的民主集中制至今沒有實質(zhì)上的變化。

十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第二章 “黨的組織制度”第十條明確提出“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。”黨的民主集中制的基本原則有六條：

（一）黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。

（二）黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。

（三）黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。

（四）黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督。黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。

（五）黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)。

（六）黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下，同時維護(hù)一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信。我們可以初略分析一下這些規(guī)定。“黨員個人服從黨的組織”本身沒有問題，問題在于黨的組織是不是由黨員選舉產(chǎn)生的。“少數(shù)服從多數(shù)”是明確的民主原則，沒有多大爭議。“下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”中非常明顯是集中制，問題在于上級是怎么產(chǎn)生的？難道不依賴于下級嗎？第五款“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。”何謂“集體領(lǐng)導(dǎo)”？在有爭議時是少數(shù)服從多數(shù)嗎？還是由一把手最終說了算？現(xiàn)實中是由一把手說了算的，這又是一個中國政治生活中的潛規(guī)則。民主集中制原則中用“民主集中”是循環(huán)定義的。我們由此大致可以得出幾條結(jié)論：第一、民主集中制是想將民主和集中的優(yōu)點都集中起來；第二、民主集中制偏重集中；第三、民主集中制中民主與集中可能會發(fā)生沖突，這些沖突怎么解決并沒有說明，現(xiàn)實中肯定是強者取勝，也就是一把手專權(quán)。第四、民主集中制的操作性比較差，操作比較低就沒有辦法規(guī)范化和制度化，自由裁量權(quán)比較大，人治的成分比較多。正是因為民主集中制中民主與集中的沖突沒有解決辦法，操作性比較低，而且本來就偏重集中制，所以總體來說民主集中制是集中制，而民主的成分到底有多少則依賴于每個單位“一把手”的民主意識。3.3.3 國家的民主集中結(jié)合制

民主集中制不僅僅是中國共產(chǎn)黨的組織原則，也是國家基本制度。毛澤東很早就將民主集中制作為建立新中國的組織原則。早在1937年7月23日，毛澤東在《反對日本進(jìn)攻的方針、辦法和前途》中明確指出：“政府如果是真正的國民政府，它就一定要依靠民眾，要實行民主集中制。他是民主的，又是集中的；最有力量的政府是這樣的政府。”1937年10月25日，毛澤東在與英國記者貝特蘭的談話中系統(tǒng)闡述了民主集中制：“政府的組織形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來。……民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義。只有采取民主集中制，政府的力量才特別強大，抗日戰(zhàn)爭中國防性質(zhì)的政府必定要采取這種民主集中制。”1940年，毛澤東在《新民主主義論》中設(shè)想了新民主主義的政體是民主集中制。在1945年的中共七大上，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中明確指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動。”民主集中制不僅僅是新民主主義時期的政體，也成為了社會主義國家的政體。《中華人民共和國憲法》第三條就是民主集中制原則：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這些原則都不具體明確，不同的人在使用這些原則時差別很大。例如，“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”在實踐中會出現(xiàn)“一統(tǒng)就死，一放就亂”。

民主集中制實質(zhì)上是民主與集中相結(jié)合的制度，希望實現(xiàn)《中國共產(chǎn)黨章程》上所說的“努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面”。在非此即彼的思維中，這些是不可能同時實現(xiàn)的，但突破了非此即彼思維，這些是可以實現(xiàn)的，關(guān)鍵在于我們怎么通過具體的制度組合來實現(xiàn)這些目標(biāo)。法治要求明確的規(guī)則和具體的規(guī)范，在全面依法治國的戰(zhàn)略下我們需要將民主集中結(jié)合制真正制度化和規(guī)范化，不管是黨還是國家都需要分門別類將民主和集中落到實處，具體到哪些事情需要民主、哪些事情需要集中，而不是像現(xiàn)在不清不楚模模糊糊，使得我們的政治沒有確定性。3.3.4 黨導(dǎo)民主制

黨內(nèi)民主和人民民主現(xiàn)在都采取民主集中制原則。在國家層面，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》已經(jīng)有了，《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》也有了，但關(guān)于黨中央組織的選舉規(guī)則還沒有，黨內(nèi)民主與人民民主怎么銜接也沒有具體的規(guī)則，黨導(dǎo)民主需要建立起從黨內(nèi)民主到人民民主之間的確定的規(guī)則橋梁，這個橋梁現(xiàn)在是以潛規(guī)則的集中民主制來實現(xiàn)的，一般情況下，重大事項都是先通過中國共產(chǎn)黨的全國代表大會或者中央委員會通過民主集中制決定之后再在全國人民代表大會上進(jìn)行討論貫徹落實。黨內(nèi)民主與人民民主之間的黨導(dǎo)民主也需要通過明確的規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，這也是立憲黨導(dǎo)制雙層結(jié)構(gòu)所必須解決的根本性法治統(tǒng)一問題。