第一篇：農村城鎮化建設的制度問題

農村城鎮化建社的制度問題及對策

（一）段紅兵裴琰閆莉

(華北工學院分院法學系，太原，030008)

摘要：加快農村城鎮化建設是解決三農問題的根本途徑，本文在研究農村城鎮化建設基本要求的基礎上，分析了現行《土地管理法》、城鎮建設規劃、公共產品供給制度在農村城鎮化建設中存在的問題，并提出了修改、完善、制定相關法律制度的建議。

關鍵詞：農村城鎮化公共產品融資方式勞動權益

農村城鎮化是世界各國社會經濟發展的普遍趨勢。發達國家的經濟發展史都是農業人口向城市人口轉移和工業發展帶動農業發展并不斷超過農業的歷程。黨的十六大提出我國在本世紀的頭20年要實現全面建設小康社會的目標，然而城鄉居民之間的收人差距在2004年達到3.23:1，這表明總體上的小康，不代表全體人民都進人小康，實際上還有相當數量的農民沒有達到小康標準。事實上，“三農”問題已影響了國民經濟的進一步健康發展，成為我國經濟可持續發展的重要掣肘。三農問題即是經濟問題，也是社會問題，甚至還是政治問題。解決三農問題是全面建設小康社會的重點和難點。解決三農問題牽涉到經濟、社會、政治等多個方面，必須將其放在國民經濟和社會發展的全局中通盤考慮，必須改變城鄉二元經濟結構的體制、統籌城鄉發展。要實現城鄉二元經濟向一體化經濟的跨越，必須完成農民市民化、農業工業化、農村城鎮化，關鍵是要實現農村城鎮化。農村城鎮化是指農村生活方式的改變，既在農民市民化、農業工業化的基礎上由農村生活方式轉變為城市生活方式。

一、農村城鎮化建社的基本要求

城鎮化建設決不只是農村人口轉化為城市人口，還包括生活方式的城市化、農民收入的增加、服務業需求的增加、規模化經營和生產效率的提高。農村城鎮化在宏觀層面上要求實現宏觀政策的一體化：一是在市民和農民之間建立平等的制度，如就業、投資、教育、社會保障等；二是在公共事業方面，加大對城鎮公共事業的建設，如加大對公共福利、社會治安、文化、衛生等公共事業的支出和投入力度。三是要增加物質公共產品的供給，如供水、供電、道路等公共基礎設施。還包括公共科技資源、行政、社區和法律服務等。

二、農村城鎮化建設中存在的問題

（一）集體土地征用補償費和土地使用權出讓金分配制度不利于農村城鎮化建設 中國土地問題的根本原因是，當中國現代化進程加快，城市不斷拓展，土地價值飛漲時，國家、地方政府和農民之間的利益分配被滯后的法律法規扭曲。現行《土地管理法》規定，農民集體所有的土地所有權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這些限制使農地所有者無法通過土地流轉獲得相應收益。農用地要轉為城鎮建設用地，必須首先征為國有，再由地方政府的相關部門統一行使規劃、征用和開發、管理、出讓，結果是地方政府壟斷了城鎮建設用地的一級市場。實際情況是，政府先低價征用再高價出讓土地。目前我國的土地制度規定，征用土地應考慮青苗、水利設施以及地上附著物，一般每畝補償3—5萬元。一旦轉化為國有土地，每畝地價馬上上升為幾十萬甚至幾百萬，因土地征用形成的巨大利益沒有用于城鎮建設，而是被挪作他用或是被開發商和貪官汲取。據一些學者測算，通過“廉價征地”這把金絞剪，近十多年，城市從農村也就是農民手中“積累”了2萬億元人民幣。同時由于城鎮建設用地二級市場上的尋租現象和城鎮現行房地產制度的其它問題，使城鎮房地產價格居高不下，加大了農民進城定居和鄉鎮企業向城鎮轉移的成本，阻塞了農村人口城鎮化與城鎮經濟發展的良性互動渠道。結果造成許多小城鎮“有城鎮、無經濟”和許多城市有“城”無“市”的現象。如果現有的城鎮房地產制度不改變，城鎮房地產價格不降下 1

來，農村非農產業就不愿向城鎮搬遷，進城的多數農民只能采取城鄉兩棲的非永久性遷移形式。可見，與城鎮化有關的現有土地制度，一方面使大量的征地資金移作他用，另一方面又提高了農民和鄉鎮企業入城的成本。實際上把已經在城鎮就業的大量農村非農產業人口排斥在城鎮化的大門之外。

（二）農村城鎮化建設的規劃制度不完善，多頭盲目規劃，分散了農村城鎮化建設的資金效益

一種情況是政府推動農村城鎮化建設，將農村城鎮化建設過程簡化為行政區變更和政府圈地搞基礎設施建設的過程。這種以行政權利為中心的資源配置機制，超越市場機制，導致農村城鎮化建設的低水平競爭，最終造成家家點火、村村冒煙的農村工業格局，使農業勞動力在實現產業轉移的同時，并沒有完成就業的轉移，空間上的轉移更為滯后，產生為數眾多的“離土不離鄉、進廠不進城”的兼業性擺動人口。人口在地理上過于分散，又使第三產業發展缺乏足夠的市場容量，第三產業發展不足，又制約了工業的發展。

另一種情況是一些地方政府對城鎮化建設的認識不足，脫離本地實際、貪大求洋、盲目搞缺乏資源和市場的工業項目，大搞形象工程和政績工程，忽視了城市建設與鄉村建設的統籌發展，忽視了城市文明與鄉村文化價值和人文環境的融合。如有些小城市建的馬路超過100公尺，有一個城市只有5萬多人口，但是建的廣場卻可以站6萬人。

這種片面城鎮化發展的結果，造成資金、人力和物力的極大浪費，影響了城鎮化的進一步發展。

（三）由政府擔保的公共產品供給制度沒有建立，限制城鎮基礎設施的建設

公共產品是指城鎮化建設中的環保、教育、水利、電力等，這些公共產品是城鎮化建設的基礎，是促進二、三產業發展的前提。由于我國長期以來實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局以及與之相適應的城鄉有別的公共產品供給體制和制度。這種供給制度主要表現為：城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供的較少，主要由農村基層負責，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出由農村居民承擔。并且政府承擔提供公共產品的責任和界限不明確，由于受財力限制，本應完全由政府提供的一些公共產品，如義務教育等，政府并未提供或未完全提供，從而造成城鄉公共產品供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。有些經濟落后地方的財政收入只能維持日常機構運轉，沒有進行城鎮化建設的能力。因此必須加快推進城鄉分割的二元公共產品供給制度的改革與創新。

（四）農民工的勞動權益沒有保障，工資的問題沒有得到根本解決，城鎮建設資金自我積累方面存在問題

據調查全國大約有1.4億農民進城打工，外出就業的農民工年人均收入5至6千元，如果其中一多半寄回家，每年應有幾千億元從城市流回農村。然而國家統計局公布得數字顯示，至2002年底，北京市建設單位拖欠農民工工資高達30億元，可見，全國因拖欠農民工工資不能從城市流回農村的資金非常高。拖欠農民工工資嚴重的原因很多，首先是制度缺位和法律缺位，現有的法律法規側重于保護城市勞動者，沒有專門保護農民工權益的法律法規。其次是以戶籍制度為基礎的城鄉勞動力市場分割，沒有建立起統一開放的勞動力市場。進城農民工與城市居民不能享有同等的待遇，再加上勞動力市場上供大于求的現狀，造成農民工與用人單位之間的勞動關系地位不對等、崗位貢獻與報酬不對等。再次是一些地方政府盲目建設，使得政府投資工程拖欠工程款嚴重，導致工資難發；最后是人民法院的“執行難”問題，許多農民工的工資即使通過法院的判決，由于難于執行，仍然不能取得。

三、構建和完善農村城鎮化建社的相關法律制度

（一）修改《土地管理法》，賦予農民更多的土地權益

在控制農村城鎮化建設利用土地總體規模的基礎上，在城鎮建設的統一規劃內，允許農民和農村集體組織采取靈活多樣的形式和組織，自主進行土地開發和利用，同時合理分配土地征用補償費和土地使用權出讓金，規定用于農村城鎮化建設的比例和使用范圍。改革城鎮現行房地產制度，降低由于流通環節的增加而提高的城鎮房地產價格，明確農民的生產要素地位，允許農民和集體組織對其所有的土地，在一定范圍內擁有使用、開發、出租的權利，建立有針對性的更為靈活的城鎮房地產交易制度和金融要素市場，降低弄農民進城定居和鄉鎮企業向城鎮轉移的成本。

（二）制定農村城鎮化建設的規劃制度

首先要把可持續發展放在突出地位，切實保護、合理開發和節約使用各種自然資源，堅定地走可持續發展的道路。城鎮化建設要有重點，要采取不均衡的發展戰略，以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局。同時要創造條件保持小城鎮發展的持久動力，要同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。

其次要因地制宜地制定區域城鎮化發展戰略，編制或修訂小城鎮體系規劃。要根據國民經濟和社會發展的長遠計劃，從促進農業產業化、農村現代化及促進農村物質文明和精神文明建設出發，研究小城鎮居民點的布局，確定小城鎮居民點體系的合理結構，統籌安排區域性基礎設施和生態環境保護措施。

再次要高起點規劃，分階段實施，確保小城鎮建設健康有序地發展。樹立規劃是龍頭的觀念，用規劃去統領小城鎮的建設，做到規劃和設計先行。鎮區規劃，要真正達到功能完善、安全舒適、交通便捷,同時還要符合生態要求,注重地方特色、人文景觀和園林綠化。要深化傳統建設方式的改革，實行統一規劃、統一設計、統一施工、分片開發、配套建設。此外，還應加強規劃審批和跟蹤管理，切實做到先批后建，嚴禁違章建設，堅決維護規劃的嚴肅性。

（三）加強基礎設施建設，建立由政府擔保的公共產品供給制度

必須破除傳統的財政體制和政策，實現由重城輕農的傳統公共產品財政供給體制和制度，向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給制度和體制轉變。一是要調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分，科學確定農村公共產品供給上的事權和財權，使兩者相統一；二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善，使資金支出更多地向農業和農村傾斜；三是要健全財政轉移支付制度，加大向農村轉移支付力度，改革理順完善農村財政體系。

制定《基礎設施和基礎工業發展法》。制定基礎設施和基礎工業的專項規劃；建立和完善政策性長期投融資體系，向國家鼓勵發展的建設項目提供政策性金融支持；鼓勵和引導社會各方面資金參與基礎設施和基礎工業建設，股票和債券的發行要優先考慮基礎設施和基礎工業建設需要；擴大利用外資的規模和領域，鼓勵外商直接投資基礎設施和基礎工業；對基礎設施和基礎工業繼續實行低價征用土地的辦法，政府出讓土地資源獲得的收人，要用于基礎設施建設；推動能源工業、水利設施、城市市政公用事業等的發展。同時加強《基礎設施和基礎工業發展法》配套法規的制定，將基礎設施和基礎工業發展政策法律化。

（四）運用靈活多樣的投融資方式，擴大小城鎮建設資金來源

第一，積極發展小城鎮的房地產業，這一方面可以滿足進城農民的購房需要，另一方面可以以地生財，以地聚財，盤活土地資源，提高土地利用率。可以把出讓土地使用權獲得的收入和小城鎮房地產開發的利潤作為小城鎮建設的重要資金來源。第二，推行小城鎮公用設施有償使用和有償服務制度，走企業化經營之路，這不僅可以吸收建設資金，而且還可以促進基礎設施建設步入良性循環軌道，提高城鎮居民生活質量，增強對農民的吸引力。第三，可以有償轉讓公用設施的冠名權，將街道名、路名、橋名、學校名等采取公開拍賣的方式有償轉讓給企業和個人，廣泛籌集建設資金。第四，可以嘗試以工代賑的投資方式，使無力投資的農民參與到小城鎮建設中來。但這一做法要符合國家有關的法律和政策規定，要穩妥，否則會引發農民的不滿。

（五）完善《勞動法》對農民工權益保護的規定

目前，應當對《勞動法》做適當的修改，完善農民工勞動權益保護的法律規定，賦予農民工平等的就業權、勞動保護權、工資收益權；賦予農民工享受社會保障和公共服務的權利，健全農民工的工會組織。建立欠薪保障基金。消除勞動力市場的城鄉分割和地方保護，建立統一的勞動力市場。同時要修改《農業法》和《農村土地承包法》，鞏固第三階段農村改革的成果，允許農民離土又離鄉，在穩定聯產承包責任制的同時，允許農民自愿轉讓承包土地，規范土地由分散經營向規模經營轉化的次序。

貫徹《勞動法》所規定的勞動平等和市場調節就業的原則，修改由于城鄉二元經濟結構所造成的戶籍制度等體制障礙，全面打破和消除城鄉二元結構體制和政策障礙，統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者公平就業的制度，賦予進城務工農民與當地居民平等的就業權利。（本課題為華工分院科研基金資助項）

參考文獻

[1]張紅風，《逐步改變二元經濟結構實現城鄉經濟一體化》，光明日報，2004年2月14日

[2]溫鐵軍，《緩解三農問題有待制度創新》，光明日報，2004年8月31日

[3]肖萬春，《以統籌發展推進城鎮化建設》，光明日報，2004年8月24日

[4]田永勝，《按農村金融需求特點改革農村金融體制》，光明日報，2004年11月2日

[5]肖秀玲，《加快我國農村城鎮化進程問題的探討》，〈探求〉，2002年第2期

[6]曾業松，《城鄉統籌是解決三農問題的根本途徑》，《當代思潮》，2004年3期

[7]王全興，《以三農問題為例看經濟法與社會法的關系》，《法學》，2004年第5期

作者簡介：段紅兵（1970--），男，山西絳縣人，華北工學院分院法學系副主任。主要研究方向：合同法、訴訟法Tel:***

On System Obstacle of the law and Its counterplot

Duan hongbing

Abstract: This dissertation is based on the study about the condition of investment and finance system within the citified progress.It analyzes the problem causing of《 Land Administration Law of the People’s Republic of China 》,the plan of the city development and the system of the public production’s supply which exist in the citified progress.It as well as gives suggestions to draft or amend the relational laws.Key words: citification； the public production;the style of finance； working

rights

第二篇：農村城鎮化建設問題

農村城鎮化建設中的環境問題表現和成因

農村城鎮化是農業人口向城鎮地域集中和農村地域轉化為城鎮地域的過程，是農村經濟發展的必然趨勢。農村城鎮化進程的關鍵在于搞好小城鎮建設，而搞好小城鎮建設又勢必無法回避城鎮的生態環境問題。如果我們對城鎮化建設中的生態環境問題未給予足夠的重視，就會與城鎮可持續發展的目標相背離，進而直接影響到當地城市化、工業化戰略的實施。在新形勢下如何兼顧城鎮化與生態環境保護，選擇一條既能保護生態環境、又能實現城鎮經濟、環境與資源協調發展的城鎮建設之路，對進一步貫徹落實科學發展觀、建設資源節約型宜居城鎮具有十分重要的現實意義。

一、目前我國農村城鎮化存在的環境問題

由于工業化程度低、人口密度較小、環境容量較大，長期以來我國農村環境問題主要表現為部分地區的荒漠化、水土流失、野生動植物資源減少、耕地資源減少等生態問題與資源問題，環境污染并不突出。近年來，隨著我國現代化進程的加快，在城市環境日益改善，工業污染逐步受到控制的同時，農村的污染問題越來越突出，各種污染不僅威脅到了數億農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道，最終影響到城市人口。

國家環保總局對目前我國農村環境的總體評價是［1］:生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態退化尚未得到有效遏止。農業污染加劇

據統計，我國農業污染量已占到全國總污染量(即工業污染、生活污染及農業污染的總和)的1/3～1/2，不僅成為水體、土壤、大氣污染的重要來源，而且對農產品安全、人體健康乃至農村和農業可持續發展構成嚴重威脅［2］。目前全國受污染的耕地約有1.5億畝［3］，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上。隨著我國農業和農村經濟的發展，農藥化肥的不合理施用、污水灌溉、農村生活廢棄物、水產養殖、鄉鎮企業的“三廢”以及規模化畜禽養殖的糞便污染等問題，造成我國農村地區水體環境質量日趨下降。重金屬、化學農藥嚴重威脅到我國的糧食安全和飲用水安全，據統計，我國每年因重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元［4］。另據檢測［5］，我國農村未達到基本衛生安全的地表水為40.44%，地下水為45.94%，集中式供水為40.83%。浙江省環保局2002年進行的局部調查表明，農村聚居點的環境質量，除了大氣污染指標外，其余均已經劣于城市［6］。

(二)城市環境污染向農村擴散 1．工業污染向農村轉移。農村工業化是中國改革開放30年來經濟增長的重要推動力，這在縣域經濟發達的浙江、江蘇等東部發達地區表現得尤為明顯。但鄉鎮工業在拉動經濟增長的同時也對環境造成了嚴重的破壞。目前，我國鄉鎮企業廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量，已占工業污染物排放總量的50%以上，而且鄉鎮企業布局不合理，污染物處理率也明顯低于工業污染物平均處理率。另外，由于布局的原因，大部分鄉鎮企業與農田、農村居民點交織在一起，更容易造成直接污染。近年來，城市普遍加強了環保監管，工業企業退出城市，不斷向郊區和農村分散，工業園區也多選擇在遠郊農村建設。這給農村地區帶來自身發展的動力的同時也承擔了企業的污染，造成工業污染的轉移。特別是造紙、塑料、電鍍和水泥等重污染行業污染物的排放使農村大氣、水和土壤環境遭受嚴重的破壞。

2.城市生活污染向農村轉移。我國小城鎮規劃中存在規劃不合理，規劃和配套基礎設施建設普遍未能相互銜接，大部分城鎮只重視編制城鎮總體建設規劃，忽視了與土地、環境、產業發展等規劃的有機聯系，規劃之間缺位或不協調，使城鎮和農村聚居點形成沿公路的帶狀集鎮或呈現與工業區混雜的分布。這些小城鎮由于缺乏垃圾填埋系統和污水處理設施，產生的生活生產廢棄物聚集于居住區域，行成沿居住地分布的污染帶，致使飲用水源受生活污染相當嚴重。目前，我國一般是將生活垃圾衛生填埋作為基本處理方式，許多垃圾填埋場都選擇設立在城郊地區，由于許多垃圾填埋場不能完全達到衛生填埋要求，導致生活垃圾直接進入環境，造成二次污染。農村地區已成為城市生活垃圾及工業廢渣的堆放地。

3．旅游污染向農村轉移。隨著鄉村旅游的興起，旅游相關產業的飛速發展，污水和垃圾等環境污染的整治不夠規范，所帶來的生活污染和交通污染，人文景觀和娛樂設施開發所造成的生態破壞，也在一定程度上影響農村環境。(三)點源與面源污染集中體現

隨著我國對工業領域嚴重污染企業的點源污染的治理，農業面源污染對生態環境污染的影響逐漸突出，尤其對地表水和土壤的影響更為嚴重。化肥、農藥、農膜的使用和畜禽養殖廢水、廢物的排放和城鄉結合部的生活排污是造成水體氮、磷富營養化的主要原因，其比重遠大于來自城市生活污水的點源 污染和工業的點源污染［7］。

由于地表徑流和土壤滲濾與降雨關系密切，面源污染具有間歇性，還受到特定土壤類型、土地利用類型和地形條件的影響，因此，農業面源污染更難監測、評估和控制，整治難度更大。

據統計，到2008年，中國化肥年使用量已突破5107.8萬噸，平均每公頃施用量達400公斤以上，遠遠超出發達國家每公頃225公斤的安全上限。氮肥的利用率平均僅為40%左右，其余的部分通過各種途徑進入環境，對土壤、地下水、地表水和空氣造成污染。我國每年農藥使用量達120萬噸以上，使7%的土壤受到殺蟲劑的污染。農膜使用面積已突破億畝，年殘留量高達35萬噸。大部分農膜不易分解，不但破壞了土壤結構，阻礙了作物根系對水的吸收和生長發育，降低了土壤肥力，造成地下水難以下滲，而且殘膜在分解過程中會析出鉛、錫、酞酸脂類化合物等有毒物質，造成新的土壤環境污染［8］。另外，目前我國已經廢水灌溉面積達361.8萬公頃，占全國總灌溉面積的7.33%。由于缺乏常規監測及科學管理、排灌系統不健全等問題，未經處理的污水灌溉農田，污染物質極易被作物吸收，后經食物鏈進入人體，危害人體健康。

改革開放以來，我國畜禽養殖業發展迅猛，已占農業總產值的35%，成為農民、農村增收的重要渠道，但養殖業的發展也加劇了污染。全國畜禽糞便中各種污染成分的年產生量，已經接近工業廢水，而畜禽糞便進入水體中的COD、氮、磷的量已經超過 化肥［9］。

我國農業生產產生大量的秸稈，每逢農作物收獲季節，大量焚燒秸稈，產生的濃煙污染空氣環境，危害人體健康，影響道路交通和航空安全。此外，長期以來由于我國農村垃圾一直呈現數量小、種類少、易分解的特點，采用堆肥、簡易填埋或自然腐爛等方式，基本可以維系垃圾總量與生態環境之間的平衡。隨著農村經濟社會快速發展、農民現代生活方式逐漸確立，農村生活垃圾產生量與組成特性，逐步與城鎮相似，衛生部調查顯示，目前農村每天每人生活垃 圾量為0.86公斤，全國農村每年的生活垃圾量接近3億噸［10］。不僅數量猛增，收集與運輸困難，且成分更為復雜，處理難度加大，成為新農村建設中一個不可回避的難題。

二、農村環境問題的產生原因剖析(一)國家法律層面

我國迄今已經制定9部環境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環境保護行政法規50余項，部門規章和規范性文件近200多件，軍隊環保法規和規章10余件，國家環境標準800多項，批準和簽署多邊國際環境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章共1600余項［12］，形成了較為全面的環境保護法律體系。但其中專門針對農村環境污染問題的法律與條款幾乎為空白。

1.國家立法對農村環境保護相對薄弱。我國環境保護法律體系中，專門針對農村環境保護與治理部分，仍為立法盲區;部分法律法規條款只對相關問題作出了原則性要求和限制，可操作性卻不夠強，造成國家對鄉鎮企業、個體、私營等村辦、民營企業生產過程中出現的環境污染的行為缺乏有針對性的 法律法規，使得執法機關無法可依［13］。

2．行政執法力度不足。目前鄉鎮、農村的環境保護機構效力低，資金支持力度較小，加上一些存在于行政機關中的普遍問題，比如執法人員業務素質乃至綜合素質低下等，使得農村環境監管乏力。

3．司法界定尚待明確。由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環境資源具有一定的“公共屬性”，公共利益或介于產權不清境地的糾紛利益受到了侵害，“公益訴訟”問題尚有待明確的解決。4．公眾法律意識亟待提高。2005年因環境污染上訪的案件68.972萬起，是1995年的11倍。2006年和2007年也是70萬件左右。上訪的主體為整村或幾個村聯合上訪的占多數［14］。盡管我國農民群體的環境意識正在被喚醒，但與城市居民的環保法制意識比較，仍有較大差距［15］。由于對環境保護知識和法律常識的缺乏以及政治經濟上的弱勢地位，農民對環境污染侵害的關注力度還遠遠不足，法律意識還亟待提高。

(二)政策體制層面

我國現有的環境管理體系，是建立在城市和重要點源污染防治上的，城鄉社會采取和實行了不同的生態環境保護政策，生態環境保護工作從一開始就把投入重點放在大城市、投入結構放在大工業和大工程上，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環境治理體系的發展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環境問題上不僅力量薄弱，而且適用性不強。因此造成農業環境立法缺位、農村環境管理機構匱乏、環境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配、基本沒有形成環境監測和統計工作體系。

由于環境保護尤其是農村環境保護本身是一項公共事業，難以以投資回報率吸引社會資金，政府必須發揮主導投資作用。長期的“政府主導型”環保工作模式造成公眾在環保領域明顯呈“政府依賴型”。另外未建立農業和農村自然資源核算制度，資源家底不清，也是我國生態環境趨于惡化的一個 基本原因［16］。

(三)環境監管層面

我國以行政管制為主要手段的環境政策，因為農村環境管理機構的缺失以及農村生產、生活方式特點而失去其可操作性。農村的環境管理機構的工作主要局限于農村工業污染監管，對于農村生活環境和農業生產環境涉及很少。另外由于環保機構的隸屬關系復雜，不能很好地貫徹實施環保法規、政策，許多工作很難落實。而且在農村環境政策方面，強制性規范少［17］，而一些獎勵性環境政策法規和農村的經濟發展又相矛盾。(四)治理技術層面 我國農村的環境污染，多套用解決城市污染和規模以上工業企業污染的主要手段———末端治理，存在著技術、經濟障礙。規模以上工業企業的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業經營相對的大規模等特點，末端治理方法在多數情況下是適用的甚至是惟一的。而農村的生活污染、鄉鎮企業污染以及集約化畜禽養殖場污染，采用末端治理，則會因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規模限制，以及較高的折舊率限制而不可行。有些專門為治理農村環境污染而開發的技術，也因污染源分散、污染物的收集與運輸困難、運行成本高方面的問題而難于推廣。(五)資金投入層面

城鄉分治使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。城鄉地區在獲取資源、資金扶持與承擔環保責任上存在不協調。長期以來，污染防治資金絕大部分投到工業和城市，城市環境污染向農村擴散。城市在大量投入資金的支持下生活垃圾處理系統、生活污水排放管網已經建成并日趨完善，而廣大農村公共衛生設施缺乏，導致農村生活污水沿河流排放，垃圾沿河、沿湖、沿路邊隨意堆放。而農村從財政渠道卻得不到污染治理和環境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。農村環保部門缺乏應有的管理經費，相當一部分管理經費和工資，要靠收取鄉鎮工業的排污費來解決，排污費不能用來治理環境，農村的環保政策的效度和合理性就受到質疑，環境管理更加困難。我國在實施農業和農村環境保護建設項目上，還存在著資金分散、重復建設和“自上而下”的決策等現象。政府在污染治理方面投放的資金分散到農業、水利、環保等部門，由于各部門之間協作性不夠，治理效果受到嚴重影響。

三、農村城鎮化進程與環境保護協調發展的思路與對策(一)優化城鄉環保規劃，健全城鄉環保政策

合理的城鄉布局需要在城鄉規劃中引入環保觀念，根據農村地區的特點，合理確定服務的內容和配套的標準。在農村地區大力推進城鎮化和城鄉一體化的過程中，加強城市各項環保基礎設施、公共設施向農村地區的輻射和延伸，實現污染物的集中治理，減少農業面源污染和分散的工業源，并以新農村建設為契機，縮小城鄉經濟、制度、環境等方面的差距。統籌城鄉產業結構鏈，實現資源、廢棄物的有效利用，降低環境治理成本。不僅要考慮產業布局對城市的影響，還應從污染擴散角度考慮對農村的環境影響。由于農村和城市環境特點不同、環境問題的致因不同，現行的環境政策在農村的作用具有相當的局限性，對現有環境政策體系進行創新非常重要。一是建立生態補償機制，用規劃、立法、市場等手段來促使受益地區對受損地區進行利益補償。二是逐步建立引導性環境政策體系，政府要從管制性環境政策向引導性環境政策轉變，充分利用市場經濟手段引導農民自覺采取有利于環境的行為。

(二)加大農村環保資金投入，提高農村環境監管能力 為了農村環境保護迅速推進，各級財政部門，應該將農村環境保護納入自己的預算，并逐步加大投入力度，拓寬融資渠道，逐步建立政府、企業、社會多元化投入機制。同時，要培育排污權交易市場，利用市場機制來解決行政手段難以解決的環境問題。

盡快建立鄉鎮環保監管體制。建議各級地方人事部門加強研究農村環保監管體制，增強基層環保工作活力，明確職責和分工，形成反應敏捷、管理高效的農村環保運行體制。

(三)強化科技支撐，提高自身環境保護技能 解決農村環境問題，要依靠兩種基本的力量:一是具有專門技術的環保科技公司，他們可針對具體的環境污染、生態退化問題開展治理和修復;二是農民群眾依據自身掌握的知識、技能，以及在生產和生活當中的污染防治實踐，結合各地農村實際，因地制宜開發出適合于當地實際情況的處理技術，實現農村生活污水的生態化處理和廢棄物的的資源化利用。另外，還應著重推廣太陽能、沼氣等適合農村使用的清潔能源。

(四)完善農村環保法律體系，促進公眾參與 應加大有關農村環境保護立法的力度，建立健全有關農村環境保護的政策、法規、標準體系，制定具有強制性的國家和地方防治農村環境污染的政策法規及約束各級政府干擾環境執法的法規，做到有法可依。另外，環境保護是一項全民性的公益事業，要加強農村居民參與環保的意識和法制觀念，建立健全公眾參與監督體制，全方位、多層次的建設資源 節約型、環境友好型社會。

(五)建立信息共享機制，實現良好環保氛圍 建立健全農村環境信息發布、環境質量公告、違法行為舉報及污染排放和污染事故通報等制度，推行環保監督員制度，對涉及環境權益的規劃、項目，要聽取公眾意見，保障公眾對環境的知情權、參與權、監督權，營造公眾廣泛參與，主動投身于生態環境保護和建設的良好社會氛圍。

第三篇：農村城鎮化建設探討

XX鎮農村城鎮化建設探討

摘要： 農村城鎮化是現代化應有之義和基本之策，在城鎮化建設中，要建立可持續發展的農村城鎮化理念，在實踐中逐步弱化和消除城鄉二元經濟結構，進行相關制度配套改革、多渠道籌集資金并管理好資金。科學合理的規劃城鎮布局，構建個性化城鎮，做好做大強城鎮支撐產業，解決好土地利用、農業現代化、工業產業化等問題，構建節約型和環境友好型城鎮。

關鍵詞：城鎮化二元經濟結構農業現代化產業化升級

目錄

一、農村城鎮化的涵義解析和人口現狀.......................31.1、城鎮化的基本涵義............................31.2、農村人口居住現狀............................3二、XX鎮城鎮化建設滯后的原因分析...................3三、XX鎮城鎮化建設的策略..........................43.1、統籌城鄉產業結構戰略性調整，促進城鄉經濟一體化.................43.2、推進城鄉就業結構戰略性的調整.........................43.3、統籌城鄉社會教育和社會保障體系，推動城鄉社會事業全面進步...........43.4、用先進的規劃理念，制訂科學的城市規劃................43.5、廣開投入渠道，加大城鎮的基礎設施建設力度，完善城鎮功能...............53.6、進行城鎮建設投資體制的改革，實行投資主體的多元化，調動民間投資建設小城鎮的積極

性..............................5四、我鎮城鎮化建設的意義......................54.1、加快農村城鎮化是增加我鎮農民收入的有效途徑..................54.2、農村城鎮化為我鎮農村剩余勞動力轉移提供了廣闊的空間................6

4.3、農村城鎮化推動著鄉村工業的集聚發展和結構升級..............6

4.4、農村城鎮化拓展了農業產前產后發展的空間...................6

參考文獻：............................6

一、農村城鎮化的涵義解析和人口現狀

1.1、城鎮化的基本涵義

所謂城鎮化是指人口不斷向城鎮集中集聚的過程，這一過程也是城市規模不斷擴大、產業結構不斷優化、社會結構不斷變化、城鄉文明不斷融合發展的過程，城鎮化是推動現代化的強大動力，也是現代化的必由之路。城鎮化的本質是聚集(產業聚集、人口聚集)。通過聚集產生較高的經濟、社會、文化要素的配置效率，從而不斷推動經濟規模的擴張、帶動經濟結構的優化、創新發展方式，使城市成為經濟發展和社會進步的綜合體現。城鎮化的根本特征就是 “以空間換財富、以空間換速度、以空間換資源”。我國現代化建設面臨著人均資源少、環境容量不足兩大制約，城鎮化可以從根本上促進生態脆弱區人口的梯度轉移，為生態恢復和重建提供基礎條件。城鎮化還可以提高資源集約利用的程度和效果，特別是為資源的循環利用提供條件。

1.2、農村人口居住現狀

人口的定居形態與社會經濟發展水平之間存在著密切關系。迄今為止，人類社會出現了兩種基本的定居形態：一是分散定居、獨門獨戶；二是集中定居，農村人口屬分散定居，不利于公共設施的建設，單位投入的利用率極低，不能得到分工帶來的利益，不利于信息交流，不利于第三產業的發展，從而抑制了服務產業的發展。總之，人口分散而居使農村基礎設施建設增加了困難，教育難以推進，勞動力素質難以提高，各種生產要素難以產生聚集效應，這一切反過來又制約了農村的城鎮化發展。

二、XX鎮城鎮化建設滯后的原因分析

XX鎮作為原有體制的產物，XXXX年成立XX鄉，XXXX年撤鄉建鎮，XXX年XX鄉并入XX鎮，全鎮面積約XX平方公里，人口約XX萬人，轄XX個行政村和X個居委會，XX鎮作為XX縣的邊貿重鎮，也是林業大鎮，農業主導產業是棉花，2011年產值占農業總產值43%，工業基礎薄弱，經濟發展被城鄉二元結構模式主導，城鎮化建設滯后。

主要原因是城鄉分割的二元經濟社會結構，傳統的工業化模式只要求農業提供穩定的農產品供給。但由于技術的落后，我鎮現代化產業得不到升級改造，現代化的工業和技術落后的傳統農業同時并存；而且由于大多數勞動力，為尋求更高的經濟報酬，都外出務工，導致勞動力流失，農業基礎產業后勁不足，無法提供初始的工業化積累。我鎮的主要支柱產業，主要是礦業和紡織業，真正現代化的工業體系還沒有建立起來；加上農村工業發展分散、農村勞動力盲目流動、城鎮建設無序發展，導致我鎮農村城鎮化的進程發展緩慢

三、XX鎮城鎮化建設的策略

3.1、統籌城鄉產業結構戰略性調整，促進城鄉經濟一體化

XX鎮農村人口多，農業比重較大，近幾年產業結構雖有所升級，但還是出于農業區生產粗放結構。統籌城鄉經濟社會發展，要求在合理的分工基礎上，形成城鄉工業一體化的發展格局。為此，XX鎮需利用市經濟開發區的優勢為該地區農村勞動力提供就業崗位，為農業提供物質技術基礎，為城鎮化提供產業支撐，為城鎮化提供產業支撐；進一步明確農村工業的發展方向，加大扶持力度，鼓勵繼續吧勞動密集型產業作為主要的發展方向；大力發展有地區資源優勢、特定市場優勢的特色產業；加大農村工業布局的調整力度，引導企業合理的聚集。

3.2、推進城鄉就業結構戰略性的調整

逐步實現城鄉就業和勞動力市場的一體化，不僅是增加農民收入的重要途徑，也是發育要素市場和促進城鄉經濟協調發展的必然要求。統籌城鄉勞動力就業，促進農村閑置勞動力有序的轉移，關鍵是明確政府在促進農村勞動力轉移方面負有重要的職能和責任，從機制上不斷完善勞動力市場，逐步建立以勞動力素質為主要就業標準的城鄉統一的就業制度和統一、開發、競爭、有序的城鄉一體的勞動力市場，促進生產要素在城鄉之間合理的流動。

3.3、統籌城鄉社會教育和社會保障體系，推動城鄉社會事業全面進步

隨著農業改革的進一步深入，農村居民對教育和健康的要求不斷提高，所以，需要建立和完善公共財政體制，加大公共財政向農村教育和公共衛生服務支出，建立農民基本的醫療保險制度和養老保險制度，促進城鄉可持續協調發展。

3.4、用先進的規劃理念，制訂科學的城市規劃

要用先進的規劃理念，制訂科學合理的城市規劃。在深入研究本地居住方式和

風俗民情的基礎上，進行精心創意構思，充分展示城鎮的歷史內涵、現代風貌和鮮明的地方特色。要注重城市規劃與區域發展規劃、土地利用規劃、重大基礎設施規劃的有機銜接，以城市為核心統籌規劃，實施規劃全覆蓋，不能盲目建設，每一塊土地都要列入規劃，不能留下空白，形成以城鎮體系規劃、城市總體規劃、近期建設規劃、重大專項規劃為重要內容的綜合規劃體系。總之，要堅持先規劃后建設、先儲備后開發的原則，以提升城市設計和建筑的水平。

3.5、廣開投入渠道，加大城鎮的基礎設施建設力度，完善城鎮功能

城市的重大基礎設施建設項目應當引入市場機制，在政治宏觀調控下，利用市場手段按照投資主體利益化的要求，形成籌資渠道多樣化，投資主體多元化，設施使用商品化和政府管理規范化的新機制。一方面政府在城市基礎設施建設中要通過財稅政策，穩定城鎮建設的財政資金來源，另一方面要多途徑地引導社會資金、招商資金參與城市基礎設施建設。

3.6、進行城鎮建設投資體制的改革，實行投資主體的多元化，調動民間投資建設小城鎮的積極性

當前特別要加大各級政府對農村城鎮化的財政支持和金融支持，加強城鎮基礎設施建設，提高小城鎮的城市化水平，增強城鎮的吸引力和輻射力。小城鎮要大力發展服務于農村社會的第三產業和具有比較優勢的農產品加工業，突出資源優勢，做到“一鎮一品”，把農業產業化與農村城鎮化有機結合起來，既奠定小城鎮的產業基礎，又帶動農業“龍頭”企業興起和周邊農村地區的發展。

四、我鎮城鎮化建設的意義

4.1、加快農村城鎮化是增加我鎮農民收入的有效途徑

農民轉移到城鎮后，徹底割斷了同土地的“臍帶”，耕地可以向種田能手和農村產業化種植集中，從而擴大農戶的經營規模，提高生產效率，增加農民收入；另一方面，轉移到城鎮從事二三產業的農民成為農副產品的購買者，可以擴大農副產品的需求量，有利于解決當前對農產品需求不旺，農副產品“賣出難”、“賣價低”等問題。加快小城鎮交通、供水、供電、通信、文化娛樂設施等基礎設施的建設，引導農民進鎮建房、買房，可以直接帶動建筑、建材、輕工裝飾、機化、家電等相關產業的發展。

4.2、農村城鎮化為我鎮農村剩余勞動力轉移提供了廣闊的空間

緩解了農村人口壓力與土地承載力之間的矛盾，成為吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”。一方面可以緩解流動人口對大城市造成的壓力；另一方面，農村人口從土地上轉移出去后，留在農村地區的人口有了更大的發展空間，可以緩解農村人口壓力和土地承載力之間的矛盾。

4.3、農村城鎮化推動著鄉村工業的集聚發展和結構升級

首先，將分散的鄉鎮企業向交通方便、基礎設施較完善的小城鎮適當集中，這樣可以充分發揮城鎮的集聚效益，集中治理環境污染問題，減少對耕地資源的占用，從而提高鄉鎮企業的經濟效益、社會效益和生態效益，促進鄉鎮企業邁上新的臺階，推動農村經濟增長方式由粗放型向集約型轉變；其次，鄉鎮企業向城鎮集中，農村人口向城鎮轉移，可以帶動農村第三產業的發展，促進農村經濟結構的進一步調整和升級。

4.4、農村城鎮化拓展了農業產前產后發展的空間

為孕育和培植大批龍頭企業和農副產品交易市場創造了條件，成為農業產業化向深層次發展的載體。小城鎮作為農村地區資金、技術、信息的聚集地，是龍頭企業天然的載體和依托。通過大力發展小城鎮，加強小城鎮連接大中城市和輻射農村的功能，可以促進各種市場中介組織和農村社會化服務組織的發展，為龍頭企業創造良好的經營環境，孕育和培植大批龍頭企業和農副產品交易市場。

參考文獻：

[1]朱啟臻、葉齊茂:《小城鎮建設》，中央廣播電視大學出版社，2005.8.[2]曹宗敏:《新時期小城鎮如何發展》.【J】.城市管理,2006(3).[3]費孝通:中國城鎮化道路【M】.內蒙古人民出版社，2010.[4]王志強:小城鎮發展研究【M】.東南大學出版社，2007.

第四篇：城鎮化建設問題探討

城鎮化建設問題探討

1、拆遷工作難度大，部分職工在觀望，在攀比，造成拆遷難度大。

2、團場城鎮化具體問題：職工住房按國家標準賠償，但職工不理解，按自己的想象價走，更甚者靠團場賠錢達到自己的目的。

3、團場按標準賠償，執行有困難，職工不理解，團場拆遷費用大。，

第五篇：關于農村城鎮化建設工作匯報

關于城鎮化建設政策

對接和落實情況的匯報

xx市衛生局

2012年5月14日

市政府督查室：

現將我市衛生系統城鎮化建設政策對接和落實情況匯報如下：

一、省衛生廳與我市的政策對接和落實情況

（一）對接過程

按照省政府辦公廳《關于推進沿烏蘇里江四縣（市）城鎮化建設若干政策》，衛生局積極與省衛生廳溝通、聯系，并先后三次赴省衛生廳專題匯報我市城鎮化建設涉及衛生方面的政策措施，取得了省衛生廳主要領導的支持和幫助，省衛生廳下發了《黑龍江省衛生廳關于加快推進沿烏蘇里江四縣（市）城鎮化工作衛生服務工作方案》，明確了工作目標，制定了政策措施，省衛生廳副廳長xx和省衛生廳農村處副處長xx親臨我市專題調研對接城鎮化建設衛生服務工作。

按照市發改局的《任務分解》，衛生局結合衛生工作實際，制定了《推進農村城鎮化和吸納農民進城優惠政策》。一是實現農村城鎮化建設后，當地居民自愿參加新農合、城市居民醫療保險、城鎮職工醫療保險，將居民參加醫療保險分成參加級別，一個級別是新農合繳費的標準，另一個級別是城鎮居民和城鎮 1

職工的繳費標準，讓居民自主選擇，參加哪個保險就享受哪個保險的報銷標準，但不允許重復參保；二是打破區域限制，市合管辦對參合農民的門診統籌報銷，由以往只能在戶口所在地的村衛生所和鄉鎮衛生院享受新農合報銷，變為參合農民持三證（身份證、戶口本、合作醫療證）在市內各村衛生所和各鄉鎮衛生院均可享受新農合門診統籌報銷待遇。

（二）落實情況

一是在城鎮化建設工作開展之前原有政策范圍內，我市能夠落實的政策及項目。緊緊抓住國家加大對衛生基礎設施建設投入的有利時機，加強與上級衛生部門的聯系與溝通，爭取對我市醫療衛生機構的資金和項目支持，建筑總面積13，313平方米、總投資3000多萬元的市醫院住院大樓按期于2011年10月全部竣工并投入使用。xx鎮衛生院260平方米改擴建項目完工。xx鄉衛生院260平方米改擴建項目基礎工程已經完工。積極整合村級衛生資源，合并了xx、xx、xx三個村醫較多、合并難度較大的三個村衛生所，規范了村醫隊伍，全市各村均達到一村一所的要求，對符合要求的村衛生所全部統一發放了營業執照。以市直4家醫療機構為龍頭,組建四個醫療集團，對鄉鎮衛生院實施全方位管理，形成雙向轉診和技術支持的良性循環，構建縣鄉醫療服務共同體，帶動鄉鎮衛生院的發展。在保證鄉、村衛生機構公益性質和充分承擔公共衛生任務的前提下，xx鎮衛生院、xx鎮衛生院、xx衛生院分別與xx林業局人民醫院、xx林區人民醫院、xx農場職工醫院實現醫療資源共享，通過業務合作形成聯合體，促進區域內農民就醫的合理流動，實

現資源共享，發揮最佳效能。

二是依據城鎮化建設實際需要，經與省衛生廳溝通、對接，已落實的政策及項目。xxx業務用房建設項目已落實，今年開工建設；xx建設項目完成前期籌備工作，已上報省發改委，待國家批復；xx鎮衛生院、xx鎮衛生院改擴建項目正在實施中。

三是依據實際需省衛生廳繼續加大支持力度，還應該落實的政策及項目。加大對基層醫療衛生服務機構基礎設施建設投入的力度，至2015年，新建標準化村衛生所（室）54個；加大對基層醫療衛生服務機構醫療設備的投入，購置適合社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院及村衛生所發展的設備；加強對基層衛生服務人員的定向培訓，重點培養全科醫生，對合格的人員發證，實現業務人員從專科向全科方向發展；做好對口支援，確定省市醫療條件好的三甲醫院對口支援單位，規定對口支援的時間和年限及對口支援最后要達到的目標；加快婦幼保健院、衛生監督所、疾病預防控制中心和結防所等開展公共衛生服務單位的建設，確定其公益單位的性質，加大投入力度，促使其有效發揮公共衛生建設及監督職能。

二、存在的問題

一是鄉鎮衛生院衛生技術人員短缺，近十年來，未得到充分補充，造成專業人員短缺，年齡結構偏大，總體技術水平較低，醫療衛生服務水平滿足不了廣大群眾的需求；二是村衛生所投入不足。

三、下一步工作安排和建議

（一）加快鄉鎮衛生院、村衛生所、社區衛生服務機構建設。

通過優化醫療衛生資源，實現鄉、村衛生機構向城市社區衛生服務中心、站的縱深發展，逐步達到醫療用房、設備、人員、管理和環境五配套，提升醫療服務水平。按照虎林市推進農村城鎮化建設要求，結合xx農村衛生工作實際，到2015年，撤并3個鄉鎮衛生院，24個行政村衛生所，29個自然屯衛生室；建立9個社區衛生服務中心，60個社區衛生服務站，在保留原鄉鎮衛生院名稱不變的前提下，縱深發展社區衛生服務。

（二）推進社區化衛生服務。利用1-2年的時間，實現鄉村兩級衛生機構向社區衛生服務的方向發展，將鄉鎮衛生院轉變成社區衛生服務中心，村衛生所轉變成社區衛生服務站，開展一體化管理，實現社區服務中心和社區衛生服務站一體化管理。整合規模小、醫療條件差的鄉鎮衛生院和村衛生所，將人員相對集中在中心鎮和中心村，建立衛生服務中心和社區衛生服務站。

（三）合理安置人員。在推進社區化進程過程中，一些合并的鄉鎮衛生院、村衛生所的人員需得到合理安置。要將合并的鄉鎮衛生院、村衛生所人員編制劃歸相應的社區衛生服務中心和社區衛生服務站，人員得到合理安置。

（四）實施區域衛生資源共享。實施區域衛生資源共享，逐步縮小城鄉之間、區域之間和不同人群之間的衛生服務差距，消滅農村區域衛生服務空白區。在保證公共衛生任務的前提下，醫療業務應實現資源共享，形成雙向轉診和技術支持的良性循環。在人員調配上，集團內部可以競爭上崗，實行任期目標責任制，市直醫療機構的優秀管理人員可以通過競爭擔任鄉鎮衛

生院院長，集團內部可通過定期輪崗的形式，實現縣級醫療機構和鄉鎮衛生院人員的交流，促使鄉鎮衛生院整體功能的提高。

（五）培養和引進衛生人才。要不斷引進和培養人才，對原有的鄉鎮和村衛生所人員要到縣級衛生機構進修學習，重點人才要派送到省、市衛生醫療機構進修學習，提高在職人員的診斷及醫療水平。對社區衛生服務中心、社區衛生服務站的負責人要對口進行培訓，到城市較大社區衛生服務中心進行培訓學習，提高管理人員的管理水平。

（六）提高農村居民醫療保障水平。實現城鎮化建設后，當地居民自愿參加新農合和城市居民醫療保險。積極爭取國家的政策支持，讓經濟條件不同的居民享受到不同的醫療待遇，將居民參加醫療保險分成參加級別，讓居民自主選擇，參加哪個保險就享受哪個保險的報銷標準，讓群眾受益，讓群眾滿意。

以上匯報，不當之處，請指正。