第一篇：3三農問題及對策

“三農”問題實質上是“三民”問題

我國的“三農”――農業、農村、農民問題是全社會的“老大難”問題，很長時間以來受到國家上下、社會各界的廣泛關注。改革開放以來連續幾年中央的“一號文件”都是關于“三農”的。各級各種報刊、電臺、電視臺發表和播放關于“三農”問題的文章和節目不計其數。說“三農”問題是中國的“頭號”大問題也不為過。

農業、農村、農民問題，其核心是“農民”問題。

農業是農民從事的勞動職業，但從事農業的并不都是農民，如原國營農場的職工不叫農民卻稱為“農業工人”。

農業問題主要是農產品短缺，計劃經濟下主要表現為農產品低價格問題，農業勞動低生產率、低收入問題，農民勞動低積極性問題，其根本原因是計劃控制過死；改革開放以來，雖然許多農業基礎設施仍然落后，抗災能力低，但農民勞動積極性低的問題解決了，農產品短缺問題基本解決了，反而出現了農產品剩余、賣難；農業勞動生產率雖然提高了，但剩余勞動力沒有出路，勞動資源嚴重浪費，歸根到底導致農民低收入問題不得解決。

農村是農民居住、勞動、生活的場所，農村的衛生環境臟、社會治安亂、文化教育條件差，無非是大多數農民的生活處境臟、亂、差，農村的貧困、落后無非是農民的貧困、落后。所以說，農村問題歸根到底也還是農民問題。

“三農”問題表面看來是“農”的問題，而其實質是“民”的問題，是“三民”問題：農民的勞動生產率低，新的就業門路少，收入少；賣難、買難，消費水平低；繳稅重、繳費多，負擔沉；出入行路難，就醫看病難，子女上學難，文化素質低，是農民的生活問題，是“民生”問題。城市的招工常有“城市常住戶口”條件，農民就業備受歧視，因為身份的限制缺乏勞動就業選擇權；居住受戶籍制度的制約，長期以來動輒被收容遣送，沒有遷徙權；農民基本上沒有社會保障，一旦在市場競爭中敗下陣來，沒有“避風港”，甚至失去“生存權”；計劃經濟下對自己的產品沒有討價還價權即自由處置權；改革開放至今農民對承包土地只有經營權沒有所有權，即使經營權也常受侵犯；對本應是自己的土地沒有自由處置權，只有辛勤種植或被動接受“國家”低價征用的義務；農民還沒有組織自己協會的權利。這是農民的“民權”問題。農民雖然從法律上可以自己選舉村民委員會、但這種村民自治組織的選舉常常受到鄉鎮政府的有力和有效的干預、選舉出來的村委會成員要從鄉鎮政府那里領取“補助”、接受“指示”，還時刻接受同村的黨支部的領導；在各級人民代表大會中，真正是農民的代表極少，而且越到高層越是稀少，說話的份量也越輕；在實際行使國家權力的各級政府中，干部是專職的，是“國家財政供養”的、“吃皇糧”、“吃財政飯”的，他們根本不是農民；他們也不是農民選的，而是上級指派、上級任命的，因此也不可能代表農民。農民不能直接、也不能有效地間接選舉各級政府甚至最基層的鄉鎮政府的領導；政府決策圈里是清一色的官員，農民不能參與決策、只有被動接受既定政策，這是農民的“民主”問題。然而，“民主”問題也是“民權”問題，也就是農民的選舉權和被選舉權問題。現在選人大代表，哪怕是基層選舉，往往是上級指定候選人。選民們對這些候選人一般并不了解，甚至根本不認識，所以選舉時無所謂參加不參加；因為沒有競爭，沒有比較，參加也是只能選舉已經指定的候選人；不是上級指定的候選人而被選上的機會即使不說沒有，也是鳳毛麟角。至于政府領導成員和主要領導者，當然更是上級委派或任命，選舉只不過是走走形式，很難說有哪一位主要領導是通過真正的選舉產生的。被中央紀律檢查委員會公開點名批評的河北省原人大主任程維高，曾經在河北省由省長、書記一直任到人大主任總共長達十來年，河北群眾對他早就議論紛紛，但別說農民，就是全體河北人民，長期以來就是奈何不了他；直到“給河北人民造成不可挽回的重大損失”之后，才由中央給以“開除黨籍，撤消正省級待遇”的紀律處分。現在的選舉機制和程序不能保障農民的選舉權和被選舉權，實際上也就是架空了農民的這種“民主”權利。

孫中山先生在近百年前提出著名的“三民主義”，即民族主義、民權主義和民生主義，那是針對半殖民地半封建的舊中國說的。現在這里所說的“三民”問題，顯然不能與那時孫中山先生的“三民主義”相提并論。但是，“三民”問題與“三民主義”也不是毫無相通之處。要解決“三農”問題，實際上就是解決“三民”問題，就是要把“農民”首先認定是國家的“公民”，是社會的“人”、社會的“民”，而不單純是農業、農村的“農”。

“民趨利如水走下，四方無擇”，這是中國古代文人對人口流動規律的淺顯認識；“人挪活，樹挪死”，則是普通百姓對人口流動意義的樸素說法。然而，歷代王朝都十分重視對戶籍的管理，對人口流動的控制。從根本上說，這也是自給自足的小土地生產方式所決定的。隨著商品經濟的發展，時代提出了對人口流動的要求。十八世紀七十年代，英國古典政治經濟學家亞當?斯密就注意和研究了勞動力流動問題。他猛烈抨擊當時歐洲殘留的封建制度說：“勞動所有權是一切其他所有權的主要基礎，所以，這種所有權是最神圣不可侵犯的。??不讓勞動者以他認為正當的方式，在不侵犯他鄰人的條件下，使用他們的體力與技巧，那明顯是侵犯這最神圣的財產”；他嚴厲批評當時英格蘭的法令“妨礙勞動和資本的自由活動，使不能由一職業轉移到其他職業，由一地方轉移到其他地方，從而使勞動和資本不同用途的所有利害，有時候出現令人非常不愉快的不均等”；他特別指出“獲得居住權的困難，甚至妨害一般勞動的自由移動。英格蘭的亂政，恐以此為最”。（《國民財富的性質和原因的研究》，商務印書館1972年版）斯密的立場是革命的，觀點是鮮明的。

欲求農民“民生”問題的解決，除了在具體的就業政策方面放棄只對城里人優惠、而對農民歧視的傾向外，更根本的是改變我國傳統的城鄉二元結構，讓廣大農民能夠享受“國民待遇”。我國的所謂“農民”正是相對于城市居民來稱呼的，它早已不再單純是一種職業者的名字，而是一種身份的稱謂。長期以來，農民難以同城市居民享受平等的基本公共產品，例如城里孩子接受義務教育由國家承擔經費，而農村的孩子接受義務教育卻由農民自己承擔經費，不公平的政策直接導致中國的文盲、半文盲主要分布在農村，使得農民就業更加困難。再比如，近年來發達地區盲目“造城”、“造鎮”，大中城市隨意地擴大面積，征用農村土地，農民無法抵擋，很多被迫失去了賴以生存的田地，他們中一部分不能進行正常勞作，淪為公開失業者。據專家估算，目前我國失地農民逾2000萬。又據統計，全國享受最低生活保障線的群體中，約有20%是失地農民。在無任何保障情況下的農民，失去賴以生存的土地，實際上變成不折不扣的失業者，他們成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，生活處境非常艱難。在國債資金使用方面對比城市與農村：近5年里國家在6600億元的國債中僅為農林水等安排建設資金2800億元，而其中真正用于農業、農村的資金不多，效果不大。這幾年，國債資金帶動城市的水、電、路、通訊、醫院、學校等公共物品的供給越來越充足，而我國農村的差距卻越來越大。（宋斌文：《經濟轉型過程中農民失業成因分析》，2003年9月21日《中國經濟時報》）再對比干部與農民：在1998年至2001年間，中央政府連續幾次給國家機關事業單位工作人員大幅度增加工資，使得國家機關和事業單位的工資水平比前幾年漲了近一倍，并拉動其他行業也調高職工的工資水平。而廣大農民不僅一點也不沾光，相反這一時期農產品價格持續下跌，鄉鎮企業吸納勞動力的能力下降，還使得農民的收入增長速度連年下滑，如此等等。這樣的城鄉二元社會經濟政策不改變，農民的“民生”問題就不能從根本上得到解決。

作為社會經濟發展中政策法規的制訂和執行者，政府首先應充分考慮政策的公正性，要給每個階層和每個人以平等的發展機會。首先應在全社會建立一個保障窮人基本生存的“安全網”。比如，在城鄉普遍建立醫療保障制度，全面推行九年制義務教育制度，對窮人就醫和子女就學提供保障性補貼。目前我國小城鎮和農村這兩部分人口中恰恰是需要政府幫助的人最多。要改革農村稅制政策，有步驟地消除城鄉不平等的二元稅制結構，實行城鄉統一的稅收制度，實行統一的個人所得稅征收政策，近期應先將全國特別是中西部地區和貧困地區的農業各稅免掉，給農民以休養生息的機會。政府應該制訂針對低收入者的培訓計劃，免費或減費的形式為他們提供專業技能培訓，幫助低收入者提高就業和自我創收的能力。

為了切實解決農民問題，保證我國農村經濟的進一步發展和全社會穩定，除了諸如就業政策、金融政策外，主要應是啟動和利用財政稅收這個最直接、最有力的經濟杠桿，調整財政稅收政策，調整財政收支結構，來幫助低收入者，保護弱勢群體，幫助和保護農民。例如，實行城鄉統一的個人所得稅也就是調整財政的收入結構，解決農村義務教育問題主要是調整教育資金的投向和結構，解決農村建設問題可以主要是調整國債資金的投向和結構，改善農民的衛生醫療條件主要是調整社會事業費的投向與結構，等等。任何改革政策與措施的實行都關系到現存利益格局的調整，而財政政策和財政收支結構的改變對利益格局的調整最直接、最有效；而其他改革的政策和措施也都繞不過財政稅收政策，且必定涉及到財政收支結構的變動。

欲求農民“民生”問題的根本解決，必須先維護農民的“民權”；欲要維護農民的權利，必先爭取農民的“民主”。“求民生”、“維民權”、“爭民主”，是解決我國“三農”問題的關鍵所在。試想，如果農民以上的改革政策的制定有更多的發言權、決策權，那么對原來的特別偏重城市的政策一定會強烈抵制，使之獲得通過和實施推進更加困難，而對改革政策一定會大力支持，實行起來一定會更快捷。中國政法大學校長徐顯明教授認為，我們的傳統文化是一種義務文化。中國古代所有的人都是臣民，沒有獨立的人格，臣民在社會生活當中的地位表現為服從。封建社會是以國家權力為中心，制度的設置以人的義務為中心，對公民來講履行義務就是一切。而以公民的權利為中心重新構筑國家制度，以絕大多數人的權利為基礎來建立法律制度，切實保障人民的利益不受強權的侵犯，徹底解決“民權”問題。他還認為，近代文明社會追求的三大目標，第一是在政治上要有發言權，完善選舉法體現絕大多數人的意志和選擇，就是多數人說了算，這才是民主政治；第二是經濟上財產有保障，每增加公民的一分錢稅收，政府花任何一分錢都必須經過議會討論；第三就是追求人的人身自由，不受隨意的監禁。（徐顯明：《保障人民權利是依法治國的本質》，2003年6月24日《學習時報》）這也就是“民生”、“民權”“民主”問題。而自由和秩序，正是解決“民生”、“民權”“民主”問題的必要條件，也是保持社會正常發展和穩定和諧的必要條件。以上所說的解決“三民”問題的辦法，其實，也不止限于農民。對于處在社會底層的公民，弱勢的群體，“三民”問題也同樣是他們自己的問題。

1．農業問題

（1）同二、三產業相比，農業投資周期長，資金周轉緩慢，比較效益低，投資于農業的生產要素一般難以得到社會平均利潤和平均勞動報酬，農業部門的盈利水平長期處于偏低狀態，（2）農業受氣候條件和其它自然力因素的影響極大，生產過程中的不確定因素較多，農業生產效益的脆弱性、易損性要求有外部力量的扶持甚至救助。

2．農村問題

（1）農民還需要承擔修路、辦學、住房、養老等一系列公共福利性支出。

（2）農村公共服務的缺乏限制了農村發展的活力，也是導致農村二、三產業發展滯后的一個重要原因。農民看病難，吃藥難，受教育難，上學難，社會保障難，文化享受難，這些都反映了農村公共服務缺乏。

3．農民問題

（1）生產經營權。自農村社會主義改造完成以后，長期高度集中的計劃經濟體制對農村的發展產生了巨大的約束力。農業長期實行統購包銷制度，產品價格背離市場供求關系，農民沒有生產自主權。實行聯產承包責任制后，雖然農業生產開始面向市場，但糧食生產依然是一項硬性任務，農村支援城市的格局并沒有實質性的改變。工農產品價格“剪刀差”等制度設

計雖然有利于工業化和城鎮化的發展，但長期實施卻影響了農村發展與農民增收，造成城鄉經濟社會發展的不協調。

（2）生活遷徙權。以城鄉分治、戶口管制為特征的行政性分割制度使億萬農民固定在土地上，無法自由流動。

（3）農民自身問題。主要表現為：農民整體文化程度低，整體素質不高，思維方式較為保守和僵化。

原因：

1．農業規模化、產業化缺乏制度基礎。目前，我國人均占有耕地約１．４畝，只相當于世界平均水平的４０％，勞動力人均占有耕地是耕地面積較大國家的１％。如此的生產規模，即使搞成“繡花農業”，也無法實現整體的現代化。與此同時，農村勞動力向城鎮轉移存在諸多制度約束。據有關部門調查，我國農民工的實際勞動小時工資只相當于城市職工的１／４。按國際通行慣例，一個地區最低工資標準大約相當于本地區社會平均工資的４０％―６０％。這種局面不利于農村勞動力轉移、土地依法有序轉讓和形成規模經營。

2．農村發展長期存在金融服務的制度性缺失。從有關部門抽樣調查的６個省１２個鄉鎮看，近幾年銀行貸款幾乎為“零”，信用社貸款平均每鄉只有１００萬元左右。全國大部分鄉級信用社事實上已經資不抵債，基本上失去了支持農村經濟發展的功能。

3．農村發展缺乏公共財政的制度性保證。

（1）公共產品與公共服務投入短缺。長期的投入不足，使得鄉村公路、小型農田水利、通訊設施等方面的建設普遍落后。農村公共衛生建設欠賬多，新型農村合作醫療制度剛剛起步，支農資金嚴重分散。

（2）免征農業稅后，農民其他負擔依然較為沉重。除了農業生產資料漲價過快以外，主要是教育、醫療負擔重，農民“因病致貧”、“因學致貧”的問題比較突出。

對策：

1．加快財政制度創新，為新農村建設提供物質基礎。

（1）加大農村基礎設施建設投入。積極支持新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度的建立，加大農村公共衛生投入，建立疾病防疫監控體系，防治農村地方病、傳染病和人畜共患疾病的發生，加快解決農村改廁、改水、改灶問題，切實改善農民的生產生活條件。

（2）建立完善的農村教育投入機制。今明兩年全部實現９年制免費義務教育，“十一五”期間全部消滅農村中小學危房。同時，設立農民技術培訓專項資金，大規模開展農村勞動力技能培訓，通過民辦公助等方式，對青壯年農民進行實用技術培訓，推進農業人口非農化進程。

（3）整合“三農”資金投入渠道。將目前分散為１５個渠道的政府支農資金，按使用性質和方向進行調整。

（4）大力支持農業科研體制改革，增加農業科技及科研成果推廣的投入。提高農業科技在國家科技投入中的比重，形成符合市場經濟原則的農業科技投入和科技成果轉化補貼機制。

（5）逐步完善糧食生產補償機制。推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。

（6）推行“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”方式，以有效增強縣域經濟活力，提高服務“三農”的能力。

2．保障務工農民的合法權益，從體制上推動工業化、城鎮化進程。

（1）應加快改革以戶口管制為標志的城鄉分治二元體制，進一步清理和取消各種針對務工農民流動和進城就業的歧視性規定，降低農民進城的“門檻”，從法規制度上為農民就業和有序流動創造條件。

（2）形成城市對農村發展的帶動機制，盡快制定保護務工農民權益的法律法規，依法保障農民工的基本權益。建立農民工最低工資制度和工資發放保障機制，徹底解決務工農民工資偏低和工資拖欠問題。

（3）建立城鄉統一的勞動力市場，實現務工農民與城市職工同工同酬，并積極探索建立務工農民的社會保障制度，為農民“進得來、留得住、創得業”創造良好的社會制度環境。

3．建立有效的農村融資渠道，為農村農業發展提供基本的要素支持。

（1）加快改革農村信用社體制。鞏固和發展農村信用社改革試點成果，進一步完善治理結構和運行機制，提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。

（2）改造中國農業銀行和農業發展銀行。農業發展銀行應重新定位，使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。

（3）建立郵政儲蓄資金的回流機制。借鑒國際經驗，采取強制措施，實現農村資金的體內良性循環。

（4）完善農村信貸政策。可考慮適當調大農業貸款浮動利率的空間，以適應農村融資規模小、風險大的特點。可通過財政貼息制度和必要的稅收優惠，支持農業項目開發。

（5）鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，培育農村民間金融機構。

4．轉變政府職能，建立健全農民利益保護機制。

（1）農村基層政府的職能應盡快轉變到維護社會穩定和組織引導農民進行新農村建設上來。

（2）把新農村建設納入本區域城鄉經濟社會發展的總體規劃，根據當地自然條件和經濟文化發展的客觀需要，突出建設重點，區分輕重緩急，確保穩步推進。采取多種形式積極扶持農村商品生產經營，著力扶持龍頭企業，依靠市場力量實現規模經營；引導和鼓勵支持農戶根據自愿原則建立新型合作經濟組織，由組織內成員共同完成從生產資料供應到農產品加工銷售的全部過程。

（3）建立耕地保護和節約集約用地機制，建立健全對被征地農民的合理補償機制。積極推進黨組織領導下的村民自治機制建設，實行“村財鄉理”，切實維護農民利益。

第二篇：三農問題的調查及其對策

三農問題的調查及其對策

摘要：“三農”問題是指農業、農村、農民這三個問題。實際上，這是一個從事行業、居住地域和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國在整個國民經濟快速成長的過程中，一些長期困擾農業和農村經濟發展的深層次矛盾并沒有根本解決，同時由于農村內外部各種環境和條件的變化，又產生許多新情況和新問題。這些問題被綜合概括為“三農”問題。中國是一個農業大國，農村人口有9億，占全國人口70％；農業人口達7億人，占產業總人口的50．1％。“三農”問題的解決必須考慮農業自身的體系化發展，還必須考慮三大產業之間的協調發展。“三農”問題的解決關系重大，不僅是農民兄弟的切盼，也是目前黨和政府的大事。

關鍵字：農業農村農民策略

正文：

一：農業問題：

農業問題，主要是農業產業化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。常常聽到農民兄弟抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，根子在沒有遵循市場規律。產供銷形成一條龍是當前農業在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創設“產―供―銷”鏈條的活動中起著關鍵作用。農業產業化的另一個問題是中國農業目前基本上屬于自給自足的小農經濟，沒有形成規模經濟。加入世貿組織后，如何應對國外的集約型農業的挑戰？這將是中國作為一個農業大國面臨的嚴峻問題。從現在看來，目前中國應在解放剩余勞動力的同時，通過加快農業機械化提高農業勞動生產率，拋棄小農經濟的自給自足，迎接入世挑戰。農業問題，主要表現在三個方面：(1)缺乏專業化分工導致的生產低效率。對于絕大多數農村地區，在實行聯產承包制以后，二十多年來，實際上沒有進行更深入的制度變革，傳統農業并沒有得到根本的改造，分家分戶經營、自給性生產為主，出售剩余產品為輔的格局沒有從根本上改變。由于生產方式落后，農業生產效率十分低下。土地產出率不高、勞動生產率也不高，因此日益缺乏競爭力。(2)缺乏有效的生產要素投入，導致發展后勁不足。諾貝爾獎獲得者舒爾茨曾指出，改造傳統農業必須從外部注入新的生產要素：資本、技術、人才以及新制度要素。然而在現行體制下，這個過程是反向進行的：加快工業化和城市化的結果是導致農村廉價的生產要素和資源流向城市和工業，形成支持工業化的“低成本”優勢。出現三個凈流出，即土地價值凈流出，農村資金凈流出和優秀勞動力凈流出，使農業發展的支撐條件日益弱化。這就使中國改造傳統農業的速度和效益大打折扣。有人估計，改革開放以來，城市占用農地的差價，約在2萬億元之巨，相當于改革開放前30年價格剪刀差總額的4倍。近幾年，農村資金大量流向城市，農業資金大量流向非農業。農民創造了40以上的居民儲蓄，但在全社會貸款余額中，農業和鄉村企業貸款則占比只是5左右。非凡是農業優勢勞動力外流，使

農業從業人員素質普遍下降。如江西農村勞動力轉移率為27，但19-30歲年齡組的轉移率達55。“青壯勞力不下田”，務農主要是老、弱、婦、幼。(3)農產品結構與市場結構不相適應，導致農產品賣難伺題經常性突出。由于缺乏強有力的溝通城市、面向國內外大市場的流通體系，千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場缺乏有效的聯結手段，難以避免結構調整的盲目性。產品結構不合理、質量水平不高、不適應市場對農產品需求多樣化、優質化和精細化的需求，致使農業發展長期缺乏有效的市場拉動力。

二：農村問題

農村問題，目前突出表現的一個問題是戶籍制度改革。以往戶籍制度將城鄉予以二元分割，形成了城鄉之間經濟發展、文化水平的較大差異。這種戶籍制度在計劃經濟體制下是自上而下行政管理的必要，在建設社會主義市場經濟的今天已經受到理論界的一致質疑。目前，各地興起的戶籍制度改革紛紛向這種不合理的制度“開刀”，希望能夠借此進一步解放農村剩余勞動力。但需要前瞻的是：戶籍制度改革以后，解放的剩余勞動力如果得不到合理的安置和疏導，形成的移民潮會給社會治安造成相當大的壓力。因此，城市化的步驟需要控制，小城鎮是消解城鄉二元對立、改革戶籍制度的必要配套措施.農村問題，主要是四個落后：經濟落后、文化落后、社會落后、鄉村面貌落后。由于龐大的鄉村治理構架與薄弱的鄉村經濟不相適應，導致鄉村負債問題十分突出，不僅使正常的經濟周轉困難，還使鄉村的信用體系受到嚴重破壞。由于長期缺乏文化、教育等方面的足夠投入，農民素質差、生活單調，缺乏必要的文化消費等現象十分突出。在原有的嚴密組織被破除后，鄉村社區建設成為整個中國社區建設最為薄弱的環節，由于缺乏互幫互助機制，缺乏行業協調機制，從而農民成為最無組織性的群體。由于基層組織和鄉級政府職能上的錯位，鄉村規劃落后，或基本上沒有規劃，也無法得力執行規劃的問題十分普遍，導致鄉村建設混亂，村容、村貌不堪人目。鄉村環境的臟亂差已成為中國最大的環境問題之一。

三：農民問題：

農村問題，目前突出表現的一個問題是戶籍制度改革。以往戶籍制度將城鄉予以二元分割，形成了城鄉之間經濟發展、文化水平的較大差異。這種戶籍制度在計劃經濟體制下是自上而下行政管理的必要，在建設社會主義市場經濟的今天已經受到理論界的一致質疑。目前，各地興起的戶籍制度改革紛紛向這種不合理的制度“開刀”，希望能夠借此進一步解放農村剩余勞動力。但需要前瞻的是：戶籍制度改革以后，解放的剩余勞動力如果得不到合理的安置和疏導，形成的移民潮會給社會治安造成相當大的壓力。因此，城市化的步驟需要控制，小城鎮是消解城鄉二元對立、改革戶籍制度的必要配套措施。農民問題，可以分為素質和減負兩個問題。農民素質問題，主要是指文化素質。據統計，截至2000年底中國義務教育即普九中人口覆蓋率達到85％，在普九未能覆蓋人口中，農村人口占大多數。同時，計劃生育政策在農村也受到一定抵制，在“放一只羊是放，放一群羊也是放”的錯誤觀念指導下形成的便是“越窮越生，越生越窮”的惡性循環。十年樹木，百年樹人。如果沒有一定文化素質的國民如何與強國競爭？因此，提高農民素質是富民強國的重要舉措。

四：解決三農問題的對策：

解決“三農”問題、統籌城鄉發展是時代賦予我們的歷史使命，也是對黨的執政能力的重要經驗。我們要以鄧小平理論和 “三個代表”重要思想為指導，樹立“五統籌”的科學發展，扎扎實實推進“三化”，切切實實抓好“三農”，為全面建設小康社會奠定堅實的基礎。

農業產業化、鄉村城鎮化和工業園區化是相互聯系、相互制約、相互促進的，統一于統籌城鄉發展、全面建設小康社會的奮斗目標中。首先，農業產業化是鄉村城鎮化和工業園區化的直接動力。其次，鄉村城鎮化是農業產業化和工業園區化的空間載體和依托，并促進產業化和工業化向廣度和深度發展。再次，工業園區化作為農業加工企業和城鎮工業發展的載體，有利地提升了產業化發展水平，增強城鎮經濟的集聚輻射功能。這在增強城鎮經濟發展能力的同時也使城鎮功能布局趨于合理。解決好農民問題的五個突破點把握了關節點，就基本掌握了解決新時期農民問題的主要內容；抓住了著力點，就基本掌握了解決新時期農民問題的主要方法．但千言萬語，貴在求真；千頭萬緒，重在落實。因此，抓落實是解決新時期農民問題的要害和關鍵，是必須牢牢把握突破點.“發展是硬道理，落實更是硬道理”，要解決好當前的農民問題，必須咬定發展不放松，求真務實抓落實，從五個方面在“落實”二字上狠下功夫、尋求突破。一要從思想認識上抓落實、求突破．思想是行為的先導，思路決定出路。解決新時期農民問題，只有在思想認識上率先到位，深刻領會科學發展觀“以人為本”的精神實質，充分認識農民問題在“三農”問題中的核心地位和在整體工作中的基礎地位，才能有清晰的工作思路，才能樹立強烈的緊迫感和責任心，迅速啟動好各項工作，實現突破。二要從職責履行上抓落實、求突破．要有效解決新時期農民問題，政府的主要職責是創造條件、搞好服務．只有政府搭好了臺，農民才能唱好戲。解決農民問題必額堅持權為民所用，情為民所系，利為民所謀，深入農村，服務農業，關心農民，積極為農民群眾辦好事、辦實事，尤其是要妥善、及時、深入解決好農民群眾所關心的焦點、熱點、難點問題，排解他們遇到的各種矛盾，進一步密切黨群、干群關系，營造聚精會神抓建設，同心協力謀發展的格局，促進農業農村工作的全面突破和快速發展。四要從工作方法上抓落實、求突破．工作方法對路，有“四兩撥千斤”的效果，不同的工作，其方法不盡相同。調查研究、綜合分析、歸納總結等，是工作中通用的方法。解決新時期的農民問題，必須把各種行之有效的方法引入到自己所從事的工作中，創造性地開展工作，始終要把工作方法落實到貼近實際、貼近生活．貼近群眾“三個貼近”上，以提高工作實效，促進工作突破．五要從開拓創新上抓落實。求突破．創新“是一個民族進步的靈魂，是一個政黨永葆生機和活力的源泉，是一個國家興旺發達的不竭動力”，在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新形勢下，農村各項工作都要在改革中向前推進。在此過程中，必特遇到各種新情況、新問題、新要求，必然要求我們以新的思路、新的方法。新的措施去認真對待和加以解決。因此，搞好新形勢下的農民工作，只有解放思想、與時俱進，不斷在體制上、機制上、制度上創新，才能有所突破。

第三篇：解決“三農問題”的財政對策探討

解決“三農問題”的財政對策探討

財經學院財務會計教育（對口）1102班 學號：0761110215

【摘要】：中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。“三農”問題是指農業、農民、農村這三個問題。實際上，這是一個從事行業、居住地域和主體三位一體的問題。我國“三農”問題集中表現為農民收入水平低，農業效益差、競爭力弱，其根本原因是農業生產過于分散化，無法獲得良好的 專業化服務，因而導致農業產業鏈短、附加值低。國家實施的財政支農政策是緩解“三農”問題的重要手段，國家實施財政支農、惠農政策以來,我國“三農”問題加重、升級的趨勢得到有效遏制,城鄉差距擴大的趨勢明顯減緩,但“三農”問題的運行趨勢還沒有根本扭轉,“三農”問題仍很突出。本文擬從國家實施的財政支農政策入手,對“三農”問題進行分析,在此基礎上提出相關政策建議。

【關鍵字】：“三農”問題 財政支農政策 發展 治理

一、“三農”問題的概述

“三農問題”是指農業、農村、農民這三個問題。實際上，這是一個從事 行業、居住地域和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業大國，“三農問題”關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。“三農問題”獨立地描述是指廣大鄉村區域，只能以種植、養殖生產業為主，身份為農民的大部分國民的生存狀態的改善與產業發展以及社會進步問題。系統的描述是指21世紀的中國，歷史形成二元社會中，城市現代化，二、三產業發展，城市居民的殷實，受制于農村的進步、農業的發展、農民的小康相對滯后的問題。中國的國民經濟發展潛力巨大，且不論質的提升，僅從量上考察，中國的重大經濟問題都依賴于農村、農業，農民問題的突破。農業、農民和農村是相互聯系的一個整體，黨中央在分析當前國際國內形勢和我國發展階段性特征的基礎上，提出了推進社會主義新農村建設的重大歷史任務。但是，當前農業和農村發展仍然處于艱難的爬坡階段，農業基礎設施薄弱，農村社會事業發展滯后，城鄉二元結構和城鄉居民收入差距依然明顯。

二、財政對“三農”投入的特點

（一）、一般特點

財政對“三農”的投入是一個綜合性項目，其中既含義經常性支出，也含有投資性支出，既具有一般性，也具有我國的特殊性。在市場經濟體制下，財政是履行政府彌補“市場失靈”的功能，提供那些市場不能滿足的具有“外部效應”的公共物品和公共服務，對“三農”的投入也是如此，而且任何國家都是如此。這是財政對“三農”投入的一般特點。

對農業和農村來說，政府主要是提供以農田水利為核心的基礎設施和農民急需的生活設施建設、農業科研和科技推廣、環境保護、義務教育、技能培訓、公共衛生和社會保障等。可以說，凡是具有“外部效應”的牽涉面廣、規模巨大的農業投入，原則上都應由政府承擔。

（二）、特殊性

首先，我國當前農業生產率和收益率低下，自身難以產生滿足自身發展的積累。因此，為了穩定農業，并進一步穩定整個國民經濟，政府必須廣泛介入農業部門的生產和銷售活動，將農業部門的發展職業政府的高度關注之下。農業發展的根本途徑是提高農業生產率，提高農業生產率的必要條件之一是增加u對農業的投入。從長遠來看，農業投入的資金應當主要來自農業部門和農戶自身的積累，國家投資只應發揮輔助作用。要使農業部門和農戶自身的積累成為農業投入的主要資金來源，有兩個必不可少的條件：一是農產品的銷售收入必須高于農業生產的投入成本，否則，農業部門的積累就無從產生；二是農業投資的收益率必須高于、至少不低于全社會平均投資收益率，否則，農業部門即便產生了利潤也不會向農業投資轉化，社會資本也不會轉向農業投資。

三、從財政支農角度對“三農”問題現狀與特征的原因的分析

毫無疑問題,十六大以來的財政支農政策是緩解“三農”問題的重要政策保障。但是,當前的財政支農政策與“三農”解決問題的實際需求相差甚遠,政策的實施所產生的積極效應還不能完會消化二元體制(制度)及其市場等因素對“三農”的侵蝕。

（一）、財政支農規模偏小。國際經驗表明,財政支農政策對促進農業增長具有特別重要的意義:它不僅構成農業投入的主要來源,而且對一些公共農業基礎建設來說,甚至是唯一的來源。十六大以來,財政支農力度與以前相比,力度明顯加大,但是財政支農規模偏小卻是一個不爭的事實。在我國這樣一個農民收入不高、私人農業投資有限的發展中國家,目前的財政支農規模是不足以擔當農民收入快速增長的重任。

（二）、財政支農結構偏差降低了支農資金效率。農業固定資產投資對農業的發展、特別對未來農業的發展具有決定性作用。盡管十六大以來,我國加大了對農業固定資產的投資力度,投資結構進一步優化,農業固定資產投資額平均每年增長16.45%,但是農業固定資產的年增長率波動較大,農業固定資產投資占全社會固定資產投資的比例較低,這與我國農業在國民經濟中的基礎地位很不相稱。另外,“直補”是財政支農政策的最重要工具之一,我國當前“直補”所占財政支農資金的比重很低,“直補”對農民增收的作用并不顯著。不僅如此,由于當前財政支農政策的運行、管理和監督機制不完善,大量支農資金、特別是間接補貼資金容易漏損,使支農資金難以起到支持農業、農民的作用。

（三）、財政支農的監管制度不健全。近年來, 國家出臺了一系列的紀檢監察制度,有關部門也圍繞工作需要制定出臺相關監管措施,如財政部制定實施了 《財政農業專項資金管理規則》、農業部實施了 《農業部財政項目支出管理暫行辦法》等文件,為規范支農惠農政策監管有章可依奠定了一定的基礎。但在具體政策層面上,對政策實施全程監管的制度不配套,尤其是對支農資金的監管,表現在立項撥付環節上,難以有效地監督計劃或負責資金安排分配的權利部門,嚴格按照規定的投資方向、重點和內容進行立項和分配撥付資金。在支農資金使用環節,難以及時發現擅自改變項目計劃和未按上級批準的要求執行,甚至擠占挪用、串用、虛列支農資金、套取騙取財政支農資金侵害農民利益等問題。在支農資金管理環節, 由于支農資金因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善等原因, 造成損失浪費、效益低下,甚至損害農民利益等問題和進行有效責任追究。缺乏健全監督制度的政策執行,難以保證政策的全面高效落實。據報道,國家審計署在對8省(區)2004年至2006年天然林資源保護工程資金審計中, 查出虛報冒領挪用滯留等違規問題資金1.3億元等事例, 可以說政策執行不夠公開、透明是重要的誘因。

四、我國財政支農出現的新問題

（一）、財政直接投入比例失調，投入結構不合理

近年來，盡管財政對農業的投入大幅增長，但始終由于財力有限、使用效率不高、結構矛盾突出等原因，相對于當前我國農業基礎薄弱，效益低下的發展現實而言，投入仍嚴重不足。同時，財政支農資金結構失調、管理混亂，導致生產性支農資金到位率低下，而用于各項農業事業費的比重上升。用于農業科研和推廣應用的比重更低，這就無法為土地規模經營提供良好的農業投資環境，也就很難提高農業投資者集中土地現代化、集約化生產經營的積極性，阻礙了新型農地經營方式的推廣。農業科技三項費用占財政支農資金的比重近年來一直沒有超過1%。大大低于一些發達國家的農業科技投入水平。

（二）、財政農業稅費改革滯后，不利于推動農業產業現代化經營

合理科學的農業稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年來，因為減輕農民負擔所進行的農業稅費改革取得了一下成效。但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發而進行的統籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業現代化經營幾農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，著十分不利于農業現代化經營方式的推廣。

（三）、財政支農管理體制不完善，資金使用效果不明顯

現行財政支農資金管理體制基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式。這種管理方式的弊端就是缺乏有效的監督，保證不了工程的質量，造成極大的浪費。涉及部門多，條塊分割較為嚴重，導致資金使用分散，難以形成合力，實施效益不理想。而且，支農資金擠占、挪用現象并存；財政支農資金預算執行緩慢，資金到位率低，且內支農資金支出不平衡；財政支農資金使用監督機制落后，資金使用效果差。

五、完善財政支農政策的對策

（一）、深化農村稅費改革，促進農村經濟發展

近幾年農村稅費改革的效果初步顯現，大幅度地減輕了農民的負擔，取得了階段性的成果。但短期內，由于我國長期，由于我國長期扭曲的農村不合理分配關系，農村稅費改革不可避免地會對鄉鎮財政收入造成重大沖擊，加之各地區農村稅費改革的執行情況和取得的成效參差不齊，基層財政收入不足造成支出的缺口會引發一系列嚴重后果。農村稅費改革的實質是對農村公共物品籌資制度的重新安排，能夠穩定農村公共物品的資金來源，同時從根本上解決農民負擔過重、負擔反彈等影響農民收入、農村社會穩定的問題。因此，必須堅持“多予、少取、放活”的方針，繼續深化農村稅費改革，同時加大農村財政的轉

移支付力度，填補稅費改革中發生的財政收支缺口，減少改革的阻力，切實減輕農民負擔，規范國家和農民的收入分配關系。

（二）、重視農業科技，加大農業科研投入和技術推廣力度

從世界范圍來看，發達國家科技在農業增長中的貢獻份額一般在60%左右，有的高達80%，而我國現階段僅為39%，農業科技水平與國際先進水平總體差距很大。因此，我國要重點支持那些在世界上保持領先地位的農業科技繼續保持領先地位，包括提高科學種植和養殖技術的研究、雜交優勢的利用等；要建立一批高新技術產業化基地和工程研究中心，積極發展農業生物工程、基因工程、光輻射技術等研究；加強重點的農業基礎理論研究，有計劃地使一批農業技術項目趕上世界先進水平；通過建立比較發達的農業科研和科技推廣體系，發展農業適度規模經營，使利益驅動成為農民吸納科技的動力。

（三）、擴大公共財政覆蓋農村范圍，逐步建立財政支農資金穩定增長機制

按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，建立健全財政支農資金穩定增長機制。逐步實現財政支農投入“三個高于”的要求：即確保每一年財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設比重高于上年，保證國家財政對農業資金投入的法定增長，并切實加強預算執行。各級財政都要增加對“三農”的投入，同時在完善省以下財政體制的基礎上，市縣財政也要逐步增加財政支農資金投入。積極探索利用補助、貼息、保險、擔保等方面手段。建立農業投入的激勵機制，積極鼓勵以縣為主，制定規劃，加強組織領導和協調配合，通過打造項目或產業平臺，整合支農資金；積極推進管理體制和管理機構改革，通過合理配置機構和職能，從根本上解決支農資金使用分散的問題。創新財政支農體制性措施，進一步推進支農資金整合。

（四）、調整糧食風險基金使用結構，實行“三補貼”政策

所謂的“三補貼”，即對種糧農民按種植面積實行直接補貼，對部分地區農民實行良種推廣補貼和農機具購置補貼。

總之，各財政部門要根據我國農業和農村經濟發展面臨的新情況、新問題，堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務，切實貫徹落實黨中央、國務院各項方針政策，扎實做好財政支持“三農”的各項工作。

【參考文獻】:

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第四篇：解決三農問題的機制與對策

解決三農問題的機制與對策

減小字體 增大字體 作者：佚名

來源：本站整理

發布時間：2008-11-18 18:12:05

1、城鄉互動是解決“三農”問題的有效途徑

城鄉互動是指城市與鄉村在區域發展中，相互影響、相互制約、相互促進的動態過程。城市的發展來自于廣大農村區域的支持，而隨著城市的成長壯大，城市有責任和義務幫助農村擺脫困境，促進與拉動農村區域增長，而廣大農村又是城市未來發展的巨大潛在市場，城市的可持續發展必須依賴于廣大農村，城鄉互動是城市和鄉村發展的前提。

農村問題，突出表現的是戶籍制度改革。以往戶籍制度將城鄉予以二元分割，形成了城鄉之間經濟發展、文化水平的較大差異；農業問題，主要是農業產業化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。有的農民抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，就是因為沒有遵循市場規律；農民問題是“三農”問題的核心，它包括農民素質問題和減負問題。素質問題主要是指文化素質。目前農民素質普遍較低，不僅影響農村經濟發展和農村城市化進程，而且制約城鄉互動和區域經濟的整體發展。

“三農”問題的根源在于農村人口過多、資源匱乏。對“三農問題”起制約作用的矛盾主有是兩個：一是人地關系高度緊張；二是城鄉分割體制而形成的二元社會經濟結構矛盾，“三農問題”的一切根子，都在這兩個矛盾上。

城鄉互動發展使城市要素、產業與職能向農村區域有序擴散，即通過市場機制，使資源、資金、技術等要素在城鄉地域空間上，在不同產業間有序流動和優化組合，促使城鄉經濟持續發展。這不僅為“三農”問題的解決提供動力與物質保障，而且為城市盤活閑置資產、產業結構調整、城市產業升級開辟新的路徑。

城鄉互動的發展改變了城鄉分割的體制和政策，進而消彌二元經濟社會結構，實現農村市場化、工業化、城市化，逐步徹底解決“三農”問題。

城鄉經濟的互動發展，從區域社會整體利益和公眾的基本需求出發，將城鄉的生產和生活活動納入區域社會生態系統中，協調了城鄉兩大集團的經濟利益分配，不僅形成了安定的社會環境、共建、共有、共享的城鄉生態系統和經濟的可持續發展，而且為城鄉創造公平的發展環境和生存空間，保證了農民利益，為“三農”問題的解決奠定了堅實基礎。

城鄉互動發展在承認城鄉文化異質性和互補性等基礎上，用公認、理性、進步的文化價值觀將城鄉文化統一起來，把鄉土觀念和現代城市文明有機結合起來，有利于農民文化素質的提高、生活方式的改變、消費觀念的更新和農民市民化進程的加快。

城鄉互動的機制

2.1“推力”和“拉力”

城市在發展過程存在兩種類型的作用力，即向城市中心集聚的向心力和從城市中心向外擴散的離心力。由于它們的非平衡運動，產生極化效應和擴散效應。通過極化效應促進中心城市的發展，中心城市再通過擴散效應帶動腹地的發展。隨著城市經濟發展和產業擴張，就業容量的增加，城市的“拉力”就會加大，進而促進農村勞動力的非農化轉移與充分就業。2002年全國農村轉移勞動力2358萬人，占農村勞動力總量的比重為4.9％，當年返回到農業的勞動力為1009萬人，當年凈轉移1349萬人。其中轉移到工業的占37％、建筑業的占15.6％、第三產業的占43.3％。據有關調查，北京的外來人口為530萬，上海的外來人口為456萬以上。而全國所有大中小城市中，沒有城市戶口的居民據估計不少于8000萬。特別是深圳、珠海等經濟特區的建立，以及珠江三角洲地區、長江三角洲地區和其他一些地區鄉鎮企業的發展，更是帶來了人數眾多的外來勞動力。其中深圳經濟特區暫住戶口居民現在已達到280萬，是常住人口的2倍。而廣東省的東莞市、江蘇省吳江市的盛澤鎮，外來勞動力也都超過了當地居民的人數。

從農村社會經濟的發展過程來看，也存在推力和拉力。農村地區經濟的發展吸引了城市生產要素向農村的流動，進一步促進了農村經濟的發展。而隨著農村經濟的發展，產生的大量剩余勞動力，在經濟收入的驅動力驅使下，農民為了生存也不得不流向城市，這樣也產生較大的推力。江蘇省宿遷市到2003年4月底，輸出勞59.01萬人，占勞動力總數的26％。2002年寧夏轉移農村勞動力為13.5萬人、內蒙古自治區轉移102萬人，1997年至少有3400萬農民在全國縣城以上城市打工，全年打工收入將近2000億元，平均每人5642元，廣東外來人口每年至少給家鄉掙回30多億元(新華網)。這不僅為城市經濟發展注入了活力，而且進一步加強了城鄉互動關系。

2.2 民營企業的發展和農村工業化

民營企業的發展可以促進農村產業結構的調整，打破農村搞農業、城市搞工業的傳統觀念，使農村地區由第一產業向第二、第三產業擴展，進而促進農村工業化和城市化的發展。2000年全國民營企業有2084.66萬個，占全國農村勞動力的27.3％，解決就業人口12819.57萬人，其中安排城市下崗職工104.5萬人。農村非農勞動力為15164.6萬人，占鄉村勞動力的31.62％。2000年全國鄉鎮企業完成工業增加值18812億元，占全國國民經濟工業增加值的47.3％，全國工業增加值中接近一半是鄉鎮企業創造的。據農業部鄉鎮企業局統計，2001年我國鄉鎮企業工業增加值達20315億元，占全國工業增加值的比重達47.8％，比1989年增長了12倍，年平均增長為23.8％。

鄉村工業化水平的提高，一方面會縮小城鄉差距，從而減弱鄉村人口流遷的拉力和推力，促進鄉村城市化；另一方面，又會導致勞動者素質和遷移能力的提高，在城鄉居民收入和消費差距仍然存在的條件下，它又有助于鄉村人口向城市的遷移

2.3 農村城鎮化和中小城市的發展

小城鎮吸納農村勞動力面廣量大，是農村勞動力轉移的重要載體。小城鎮吸納農村剩余勞動力主要是通過鄉鎮企業的發展來實現的。所以，小城鎮建設的重點由數量擴張轉向產業發展，農村剩余勞動力轉化，推進工業化進程，將小城鎮作為縣域產業結構優化及鄉村工業化的增長極。

建制鎮非農人口占全國市鎮非農人口的比重較高，特別是1996年以前。這一方面說明了小城鎮發展對城市化的貢獻率，另一方面也說明了小城鎮對吸納農村剩余勞動力的作用。通過農村城市化的發展，也可進一步說明了農村城市化的發展對城鄉互動的作用。

但小城鎮的吸納能力畢竟是有限的，還必須通過中小城市的發展，形成中小城市與小城鎮及農村各類要素的自由流動的網絡式的城鎮體系，從而帶動廣大農村地區經濟發展，實現城鄉良性互動。

2.4 農業產業化和現代化

從世界農業現代化的發展歷程來看，城市化是農業現代化的前置條件。農業產業化發展可以從經濟上徹底打破傳統農業所依賴的自然經濟基礎，使其面向市場，走上專業化、商品化、現代化之路。農業產業化和現代化的發展，必然帶來勞動生產率的提高和非農就業比例的增加，促進了農村勞動力轉移和城市化的發展。

農業現代化的發展，一般是以農村中小企業的發展為先導，而中小企業的發展是實現農村剩余勞動力轉移的必備前提。資料顯示，中國的中小企業以鄉鎮企業為主力(占85％)。全國共有2344萬家中小企業。中小企業工業總產值和實現利稅分別占全國的60％和40％左右，中小企業提供了大約75％的城鎮就業機會“九五”末，鄉鎮企業就業人員達12820萬人，占全國農村勞動力的27.3％，其中安排城市下崗職工104.5萬人“九五”末全國農民年人均純收入2254元中有760元來自于鄉鎮企業，占33.7％。鄉鎮企業近10年以來，有7年每年從農村吸納富余勞動力，共吸納4853萬人。這不僅有利于土地流轉，而且更有利于進行農業機械化和現代化生產，提高勞動效率，增加農民收入等。

2.5 體制和制度

有效的機制還必須靠完善的體制和制度來保證，所以要真正實現城鄉良性互動就要在就業制度、社會保障體系、土地產權制度等方面進行改革和創新。如改革和完善現有的土地承包制，允許農村土地的自由轉讓、抵押、出租和繼承等，充分發揮土地資源效益；建立農民與市民同樣的就業和社會保障制度；改變過去重城市輕農村、“城鄉分治”的觀念和做法；解除在計劃體制下附著在戶籍制度上的各方面障礙等。通過體制改革和政策調整削弱并逐步消除城鄉之間的樊籬，實現城鄉良性互動。城鄉互動模式

3.1城市帶動農村發展

根據國際經驗，一個國家人均國內生產總值(GDP)達到800至1000美元時，便開始由工業“反哺”農業，而我國正處在這個階段。農村的發展離不開城市的輻射和帶動，城市發展也離不開農村的促進和支持。城市帶動鄉村是世界經濟發展、社會進步的共同規律，城市帶動農村發展能帶出“雙贏”的結果。由于城市的發展，可使更多的農村勞動力、農村居民進入城市，同時城市更多的資金、技術、人才流向農村，實現城鄉良性互動，發揮城市對農村的帶動作用。

國家統計局一項統計表明，我國流動人口已經超過1.2億人。在全國流動人口中，跨省流動4242萬人，占35％。統計顯示，在跨省流動人口中，從四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出人口占全國跨省流動人口的59.3％。主要流入廣東、浙江、上海江蘇、北京、福建六省市，流入人口占全國跨省流動人口的68.5％。

全國流動人口中，從城鎮流出的占27％，從鄉村流出的占73％。流入城鎮的占74.4％，流入鄉村的占25.6％。即1.2億的流動人口中，從鄉村流出的有73％，流入城鎮的有74％。

城鄉人口的流動，不僅解決了工作和收入問題，而且更重要是促進了城鄉經濟的繁榮與發展，改變了農村經濟結構。2001年，農村勞動力就業結構中，農業(農林牧漁業)所占的比重為67.3％，非農產業所占比重為32.7％，非農產業所占比重比1989年上升了11.9個百分點。農民從事非農產業所得到的純收入由1989年的142.4元提高到2001年的1066.4元，增長6.4倍。農民人均非農產業純收入占農民人均純收入的比重由1989年的23.7％提高到2001年的44.7％。

3.2 城鄉一體化

目前我國城鄉二元結構仍較突出，城鄉隔離使人口與資源之間的矛盾加劇，導致“三農”問題的解決難度與日俱增。要變城市因素的負面作用為正面推動，達到既能緩解農村剩余勞力，又能推動城市化進一步發展的雙重目的，就要打破城鄉隔離制度，實現城鄉市場、產業結構、保障體系和土地市場等一體化發展。農村經濟的發展離不開與城市經濟的互動，國內外的歷史發展表明，這種互動可以促使城鄉都得到有序的發展。浙江省農業勞動力占全社會勞動力的比重，從1980年的67.7％降低到2000年的37.2％，共下降了30.5個百分點。相應地城市化率也從1980年的14.9％，提高到2000年的48.7％，共提高了33.8個百分點，比全國平均水平高出12.5個百分點，這種城市與農村互動的良好發展勢態，為城鄉一體化發展樹立了楷模。

5年來我國城鄉居民實際收入水平差距的增長非常緩慢，年平均差距增長僅為5.25％；城鄉居民家庭恩格爾系數差距增長也比較緩慢，年平均差距增長僅為0.85％。說明了城鄉差距正在朝著縮小的方向發展，即城鄉一體化發展趨勢明顯。

區域一體化發展是促進城鄉一體化和解決“三農”問題重要途徑。長江三角洲鄉鎮、村及村以下，工業產值占全國同一類型總數的38.8％，大部分縣及縣級市的鄉鎮工業產值已超過整個工業的一半，蘇南和上海郊縣則占三分之二，在農村工業總產值中，工業已占80％—90％以上。因此，使得長江三角洲一體化的集約化發展尤為突出。如上海人均GDP為四川、江西、安徽的6.39倍、6.35倍和5.87倍，浙江、江蘇為四川的2.62倍和2.32倍。

通過城鄉一體化的發展，最終將目前的產業三元(城市工業、鄉鎮企業和農業)、區域三元(城市、城鎮和鄉村)、勞力三元(城市工人、鄉鎮企業工人和農民)和產權三元(個人、集體和國家)推向一元。

3.3 區域城市化

城市化不僅能解決農民轉移就業的問題，更重要的是變革了農村生產關系。區域城市化發展使我們重新認識城鄉關系、市民與農民的關系以及工業與農業的關系。實行城鄉間生產要素的自由流動和重新配置，可以達到城鄉互補，共同繁榮。一方面，城市里有技術、人才、資金和文化教育設施；另一方面，農村有土地資源和人才資源，利用兩者的優勢，則使雙方的利益都得到了補償。牛文元認為，中國“三農”問題的根本出路，唯有靠實現城市化戰略才能夠最終完成。韓國區域經濟發展和城市建設的關系證明，確立區域城市化發展戰略是符合區域經濟發展規律的。

長江三角洲是我國現代城市發育最早、城市化水平最高、城市體系最完備的地區之一。長江三角洲地區2000年末人口為7469.54萬人，城鎮人口3072.44萬人，占總人口的40.94％，城市化水平比全國平均水平36.22％高出4.72個百分點，上海高達74.62％。GDP為13739億元，人均GDP為18393元。區內有大、中、小城市54個，1396個建制鎮，平均每1800km2就有一座城市，不足70km2就有一座建制鎮。2001年8月，浙江省在中國率先實行城鄉一體化最低生活保障，把農民納入最低生活保障網絡，2001年農村居民人均純收入達到4582元，江蘇蘇南農民純收入達到4990元，長江三角洲地區許多城市的郊區事實上已經連成一片。

3.4 城鎮網絡化

城鎮網絡化是城鄉互動的有效途徑，所以要大力發展面向“三農”的新型城鎮體系，形成小城鎮與發展大中城市并舉的城鎮網絡化結構，進而從根本上徹底解決“三農”和整體內需不足的問題。如內蒙古全區已有建制鎮273個、鄉集鎮1216個，各類小城鎮人口達到625萬，占全區總人口的1／4以上，已初步形成以旗縣所在鎮為中心、建制鎮為骨干的小城鎮網絡。

隨著經濟的迅速發展和城鎮化的加快推進，以城鎮為主體的區域經濟結構正在演變為各具特色的城鎮群，或以大中城市為核心的多層次城市圈(城市經濟圈)。如以北京為核心的京津唐城市圈，以上海為核心的長三角城市圈，以廣州、深圳為核心的珠三角城市圈，長株潭城鎮群等。這些城市圈城市密度較大，網絡結構發達(如上述的長三角)，也是近年來我國農民進城的重點流入地區，也是我國城鄉經濟社會協調發展和城鄉良性互動的典型區域。

促進城鄉良性互動的措施

目前影響城鄉經濟良性互動發展的障礙有思想觀念、體制機制、資源性障礙、經濟結構和素質性障礙。因此要更新觀念，要跳出農村，通過城市化和新型工業化繁榮農村；跳出傳統農業，通過農業產業化和發展非農產業發展農業；跳出農民身份的束縛，實現農民非農化和提高農民現代化水準。

通過一系列制度改革來實現人民真正的平等權力，不再因血統、居住地、職業的不同而享有不同的就業制度和不同的社會保障制度生活，讓農民成為自由和平等的中國人，真正實現城鄉良性互動。

4.1 處理好幾個關系

城鄉良性互動的前提是處理好農業與二、三產業的關系、鄉村與城市的關系、農民和工人的關系，使工農、城鄉、國民經濟協調發展。也就是實現“三農”的“裂變”，即農民怎么變成工人，農村怎么變為城鎮，農業怎么逐步實現工業化，其核心是如何推進農業的產業化，它是實現“三農”裂變的載體，只有處理好這幾個關系，并實現了農業的產業化(如創建一批農業科技產業園)，才能真正體現農業結構的戰略性調整，才能轉移農村剩余勞動力，才能推動農村的現代化，從而從根本上解決農村問題。

4.2 加快市場化發展、促進要素合理流動

中國農村經濟落后的主要原因是農民進入市場太難，阻礙太多，費用太高。所以要形成統一的城鄉市場和生產要素的合理流動，這樣才能讓民間的資本、外來的資本與城鄉勞動力自由組合、優化配置，才能促進區域內和跨區域的人口流動，進而促進城鄉良性互動。

只有按著發展先進生產力的要求，促進城市的生產要素向農村流動，農村人口向城鎮轉移，加快城鎮化步伐，促進城鄉間生產要素的流動，才能真正促進農村經濟的發展和城鄉經濟的良性互動，進而從根本上解決“三農”問題。

4.3 城鄉統籌、相互促進

目前我國城市基本上搞的是市場經濟，而近10億人口的農村很大程度上依然沿襲著計劃經濟的傳統體制。資源要素未能在城鄉之間統籌配置，城鄉經濟發展不能形成內在的相互促進機制。

城鄉統籌可以改變我國城鄉二元經濟結構；可以跳出傳統思路，站在國民經濟和社會發展全局的高度考慮“三農”問題；可以成為解決就業問題的突破口，同時也是經濟發展戰略的重大轉變和解決“三農”問題新的希望。

4.4建立保障機制、促進經濟發展

要實行城鄉良性互動，就必須要“消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，當務之急是要在就業、工資、社會保障等方面，消除對農民工的歧視，使農民真正融人城市和社會”(十六大報告)

為確保城鄉良性互動、促進經濟共同發展，要結合當地實際建立和健全農村社會保障制度，要進行制度創新，特別是產權制度的創新，在農村建立與城市政策統一、形式有所不同的社會保障體系，逐步建立城鄉銜接的社會福利保障制度，兌現農民的社會福利保障，逐步建立對農業和農民的保障機制。

第五篇：解決三農問題要思路清晰對策得當

解決“三農”問題要思路清晰對策得當

牛毅琴

董永紅

（甘肅河西學院管理系

蘭州大學經濟學院）

內容摘要：“三農”問題是中國社會經濟建設和發展過程中的根本問題。要解決這一問題，必須改變城鄉二元經濟結構，完善社會保障制度和戶籍管理制度，還應統籌城鄉公益事業的發展，加大對農村的救濟力度和對社會福利事業的支持，有序而進、依法而行。

關鍵詞：三農問題、社會保障、戶籍管理、福利制度

一、“三農”問題的由來和實質：

“三農”問題是中國社會經濟建設和發展過程中的根本問題。隨著中國農村經濟體制改革的推行和逐步深入，中國的農業生產和農村生活已發生了巨大變化，但是許多影響“三農”問題解決的障礙與難題依然存在。中國的農業生產、農村經濟和農民生活仍存在一系列嚴重問題。

三農問題由來已久，它是由歷史造成并在歷次體制變動中不斷積累起來的。建國后特別是20C50年代中后期以來，受當時國際、國內政治和經濟環境的限制，我們選擇了重工業優先發展的戰略。由于中國是一個從半殖民地半封建社會解放出來的社會主義國家，積累工業化所需要的資金，不可能像西方國家那樣依靠掠奪殖民地，而只能來自國內的農業剩余。為此，必須構建旨在使農業剩余順利從農業流向工業，從農村流向城市的宏觀經濟制度和微觀經營機制。由國家通過制度安排，對農產品的生產、消費和分配實行強有力控制。78年 開始的農村改革，取消了農村公社制度，推行家庭聯產承包責任制，推動了20C后20年的社會巨變。但是，在改革的后10年，三農問題重新變得緊迫和尖銳起來：農民收入增幅緩慢，城鄉差距進一步拉大，農民的弱勢地位積重難返。問題產生的根源是計劃經濟條件下城鄉分割的二元結構。農民名為國家的主人，實為工業化原始積累和廉價農產品的提供者，在就業、戶籍、福利、社會保障等方面沒有得到公正的待遇。

所以三農問題的實質是城鄉之間資源占有和支配的嚴重失衡，即越來越多的資源和資本流向城市，而廣大的農村勞動力卻滯留在越來越少的土地上，其結果必然是農村越來越貧窮和落后。應該看到：現在已很難從農業本身，從農業內部尋找到三農問題的突破口。如果跳出農村的圈子，從外部也許能找到一條出路，即城鎮化。就是將農村人口轉移到城鎮，將其變為城鎮居民。從大的方向上來看：三農問題的出路則在于保證城鄉之間各種資源的順暢流通與結合。

二、解決“三農”問題的思路和方法：

因此黨的十六大提出：統籌城鄉經濟發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是解決“三農”問題的一條大思路、一條新思路。

為什么說統籌城鄉經濟社會發展，是解決“三農”問題的一條大思路？因為這條思路，是黨的十六大針對我國長期的城鄉二元結構，阻礙城鄉經濟社會協調發展，削弱農業，傷害農民的教訓提出來的。這條思路既是建立新的城鄉關系的理論創新，又是解決“三農”問題 的實踐創新。其深刻含義，就是要使城市和農村緊密聯系起來，既要發揮城市對農村的輻射作用，發揮工業對農業的帶動作用，又要發揮農村對城市的促進作用，農業對工業的促進作用，以改變城鄉二元結構為目的，實現城鄉經濟社會一體化，建立起在社會主義市場經濟體制下的城鄉平等、和諧協調的發展關系。這條思路的重要特點，就是要把城鄉的經濟和社會發展放在一個統一的系統里，形成協調發展、良性互動的新型城鄉關系。而且統籌城鄉經濟社會發展是一個系統工程，也是一個歷史進程，必須制定長遠的發展規劃，建立起完善的城鄉發展的統籌體系。

改革開放前，我國城鄉之間一直未能建立起一種良性的關系，導致城鄉二元經濟結構凝固化。在傳統的計劃經濟體制下，長期實行農產品統購統銷體制，工農業產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱：在城鄉分割的二元制結構體制下，城鄉之間要素不能自由流動，大量農業勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足。而且由于實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民和農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉聯系雖然顯著增強，但在計劃經濟體制之下形成的城鄉分割的二元體制尚未根本解決。外出農民這么大的一個群體，盡管他們中很多人已經在城市居住和生活了很多年，但仍然很難融入其中，這種局面必須改變。

1、從社會保障看，91%的城鎮人口已納入社會保障體系，而農 村只有2%的人口納入。從社會保障費用的支出看，占全國人口70%左右的農民只占總數的11%，而占全國人口30%的城鎮居民卻占總數的80%。在醫療保健方面，占人口30%的城市人口享有80%的衛生資源配置，而占總人口70%的農村人口只享有20%的衛生資源配置。近幾年，國家在醫療衛生保健方面的經費開支很大，其中85%用于城鎮，而農村得到的經費不足15%。在最低生活保障方面，全國大部分農村沒有建立最低生活保障制度。在養老保險方面，我國僅有7.8%的農村人口參加了保險。所以必須改變“土地就是農民的保障”的片面認識，改革原來主要涉及城鎮居民和國有單位的福利制度，擴大社會保障面，逐步建立農民與市民，各種所有制職工平等一致，覆蓋全社會的包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障體系，改變過去把農民排除在社會保障體系之外的錯誤作法，為市場經濟的順利發展編織一張社會安全網。

2、城鄉隔離的戶籍管理制度，阻礙了農村剩余勞動力的轉移，影響著農民收入的增長。家庭承包制放開了農民手腳，使他們可以進城務工、經商，然而到了城里又要辦暫住證、健康證、交治安保證金、就業管理費，有的還要辦計劃生育證、邊境證。上崗還要交押金，他們干最臟、最苦、最累、最危險的活，受歧視不說，還要在就業、上學、醫療、遷移、福利、社會保障等方面受到諸多限制。改革開放以來，雖有改觀，但總體上仍處于隔離狀態。應該把附加在戶籍上的不合理的福利性成份全部剝離出去；除對大城市進行戶籍管制外，應取消對中小城市的戶籍管制，讓農民自由選擇戶籍登記地，賦予農民自 由遷徙的權利。還可以取消農業人口與非農業人口的帶有等級色彩的劃分方法，按常住人口和暫住人口進行戶籍登記。但是，也應該看到：只有當進城務工的農民能夠在城市找到工作并取得比較穩定的收入，戶籍管理的放開才有自己的物質生產基礎，否則大量缺乏穩定生活來源的無業游民在城市中聚集，一方面會大大增加維持城市治安的難度，另一方面他們面臨巨大的社會壓力，如果出現城市農民工向農村的巨量回流，又會影響農村的穩定。

三、“三農”問題的解決還需采取配套措施：

為了大力發展中小企業，加速農村剩余勞動力的轉移和促進“三農”問題的解決，我們除了要堅持和完善支持民間經濟發展、啟動民間投資等行之有效的政策外，還需要采取如下配套措施：

1、進一步發展小城鎮的問題。2002年，我國城鎮人口已達到5.02億，其中小城鎮占50%左右。小城鎮20多年的快速發展，對緩解我國歷史上遺留下來的農業、農村和農民問題，發揮著重要作用。無論大中城市具有多大的優勢，都不可能取代小城鎮的作用。這是因為：發展小城鎮的過程，就是農村逐步變為城鎮，農民逐步變為市民的過程。我國是傳統的農業社會，要讓農民富裕起來，就得把農民減少下去，不把相當數量的農民變為市民，全面建設小康社會和實現現代化，就是一句空話。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃、合理布局，使之盡快完善功能、聚集人口，發揮農村地域性經濟、文化中心的作用。而且完整意義上的中國特色城鎮化道路，應當是堅持大中小城市和小城鎮協調發展，離開了大中小城市的 輻射功能，小城鎮就不可能獨立地發揮改造農村經濟社會的重任。因此十六大報告指出：要逐步提高城鎮化水平，走中國特色的城鎮化道路。

2、黨和政府在做出決策時，要把有利于農村剩余勞動力轉移和增加就業作為最重要的指導方針。世界各國政府在工業化過程中乃至在實現工業化以后，總是把減少失業作為自己決策的重要出發點。日本在戰后采取了一系列政策措施來增加就業。比如，它在很長時間里限制大商場的開設，鼓勵投資少，用人多的“阿信”式小商店和其他服務業的發展，取得了很好的效果。中國作為一個人口眾多的發展中國家，更應確立這一方針，鼓勵興辦餐飲及商業、咨詢、鄰里服務等小型企業，凡是能用人的地方，應提倡多用人。

3、推進基層政府機構改革和農村稅費改革，切實保障農民的收入和財產權利。目前農民稅費負擔過重的實質，是農民在政治上當家作主和在經濟上私有財產權利得不到切實保障。因而某些黨政機構和干部在不經納稅人及其代表同意的條件下以各種名目強征暴斂。因此，減輕農民負擔的主要出路在于：一方面要減少政府機構和公職人員的數量，降低農民負擔；另一方面要徹底切斷各級政府機構和部門以非法律手段收取農民收入的渠道。沒有這兩項改革的協調推進，農村稅費改革很難取得預期的效果`。

4、要逐步建立城鄉銜接的社會福利保障機制，兌現農民的社會福利保障。在農村建立與城市政策統一、形式有所不同的社會保障體系應提上議事日程，進城務工農民的社會保障問題也應抓緊加以解決。現在，某些經濟較發達地區已開始建立城鄉銜接的福利保障制度，如浙江省已于2001年10月1日起正式實施《浙江省最低生活保障辦法》，首次用法律形式將農民納入最低生活保障制度的范圍。

5、應統籌城鄉公益事業的發展、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會保障。

國家財力不給農村與城市一樣的公益事業發展的支持，政府不給農民提供與城鎮居民同等的公共產品，勢必擴大城鄉差別，對農民不公。統籌城鄉公益事業的發展應該是多方面的，當前最重要的是農村義務教育和農村公共醫療衛生事業。

統籌城鄉勞動就業，就是要改革城鄉分割的勞動就業制度，發揮市場在城鄉勞動就業中的作用，盡量擴大就業空間，使城鄉勞動者自主擇業、平等就業，既要積極引導農村勞動力向城市轉移，又要鼓勵城市勞動力到農村從事農業開發，擴大城市就業空間，形成城鄉勞動力就業一體化。

在中國，農民是最大的一個群體，又是收入最低、最不穩定、生活水平最需要獲得社會保障的人群。可現在農民所謂的生活保障，就是那幾畝承包地，而這些承包地，雖然對農民有一定的生活保障，但其收入性保障穩定性差、風險性大，現在農民因災致貧現象時有發生，所以統籌城鄉社會保障，加快建立農民的社會保障體系至關重要。必須盡快建立適應農村人口的最低生活保障體系，國家在1999年頒發了《城市居民最低生活保障》，農民被排除在外。實際上，最低生活保障是每一個公民應該享有的基本權利，因此要盡快改變這種局面，建立農民最低生活保障體系。

6、還應加大對農村的救濟力度和對社會福利事業的支持。我國自然災害頻繁，農村抗御災害能力較弱，對農民的救濟，直接保護著農民的生存權，必須完善救濟體系，增加救濟力度。還應建立起以大病統籌為主的農村合作醫療制度，這是對農民的一種重要的社會保障。

總之，要消除城鄉二元結構，形成一體化的發展格局，解決“三農”問題，就應體制創新、制度創新，完善這方面的法規體系，使這些領域的活動、行為有法制保障，這樣才能順乎民意、合乎發展規律，有序而進、依法而行。

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解決“三農”問題的一條大思路

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