第一篇：財政亂象整治!財金23號文劍指金融企業對地方政府融資違規行為!

財政亂象整治！財金23號文劍指金融企業對地方政府融資

違規行為！

寫在前面盡管2017年以來，在財政嚴監管下，地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險。但不得不承認，當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題，舉債方式日益多樣化，風險不斷增加。這其中既有部分地方領導干部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因，也有金融企業推波助瀾的因素。這主要就是一些金融企業在經營過程中存在放松風險管控、助推地方債務規模膨脹的問題。特別是在部分支持地方基礎設施和公共服務領域建設中，仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，財金23號文便在今日隆重登場了。23號文依然是以強化監管為主要目的，對國有金融企業參與地方建設融資過程中確實存在的亂象和不規范行為，加強監管，及時糾偏。

本文綱要

一、財金23號文政策要點解讀

二、財金23號文全文

三、地方政府投融資涉金融機構負面清單

一、財金23號文政策要點解讀當前，部分地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題，舉債方式日益多樣化，部分金融機構在其中起到推波助瀾的作用。此次財金23號出臺之目的，就是對金融企業參與地方建設融資過程中存在的亂象和不規范行為加強監管和糾偏。財金23號對當前政信類業務的重要影響，包括以下幾方面：

（一）融資平臺公司授信受限雖然監管政策對融資平臺公司商業化轉型為地方國企提出了明確要求，但是，部分轉型后的融資平臺公司仍與地方政府存在千絲萬縷的關系，且時常會有代政府融資的嫌疑。去年，銀行業監管“三三四十”專項檢查中，點名了“違規新增融資平臺公司貸款，擴大地方政府債務”，將違規新增融資平臺貸款與擴大地方政府債務捆綁。本次財金23號文只提上半句“不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款”，足見在監管部門觀念中，這些違規新增融資平臺貸款的行為，基本上就可以直接認定與擴大地方政府債務有關。

（二）PPP明股實債再收窄PPP明股實債的禁止性規定，最初是財預50號文提出，禁止地方政府對PPP資本金回購形式的明股實債：地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。后來，國資委192號文明令禁止了央企對PPP資本金回購形式的明股實債：各企業要嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項目的自有資金安排...不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。

而這次，財金23號文同樣對PPP項目資本金領域的明股實債亮起了紅燈：在“第一條 總體要求”首先提出了“不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。”同時在“第二條 資本金審查”又提出“若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。”兩條結合起來，就可以解讀為：禁止PPP資本金以明股實債等債務方式出資。當前，大部分金融機構對PPP股權投資的退出策略均為前端退出。對于央企中標項目采取基金遠期認繳模式（實際上由央企在基金層面協助金融機構退出），對于地方國企和民營企業中標項目采取由其直接遠期回購PPP股權方式退出。對于當前監管政策存在兩種理解：一是所有的明股實債都違規；二是只有監管政策明確禁止的政府回購和央企回購的明股實債才違規。

（三）要求核實融資主體經營現金流并實現全覆蓋該要求即：融資主體的自有經營性現金流應能夠全覆蓋債務本息，涉及財政資金支出作為企業經營現金流的。金融機構應當去核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性，而不是由地方政府出具各種形式的確認函、文件證明、會議紀要等。財金23號文明確：國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。同時，項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

（四）政策性金融機構與商業性金融機構監管政策趨于一致財金23號文中，要求政策性、開發性金融機構要嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資。盡管在整體上的監管政策較為明確，但政策性、開發性金融機構在服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，往往存在一定程度的例外。比如，會存在這樣的操作：通過與地方政府及其部門簽署一攬子協議等方式，“捆綁”地方政府信用、為項目資本金提供搭橋貸款、為項目提供前期貸款、采取統貸統還模式等。此次23號文則是明確：政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，應嚴格遵守國家法律和相關規定，嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業務范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

（五）禁止通過簽署一攬子協議等方式“捆綁”地方政府信用此次23號文明確：國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實轉變業務模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

二、財金23號文全文

關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知頒布機構：

財政部文

號：

財金[2018]23號頒布時間：

2018-03-28實施時間：

2018-03-28 各國有金融企業：金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前，金融企業運營總體平穩良好，但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議部署和要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，促進金融企業穩健運行，進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，現就有關事項通知如下：

一、【總體要求】國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

二、【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。

三、【還款能力評估】國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。

四、【投資基金】國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金，應嚴格遵守有關監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

五、【資產管理業務】國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業在進行資產管理產品推介時，應充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。

六、【政策性開發性金融】政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，應嚴格遵守國家法律和相關規定，嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業務范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

七、【合作方式】國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實轉變業務模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

八、【金融中介業務】國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時，應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的，應當盡職調查，認真核實財政資金安排的合規性和真實性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳，并應在相關發債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

九、【PPP】國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

十、【融資擔保】政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

十一、【出資管理】國有金融企業應加強對股東資質的審查。國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業，且確保資金來源合法，嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業股權。除法律法規另有規定的以外，以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益，并按“實際出資與期末凈資產孰低”原則予以清退。國有金融企業股東用金融企業股權質押融資，應遵守法律法規和相關監管規定，不得損害其他股東和金融企業的利益。

十二、【財務約束】國有金融企業應按照“實質重于形式”的原則，充足提取資產減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

十三、【產權管理】國有金融企業應聚焦主業，嚴格遵守國有金融資產管理有關規定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務風險。在配合整改的同時，國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

十五、【績效評價】財政部門對金融企業進行績效評價時，如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保或承擔償債責任，被相關部門依法依規追究責任的，根據相關部門提供的處理處罰情況，對該金融企業下調評價等級。

十六、【監督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業，國有金融企業應暫停或審慎提供融資和融資中介服務。財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查，對相關違規行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。

十七、【其他】本通知自印發之日起執行。其他金融企業參照執行。財政部2018年3月28日

三、地方政府投融資涉金融機構負面清單

2010.06.10國發[2010]19號《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》：w

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，…凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。

2010.12.16銀監發[2010]110號《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》w

金融機構不得接受地方政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的事業單位違規以財政性收入、行政事業等單位國有資產或其他任何直接、間接形式為融資平臺貸款提供的擔保。w

金融機構融資平臺貸款的撥備覆蓋率及貸款撥備率不得低于一般貸款撥備水平。2011.06.17銀監辦發[2011]191號《關于印發地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明通知》：w

不得向銀行“名單制”管理系統以外的融資平臺發放貸款。w

不得再接受地方政府以直接或間接形式提供的任何擔保和承諾。w

不得再接受以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品。w

不得再接受以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為抵質押。w

不得向名單制管理系統以外的平臺發放貸款。w

對于到期的平臺貸款，一律不得展期和以各種方式借新還舊（含跨行）。w

地方政府提供的信用承諾、沒有合法土地使用權證的土地預期出讓收入（專業土地儲備機構除外）、一般預算資金、政府性資金預算收入、國有資本經營預算收入、預算外收入等財政性資金承諾，均不得計入借款人自有現金流。

2011.06.28非銀發[2011]15號《關于進一步落實信托公司、金融租賃公司地方政府融資平臺清查工作的通知》：w

（信托公司）對地方政府融資平臺異地業務必須進行嚴格控制，尤其是禁止信托公司開展由地方政府擔保或出具財政還款承諾函的地方政府融資平臺異地業務。w

（信托公司）不得由政府部門和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位提供任何形式的擔保及還款承諾。w

（信托公司）必須按照審慎經營原則重新進行評估和貸款三查，同時不能展期，不得借新還舊，不得通過續存項目衍生項目。

2011.07.05銀監發[2011]76號《關于印發王華慶紀委書記在商業銀行理財業務監管座談會上講話的通知》：w

理財資金不得流向于政府融資平臺…等限制性行業和領域。2012.05.20銀監辦發[2012]163號《關于強化農村合作金融機構投資信托和理財產品風險監管的通知》：w

農村合作金融機構…不得投資包含政府融資平臺項目的信托和理財產品。

2014.04.18銀監合[2014]11號《關于加強農村中小金融機構非標準化債權資產投資業務監管有關事項的通知》：w

農村中小金融機構要嚴格按照國家宏觀調控和產業政策要求控制非標資產投資投向，不得投資政府融資平臺…項目或產品。

2014.09.21國發[2014]43號《關于加強地方政府性債務管理的意見》：w

金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。

2014.12.24中基協函[2014]459號《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》w

資產證券化基礎資產負面清單：

一、以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產。

二、以地方融資平臺公司為債務人的基礎資產。2015.08.10銀監發[2015]43號《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》：w

審慎預測項目的未來收益和現金流，以其作為未來還款的主要保障，不得要求地方政府對重大工程項目融資承擔還款責任，或提供任何形式的顯性和隱性擔保。

2017.03.11銀辦發[2017]48號《關于做好2017年信貸政策工作的意見》：w

（銀行業金融機構）不得違法違規向地方政府提供融資。w

（銀行業金融機構）不得要求地方政府違法違規提供擔保。

2017.04.07銀監發[2017]6號《關于銀行業風險防控工作的指導意見》：w

銀行業金融機構要認真落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，不得違規新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。w

銀行業金融機構要依法合規開展專項建設基金、政府與社會資本合作、政府購買服務等新型業務模式，明確各方權利義務關系，不得通過各種方式異化形成違規政府性債務。

2017.04.26財預[2017]50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》：w

金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

2017.11.22 銀監發[2017]55號《關于規范銀信類業務的通知》：w

七、商業銀行和信托公司開展銀信類業務，應貫徹落實國家宏觀調控政策，遵守相關法律法規，不得將信托資金違規投向…地方政府融資平臺…等限制或禁止領域。2018.01.08保監發[2018]6號《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》：w

嚴禁違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。w

地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，向保險機構違法違規或變相舉債。w

除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得對保險機構投資業務中任何單位和個人的債務提供任何方式的擔保。w

（保險機構）不得為地方政府違法違規或變相舉債提供任何形式的便利。w

堅決制止地方政府以引入保險機構等社會資本名義，通過融資平臺公司、政府投資基金等方式違法違規或變相舉債上新項目、鋪新攤子。2018.01.12保監發[2018]9號《打贏保險業防范化解重大風險攻堅戰的總體方案》：w

嚴禁違法違規向地方政府提供融資。

2018.3.28 財金[2018]23號《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》：w 國有金融企業除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，w（國有金融企業）不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。w（國有金融企業）不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。w（國有金融企業）不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。w 若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。w 國有金融企業參與地方建設融資，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。w 嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。w 國有金融企業不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，w（國有金融企業）不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。w 國有金融企業發行參與地方建設項目，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，w（國有金融企業）不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，w（國有金融企業）不得變相為地方政府提供融資。w 國有金融企業在進行資產管理產品推介時，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。w（政策性、開發性金融機構）嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，w（政策性、開發性金融機構）不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，w（政策性、開發性金融機構）不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。w 國有金融企業原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，w（國有金融企業）不得對地方政府及其部門統一授信。w 國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時，在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳。w 國有金融企業…對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。w 政府性融資擔保機構…不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。w 嚴禁（國有金融企業股東）虛假出資、出資不實或抽逃出資，w 嚴禁代持國有金融企業股權。w 國有金融企業股東用金融企業股權質押融資，應遵守法律法規和相關監管規定，不得損害其他股東和金融企業的利益。國有金融企業…不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

第二篇：關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金[2018]23號)

關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金[2018]23號)

各國有金融企業：

金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前，金融企業運營總體平穩良好，但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企

業、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議部署和要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，促進金融企業穩健運行，進一步督促金融企業加強

風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，現就有關事項通知如下：

一、【總體要求】國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠

道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會

資本合作（PPP）項目資本金。

二、【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規

定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。

三、【還款能力評估】國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保

、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規

性和完備性。嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。

四、【投資基金】國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金，應嚴格遵守有關監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融

資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

五、【資產管理業務】國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面

掌握底層基礎資產信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政

府提供融資。國有金融企業在進行資產管理產品推介時，應充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。

六、【政策性開發性金融】政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，應嚴格遵守國家法律和相關規定，嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提

供融資，嚴格遵守業務范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

七、【合作方式】國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實轉變業務模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部

門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

八、【金融中介業務】國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時，應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的，應

當盡職調查，認真核實財政資金安排的合規性和真實性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳，并應

在相關發債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

九、【PPP】國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露

的PPP項目，不得提供融資。

十、【融資擔保】政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

十一、【出資管理】國有金融企業應加強對股東資質的審查。國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業，且確保資金來源合法，嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業股權。除

法律法規另有規定的以外，以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益，并按“實際出資與期末凈資產孰低”原則予以清退。國有金融企業股東用金融企業股權質押融資，應遵守法律法規和相關監管規定，不

得損害其他股東和金融企業的利益。

十二、【財務約束】國有金融企業應按照“實質重于形式”的原則，充足提取資產減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

十三、【產權管理】國有金融企業應聚焦主業，嚴格遵守國有金融資產管理有關規定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管

理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎

上，穩妥有序化存量債務風險。在配合整改的同時，國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

十五、【績效評價】財政部門對金融企業進行績效評價時，如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保或承擔償債責任，被相關部門依法依

規追究責任的，根據相關部門提供的處理處罰情況，對該金融企業下調評價等級。

十六、【監督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業，國有金融企業應暫停或審慎提供融資和融資中介服務。財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金

融企業及其分支機構進行監督檢查，對相關違規行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。

十七、【其他】本通知自印發之日起執行。其他金融企業參照執行。

第三篇：財金2018年23號關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知

關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資

行為有關問題的通知

財金〔2018〕23號

各國有金融企業：

金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前，金融企業運營總體平穩良好，但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議部署和要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，促進金融企業穩健運行，進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，現就有關事項通知如下：

一、【總體要求】國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

二、【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。

三、【還款能力評估】國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。

四、【投資基金】國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金，應嚴格遵守有關監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

五、【資產管理業務】國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業在進行資產管理產品推介時，應充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。

六、【政策性開發性金融】政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，應嚴格遵守國家法律和相關規定，嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業務范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

七、【合作方式】國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實轉變業務模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

八、【金融中介業務】國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時，應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的，應當盡職調查，認真核實財政資金安排的合規性和真實性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳，并應在相關發債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

九、【PPP】國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

十、【融資擔保】政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

十一、【出資管理】國有金融企業應加強對股東資質的審查。國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業，且確保資金來源合法，嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業股權。除法律法規另有規定的以外，以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益，并按“實際出資與期末凈資產孰低”原則予以清退。國有金融企業股東用金融企業股權質押融資，應遵守法律法規和相關監管規定，不得損害其他股東和金融企業的利益。

十二、【財務約束】國有金融企業應按照“實質重于形式”的原則，充足提取資產減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

十三、【產權管理】國有金融企業應聚焦主業，嚴格遵守國有金融資產管理有關規定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務風險。在配合整改的同時，國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

十五、【績效評價】財政部門對金融企業進行績效評價時，如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保或承擔償債責任，被相關部門依法依規追究責任的，根據相關部門提供的處理處罰情況，對該金融企業下調評價等級。

十六、【監督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業，國有金融企業應暫停或審慎提供融資和融資中介服務。財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查，對相關違規行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。

十七、【其他】本通知自印發之日起執行。其他金融企業參照執行。