第一篇：成都市全面推進城鄉一體化的做法及啟示

成都市全面推進城鄉一體化的做法及啟示

省委政研室考察組

2008年第3期 ——他山之石

2007年6月，國家正式批準成都、重慶兩市成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都市在總結實踐經驗基礎上，提出了“堅定不移地按照城鄉統籌、‘四位一體’科學發展總體戰略部署，即以‘三個集中’為核心、以市場化為動力、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障，全面提升城鄉一體化水平”的總體要求，和“力爭到2017年，‘三個集中’取得顯著成效、經濟社會實現跨越發展、城鄉差距得到明顯縮小、科學發展體制初步形成”的總體目標。前不久，我們對成都推進城鄉一體化的情況進行了考察。

一、基本做法

2003年以來，成都市為推進城鄉一體化，實施了一系列重大舉措：

1、深入實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略。一是強力推進工業向集中發展區集中。按照走新型工業化道路的要求，制定了城鄉一體的工業布局規劃，將原來規模小、布局散的116個工業開發區，調整、歸并為20個工業集中發展區。通過加強規劃調控、政策引導和工業園區建設，建立投資促進機制，推進工業向集中發展區集中。二是有序推進農民向城鎮集中。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，有組織分層次地引導農民向城鎮和二、三產業轉移。在中心城區，實行農村與城市社區完全接軌，按照城市社區標準建設新型社區，推動農民向市民轉變；在縣城和區域中心鎮，按照城市社區標準建設城鎮新型社區，引導農民向城鎮集中；在有條件的農村地區，參照城鎮社區的標準建設農村新型社區，引導農民向農村新型社區集中。截止2006年底，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。三是穩步推進土地向規模經營集中。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，健全土地流轉機制，采取轉包、租賃、入股等多種形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村新型集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，實施規模化、集約化經營。

2、科學制定城鄉一體化發展規劃。一是建立城鄉一體的規劃體系。包括城鄉發展空間規劃、基礎設施建設規劃、產業發展規劃、社會事業發展規劃、生態環境建設與保護規劃。二是在城鄉規劃中全面體現“三個集中”的原則和要求。堅持按“三個集中”原則編制城市總體規劃、城鎮和農村新型社區建設規劃以及各個專項規劃，科學和合理規劃城市、小城鎮、農村新型社區的人口規模以及基礎設施和公共服務建設，增強村鎮對產業、人口的集聚能力，解決產業布局、村鎮聚落分散問題；堅持集中集群集約發展原則，最大限度實現資源優化配置，努力克服過去城鄉規劃、建設上存在的寬馬路、大廣場、大草坪等誤區。三是努力做到各項規劃相互銜接。四是嚴格依法執行規劃并加強監督，維護規劃的嚴肅性和權威性。

3、重點加快以工業為核心的產業發展。堅持把加快產業發展作為推進城鄉一體化的支撐和重點來抓，從2005年開始連續開展了“項目年”、“加快產業發展年”等活動。在工業方面，致力于做大做強電子信息、機械、醫藥、食品四大主導產業，培育發展冶金建材、石油化工產業，建設六大產業基地。在農業方面，大力發展生豬、蔬菜、柑橘、食用菌、茶葉等十大優勢產業。在服務業方面，深入實施旅游帶動戰略，大力發展現代物流、金融、會展、通信、網絡、咨詢等現代服務業。

4、努力構建統籌城鄉發展的體制機制。一是深入推進政府職能轉變。全面推進以轉變政府職能為核心的規范化服務型政府（機關）建設。在削減66％審批事項的基礎上，通過一系列制度設計，規范和簡化行政審批，加強事前服務和事中、事后監管，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和錯位問題。二是大力推進規劃體制改革。按照城鄉規劃編制、管理、監督工作全覆蓋的要求，從市到鄉都組建了規劃管理機構和規劃工作監督機制。按照城鄉一體、全面覆蓋和“三個集中”的要求，推動城市總體規劃、土地利用總體規劃的修編和城鄉一體的產業發展、基礎設施建設、社會事業發展等規劃的制定，初步形成了城鄉一體的規劃體系。三是全面推進城鄉管理體制改革。積極推進涉及規劃、農業、交通、水務、林業和園林等30多個部門的行政管理體制改革，初步建立了城鄉一體、高效運轉的管理體制。四是強力推進城鄉公共服務體制改革。堅持把加快社會事業發展作為統籌城鄉發展的基本著力點，大力推進戶籍、就業、社保等制度和教育、衛生等體制改革，基本形成了城鄉一體的就業體系、社會保障和救助體系以及統籌城鄉教育、衛生、文化、科技等社會事業發展的政策體系，有力促進了城鄉社會事業均衡發展。五是積極推進投融資體制改革。構建政府引導、市場運作、社會參與的多元投資機制。通過設立政府專項建設資金，著力構建融資平臺，充分利用信貸資金，廣泛應用BOT等項目直接融資，推動工業集中發展。

二、主要成效

l、有力促進了經濟又好又快發展。2006年，全市實現地區生產總值2750億元，比2002年增長65.4%，年均增長13.4%；全口徑財政收入達到489億元，比2002年增長1.69倍，年均增長28.06%；地方財政收入達到278.4億元，比2002年增長2.13倍，年均增長32.98%。工業發展水平顯著提升。實施工業集中發展使工業布局更加合理，產業集群發展效應初步顯現，工業發展加快。到2006年底，20個工業集中發展區已初具規模，共引進規模以上企業1105家，工業集中度達到59.9%，全年規模以上工業增加值750.4億元，比2002年增長170.27%。農業綜合效益明顯提高。通過實施土地向規模經營集中，促進了農業結構調整，加快了農業產業化經營和現代農業發展，提高了農業綜合效益。2006年，實現農業增加值193.4億元，比2002年增長23.3%。第三產業快速發展。2006年，第三產業增加值達1343.6億元，比2002年增長67%。

2、有效推動了“三農”問題的解決。一是促進了農業產業結構調整和農業產業化經營，形成了農業穩定增效的機制。據統計，2006年，全市實現農業增加值193.4億元，比2002年增長了23.3%，年均增長5.4%；到2006年底，全市共流轉土地153.78萬畝，培育規模以上龍頭企業580戶、農民專業合作經濟組織1563個，示范、推廣農業優良品種149個、農業新技術128項，土地規模經營畝均收益增加約600元。二是促進了農民多元化增收，縮小了城鄉居民收入差距。2006年，全市農民人均純收入達到4905元，比2002年增長45.2%。2002—2005年，城鎮居民可支配收入與農民人均純收入之比由2.63減為2.51。三是促進了新型農村集體經濟不斷發展壯大。成都市堅持推進“三個集中”與發展農村集體經濟相結合，并積極創新經濟組織制度，有效促進了農村集體經濟發展。到2006年，全市村組集體資產達53.14億元，比2002年增長31.92%，有集體經濟收益的村（社區）達2175個，占總數的73.33%。

3、較好實現了城鄉社會和諧發展。一是城鄉一體的就業體系逐步形成。通過戶籍、就業制度改革，建立和完善城鄉一體的就業體系，農民享有了免費接受培訓、就業援助和創業優惠政策等待遇。2003年以來，全市累計有48萬名城鎮登記失業人員實現了再就業，城鎮登記失業率下降到2.8%；2006年，全市農村勞務輸出達106.15萬人，基本實現比較充分就業。目前成都市已被國家列為統籌城鄉就業試點城市。二是城鄉一體的社會保障體系初步建立。被征地農轉非人員社會保險、新型農村合作醫療、非城鎮戶籍從業人員綜合保險的覆蓋面逐年擴大。農民養老保險制度全面啟動，農村社會保險在制度上基本實現全覆蓋。同時，城鄉救助體系不斷健全和完善。三年來，城鄉130多萬人次的困難群眾分別享受了低保、醫療、上學、住房等救助。三是城鄉基礎教育逐步走向均衡化。三年來，成都市通過實施農村中小學標準化建設、農村中小學現代遠程教育、農村教育專業素質提升等一系列工程，初步實現了城鄉教育硬件均衡配置、教育質量均衡發展。四是覆蓋城鄉的公共衛生體系基本形成。目前，已完善219個鄉（鎮）公立衛生院和300個村衛生站標準化建設，新型農村合作醫療參合率達93%，累計有430萬人次受益，2006年人口死亡率、新生兒死亡率分別比2002年降低了17.5%和15.8%。

4、有效推進了資源節約和環境保護。一是有效節約了資源。如雙流蜀星花園，集中了農民690戶、1320人，僅占地123畝，比分散居住節省了土地50多畝。二是有效改善了生態環境和人居環境。由于實施“三個集中”，嚴格按照工業布局規劃引導企業集聚，污染物實現集中排放、集中治理，從而有效保護了環境。成都市先后獲得國家環境保護模范城市、中國人居環境獎、國家園林城市等稱號。

三、幾點啟示

成都市在短短三年多的實踐中，統籌城鄉發展取得了顯著成效，給了我們很多有益的啟示。

啟示之一：必須充分發揮政府的主導作用。我國城鄉發展差距明顯，長期存在的城鄉二元體制是其重要成因。統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，一方面，要逐步打破城鄉二元體制，另一方面，在公共資源配置上逐步使城鄉均等化。這都要求政府發揮主導作用，特別是要加快建立公共財政體系并使公共資源向農村傾斜。成都市推進城鄉一體化的有效實踐證明，政府主導既是起點，也是核心動力。

啟示之二：必須充分發揮市場的基礎性作用。統籌城鄉發展，既需要政府發揮主導作用，也需要市場發揮基礎性作用。只有充分尊重市場規律，健全現代市場體系，保證城鄉生產要素自由流動，給企業以更大的發展空間，并通過市場運作，調動民間資本和社會資金參與，才可能為統籌城鎮及農村新型社區基礎設施建設和城鄉各項社會事業發展籌集到足夠的資金。

啟示之三：必須創新體制機制及政策支持體系。推進城鄉一體化，必須下大氣力打破長期以來形成的城鄉二元分割結構，徹底解決體制制約問題。成都市致力于拆除城鄉之間的體制障礙，通過一系列統籌城鄉發展的規劃和政策體系，為城鄉一體化發展提供體制機制和政策保障，取得良好效果。2003年以來，成都市出現了城鄉全面健康發展、城鄉差距開始縮小以及廣大城鄉居民普遍受益的可喜局面。

啟示之四：必須加快產業發展。必須引導產業走集聚化、集約化、規模化發展之路。加快產業發展，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的經濟基礎。成都市實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化戰略，之所以卓有成效，其重要原因之一就在于抓住了產業發展并使之走上集中、集群、集約和規模化道路。

啟示之五：必須堅持以人為本。長期以來，我們在城市實行的實際上是“以城市人為本”，很少考慮非城市居民發展的需要。成都市推進城鄉一體化以來，積極轉變政府職能，致力于滿足城市居民和農村居民的共同需要，使長期處于困境的農民群體與城市居民一樣普遍受益，農村居民人均純收入和享受的公共服務水平短期內得到大幅度提高，城鄉居民收入差距呈現縮小的態勢，大批失地農民逐步解決了就業、住房和社會保障問題。■

（考察組成員：鄧永貴、肖玉明、曾令成）

第二篇：成都市推進城鄉一體化專題之三

成都市推進城鄉一體化專題之三

中共成都市委 成都市人民政府關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見(2004年2月6日)

各區(市)縣委和人民政府，市委各部委，市級各部門，各人民團體：

統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化是新形勢下解決“三農”問題的根本途徑，是探索西部大開發新路的有益嘗試，是全面建設小康社會的重大舉措，對于貫徹落實十六屆三中全會精神、牢固樹立科學的發展觀、推動成都市經濟社會事業全面協調和可持續發展具有重要的戰略意義。為加快統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化進程，特提出如下意見。

一、指導思想和目標任務

1、指導思想和總體要求。指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實黨的十六大、十六屆三中全會和省第八次黨代會、省委八屆三次全會及市第十次黨代會精神，圍繞全面建設小康社會戰略目標，著眼于打破城鄉二元結構，突出加快城市化進程這條主線，著力統籌城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設和社會事業發展，配套政策措施，力促農村居民身份向城市居民身份轉變，實現城鄉發展一體化。

總體要求：堅持科學的發展觀，促進城市與農村、經濟與社會、人與自然的全面、協調和可持續發展；堅持抓好第一要務，深化農業和農村經濟結構調整，大力發展農村經濟，千方百計促進農民增收；堅持改革開放，推進“三個轉變”，不斷增添城鄉發展的動力和活力；堅持尊重群眾的首創精神，充分調動好、保護好、發揮好廣大群眾的積極性和創造性；堅持分類指導，有計劃、有重點、有步驟地開展推進城鄉一體化工作；堅持正確處理城鄉改革、發展和穩定的關系，切實維護城鄉社會穩定。

2、主要任務和奮斗目標。城市規劃第一區域的錦江、青羊、金牛、武侯、成華及成都高新區，要圍繞2007年城市化率達到100%的目標，著力推進農村居民向城市居民的轉變和農村社區管理體制向城市社區管理體制的轉變。城市規劃第一區域的龍泉驛、青白江、新都、溫江、雙流、郫縣和第二區域的都江堰、彭州、邛崍、崇州、金堂、大邑、蒲江、新津，應把重點放在區(市)縣城和有條件的區域中心鎮，著力推進城市化。同時，充分發揮政府宏觀調控管理職能和市場在資源配置中的基礎性作用，著力構建城鄉發展一體化新格局，力爭用5年時間，初步建立城鄉一體的經濟社會發展管理體制和運行機制。突出建立和完善城鄉基本統一的社會保障制度，突出建立和完善城鄉統一的新型戶籍管理制度，突出建立和完善農

村土地管理和使用制度，突出建立和完善公共財政城鄉合理分配制度。到2007年，全市城市化率達到42%以上，人均GDP達到3000美元，農民人均純收入達到5000元。

二、推進城鄉規劃一體化

3、建立城鄉一體規劃的新格局。規劃是龍頭和基礎，要增強規劃意識，高度重視城鄉一體規劃工作。打破城鄉規劃分割的格局，建立城鄉一體規劃的管理新體制。著眼于城鄉經濟、社會、自然和人的協調發展，結合土地利用總體規劃和城市總體規劃修編，高起點、高標準、高質量地編制城鄉一體發展的各項規劃。規劃要突出以人為本的理念，明確分區功能定位和產業發展重點，凸現區域經濟的特色。要加強規劃制定和實施的依法監督、管理，堅決杜絕違法違規行為。

4、抓好城鄉一體規劃的重點。城鄉一體規劃，要堅持從實際出發，優化資源配置。突出抓好以區(市)縣政府所在地和有條件的區域中心鎮為重點的市域城鎮體系規劃，力爭在10年內，基本形成環繞中心城市的4個中等城市、11個小城市、45個區域中心鎮相互呼應的城鎮體系。重點完善區(市)縣政府所在地和有條件的區域中心鎮的總體規劃，制定完善包括城鎮居民安置小區及農民新村規劃在內的分區規劃和各項專項規劃，今后五年，規劃并建成城鎮安置小區80個、農民新村示范點20個。根據經濟社會發展和城市化進程加快的客觀要求，適時規劃調整鄉(鎮)行政區劃，整合鄉(鎮)資源，充分發揮區(市)縣政府所在地和區域中心鎮的吸納和輻射作用。

三、推進城鄉產業布局一體化

5、優化城鄉產業布局。產業支撐是推進城市化、實現城鄉一體化的動力。要從完善城鎮功能和加快城鄉經濟一體發展出發，按照節約發展、效益優先原則，進一步調整和優化城鄉產業布局。工業主要布局在成都高新區、成都經濟技術開發區兩個國家級工業集中發展區和各區(市)縣工業集中發展區。以中心城市、區(市)縣政府所在地和有條件的區域中心鎮為依托的兩級工業集中發展區為載體，打造電子信息、機械(含汽車)、醫藥、食品(含煙草)、冶金建材、石油化工等六大工業基地，逐步形成高新技術產業集聚區、現代制造業集聚區和特色產業集聚區“三大工業經濟區域”，提高城鄉工業化水平。在中心城市和區(市)縣政府所在地及有條件的區域中心鎮，搞好第三產業布局。不具備城市化和工業化條件的其他農村地區，要深化農業結構調整，優化種、養業布局，發展特色農業，推進農業產業化經營。

6、促進三次產業協調發展。堅持“一二三產業互動、城鄉經濟相融”的原則，促進城鄉一二三產業有機融合、協調發展。重視大型工商企業的配套協作，培育一批中小企業群體，開發附加產品及服務項目，延長產業鏈。用抓工業的思路抓農業，突出發展農產品精深加工業，推動農業產業化，發展現代農業。完善信息網絡為主要內容的城鄉社會化服務體系，大力發展現代服務業，為推進農業現代化和農村工業化提供強力支持。

四、推進城鄉就業和社會保障制度一體化

7、建立城鄉統一開放的勞動力市場。深化就業制度改革，建立城鄉平等、統一的勞動就業管理體制。取消對農民進城就業的限制性規定，建立農民工工資支付監控管理制度，維護農民工的合法權益。健全農民職業培訓教育制度，整合城鄉各種職業培訓教育資源，加強對農民的職業技能培訓教育，提高農民的就業能力。到2007年，全市農村勞動力培訓率要達到80%，其中土地被征占農村勞動力培訓率達到100%；全市農村勞動力轉移規模達到220萬人以上。市和區(市)縣要突出抓好農村富余勞動力的轉移，重點解決好土地被征占農民的就業問題。

8、逐步建立城鄉基本統一的社會保障制度。建立以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。2004年，將土地被征占農民全部納入社保，享受城市社保標準。對土地未被征占農民，要盡快建立和完善社保制度，確保土地被征占后就能享受城市社保標準。建立健全社會救助體系，做到應救盡救。不斷提高農村優撫、五保供養標準，探索建立優撫和五保供養與經濟社會發展同步提高的新機制。

五、推進城鄉基礎設施建設一體化

9、加快城鄉路網建設。按照城鄉一體化的要求，搞好城鄉公路網規劃修編和調整。加快構建成都市域1小時公路交通圈和都市區半小時公路交通圈。完善市域高速公路網，發揮中心城市對周邊城市群的集聚和輻射功能。完善旅游公路網，全面提高通行能力。著力抓好區(市)縣城和區域中心鎮的公路網建設，拓展區(市)縣、鄉(鎮)、村水泥(瀝青)路的通達深度和廣度。5年累計新改建公路1000公里，2004年實現縣縣通高速公路。

10、加強城鄉水利建設。深化水利體制改革，建立城鄉一體的水資源管理體系；健全供水、防洪和水生態環境保障體系；探索水資源市場化開發利用的新途徑。重點抓好江河防洪安全工程、微水節灌工程和人畜飲水工程建設。5年累計完成江河堤防整治50公里，完成標準化渠系建設2500公里，完成45萬畝山丘地區微水治旱任務。

11、加強城鄉生態建設。以“三治一植”為重點，加強城鄉生態建設。建立城鄉一體的污染防治監控管理體系，加大對各類污染源的治理力度。鞏固和發展退耕還林成果，搞好天然林保護和水土保持工程建設，著力發展城市林業、近郊林業、遠郊林業，進一步改善城鄉生態環境。5年累計治理水土流失400平方公里，2007年全市森林覆蓋率達到36%。

六、推進城鄉社會事業發展一體化

12、加強農村教育事業建設。按照城鄉一體化的要求，著力調整農村教育布局和結構，加快農村中、小學標準化建設。深化教育體制改革，完善以區(市)縣政府管理為主的農村義務教育管理體制，全面普及九年義務教育和高中教育；支持民辦教育，發展職業教育和成人教育。建立以區(市)縣級職業中學為龍頭，鄉(鎮)成人文化學校、農業廣播電視學校和各種農業技術推廣機構為骨干，向村組延伸輻射的區(市)縣、鄉(鎮)、村三級教育培訓體系。建立城鄉統一的農村居民轉變為城鎮居民和進城務工人員子女就學保障機制。

13、加強農村衛生事業建設。積極推進新型農村合作醫療建設，建立有效的農民健康保障制度。整合城鄉衛生資源，搞好區域衛生規劃，確保每個建制鄉(鎮)有一所政府舉辦的衛生院，建立以中心衛生院為核心的鄉村衛生服務網絡。合理布局村衛生站，加強衛生站的房屋和基本診療設施建設。深化農村衛生醫療體制改革，探索建立農村衛生醫療事業發展和管理的新模式、新機制，鼓勵城市衛生醫療機構拓展農村醫療市場，促進農村衛生醫療事業健康發展。建立和完善農村藥品監督供應體系，加強藥品市場管理，保證農村用藥經濟、安全。加快農村公共衛生事件的預防控制監督體系建設，完善應急處理機制。

14、加強農村文化事業建設。加快文化管理體制和運行機制創新，擴大城市先進文化向農村的輻射。以傳播先進文化、豐富農民文化生活為重點，加強農村優秀廣播電視節目制作播放。抓好農村公共文化設施建設，因地制宜地建設鄉村宣傳文化服務中心和服務室。廣泛開展創建“文明村鎮”、“文明戶”等群眾性精神文明創建活動和文化、科技、衛生“三下鄉”活動。保護和開發民間藝術，培育和發展民間文化隊伍。

七、推進城鄉政策措施一體化

15、建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。本著“降低門檻、放寬政策、簡化手續”原則，深化戶籍管理制度改革。逐步對本市戶籍人口取消農業和非農業的戶口性質劃分，按實際居住地登記為“居民戶口”，實行一元化戶口登記制度。對本市籍已登記為“居民戶口”的人員，在農村有承包土地的，其土地承包經營權可保留，同時依法享有和承擔農村集體經濟組織成員應有的權利及義務。對市外遷入人員實行準入條件的管理辦法，加速城鎮人口和人才、資金等生產要素集聚。對外地符合政策遷入成都市農村登記為“居民戶口”的人員，依法享有和履行當地居民應有的權利及義務。到2007年，全面建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，實行城鄉戶口一元化登記管理。從2004年開始，對全市范圍內土地被征占農民全部登記為“居民戶口”；2005年完成錦江、青羊、金牛、武侯、成華及成都高新區、龍泉驛、青白江、新都、溫江等區的農業戶口和非農業戶口統一登記為“居民戶口”工作；2007年完成其余縣(市)的農業戶口和非農業戶口全部登記為“居民戶口”工作。

16、探索建立新型農村宅基地和房屋產權管理制度。實行集約用地政策。對中心城市規劃區、區(市)縣政府所在地和區域中心鎮規劃區及兩級工業集中發展區規劃區內的農村居民居住用房，在符合土地利用總體規劃的條件下，積極推行統一規劃、集中建設。對符合城市規劃功能已集中改建的農民居住房用地被依法征用或市和區(市)縣政府依法確認為國有土地后，可不再進行房屋拆遷，農民住宅納入城市房屋管理，可以直接發放房屋產權證和國有土地使用證。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的，可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。著力探索完善城鄉居民房屋統一管理制度，實現城鄉居民住宅產權屬性和社會功能等同化。

17、完善農村土地制度。堅持長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、質押、置換等各種方式，流轉農村土地承包經營權，發展農業適度規模經營。條件成熟的地方，要探索發展以土地承包經營權入股為主的股份合作經濟，為農民離土離鄉創造條件。允許農村集體經濟組織采用以土地入股的方式參與營利性水電、交通等項目的開發建設。改革征地制度，完善征地程序，及時給予農民合理補償。積極探索建立土地收益分配新機制，實行多種補償安置辦法，切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題，使農民“失地不失業、失地不失利”。建立完善耕地平衡管理新機制，實行有償平衡用地指標和重大項目用地指標在全市范圍內平衡的制度。

18、積極推進農村社區向城鎮社區轉變。城市化已覆蓋或即將覆蓋的鄉(鎮)，要適時實施撤鄉(鎮)建街道辦事處工作，并相應健全有關組織機構，逐步轉變工作職能。配套推進村委會轉居委會工作，凡成建制的“農轉非”且戶數在1000戶以上的，實行村委會轉居委會；凡不是成建制的“農轉非”，但“農轉非”后居住比較集中且達到1000戶以上的，可單獨建立社區；凡零散的“農轉非”不足1000戶的，并入相鄰城鎮社區。新建社區應配套完善水、電、氣、通訊和文化、體育、衛生、綠化等公共基礎設施，完善社區的自我服務、自我管理功能，滿足社區居民生活需要。加強社區精神文明建設，不斷促進居民綜合素質提高。執行國家計劃生育政策，做好農村居民向城鎮居民轉變過程中的計劃生育政策對接轉換工作。妥善處置好農村社區向城鎮社區轉變過程中原農村社區的集體經濟，不準任意平調或挪用，原則上實行股份合作制，將集體經濟產權量化到人，股隨人轉，維護農民的合法權益。

19、發揮金融支農作用。深化金融體制改革，加快發展地方金融業，改善農村金融服務。農村信用社要充分發揮支農作用，加強經營管理，進一步壯大資金實力，加快綜合業務網絡建設步伐，增加信貸服務品種，提高服務質量，對農民生產生活提供及時有效的信貸支持。以優質項目為載體，積極爭取各商業銀行的信貸支持。鼓勵興辦直接為“三農”服務的多種所有制的新型投資開發組織，建立完善農村信貸擔保體系。探索建立政策性農業保險制度，降低農民生產經營風險。

20、加大財政支持力度。按照建立公共財政的要求，各級財政要優化支出結構，逐步規

范城鄉稅制。加大市級財政轉移支付力度，爭取5年內，把農民對農村的社會公益性事業負擔逐步轉為各級政府財政負擔；減少以至完全取消不應由農民負擔的各種稅費項目。各級財政要加大對農業、農村基礎設施建設和社會事業發展的投入。市財政每年統籌安排2億元專項資金，重點解決城鄉一體化進程中帶全局性的問題。

八、切實加強推進城鄉一體化工作的領導

21、統一思想。統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化,不僅關系到農村今后發展的方向和道路，而且關系到全市經濟社會發展大局,是市委、市政府的一項重大戰略部署。各級黨委、政府一定要充分認識到這項工作的重要性、緊迫性，同時也要認識到這項工作的長期性、艱巨性。要站在實踐“三個代表”重要思想的高度，著眼于解決“三農”問題和實現“三最”目標，解放思想，大膽探索，開拓創新，全面推進這項工作。

22、合力推動。各級黨委、政府要按照統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化的工作部署，集中領導力量和工作精力，堅持和善于統籌，勇于和善于創新，精心組織實施，扎實開展工作。成立市推進城鄉一體化工作領導小組，負責指導、協調全市推進城鄉一體化工作，辦公室設在市委農工辦，承擔日常工作。各區(市)縣也要建立相應的工作機構，配備必要的工作人員和落實必要的工作經費。市級各部門要結合工作職能，顧全工作大局，改進工作方法，加強調查研究，及時總結經驗、不斷解決問題，切實推進城鄉一體化。要加強基層組織建設，充分發揮基層組織在推進城鄉一體化中的重要作用。要抓點帶面，搞好示范帶動。

23、加強督查。建立相應的統計制度和目標考核管理辦法，把各項工作量化分解到各級各部門，實行目標責任制。市委、市政府目標管理部門和牽頭部門要對各區(市)縣、市級有關部門的工作進行定期、不定期的督促檢查。市級有關部門要根據本《意見》精神，結合本部門實際，制定統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化工作的具體配套政策，報市委、市政府審定后執行；各區(市)縣要根據本《意見》精神，結合本地實際，提出具體的貫徹實施意見。

第三篇：成都市推進城鄉一體化專題之一

成都市推進城鄉一體化專題之一

按：近年來，四川省成都市全面深入推進城鄉一體化，努力促進城鄉同發展共繁榮，其經驗在2006年全國經濟體制改革工作會議上作了介紹。本站特輯“成都市推進城鄉一體化”專題如下：

突破城鄉二元體制障礙 堅定不移推進城鄉一體化

成都地處西部，在新的時期既面臨發展的歷史機遇，又存在很多矛盾和問題。一方面，處于產業梯次轉移加快、西部大開發深入推進、工業化和城市化加速發展的重要機遇時期。另一方面，又面臨長期積累形成的直接影響和制約實現全面建設小康社會目標的一些矛盾和問題。如既面臨發達地區競相發展的競爭壓力，但同時必須承擔作為長江上游生態和環境保護以及“天府之國”基本農田保護的重大責任；既面臨經濟持續快速增長，但同時社會不穩定因素也在不斷增多等等。中共市委、市政府在經過深入調查研究和試點的基礎上，抓住有利時機，按照黨中央、國務院和四川省委、省政府的要求，于2003年10月作出“統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化”的重大戰略部署，大力破解城鄉二元體制性障礙導致的“三農”問題頑癥，努力構建城鄉統籌發展的體制機制，積極探索以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的路子。三年來，在市委、市政府的積極推動下，經過全市人民的共同努力，全市經濟社會發展加快，人民生活水平顯著提高，城鄉同發展共繁榮的局面初步形成。

一、成都的改革實踐綜述

三年來，成都市認真貫徹黨中央關于城鄉統籌發展的戰略部署，順應城市與農村相互依存、共生共榮的規律，走城鄉一體、統籌推進的城市化道路，在推進城鄉一體化進程中，形成了以城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展的具有地方特點的發展模式。推進城鄉一體化概括起來就是“三個集中”、“三大工程”和“六句話”。“三個集中”即努力促進工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中；“三大工程”即在農村地區大力推進農業產業化經營、農村發展環境建設和農村扶貧開發三大工程；“六句話”即堅持以縣城和有條件的區域中心鎮為重點，以科學規劃為龍頭和基礎，以產業發展為支撐，以建立健全市場化配置資源的機制為關鍵，以制定和完善相關配套政策為保證，以農民身份轉變為出發點和落腳點。“三個集中”是推進城鄉一體化的核心內容，抓住了工業化、城市化、農業現代化之間的內在規律，體現了三次產業互動、城鄉經濟社會相融。通過工業向集中發展區集中，加快了新型工業化，并以工業化帶動城鎮和第三產業發展，創造了農民向城鎮轉移的條件；通過農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，進一步帶動了產業和城鎮發展，同時也為土地規模

經營創造了條件；通過土地向規模經營集中，轉變農業生產方式，推動現代農業發展，實現了農民收入持續增長，又為推進工業集中和農村富余人口轉移奠定了基礎。

二、成都市推進城鄉一體化中的體制創新探索

(一)打破城鄉分割，努力構建城鄉一體的新型管理體制

改革是推動生產力發展的必由之路，也是促進各項事業發展的內在力量。建立一套適應城鄉同發展共繁榮的新型管理體制和運行機制，既是推進城鄉一體化的重要內容，又是著眼長遠發展的最終目標。三年來，成都市致力于打破城鄉二元結構，逐步消除城鄉分割的體制性障礙，在加快構建城鄉統籌發展的新體制新機制方面進行了大量的改革探索。

1、推進規范化服務型政府建設

在推進城鄉一體化進程中，成都市大力推進規范化服務型政府建設，不斷深化機構改革，精兵簡政，切實轉變政府職能，理順職責分工，實施了流程再造、集中服務、陽光行政“三大舉措”，建立了全國首家省市同址辦公的政務服務中心，推動治理模式、行政職能“兩個轉變”，先后調整或取消了60%的行政審批事項。健全公眾參與行政決策、行政監督的機制，規范政府行為，實施政務公開，接受社會監督，強化了政府在推進城鄉一體化中的社會管理和公共服務職能。

2、積極開展基層民主政治建設

基層民主政治建設是推進城鄉一體化的重要組織保證。我們按照黨中央和省委關于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的戰略部署，積極穩妥地推進了基層民主政治建設。在總體思路上注重黨管干部與民主選舉干部有機結合、黨管農村工作與村民自治工作有機結合；在具體操作上，堅持逐步逐級、由點及面，不搞一刀切；在村社層面，全面推行“兩委”差額直選；在鄉鎮層面，逐步推進以公推直選鄉鎮黨委書記為主要方式的基層民主改革；在機制健全上，引入了黨內罷免、黨員質詢、公開述職、黨務公開、決策咨詢、情況通報等作法，先后制定近20項相關制度，推動基層民主政治步入制度化、規范化軌道。

3、大力實施縣鄉財政體制改革

調整市、縣、鄉三級財政支出結構，改進財政管理方式，加大對農業、農村和農民的支出比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大了市級財政對困難區(市)縣的轉移支付力度，全面落實農業稅全免、糧食直補和農機購置補貼政策，初步建立起了農村公共財政體制框架。

4、全面開展鄉鎮綜合配套改革

優化鄉鎮布局，調整鄉鎮職能，撤銷了27%的鄉鎮，精簡分流5000多名鄉鎮機關和事業單位人員。同時在鞏固鄉鎮綜合改革成果的基礎上，進行了村組管理體制改革，全市村由4345個調減為2288個，減幅為47.3%；村民小組由37085個調減為33014個，減幅為11%；村干部由19250人調減為10812人，減幅為43.8%。在有條件的地方設立街道辦事處，改村委會為社區居委會。

5、創新農業管理體制

市級撤銷了市農牧局，組建市農業委員會，掛市委農工辦牌子，將市農機局并入市農委；五城區撤銷了農業局等機構，組建城鄉一體化工作局；14個郊區(市)縣撤銷了農業局、畜牧局、農機局等機構，組建農村發展局，掛農工辦牌子。這些改革，不僅整合了農業行政管理資源，而且創新了“三農”工作機制，促進了“三農”工作協調聯動。

6、統籌實施城鄉管理體制改革

近年來，成都市打破城鄉界限，建立城鄉一體的規劃管理體制，實現城鄉規劃編制管理、實施管理、監督管理滿覆蓋；成立了水務局，統籌城鄉水務、水利的建設和管理；組建交通委員會，建設城鄉一體的大交通；整合了林業和園林局，統籌城鄉園林綠化建設；建立城鄉一體的公共服務管理體系，調整各級政府部門的內設機構和行政職能，工作向農村延伸，投入向農村傾斜，重心向基層下移，為廣大農民做好服務工作。

7、深化農村信用社改革

市委、市政府成立深化農村信用社改革領導小組，制定了深化農村信用社改革和發展的措施，大力推進全市農村信用社增資擴股、申請央行票據及化解不良貸款工作，增強其服務“三農”的能力。截止2006年9月末，全市農村信用社農業貸款余額達134.9億元，比年初增加17.3億元。

(二)制定和完善相關配套政策，為推進城鄉一體化提供制度保障

從開始實施城鄉一體化發展戰略起，市委、市政府就出臺了《關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》，作為統領全市推進城鄉一體化工作的綱領性文件，從規劃、產業布局、就業和社會保障、城鄉基礎設施建設、城鄉社會事業發展等方面，明確了推進城鄉一體化的思路、目標和措施，并制定了《成都市人民政府辦公廳關于轉發市公安局關于推行一元化戶籍管理制度實施意見的通知》、《關于促進城鄉充分就業的意見》、《成都市征地

農轉非人員社會保險辦法》、《成都市人民政府關于進一步加強和規范城鄉居民最低生活保障工作的通知》、《成都市人民政府辦公廳轉發市教育局關于統籌城鄉教育改革和發展的意見的通知》等一系列配套文件，搭建了推進城鄉一體化的政策框架，提高了統籌城鄉發展的主動性、規范性和實效性，為順利實施這項決策提供了制度保障。

(三)健全市場化配置資源的體制和機制，增強城鄉一體化發展的動力和活力

在國家實施宏觀調控的情況下，地方政府既要加快發展，同時可調控資源又十分有限。要解決好這個矛盾，必須打破阻礙生產要素自由流動的體制性障礙，促進資本、勞動力、技術等生產要素的流動，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，實現城鄉資源的有效利用。一是充分利用城鄉一體化為城市經營創造的廣闊空間，著力做好經營城市這篇文章，深化投融資體制改革，市場化配置以土地為主的城市資源；二是充分運用市場機制，將民間投資主體引入到工業園區的建設、經營管理中來，以企業為投資主體開發經營管理工業園區；三是大力發展農村合作經濟組織，實現多種所有制并存，促進農村土地、勞動力等生產要素的市場化配置；四是以市場化手段開展農戶拆遷、新居建設等工作，推動農村生產生活環境建設。

三、初步成效

2003年以來，成都市統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化的實踐，為破解“三農”難題，實現城鄉協調發展拓展了巨大空間，取得了階段性成效：一是工業集中集約程度明顯提高，全市工業集中度達到55.7%，園區產業集群雛形初顯；二是土地規模經營步伐加快，2006年1—9月全市農村“依法、自愿、有償”流轉土地承包經營權面積達133.5萬畝，同比增長17.4%，同時，土地規模經營帶動農業產業化加快發展，具有競爭優勢的生豬、食用菌、茶葉、蔬菜、柑桔、獼猴桃和花卉等產業帶初步形成；三是農民向城鎮集中進程加快，在具備條件的農村地區引導興建農民集中居住區，確定了799個城鄉新型社區，已建成農民集中居住用房900多萬平方米，2006以來城鎮面積擴大7平方公里，新增城鎮人口近8萬人，集聚輻射功能初步顯現；四是農民收入穩定增長，2006年1—9月農民人均現金收入4815元，增長10.2%，初步形成了農民收入與社會收入同步增長的機制。2006年1—9月，全市完成地區生產總值1967億元，增長13.6%，保持了發展速度較快、經濟效益較好、城鄉消費較旺的良好勢頭。農村經濟也實現了快速、穩定、協調發展，農業增加值達到147.5億元，同比增長4.7%。

實踐證明，從“三農”問題開篇破題的城鄉一體化建設，抓住了影響成都跨越式發展的主要矛盾，是落實科學發展觀、加強執政能力建設、構建社會主義和諧社會和胡錦濤總書記“兩個趨向”重要論斷的具體實踐，是符合成都實際、實現把成都建設成為中國中西部地區創業環境最優、人居環境最佳、綜合競爭力最強的現代特大中心城市目標的積極嘗試，對于

堅持擴大內需方針和實現經濟持續發展，對于促進生態環境保護和資源的有效利用，對于維護社會穩定和構建和諧社會具有重要的現實意義。成都統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化的做法和成效得到了中央領導和國家有關部委及四川省委、省政府的充分肯定。賈慶林、曾慶紅、吳官正等中央領導先后分別到成都的錦江區、雙流縣等地進行了視察。同時，海內外新聞媒體高度關注，中央電視臺、新華社、《人民日報》、《經濟日報》等新聞媒體進行了深度報道，在國內外產生了廣泛影響。

成都在統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化方面雖然取得了一定的成績，但與先進地區相比，還有較大差距，推進城鄉一體化的任務仍十分艱巨。我們將加大農村綜合配套改革力度，與時俱進，開拓進取，堅定不移把統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化這一事關成都發展全局的戰略推行下去，努力從根本上解決好“三農”問題，促進城鄉同發展共繁榮，加快構建和諧成都。

第四篇：昆山市全面推進城鄉一體化建設的啟示

昆山市全面推進城鄉一體化建設的啟示

市委政策研究室 郝敬東

4月22日至28日，我有幸參加市委組織的“轉變經濟發展方式”專題培訓班，赴江蘇昆山實地聽講座、看發展、悟真諦，所見所聞，耳目一新，感受深刻，啟發良多。昆山的發展可以用“五個先進”來概括，即：觀念先進，規劃先進，產業先進，管理先進，惠民先進。可以說方方面面都值得我們學習。而其堅持從城鄉發展和產業布局規劃入手，以自費開發為起點，著力推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、資源配置、公共服務、就業社保、生態建設、社會管理等“八個一體化”進程，加快城鄉統籌發展、提升城鎮化水平、構建和諧社會，讓改革開放的成果惠及全民的特色經驗更是堪稱樣板，值得借鑒。

一、經驗與成效

（一）推進城鄉發展和產業布局規劃一體。2006年，昆山市按照全覆蓋規劃、片區發展和大區域聯動發展的思路，聘請國內外著名專家學者，將市域作為一個有機整體進行全方位統籌布局和規劃建設，從空間布局上實施工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向新型社區集中，探索出了以新型工業化和城市現代化為主要特征的集約發展道路。他們打破原有鄉鎮村的行政界限，規劃城市東、西部兩個副中心和三個20萬人以上的小城市，片區與片區之間通過便捷的快速通道連接，以綠地隔離，在規劃上實現無縫對接、功能互補，最大程度地提升區域整體現代化和城市化水平。目前，全市城市化率達到75.1%。在城鄉產業布局規劃上，依托上海經濟圈和長三角經濟一體化優勢，先后規劃建設了高新區、開發區、綜合保稅區、海峽兩岸商貿合作區、花橋國際商務城以及清華科技園昆山分園、創新科技園、浦東軟件園昆山分園、光電產業園和各鎮的特色產業園區，形成城鄉一體、銜接緊密的光電、可再生能源、新材料、軟件、傳感器、生物醫藥、裝備制造等優勢產業、特色產業和上下游產業鏈。2011年全市工業總產值達8001.6億元。同時，規劃建設高效農業、設施農業、休閑農業等農業產業化園區，建成現代農業示范園區20個，發展優質糧油10萬畝、特種水產10萬畝、特色果蔬及花卉苗木10萬畝。形成了“公司+基地+農戶”的產業鏈，全市農業規模化經營達到65%，成為國家現代農業示范區。

（二）推進城鄉基礎設施和資源配置一體化。統籌實施交通、水、電、氣、生態環保等基礎工程，不斷完善城鄉基礎設施和功能設施，形成了“六縱六橫二環五高”的市域交通大框架，境內各等級公路里程達到1600公里，高速互通10個，市域內任何地點15分鐘能上高速，主城區30分鐘能到上海或蘇州。實行全區域組團供水，做到“一個龍頭”供水；農村垃圾實行“村收集、鎮集中、市處理”，做到“一個爐子”焚燒發電；全市行政村實現村村通公交，各區鎮實現區域公交、有線電視全覆蓋。推進城鄉資源優化配置，完善農村集體土地使用制度，落實農村集體建設用地留用地、土地有償流轉和宅基地置換等政策，為發展村級集體經濟提供有效載體；堅持“三個高于”（財政支農投入的增量、固定資產投資用于農村的增量、政府土地出讓收入用于農村建設的增量高于上年）的公共財政投入政策，使“三農”發展和村級經濟得到了強力支撐。目前全市有四分之一的村年可支配收入超千萬元，所有行政村年可支配收入均超過100萬元。

（三）推進城鄉公共服務和就業社保一體化。加快完善社會事業、公用設施、社會福利覆蓋城鄉、惠及全民的公共服務體系。累計投入45億元，完善與片區規劃相適應的教育布局；新建社區醫院等醫療網點，形成醫療服務體系；建設一大批體育中心、圖書館、美術館、市民文化廣場等，形成了完善的市鎮村三級公共文化設施。加大統籌城鄉富民工作力度，建成統一規范的人力資源市場，建立城鄉統籌的就業機制和服務網絡。政府每年撥出2000萬元專項資金，用于城鄉勞動力技能培訓，全市95%以上的農村勞動力在非農領域實現就業。建立健全以低保、基本養老、基本醫療、征地補償、拆遷補償為主體的惠農及農民權益“五道保障”，全市社會保險綜合覆蓋率達99%以上，城鄉低保標準統一提高到每月450元，全市近10萬老年農民每人每月可領取養老金400元；實行覆蓋城鄉的居民基本醫療保險制度和大病補充醫療保險制度；全面推進農村養老保險與城鎮職工養老保險接軌。實行“拆一還

一、貨幣補償”政策，農戶動遷后平均可拿到3套住房，除自家居住外，可以通過出租、出讓來增加收入。2011年，城鎮居民人均可支配收入35190元，農民人均純收入20212元，城鄉居民收入差距縮小至1.74：1。

（四）推進城鄉生態建設和社會管理一體化。在生態建設上，將環保優先的方針落實到發展的各個環節，使節能降耗、保護環境、集約發展邁出了新步伐。他們突出抓好生態工業園、循環經濟園建設，鼓勵企業開展清潔生產、減污增效，強制推行重點企業清潔生產審核和環境認證。加大水環境治理保護和投入力度，實施飲用水水源地保護、飲用水深度處理、第二水源工程建設。全市工業污水處理率達100%，城市生活污水處理率達90%。全面實施湖泊、河流“暢流清潔工程”，達到“水清、水活、水暢、水生態、水安全”目標。先后榮獲國家園林城市、中國人居環境獎和國家可持續發展實驗區等稱號。在社會管理上，探索“擴權強鎮”辦法，強化政府部門管理的綜合協調功能，形成城市與農村相互對接、良性互動的工作新格局。建立“大城管”機制，成立城市綜合管理委員會，積極推行城市管理重心下移，建立市鎮村三級便民服務網絡和“二級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理機制，在全市城鎮全面推行數字化、網格化管理模式。推行綜治、警務、調解、治保和外來人員管理“五位一體”的治安管理模式，全面提高了社會安全系數。

二、啟示與感悟

啟示之一：以新型城鎮化為統領，全方位統籌布局和規劃建設，是從根本上解決“三農”問題、實現城鄉一體化發展的客觀要求 昆山的經驗表明，小城鎮是統籌城鄉發展的重要節點，以縣（市）域為整體進行全方位統籌布局、全覆蓋規劃建設，是高起點、管長遠、可持續的明智之舉。近些年來，我市在小城鎮建設上不貪多求全，突出重點建設15個中心鎮，用城市化理念推進新型城鎮化建設取得了一定成效。但毋庸諱言，我們抓的是少數，還僅僅停留在試點的水平上，并且存在著規劃不科學、對接（與主城區）有縫隙、投入無機制、建設不平衡、管理缺章程等問題，致使城市化率偏低，城鄉二元結構明顯。為此，我們只有從城鄉分割的現實出發，按照城鄉一體化的要求，像昆山那樣敢于探尋政策所未禁止的領域，突破體制機制瓶頸，統籌城與城之間的體系布局，完善城鄉規劃，加快發展區域性中心（省域副中心）城市的同時，大力發展縣級城市和小城鎮，促進城市化和新農村建設的聯動發展，充分發揮城市的帶動作用，通過工業反哺農業、城市支持農村，把城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村擴散，通過城鄉一體化的組團式發展，才能走出一條具有襄陽特色的城鄉統籌發展之路。

啟示之二：合理安排產業布局，科學配置產業發展與土地資源，是促進經濟發展方式轉變、推動城鄉一體化發展的必由之路

昆山產業先進，布局合理，結構優化。他們圍繞產業的主導產品及其上下游產品等整條產業鏈進行招商，在各個園區類重點發展光電、可再生能源、生物醫藥、電子通訊設備制造等投資密度大、土地集約利用度高的新型產業，使園區土地對GDP的產出率平均每畝保持在1000萬元以上。政府鼓勵企業建設向空中發展，車間第二層減半收取基礎設施配套費，第三層起免收基礎設施配套費。通過實施區域產業發展與土地資源的合理配置，促使企業對土地的利用從低效粗放利用向高效集約利用轉變，從傳統產業向高新產業轉變，全面實現了產業轉型升級。對發展旅游和高效農業的4個鄉鎮，加大市級財政轉移支付力度，確保旅游產業和高效農業健康發展。縱觀我市，產業布局還不夠優化，產業結構還不夠合理，產業層次還不夠高端，除汽車等少數行業外，一些產業或高新技術含量不高，或具備高新技術性質但規模不大，或占地面積多而缺乏產業集聚效益；更有一些地方發展急于求成，引進了一些高能耗、高污染、高占地、資源不節約甚至是別人淘汰的傳統產業，真正引進的戰略性新型產業不多，還停留在被動承接產業轉移階段，缺乏主動謀劃和前瞻性；相當部分的工業園區存在著用地不集約、城市功能和園區建設沒有有效銜接等問題，據測算，我市工業園區GDP的畝平產出率大約只占昆山的15%左右。為此，當前我市謀取產業轉型升級，實現經濟方式轉變和跨越發展，迫切需要按照“四個襄陽”的發展定位，以長遠的眼光、戰略的大局、科學的態度來規劃產業，建設園區。同時，充分發揮產業規劃在城鄉統籌發展中的導向作用，科學制定產業功能片區規劃，合理安排產業布局，積極推進工業向園區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中，有效整合土地資源，促進經濟發展方式轉變。

啟示之三：堅持把環保優先落實到發展的全過程，是推進生態建設、確保城鄉一體化健康發展的基本途徑

置身昆山，無論是中心城市還是鄉鎮小城市，無論是工業園區還是商務城保稅區，無論是公路旁還是湖水邊，到處綠草如茵，鮮花盛開，樹木蔥蘢，賞心悅目。他們將環保優先方針落實到發展的各個環節，產業布局優先考慮環境容量，項目引進優先考慮清潔環保高端產業，生產開發優先考慮污染排放指標。其環保優先的綠色發展理念，高水平的園林綠化設計，大手筆的城鄉生態一體化建設，可謂獨樹一幟，讓人嘆為觀止。具體到我市，必須進一步完善“綠色襄陽”建設規劃，建立綠色清潔產業引進、生態農業工業旅游發展、生態系統建設恢復、污染企業排放指標監控、境內漢江水系保護等一系列考評考核體系，把生態建設與環境保護納入城鄉一體化發展的總體規劃，與經濟社會發展一同研究部署、一同組織實施，并作為衡量工作業績和干部任用的重要依據，確保襄陽山青水綠，使其真正成為鄂豫陜渝毗鄰地區最宜居、最宜業城市，以優良的生態環境吸引八方來客，共促轉型跨越，推動城鄉一體化健康發展。啟示之四：抓住優化服務這個根本，不斷改善發展環境，是加快城鄉一體化發展的重要保證

昆山的軟環境建設主要體現在政策寬松優惠，辦事快捷方便，體制機制充滿活力，他們的任何部門都不存在吃拿卡要行為，所有接報的事情都按工作流程限時辦結，紀檢監察對不作為的舉報立查即處。他們的經驗告訴我們，誰能搶先創造良好的發展環境，誰就能集聚起更多的發展要素、發展活力和發展后勁，誰就能牢牢把握發展的主動權。我市近年來推行“陽光新政”、打造服務型政府取得了很大成績，但與昆山相比仍有不小的差距，少數部門和一些干部仍然存在著“松、懶、浮、慢、推、拖、怨、貪”等問題。因此，我們必須進一步樹立“環境就是生產力，服務就是競爭力”的理念，以營造優越的政策環境、開放的人文環境、高效的政務環境、和諧的社會環境為目標，加大體制機制創新力度，主動落實各項發展政策，深入進行“治庸問責”，弘揚“馬上就辦”，在各級各部門大興“你投資、我服務，你發展、我開路，你困難、我幫助，你賺錢、我保護”的大開放大合作風氣，打響“人氣襄陽旺，環境襄陽好”的城市品牌，用真誠和主動的服務幫助群眾、企業、客商解難題，辦實事。

三、對策與建議

學昆山，比先進，使我們看到了差距與危機，但我們不能停留在自愧不如的嘆息中。我們應視差距為后發優勢，化壓力為動力，認真學習昆山的成功經驗。我市發展正處在轉型升級的關鍵時期，在推進“四個襄陽”建設中，如何更好統籌城鄉發展，結合學習體會，提出以下幾點對策建議。(一)認真謀劃產業定位和布局，著力構建現代產業體系

現代產業是經濟可持續發展的支撐，是推進城鄉一體化建設的動力之源。在“產業襄陽”建設中，我們必須學習借鑒昆山重視產業發展、講求統籌協調、致力改革創新等一系列工作思路，牢牢把握加快轉變、調優結構、城鄉聯動三個關鍵，認真謀劃產業定位和布局，著力構建現代產業體系。一是推進產業集聚發展。把培育戰略性新興產業群作為我市轉型升級的突破口，以現有各類園區為平臺，不斷強化大項目、大企業、大產業、大基地建設。著眼于產業鏈缺失環節的填補和上下游產業鏈的延伸，堅持抓住汽車產業龍頭，積極推動現代裝備制造、新能源汽車、新能源新材料、電子信、醫藥化工、農產品深加工等六大支柱產業集聚發展，不斷拓展上下產業鏈條。

二是推進產業升級發展。把加快現代服務業發展放在突出位置，加大現代服務業的政策支持和規劃引導，尤其要結合東津新城和各縣（市）新區建設，根據實際承接不同層次的產業轉移，大力引進高端服務業，鼓勵國內外知名商貿連鎖企業和金融機構布局襄陽，積極培育市縣主城區商業旺區，培育網絡購物等新型業態，加快物流園區和重點物流項目建設，積極發展電子商務、中介咨詢、總部經濟、金融保險、旅游與文化創新等現代服務業，通過現代服務業的快發展來完善區域性中心城市服務功能，使襄陽城市轉型升級達到新的高度，以應有的實力引領全市城鄉一體化發展。

三是推進產業創新發展。以增強自主創新、營造創新平臺、培養創新人才為抓手，充分發揮高新區的創新載體作用，盡快突破一批引領產業升級的關鍵技術，培育一批有潛力、帶動作用大的項目，吸納高科技元素，支持創新成果向企業集中、創新政策向企業傾斜、創新人才向企業流動，推動經濟發展走上創新驅動的軌道。加大“隆中人才”計劃實施力度，積極打造區域性中心城市人才高地，加強引進培育人才的政策扶持，以多元的資金投入、實實在在的優惠政策吸引人才，形成創新創業的良好環境。

（二）實施中心城市帶動戰略，加快構建新型現代城鎮體系

統籌城鄉發展，加快城市化進程是關鍵。建議按照“壯大區域性中心城市，加快縣域城市發展，突出小城鎮建設”的總體思路，實施中心城市帶動戰略，推動生產要素和生活要素向城鎮和產業帶聚集，構建新型現代城鎮體系。

一是做強做大區域性中心城市。遵循“新城東進，老城更新，四城一心，組團發展”的指導方針，以建設“山水綠城，產業新城，旅游古城，商服名城”為目標，按照“適度超前，綜合提升”的要求，堅持歷史與現實、建筑美與自然美、歷史文化資源與特色自然資源相結合，高標準、高起點、高品位地做好城市規劃。加快推進東津新城建設，借助武銀、鄭渝高鐵優勢，發展新城總部經濟，培育新興產業，搞好配套設施等項目建設，形成以先進制造業為主，集行政、金融、文化、醫療、科技研發、商貿物流等為一體的綜合性新城。全面加強交通、能源、水利、市政、信息、環保等基礎設施建設，構建布局合理、生態優美、功能完備、宜居宜業宜游、城鄉共享的區域性中心城市。

二是培植壯大縣域中心城市。縣域是城鄉統籌的關鍵層次和核心舞臺，為此，要集中力量做強做美縣城。各地要統籌考慮產業支撐、建筑風格、城市品位、基礎設施和公共服務，提高新區開發檔次，提高舊城改造水平，把縣城建成各具特色的中心城市。著眼襄陽大都市建設，鼓勵宜城、南漳加快城區拓展，推進其與襄陽城區融合發展；著眼副中心城市帶動，把棗陽、老河口、谷城作為市域副中心城市，鼓勵其拉開城市框架，逐步形成地區性中心城市，以帶動小城市、小城鎮協調發展。

三是完善提升小城鎮。把小城鎮當作小城市來建設，突破只搞15個試點小城市建設的舊有做法，以縣（市）區為單位，對全市98個鄉級城鎮，因地制宜地進行統一規劃，實行統一政策。研究并推行強鎮擴權改革，激發中心鎮發展活力，建設一批能夠集聚人口、產業、功能、要素的中心鎮、重點鎮。加大小城鎮市政公用設施建設，全面推進供水、供電、綠化、亮化、治污向小城鎮覆蓋延伸。加快小城鎮公共服務設施建設，興建和改造鄉鎮書屋、文化站、醫院和學校，不斷完善小城市功能。以遷村騰地為基礎，以市場運作為手段，健全土地流轉機制，推進土地規模化、產業化、集約化經營，分層次穩步引導農民向城市、中心鎮、一般鎮和中心村集中，科學推進遷村并點，促進農村人口就地城鎮化。

（三）樹立綠色發展理念，構建城鄉生態環境安全體系 正確處理城鄉統籌發展與保護環境的關系，做到珍惜生態、保護生態、修復生態、發展生態，為全市經濟社會可持續發展提供良好的生態安全體系和生態屏障。

一是推進產業生態化。發揮襄陽生態良好的優勢，堅持舉生態旗，打生態牌，走生態路。大力發展生態農業，依托良好的地理氣候資源，著力加快農業結構調整和產業化經營，進一步推進南、保、谷三個山區縣無公害農產品生產基地、漢江綠色水產品基地和水果基地建設，把我市建設成中部地區重要的綠色農副產品供應基地。同時，按照“項目聚集、產業集群、資源集約”的思路，以“生態保護、科技創新”為取向，進一步優化工業布局，促進工業向園區集中，以便集中治污，保護區域內生態環境。

二是搞好城鄉生態環境建設。按照“一坐城鎮一片森林，一個村莊一處綠島”的目標，充分挖掘地方生態特色，把城鄉建設融入自然生態系統之中。根據不同區域的區位條件、資源稟賦、產業現狀、生態環境等發展要素，科學規劃城鄉發展格局，因地制宜實行差異化發展，促進人口、資源、環境相協調。同時，按照“山環水抱，綠色襄陽”的定位，扎實推進城鎮綠道網、森林公園、自然保護區、生態文明村等綠色工程建設。

三是做好生態環境保護工作。進一步實施封山育林、生態公益林建設、水土流失生物治理等工程；組織實施好漢江保護、礦區水土流失與礦渣綜合治理；加快實施森林生態建設、農田生態建設、河流生態修復及河岸建設。抓好節能、節水、節地、節材，降低單位產出的能源資源消耗，淘汰高耗能、高排放行業；落實重點流域和區域污染防治任務，提高城市污水、垃圾處理能力，加快推進城鎮污水處理廠、垃圾處理場等環保設施建設，完善節能減排指標體系、監測體系和考核體系，全面提升環境監管水平。

(四)加快基本公共服務均等化步伐，完善城鄉社會保障體系

統籌城鄉發展的最終目的是改善民生，實現富民福民。我們要用“發展創造幸福，幸福衡量發展”的理念，著力在民富上下功夫，在保障上求突破，不斷加快城鄉基本公共服務均等化步伐，使廣大人民群眾得到更多實惠。

一是增加人民群眾收入。大力發展富民產業，加大就業援助和創業扶持力度，進一步完善小額擔保貸款、小微企業減免稅等政策，讓更多的群眾走上富裕之路。

二是統籌城鄉基礎設施建設。圍繞路、水、電、信、衛、教等基礎設施建設，不斷改善鄉村生產生活條件。加快形成城鄉一體的路網、電網、供水網、信息網、污水處理網、衛生保健網、義務教育網，使全市農村都能享受到基本的基礎設施和配套公共服務。

三是加快完善覆蓋城鄉的社會保障體系。重點抓好新型農村社會養老保險，完善被征地農民的安置養老保障制度，健全覆蓋城鄉的社會救助體系，切實解決弱勢群體的后顧之憂；加大保障性住房建設和農村危房改造力度，解決好特困群眾的住房問題。

第五篇：成都市推進城鄉一體化專題之七

成都市推進城鄉一體化專題之七

理念是金——雙流推進深入推進“三個集中”紀實

“現在，我們這里出現了農民主動要求拆遷的現象，政府的工作進度反倒趕不上農民的愿望和要求。”2003年11月，時任成都市雙流縣委書記冷剛同志自信的表態令慕名而來的中央媒體記者大吃一驚。在國內一些地方圈地運動侵占農民土地權益事件頻頻曝光的背景下，雙流，這個縣域經濟綜合實力位居西部第一的經濟強縣，在市委市政府的指導下，在全國率先探索出一套科學推進城鄉一體化的有效辦法。當年，全縣經濟在高基點上快速增長，完成國內生產總值148.3億元，財政收入10.5億元，分別比上年增長15%和21.2%；農民人均純收入3777元，比上年凈增260元。縣域經濟基本競爭力位居西部第一。這令人振奮的成績從何而來? “小縣相攏合，蒙蒙數百家；果蔬爭晚市，樵牧亂晴沙”，距成都市中心10多公里的雙流，是座有2300多年歷史的縣城。改革開放以來，雙流經濟獲得高速發展，然而城鄉二元體制一直是困擾發展的“老結”，88萬人口中還有70%以上為農村居民，人均耕地占有量很少。

“改革開放以來，我們一直在探索解決‘三農’問題的途徑和辦法，為什么效果不佳?”成都市的決策者在反思。只有減少農民，只有農民的生活方式和農業生產方式發生了根本變革，“三農問題”才能得到根本解決，這是成都市委書記李春城同志腦子中“時常描繪的一幅圖畫。”在市委市政府的指導下，雙流與其他四個區縣承擔了成都市推進城鄉一體化進程的試點重擔。

雙流縣域經濟實力長期居我省十強縣之首，成都向東向南發展戰略的實施，使雙流迎來大發展的良機。雙流東部、北部成了大開發的熱土，工業園區、教育園區、成都南城、農業產業化片區等相繼涌現。伴隨而來的是土地資源大面積重新配置，城鄉二元結構被打破，城鄉一體化加快。由此而產生的3個涉及面寬、十分尖銳的問題擺上縣委、縣政府議事日程：農村經濟如何發展？農業生產路在何方？農民失地后如何致富？ 縣委書記冷剛說：“這項工作沒有先例可循，只有大膽實施體制創新、機制創新、政策創新，才能闖出一條成功之路來。”雙流人民在實踐中作了回答。

九江、東升、華陽、黃水、文星、大林、永安等鄉鎮，從本地實際出發，緊緊圍繞經濟發展，農民增收，下功夫做好三篇文章：創辦工業園區，推進企業到園區實行集群化生產，發揮最大效益；以鄉鎮、中心村所在地為基點，有計劃地興建農民新城，力促農民向城鎮集中，實現農民向市民的歷史性轉變；土地向種田能手、養殖大戶等集中，實行集約化生產、規模化經營，使有限的耕地為社會提供更多優質農產品等。

雙流縣委、縣政府認真總結這些新創造、新經驗，把群眾的創造升華為指導全縣發展的 “三個集中”的創新思路：加快工業化進程，工業向園區集中，聚集經濟要素，發揮基礎設施的最大效益，實現工業發展與環境保護的協調發展；加快城鎮化進程，推進農民向城鎮集中，加速農民變市民，實現城鄉協調發展；加快農業產業化進程；推進土地向業主集中，促進農業集約化經營，發展現代農業，把農民從土地上解放出來，為農民的轉移、轉化創造條件。

揪住產業發展“牛鼻子”不放

“工業向園區集中”，絕不是招商引資的一個戰術問題，而是這樣一種關乎全局的良性循環：產業聚集帶來人氣聚集，人們的消費需求吸引商業、房地產業逐利而來，園區周邊土地升值，政府通過土地拍賣換取資金，投入園區基礎設施建設，園區的承載力和吸引力不斷增強，工業發展了，更大的效益還在于推動農民向城鎮和非農產業的轉移。

靠種地，一畝地只能養活1-2個農民，“種金子都難致富！”；靠工業生產，一畝地可以解決7人左右就業。小賬算清大道理：產業發展特別是工業發展，能吸納大量農民就業、實現農民身份轉變；同時，農民進入二、三產業后，收入可持續穩定增加，農民收入與社會收入實現同步增長。推進城鄉一體化，得揪住產業發展“牛鼻子”不放!走進雙流的工業園區，滿目蒼翠，生機盎然。環繞著幾大工業園區的主要交通干線，兩旁的綠化如綠色的畫卷，緩緩舒展，伸向遠方。工業向園區集中，政府投資建設的水、電、氣、路、光纖等基礎設施高起點、高標準、配套完善，避免了過去一村一鎮的重復建設，土地浪費，也大大改善了生態環境。綠色的投資環境不僅體現在硬件設施，更體現在軟件服務上。“過去企業圍著政府轉，現在政府圍著企業轉。” 現在的雙流縣政府，被企業稱為“企業發展的‘110’——有難必幫，有憂必解”，大到各種執照，小到門口垃圾桶的設立。

隨著工業向園區集中帶來的生態、服務環境的優化和基礎設施的完善，雙流招商引資正在發生“核聚變”，招商的檔次提高了，協議過億的特大項目就有二十個，引資世界五百強的企業三家，工業園區生物制藥、電子信息、新型材料、機械制造、綠色食品五大主導產業優勢進一步突出，產業鏈進一步延長，工業集中區的集聚效應進一步放大。

土地里種出金娃娃 縣委書記冷剛清楚地記得，有一次下鄉，看到一戶姓劉的農民，12畝耕地分成了46塊，最小的一塊只能種下3棵樹。冷剛深受震動：“這樣的生產方式，資源效益很低，農民根本不可能致富。” 川西的農民增收難，難就難在農民與土地的關系沒有解決好。土地向業主集中，就是要在土地所有權不變的原則下，讓那些懂技術、會管理、會經營的種糧大戶從農民手里租種土地，使土地成片，實現規模種植，實現農業的產業化、現代化。

隨著一個個業主各顯其能讓土地生金，業主得到了可觀的經濟效益，也推動了當地的經濟發展，增加了當地農民的收入。果王公司租用永安鎮建軍村的土地，工廠化規范種植的一千多畝紅提葡萄等優質水果，無公害、無污染，遠銷各地。現代生態農業，吸引了不少城里人來觀光；新的種植技術、種植理念也帶動了附近的村民。建軍村二社的蘇炳忠種著十一畝地，用新技術種了六畝紅提葡萄，他說，現在一年的收入等于過去五年。

彭鎮金灣農莊的花木種植大戶宋德培，從農戶手中轉租土地發展觀光農業，在近三百畝的土地上，鮮花盛開，苗木成行，使這一帶的環境變得賞心悅目，一位投資者在彭鎮考察，順路參觀了金灣農莊，高興地說：“這里簡直就是一個公園，我的工廠建在附近，員工下班來轉轉，比城里的公園都舒適。”

土地向業主集中，使傳統農業向現代農業轉變的速度明顯加快，全縣重組土地26萬畝，涉及農戶6.9萬余戶；引進培育規模業主1053家；引進資金5.18億元，規模開發經營土地6.85萬畝，吸納本地農民參股經營2.6萬余人，帶動務工農民人均增收106元。草莓、枇杷、梨子、牧山麻羊、云崖兔??大批優質農產品不僅占領了成都市場，還遠銷俄羅斯、韓國及東南亞國家和地區。

做個真正的城里人

農村城鎮化，工業的發展是誘因，發展工業，工業向園區集中，需要占去農民的土地。失地農民怎么辦？土地向業主集中，離開土地不再耕種的農民做什么？讓失去土地的農民不失去利益，離開土地的農民具備繼續工作的能力，至關重要。冷剛書記說：“農民不僅是城市的建設者，也應該是城市的享用者。要讓更多的農民能夠分享工業化、城市化帶來的實惠和文明。”

“安居才能樂業”，解決好農民變市民的問題，當務之急就是解決農民的安置、住房問題。與許多地方一樣，雙流也走過一條先發展、后規劃的路，隨著村村招商建廠，有的農民已經多次搬遷，由于農民經濟能力不均衡和規劃滯后，往往是各自為陣，點面散亂，以至出現城市里的村莊，農民還是養牛養豬，保持著過去的生活方式。不僅浪費了土地資源，也大大增加了公共設施的投入。現在，政府采取統一征地，成建制拆遷安置、同步作好農轉非工作的方法，規范化建設統建小區，多形式安置失地農民。

率先推行農民多層公寓建設的燃燈小區，道路整潔，鮮花綠樹，還有公共健身設施。公寓樓內寬敞明亮，客廳、臥室、廚房、衛生間布局合理、舒適。小區居民劉麗說：“跟農村比起來，住房條件改善了，我們家住房面積有二百多平方米，小孩上學比較近，小區新開了幾家超市，購物也方便，路也好。現在我在廠里上班，經濟效益還可以，不像以前種田那么累。”

越來越多的農民搬進了這樣的新公寓。文星鎮緊臨雙流國際機場，他們提出了的“市場化操作、公寓式安置”的“文星模式”：以土地置換的方式，讓企業承擔公寓所占土地拆遷農民的安置、補償費用、基礎設施配套等費用。政府將過去開發中用于基礎設施建設和公共設施的補助費直接發到農民手中，以增加農民的經濟承受能力。

“蜀星花園”是位于文星鎮的公寓式居民小區，就是以“文星模式”建設的。公寓樓淺色的立面，在陽光下泛著淡淡的亮光，政府投資一千余萬元修建的總長三千多米的花園一號路、二號路已經竣工，道路兩旁的綠化、亮化也已完成。不久，許多拆遷的失地農民將入住這里，成為新市民。

農民安居之后怎么樂業？農民失去了土地，告別了賴以生存的土地耕作和生活習慣，在新的生存環境里，要讓農民找到新的生活和新的出路。在“蜀星花園”不遠處，正在動工興建一個大的商貿市場。政府規定：每一個搬遷的農民，都擁有十平方米的商鋪，來解決他們的生活和就業問題。

為了讓農民進城后成為完全意義上的“市民”，讓他們失地不失利，失地不失業，做到“老有所養、病有所醫、困有所助”，享受到與城市居民同等的社會保險和現代文明，雙流實施農民的教育、安居、就業和社會保障“四大工程”。自2003年以來，全縣投入300萬元資金，使15萬農民獲得了免費的技術培訓；2.1萬農民辦理了社會保險；43.6萬人參加了新型農村醫療保險，參保率達65.2%，1.1萬達到退休年齡的失地農民領取了社會養老金。

“三個集中”是雙流的具體情況制定的發展戰略，然而，雙流縣在探尋城鎮化發展之路上的探索精神，卻有著可資借鑒的普遍意義。省委書記張學忠指出“雙流的經驗好，應該在全省推廣。”

城市化與工業化、工業化與農業化互促互進，形成了以城帶鄉，和諧發展的全新局面，雙流成為中國西部最具活力的地區之一。2005以來，雀巢、ABB和西門子等世界500強企業均投入巨資在雙流建設基地，22個投資上億元的項目，已有14個動工興建。生物制藥、電子信息、機械制造、綠色食品五大主導產業，構筑起雙流經濟發展的“航空母艦”。雙流的城市面貌可說是日新月異，軟、硬件環境的改善，特別是成都市向南發展的黃金契機，讓今日雙流聚集了前所未有的商機和人氣。四川大學、西南民族學院等科研院所落戶雙流，也給雙流帶來可貴的人文環境。明日的雙流，城市將會更美麗，人們的生活將更富足和美好。