第一篇：社會公正與中國的政治改革──美國進步主義運動的啟示

社會公正與中國的政治改革──美國進步主義運動的啟示

洪朝輝

美國沙凡那州立大學歷史系副教授

「當代中國研究」一九九九年第一期（總第64期）

過去二十年來，中國的政治改革始終舉步維艱、進退兩難。[1] 其重要原因之一是缺少一面既得民心、又合國情、既能推動中國的民主化、又能避免社會動蕩的旗幟。圍繞著中國政治體制改革的突破點這個議題，大陸的學者先后提出過六種主要觀點，力圖探索具有“旗幟”意義和充分號召力的政治改革目標。第一種觀點強調要實現有限政府，實行權力制衡，旨在連接市場經濟和民主政治。[2] 第二種認為，可以建立“法治”為中心，要強化法律面前人人平等的“法治”，超越為立法而立法的“法制”。[3] 第三種側重人權理念的推動，主張應接受“人權即是公民權利”的國際標準。[4] 第四種提出了建設公民社會，“以社會為主義、為社會而主義”，同時反對“國家主義”。[5] 第五種把加強新聞監督、打擊腐敗視為政治改革的突破口。[6] 第六種則主張先發展農村基層民主，實行自下而上的漸進型民主化和草根民主政治。[7] 這些觀點有一個共同特征，那就是，比較偏重知識階層的理念和認知，但未充分反映出目前大多數民眾的最急切訴求，同時也未必能說服政府去迅速、有效地推動政治體制改革。

筆者認為，社會公正這一訴求有可能成為中國大陸世紀之交的政治體制改革的更有效的旗幟和突破口。這一看法源于筆者從十九世紀末美國進步主義運動的研究中得到的啟示。當人們的思維受到現實的束縛時，可以轉換視角，以史為鏡，通過縱向的歷史借鑒和橫向的國際比較和，開拓思路，尋求突破。發生在十九世紀末二十世紀初的美國進步主義運動（TheProgressive Movement），就是一個頗具啟迪意義的參照。

運用結構比較的理論和方法，筆者發現上一世紀末的美國與目前的中國大陸，在社會經濟結構方面具有某種同質性，兩者都處在從農業社會向工業社會轉型的歷史時期，都面臨著社會經濟發展過程中的一系列難題，如政治特權化、社會兩極分化、社會動蕩和道德淪喪等，都恰好經歷著“世紀末”危機。當時美國出現的進步主義運動，從一定意義上講，就是一場為了解決體制轉型時期的各種危機而設計的政治體制改革，這與今日中國的政治體制改革有許多異曲同工和殊途同歸之處。審視美國進步主義運動的背景與特點，有助于思考世紀之交中國改革的政治前景和選擇。

本文首先分析美國進步主義運動的發生背景和演變過程。當時美國社會動蕩的主要原因是社會不公，領導社會運動的是知識份子，參與社會運動的主體是下層工農，而新聞媒體則起了推波助瀾的作用，社會動蕩的結局是政府作了讓步，出現了社會的上層和下層雙嬴的局面。接著，本文提出并探討美國的進步主義改革的四大特征：第一，實現社會公正成為各方爭相高舉的旗幟；第二，公平（fair）、關懷（care）和分享（share）成為爭取社會公正的主要訴求；第三，政治改革與文化重建同步進行；第四，政府成功地將知識份子與工農大 眾相隔離，并吸納知識份子參與體制內的改革。

根據美國進步主義運動的經驗與教訓，本文進一步提出，世紀之交的中國大陸需要提倡的社會公正，應包括下述五大內涵，即政治公正（公正、公平、公開的政治參與、公正監督政府官員的腐敗行為）、法律公正（建立法律面前人人平等的法治、打擊司法腐敗、保障公民權利）、經濟游戲規則公正（促進公平競爭、要關懷貧弱、分享財富）、新聞公正（推動新聞媒體的公正監督、公正報道、公正經營）、教育公正（既提供興辦和接受教育的公平機會、反對貴族化教育、反對國家壟斷教育資源）。

筆者認為，社會公正這面旗幟具有以下的積極功能，包括凝聚功能（凝聚社會多元力量）、制度功能（建立制度性公正）、弱化功能（弱化社會沖突）、內化功能（推動體制內改革）、文化功能（重建文化道德）以及監督功能（激發媒體監督）。最后，本文也指出，社會公正是全人類、跨國界、超階級的共同理想和目標，不能給它套上“資產階級”的帽子，也不應藉口“維持現狀”而故意回避、排斥它。一個沒有社會公正的社會是決不可能走向繁榮穩定的；相反，不斷改善社會不公正的狀況，才能有效地化解社會摩擦、增強社會和諧、實現社會經濟的持續進步。

一、上一世紀末美國社會動蕩的特點

美國的工業革命大致起始于1815年，歷經近一個世紀后，美國的工業化進程給社會留下了雙重的政治經濟遺產，即自由和動蕩。工業化既帶來了自由的貿易、投資、言論、遷徙、結社，但也衍生了大規模、長時間、大范圍的社會動蕩，嚴重威脅著自由經濟的長治久安。[8] 自1865年美國內戰以后，美國社會中出現了持續不斷的全國性社會動蕩，其主要形式是工人罷工和農民運動。

這種社會動蕩有五個特點。第一，其根本原因是分配不均、法律不公、富人不法。工人罷工主要是為了爭取增加工資、縮短工時以及能合法地組織工會。以著名的1886年5 月1 日10萬芝加哥工人大罷工為標志，1893至1898年間全美共發生了7029次大罷工，平均每天3 次以上[9].在1902至1904年間，由于政府鎮壓而喪生的罷工人數高達180 人，傷者達1，600人，并有15，000 人被逮捕[10].而當時農民運動的主要目的是反對高利貸、反對鐵路壟斷、反對貨幣增值等，農民運動以綠背運動為標志。[11]第二，社會運動的組織化程度很高。例如，工人運動先是由“勞工騎士團（Knights of Labor）”領導，至1886年已擁有73萬成員，后來，“勞工騎士團”的領導地位被“美國勞聯（American Federation of Labor）”取代，至1917年已有250 萬成員。農民運動則先由“綠背黨（Grange）”領導，到1875年成員已達100 萬；后來“綠背黨”的領導作用被“農民聯盟（Farmers' Aliances）”取代，最后于1890年發展成為“平民黨（People's Party）”。同時，激進的社會主義性質的政黨也應運而生。例如，當時“美國社會黨”、“世界產業工人同盟”等組織甚至號召工人推翻資本主義制度、消滅私有制。[12]第三，參與社會運動的主體是經濟發展進程中的利益受損者，包括社會下層的各種弱勢群體，如工人、農民、退伍軍人、教師、黑人和婦女等。但是，他們的代言人大都是各行業的精英和知識分子。例如，成為進步主義運動中教育改革先驅的實用主義之父杜威（John Dewey），就是John Hopkins大學的博士，1894年起曾任芝加哥大學哲學系主任；克羅利（Herbert Croly）則畢業于哈佛大學；進步主義的主要理論家平肖（GiffordPinchot）畢業于耶魯大學，是林業專家，他成了保護自然資源運動的先驅，后被延攬入閣，成為農業部林業局局長。[13]這批知識精英既是社會動蕩的推波助瀾者，又是激進革命的有力反對者。

第四，新聞媒體對社會運動和社會改革起了極為重要的催化作用。興起于1890年代的“黑幕揭發運動”，就是由一批新聞記者和作家組成的。當時的美國總統老羅斯福極為討厭這批記者和作家，故蔑稱其為“扒糞者（Muckrakers）”。但是，無論當政者喜不喜歡，當時這批獨立的社會良心的代表者成了披露“政治腐敗、商人奸詐、貧民慘狀和城市罪惡”的旗手。[14]他們大量報道了勞工、女工、童工、妓女和下層民眾的悲慘現狀，成為民間的一股重要的改革力量。[15]第五，社會動蕩的結局是，當時的美國總統老羅斯福（Theodore Roosevelt，1901-1909 年在位）作出了讓步，并致力于協調社會各方面的利益，最終形成了社會上層和

下層“雙嬴”的政治局面。例如，1902年“美國礦工聯盟（the United Mine Workers）”

要求提高工資和實行八小時工作制，但遭到業主的強力反對；老羅斯福總統提出了動用聯邦軍隊的威脅，強迫業主接受調解，最后勞資雙方各讓一步，達成了歷史性的“公平交易”（“Square Deal”）。[16]美國進步主義運動時期的兩位總統，老羅斯福總統和威爾遜總統（Woodrow Wilson，1913-1921年在位），既消彌了政治和社會危機，也催生了永垂青史的重大改革，更成就了他們作為政治領袖的歷史功名。[17]

三、美國進步主義改革的特點

由社會下層推動的社會運動有兩種可能的方向。一種是威脅現存的政治體制，成為暴力革命的起源；另一種是積聚政治變革的社會和民眾資源，成為推動體制內改革的良性動力。而一場社會運動究竟朝什么方向演變，很大程度上取決于政府的智慧和知識精英的傾向。由于當時美國總統的遠見卓識和積極引導、多數知識精英的努力和普通民眾的配合，上一世紀末美國出現的工農運動和社會動蕩，并沒有走向暴力型的社會主義革命，也沒有演變成政府對群眾的大規模流血鎮壓，而是順利地轉變成體制內的良性改革。美國的這場進步主義運動提供了許多值得借鑒的歷史經驗。

首先，可以從美國進步主義運動中發現，各種政治勢力都以社會公正作為自己的旗幟。在上世紀末的美國，盡管黨派林立、社會團體蜂擁出現，但這些政黨和社會團體有一個共同特點，即他們無論是激進的還是保守的、無論抱有什么樣的政治社會動機及目的，都鐘情于社會公正的口號，并爭相以社會公正為政治變革的旗幟。關于公正的理念既不是馬克思主義的發明，也不是左派社會主義的專利，而是植根于文明社會、市場經濟和法治國家的普遍理念。1787年制定的美國聯邦憲法就開宗明義地將成立完美國家的一大目的定位在“建立公正”（establish justice）[18]，從而給“公正”二字烙上了歷史的自然性和合法性。

在上一世紀末的美國，首先舉起公正這面旗幟的是代表工農利益的美國“平民黨（People'sParty）”，他們要求反對托拉斯、干預鐵路經營、改革稅收體制、保護自然資源、承認工會權利、直接參與民主等。然后，主張體制外革命的美國勞聯領袖岡珀斯（Samuel Gompers）也在1914年明確提出，工人運動的“目標就是爭取完全的社會公正”。[19]與此同時，共和黨的老羅斯福和民主黨的威爾遜，也都始終抓住社會公正這面大旗不放，將“平民黨”有關社會公正的綱領照單全收并充分消化。而且，民主黨的威爾遜和共和黨的老羅斯福在政治競爭中，為了取悅工農大眾，最后實際上走得比平民黨更遠。[20]當時美國朝野的共和、民主

兩大黨推動社會公正的直接動力是爭取選票。因為在當時壟斷盛行、政治腐敗、貧富分化、物欲橫流的社會環境中，多數美國選民都急切地呼喚著實現社會公正。除了爭取選票的現實需要外，抓住社會公正的大旗實際上還具有“一石三鳥”的政治效用。其一是“左右逢源”，既能順應工農大眾反對權勢集團的要求，又可滿足權勢集團維護其根本利益的愿望、化解他們對改朝換代的恐懼。其二是“欺”上“瞞”下，運用社會公正的口號既能弱化權勢集團對暴力革命和社會動蕩的戒心、說服他們主動參與政治變革，又能說服下層民眾（尤其是知識份子）放棄暴力抗爭、加入和平理性的議會斗爭，從而得以將體制外的激進勢力的影響轉化為體制內的漸進變革的動力。其三是“左右開弓”，既打擊了右翼的壟斷財團、政府內的腐敗勢力和國家政治中的獨裁傾向，又壓制了左翼的激進力量，制止了社會主義運動的蔓延，瓦解了有組織的暴力和破壞性活動。

其次，在美國進步主義運動中，社會公正這面旗幟主要包括三大主題或原則，即“公平”（Fair）、“關懷”（Care）和“分享”（Share）。“公平原則”旨在強調公平的經濟競爭和公平的政治參與。在老羅斯福和威爾遜總統的主導下，以1890年的反托拉斯法（Anti-TrustAct）為先導，羅斯福于1901年設立了商業與勞工部，威爾遜于1914年建立了聯邦貿易委員會，建立這些政府組織旨在調查壟斷企業、強制起訴和解散壟斷性組織，這是具有劃時代意義的舉措。[21]另外，他們還頒行了一系列反壟斷的法令，強化反托拉斯法、限制壟斷財團的無限發展、干預鐵路公司的壟斷價格等。[22]而且，針對政風敗壞、黨魁壟斷和富人干政等反民主、反自由的現象，他們也提出了大眾政府的新民主措施，如推動全國范圍的創制權、復決權、罷免權、直接預選、民選參議員和婦女參選權等，旨在革除選舉舞弊、鼓勵大眾參與、還政于民，并成功地在第17和第19憲法修正案中，明定各州選民有權直接選舉聯邦參議員，全體婦女有權參與選舉。

“分享原則”主要以威爾遜總統1913年頒行的累進所得稅法為標志，它對年收入50萬美元以上的個人征收7 ％的所得稅[23]，該法后來成為美國憲法第16修正案。這是美國法制史上實施“抽肥補瘦”、“取富濟貧”政策的首次勝利。另外，威爾遜總統還采取措施保護和保存自然資源，尤其是對大批國有土地實行強制性保護，建立國家公園，結果至今美國三分之一的土地仍屬于國有或公有[24].這些資源保護措施實際上也是一種讓社會大眾分享公共 資源的政策。

“關懷原則”則主要表現在照顧社會中的弱勢群體。1901年10月18日，羅斯福總統曾冒著種族沖突的風險，邀請著名的黑人領袖華盛頓（Booker T.Washington）到白宮作客，共進晚餐。他的這一關懷弱勢社會族群的象征性做法以及其他的一系列施政措施，促使美國政府在處理貧富、勞資和黑白對立等社會摩擦中，逐漸變得公正、中立。[25]而威爾遜總統則劃時代地頒行了三大“關懷”法令，其一是禁止州際工商企業使用童工，其二是規定州際鐵路工人每天工作時間不超過八小時，其三是在聯邦政府及機構員工發生工傷事故后提供勞動保護及撫恤金。[26]這兩位總統特別關心、支持工會組織的發展，因此在進步主義運動時期（1900－1917年）美國工會會員的人數增長了2.5 倍以上，達到306.1 萬人。[27]再次，以社會公正為主旨的進步主義運動成功地與文化重建相結合，使得社會價值觀念和倫理有了巨大的進步。直觀地看，進步主義運動只不過是一場打擊政治腐敗和經濟壟斷的政治變革；但是，由于美國政府當時有意識地從文化重建的視角，把社會倫理和價值觀念的重建引入進步主義運動當中，因此使得這場社會運動也促成了一種新的政治經濟秩序。例如，羅斯福總統將進步主義染上了濃厚的人道主義色彩。威爾遜總統則將政府干預的政策引入自由主義的理

論架構，他強調，打擊壟斷并不是打擊大企業，因為大企業并不一定等于壟斷企業，打擊壟斷是為了恢復自由競爭。他還批判了美國傳統的個人主義價值觀念。他指出，在個人與社會的關系上，這種觀念過于偏重個人利益而忽視了社會的和諧；在人與人的關系當中，這一觀念過于強調個人的獨立，卻忽視了社會成員之間的協作；在社會倫理方面，傳統的個人主義價值觀念側重自由，輕視社會正義；在法律制度上，這種觀念過分突出了個人的權利，但沒有相應地規定社會成員必要的社會義務。[28]在進步主義運動中，他們提出了“新個人主義”和“自由個人主義”（free individualism）的概念，強調個人有追求自由的權利，但也有承擔社會責任和尊重社會倫理的義務。他們認為，將個人的自由建立在犧牲他人利益的基礎之上，是違背美國傳統的人人平等、公平競爭和機會開放的價值觀念和倫理準則的。羅斯福總統提出，我們贊成保護財產權利，但更贊成維護人的權利；而維護人的權利的重要方式就是人人都能夠生活在一個公正和人道的社會里。美國政治領導人的這種在進步主義運動中致力于溫和的文化重建的努力，明顯地緩和了社會中各利益集團之間的對立，從而將尖銳的階級斗爭、種族沖突、官民矛盾導向溫和、理性的軌道。[29]最后，美國政府有意識地將領導社會運動的精英轉變成政治變革的社會動力，使體制外的知識分子逐漸進入當時的基本體制架構中，鼓勵他們推動體制的變革。當時，美國的一批主張變革的知識精英起初都是社會下層激進勢力的代言人，他們在1892年建立了美國的第三黨──“平民黨”，并推舉威佛（JamesB.Weaver）為總統候選人，結果獲得了100 多萬張選票和22張選舉人票（electoral votes）。這是美國自內戰以來，第三黨首次有機會獲得選舉人票。同時，“平民黨”還取得了10席眾議員議席、3 個州長席次、50余名州級行政官員、以及1，500 多個州議員和縣級行政職位。[30]面對第三黨強有力的挑戰，美國的民主黨在1896年將著名的農民利益代言人布萊恩（William J.Bryan）推選為總統候選人。他提出了比“平民黨”更激進的主張，結果贏得了“平民黨”支持者的選票，平和地瓦解了“平民黨”的社會基礎，迫使“平民黨”的精英放棄了獨立參加1896年總統大選的計劃；民主黨并且成功地吸收了“平民黨”的精英，使 他們加入了民主黨的行列。這樣，在民主架構下的良性政黨競爭中，“平民黨”消失了，美國政治又恢復了兩黨制的傳統政黨結構。[31]應當指出，這種政黨競爭并不是不同政治勢力之間你死我活的“零和”游戲，它實際上導致了不同政治勢力“雙嬴”的政治變革過程。當時，“平民黨”成立四年（1892－1896）后已陷入了政治發展的瓶頸，在1896年的期中選舉中乏有建樹，它激烈的“左”傾綱領難以獲得工商界的支持，而其強烈的農民政黨色彩也無法有效地代表全體民眾的利益。所以，當時“平民黨”主動地與民主黨合作，實際上也是一種自救措施，并不是向民主黨投降；因為，正是通過“平民黨”和民主黨的合流，“平民黨”的政治綱領才得以更有效地實施。當然，民主黨和共和黨能主動接納“平民黨”的精英，也

確實需要相當寬廣的政治胸懷。當時美國著名的進步主義領袖，如老羅斯福、拉福萊特（RobertLa Follette）、亞當斯（Jane Addams）、斯蒂芬斯（Lincoln Steffens）、布蘭代斯（Louis Brandeis）等人，都曾反對過平民主義和“平民黨”，但他們后來都對“平民黨”作了讓步和妥協。結果，他們通過政治妥協，既成功地團結了平民階層的社會力量、改造了傳統的兩黨制度，又有效地引導“平民黨”的知識精英支持政府的改革措施，扮演了溝通下層民眾和上層政府之間的橋梁角色，并成為政府各項重大政策的設計者和推動者。另外，共和、民主兩黨的政府也著意拉攏知識精英，他們知道，出身于中間階層的知識分子既希望變革，但對民間的激進運動也存有本能的疑懼和不滿，更傾向于和平、漸進的變革。這批知識分子中的不少人實際上是利用民間的抗爭行動，希望政府重視自己的意見，也希望參與政府的變革行動、在變革中發揮重要作用，這是知識份子的一個常見的特點。

四、美國進步主義運動對中國現實的啟示

美國政治經濟史中的不少經驗對中國的改革都具有啟迪意義。例如，最近中國在應對經濟上的需求不足時已經搬用了美國“羅斯福新政”的宏觀經濟政策。但美國的進步主義運動對中國政治改革的借鑒價值，卻還未引起國內學者的注意。世紀之交的中國正經歷著政治結構和經濟制度轉型的陣痛，社會下層的許多人成了經濟改革的犧牲者，他們正在不斷地醞釀著各種形式的抗爭。這樣的社會形勢與美國進步主義運動發生時的社會背景有許多相似之處，美國政府因應社會動蕩和推動進步主義運動的經驗，顯然對中國的政治體制改革有不少有益 的啟示。

首先，社會公正的旗幟對中國的改革具有獨特的社會凝聚功能。要成功地推動任何一項改革，都必須順民意、得民心。一項改革如果能直接地反映絕大多數老百姓的利益要求，就自然能得到社會大眾的熱烈響應。目前，大多數中國民眾最熱切地呼喚的，是社會的公正和公正的社會，他們痛恨正義不彰、分配不公、機會不等等社會現狀。不僅一般的平民渴望社會公正，而且，隨著機構改革中的干部“分流”，甚至在特權階層的一些成員中也開始出現了危機意識。因此，社會公正的旗幟能夠最大限度地表達最大多數人（包括今天得利，而有可能明天失利、失意的在位者）的利益和需求，并最廣泛地團結上下、左右和體制內外的社會力量。今后在中國，誰能有心、有力、有效地抓住社會公正這面旗幟，誰就能有效地利用凝聚在這面旗幟下的寶貴的民意和民氣。

對政府來說，維持社會公正也是它無可推卸的責任。在利益多元化的現狀中，國家機器不能只為某一特定利益集團服務，更不能成為某一利益集團的利益工具。政府必須在各種利益集團的爭斗中保持中立，超越利益集團的局部利益，才能有效地施政。至少，當社會中明顯存在著兩極化的觀念、社會分化和利益要求時，政府應當努力在兩極的中間尋找政策選擇，而不能采行“非黑即白”的思維或決策。用中國的傳統哲學的概念來說，就是要取“中”，走中道、中庸的路線，“中”往往反映著民意的大多數，代表著理性、妥協、協調和凝聚的力量。老子曰：“道生一，一生二，二生三，三生萬物”[32]，只有通過陰陽二氣的相融，才能產生第三氣──“和氣”，才能出現“合和”之道。而社會公正的口號和理念所代表的，恰恰就是介于激進和保守之間的第三種力量，因為公正的“公”就是公而不偏，公正的“正”就是正而不倚，社會公正這一口號既能促進各方力量的“合”，也能推動長治久安的“和”。

第二，社會公正的口號本身包含著制度重建的深義。社會公正這個口號反映出社會上多數民眾的意愿，它不太可能被一人一黨利用來圖謀政治私利；同時，由于社會公正這個口號中自然包含著制度重建的深義，所以，政客們也無法把社會公正當作騙取民心的政治標簽來任意揮舞，或輕易地隨時許諾、毀諾。社會不公一般都有其制度性根源，要改變社會不公的現狀，唯有通過公正的立法、建立能體現社會公正的法律和制度，才能建立制度性公正。制度性公正主要表現為公平、分享和關懷三大原則，他們體現著初始狀態方面的公正、結果的 公正和道義的公正。

公平原則主要是指競爭起點的公正和競爭機會的公平。它要求既建立公平競爭的經濟游戲規則，打擊經濟特權、官僚腐敗和行業壟斷，又建立公平競爭的政治參與規則，削弱政治特權和政黨壟斷，增強對政治權力的監督和制衡。而與此直接相關的，就是法律的公平、公正，這是國民安全感的來源。培根曾指出，不公正的司法判決比其它不公正的行為危害更大，因為不公正的行為只是弄臟了水流，而不公正的司法則把水源敗壞了。[33]分享原則主要強調結果的公正和補償的原則，要求建立財富分享和財產二次分配的法律和制度，對在競爭過程中的弱者和失敗者進行制度性補償，保證社會的連續性公平。例如，在所得稅、遺產稅、社會福利、醫療保險和房屋政策上，就不能實行貧富一視同仁、“平等對待”的政策，而應當使窮人能合法、合理而又和平地分享富人的一部分財產和收入。[34]傳統的杰佛遜式的自由主義只側重機會開放和機會平等，而社會公正則強調“結果平等”和機會傾斜，建立“共同富裕”的均富社會。

至于關懷原則，則主要是指道義的公正，運用道義和宗教的力量影響立法者、促使財富分配的法律機制體現“不公平”的關懷。很顯然，絕對的公平其實是對弱勢群體的不公平，因為貧富、強弱的競爭起點和結果不一樣。為了縮小貧富鴻溝，應當借鑒美國的“平權法案（Affirmative Action）”，推動“不公平”的關懷政策，否則，社會永遠無法達到均富。[35]正義和公正具有超越實體法之上的價值，“正義本身即是一種社會關懷”。正義的價值和理念要求法律的實施能達到公正的結果，能使大眾在自由獲取利益與享受社會福利之間達到平衡。[36] 第三，體現社會公正的政策能弱化社會沖突和階級對立。社會公正是一種人類普遍認同的價值，它既能推動社會進步，也能避免激進革命，是一個最少社會爭議的口號。在現實操作過程中，它能減少社會摩擦，變暴力沖突為和平改革。在十九世紀末的歐美社會中，社會民主黨和平民黨的盛行，就部分地反映出社會的理性力量希望弱化社會沖突和避免階級斗爭的愿望。

目前，社會民主主義的理念日漸成為一些中國知識精英的共識，這與上一世紀末美國的“平民黨”和歐洲的社會民主黨的崛起，有著相似的結構性原因。當一個社會需要正義、公正和公平時，社會民主主義的理念和組織就必然應運而生。社會民主主義的核心是社會公正＋政治民主。它一方面強調社會公正，另一方面認為，社會公正和社會主義并不排斥政治民主，民主不是、也不應是資本主義的專利，就象市場經濟不是資本主義的專利一樣。由于中共遲遲不愿推動政治民主化，結果，具有社會民主主義理念的知識精英就與中共漸行漸遠。這很象當年美國出現“平民黨”的社會政治氛圍，當時美國主要的共和、民主兩黨拒絕政治變革，于是在十九世紀末“平民黨”就漸成氣候。后來，民主、共和兩黨終于決心推動進步主義運動后，“平民黨”也就逐漸瓦解和消失，美國的社會沖突也逐漸緩和了。

歷史的經驗表明，面對制度轉型期的社會動蕩和政治變革要求，政府的選擇其實十分有限，一般只有四種：其一是強力鎮壓，其后果是加速革命的到來和政權的更替，如二十世紀初的俄國和1930、1940年代的中國；其二是消極遷就，全面讓步，結果是導致徹底、但和平的改朝換代，如二十世紀末的前蘇聯和東歐；其三是由政府主導，強化民族主義情緒，走上法西斯主義的道路，對外擴張以達到轉移國內危機的目的，但最后結果必然是走向自我毀滅，如1930、1940年代的德、意、日；其四是政府內的改革力量與民間進步力量相結合，自上而下地推動和平變革，這樣既可避免社會危機，又能推動社會進步，如美國的進步主義運動、羅斯福新政（1930年代）和約翰遜的民權改革（1960年代）。很顯然，從社會成本和效益而言，第四種選擇是最佳選擇。第四，社會公正的理念既要求尊重現有體制、又要求公正對待反對派。推行社會公正的理念，有助于在現行政治體制和政黨結構下平穩地推動政治改革。任何一種政治中，都從來沒有永遠的“當權者”，今天的勝者往往是明天的敗者，而昨天的敗者又可能是今天的勝者。只有把必要的政治妥協制度化，才能防止政治競爭演變成“你死我活”的殘酷斗爭。中共近八十年的黨史就證明，每次黨內斗爭中，黨的當權者對黨內同志的不同聲音都絕不容忍，而絕大多數人都只關心著如何盡快加入“勝者”的隊列、爭相與可能的“敗者”劃清界限，并對“敗者”采取“殘酷斗爭、無情打擊”的手法，不留任何生存空間，因此黨內斗爭空前慘烈，往往上次斗爭的“勝者”很快又成了下次斗爭的“慘敗者”。1959年，劉少奇、林彪等曾全力支持毛澤東打擊彭德懷，但七年后自己的下場卻更慘；1987年，趙紫陽對胡耀邦見“死”不救、甚至落井下石，也不曾給自己留一條后路；同樣，鄧小平雖然歷經幾起幾落，再度復出之后也仍然不給黨內的反對派留一點生存空間。

一個政黨內的任何派系如果不想重走“你死我活”的歷史舊道，就有必要給自己留一條“制度性后路”，以便一旦自己成為黨內的少數派時，仍能正常存在。也就是說，要從社會公正的理念出發，以公正的制度和程序對待黨內各派，并進而公正對待黨外的各利益集團和政治組織。這也將成為中國實行民主政治之前的必要的制度性過渡安排，即先在一黨之中建立規范而又合法的多派結構，形成一黨多派的政黨政治，促使在“一黨制中存在內部政治較量的自由的政治組織”[37]，建立公正對待黨內反對派和少數派的制度機制。

第五，強調社會公正有利于文化重建。社會公正的理念含有強烈的人道主義色彩，因而強調社會公正，可有助于動員民眾以人道主義和宗教精神投身并參與社會公正的制度和文化建設。[38]目前，中國政府從糾正政風的角度打擊腐敗，往往只能治表、難以治本；雖可能在一段時期內暫時抑制一下腐敗行為，卻難以收除根之效。如果從社會公正的理念出發，則可以將政治腐敗、權錢勾結現象定位為社會文化中的一股反民主、反社會、非正義的逆流，比較容易發動全社會的力量來反對腐敗現象，并推動一場社會文化的重建運動。當反腐敗運動帶上了強烈的社會倫理和文化價值的色彩，就可以有效地減少政治改革的社會阻力、降低打擊腐敗的政治成本。在美國進步主義運動期間，曾出現過一個草根性強、人道色彩濃重、宗教熱情高的“社會正義運動”，其主要參與者是知識分子、婦女和宗教人士。他們通過各種社會公益團體，宣傳社會改革、推動政府立法；運用宗教力量，發動人道主義的社會關懷活動，提出以工代賑、貧民窟改造、衛生保健等變革措施，這些活動推動了美國的社會福利主義的制度建設。[39]從制度轉型過程中的文化重建的角度來看，只有重建文化和道德秩序，才能真正而又長期地提高一個民族的精神文明水平，才能最大限度地消彌道德淪喪、物欲橫流、急功近利和禮崩樂壞的社會現象。也只有有效地提升全體國民素質，才是維護社會公正的治本之道。英國歷史學家湯恩比曾指出，對付“力量”帶來的邪惡結果，需要的不是智力行為，而是“倫理行為”。[40]還應當注意到，在提升國民素質的過程中，公正的教育是一個重要手段。公正的教育主要有兩大含義，一是讓全體國民能有公正、公平的接受教育的機會，要提倡義務教育、反對特權教育、貴族教育；二是創造公正、公平地興辦教育的機會，提倡人人有機會辦教育，反對由國家或特定集團壟斷教育資源。

第六，提倡社會公正將可增強新聞媒體的監督功能。美國進步主義運動的經驗表明，社會公正運動的推動必須得到新聞媒體的配合。新聞媒體是揭露腐敗必不可少的工具，也是腐敗分子的克星。目前中國的腐敗蛀蟲層層勾結，有恃無恐，他們既不怕黨內的紀律整頓，也不怕司法部門的查處，因為在官官相護的關系網中，紀律整頓和司法查處只會觸及到一小部分貪官污吏，而他們中的大多數都能安然無恙。但是，他們卻害怕被媒體爆光，一旦腐敗丑行和腐敗人物被新聞媒體曝光，官官相護就失靈了，他們就會被暴露在社會大眾的面前，無處遁覓，所以許多腐敗行為常常是“見光死”。同時，新聞媒體還能夠及時地反映社會各階層對社會公正的訴求和建言，溝通上下、官民和各階層之間的交流，其本身就會成為一種新的理性和進步力量。

在新聞媒體的體制改革中，應該引進經濟體制改革中行之有效的反壟斷和鼓勵競爭的思路。新聞媒體是對社會大眾負責的公器，政府的需要與公眾的需要應當是一致的、而不是對立或沖突的。既然中國已經容許經濟產權的多元化和競爭，也應該提倡新聞媒體產權產權的多元化，包括國家控股、法人參股以及私人獨立經營新聞媒體。[41]只有在新聞媒體的平等競爭中，才可能真正實現新聞報道的公正性。一旦以社會公正為主題的政治變革得以啟動，那么，中國的新聞自由必將迅速擴大，新聞媒體的社會監督功能也就自然得以強化，腐敗現象必然隨之受到全面的抑制。

五、結語

社會公正是全人類、跨國界、超階級的共同理想和奮斗目標。它絕不是資產階級社會專屬的，也不是私有經濟的附屬物。在人類社會的發展過程中，正是社會主義思潮的出現，使得西方社會越來越關注社會公正的實現，并且有效地把社會公正的理念制度化了。社會主義國家過去的意識形態一向高度強調社會公正，轉型中的社會主義國家也沒有任何理由排斥或回避社會公正的理念。變革集權、公有的制度，絕不意味著拋棄社會公正的理想；事實上，忽視了社會公正，任何變革都不可能真正成功。同時，對處于制度轉型過程的國家來說，社會公正是一面社會成本低、政治效益高的政治改革旗幟，也是一個風險低、社會動蕩小的政治改革突破口，具有彈性空間大、回旋余地廣的特點。以社會公正為政策目標，能夠既打擊腐敗，又滿足社會大眾的要求；既強化法制建設，又促進社會變革、教育改革、宗教改革和文化重建，從而推動真正的社會進步；既能維護經濟改革的成果，有利于深化經濟改革，又可以推動政治改革和新聞體制的改革；既推動一黨多派和多黨多派的政治民主，又有利于防止社會沖突、有助于社會政治的穩定；既吸引知識分子進入體制內改革，又弱化異議集團的體制外暴力抗爭；既可嬴得國內民心，又能改善中國的國際形象。

對世紀之交的中國而言，要實現社會公正大致涉及到五大主題。一是實行公正的政治，包括公正、公平、公開的政治參與，以及建立公正監督政府和各級官員行為的機制；二是實現公正的法律，建立法律面前人人平等的法治，抑制司法行政中的腐敗現象；三是建立公正的經濟游戲規則，實施公平競爭、關懷新政和分享原則；四是保障公正的新聞報道，要推動新聞媒體的公正監督、公正報道、公正經營；五是發展能體現社會公正的文化教育事業，推動文化道德重建、強化義務教育、鼓勵文教事業的公平競爭。

為了改革而強調社會公正、堅持在改革過程中實現社會公正，還能有效地防堵某些極“左”勢力假社會公正為名、試圖阻止改革的活動。如果支持中國變革的社會和政治力量不堅持社會公正的旗幟，則極“左”勢力反而有機可乘了。當然，在舊的社會主義意識形態仍然保有一定影響的情況下，也要注意防止把民眾對社會公正的追求導入向舊體制復歸的企圖，要警惕新的“等貴賤、均貧富”式的訴求，還要盡力避免出現“文革”式的社會運動，更應防止出現那種“窮人憎恨富人”的惡性革命。顯然，社會公正問題是極為復雜的，討論這一問題涉及到政治學的公平參與和權力監督，法學的公正立法、公正司法和公正執法，經濟學的公平競爭和合理分配，倫理學的公正道德和人道主義，教育學的義務教育和公正辦學，以及歷史學的社會公正理念與實踐的變遷。當前，中國亟待建立關于社會公正理論和實踐的多學科交叉研究，要系統地研究人類社會中有關社會公正的理念、政策和經驗教訓，以便盡快把社會公正納入政策議題，推動具有實質意義的政治體制改革。（1999年1 月24日）

第二篇：美國進步主義教育運動對我國素質教育啟示論文

論文摘要：進步主義教育運動，是指19世紀末20世紀初發生在美國的一場教育革新運動。其基本目的是，在現代城市一工業文明的條件下，從根本上改革美國學校教育制度，進而最大限度地解放兒童，使兒童真正得到自由的發展。如運動所提出的傳統與變革、效率與人性、社會進步與個人發展等的關系問題，深刻揭示了現代教育發展進程中普遍存在的矛盾，并為解決這些時常困擾我們的問題，進行了初步的嘗試。無論其成功經驗還是失敗教訓都對我國目前正在開展的素質教育具有相當的示范意義與借鑒價值。

論文關鍵詞：進步主義教育；素質教育；啟示

19世紀末20世紀初，在美國發生了一場規模龐大、影響深遠的教育改革運動，史稱進步主義教育運動。這場運動的目的是為適應美國社會從農業時代向工業化時代、從近代向現代的巨大轉變，而在教育領域掀起的一場改革。它從根本上改變了古典教育的僵死傳統，徹底地把兒童推向了教育的中心地位，從而使美國的教育發生了顯著的變化，并確定了20世紀美國教育的發展方向。它提出的教育改革原則措施以及勇敢而大量的教育試驗，至今在美國乃至世界上還有廣泛的影響。當前我國正在實施的素質教育是提高國民素質，培養跨世紀人才的戰略舉措。如何更好地實施素質教育?是擺在當今我國教育工作者面前的一個重要課題。在這方面，以人(兒童和青少年)的改善為出發點、以人的解放和社會進步為目的的美國進步主義教育運動，顯然對我們正在實施的素質教育具有借鑒意義。

一、進步主義教育運動的特點

美國的進步主義教育運動從19世紀末興起。到20世紀中葉結束，在近70年的發展歷程中，形成了以下一些基本特點：

1、民主性。進步主義教育運動強調以兒童為中心，要求發展兒童的主動性和創造性。杜威依據詹姆士的機能主義心理學提出，教育的任務就是要根據兒童本能生長的不同階段供給他適當的材料，促進本能的表現與發展。因此，教育應該是主動的，應該與兒童的興趣相聯系。強調教育要以兒童為中心，自然就要淡化教學過程中教師的權威意識。進步主義教育理論反對傳統教育中教師所具有的那種專斷性的主導作用，認為那種由上級的權威者把所必須接受的東西傳給下級的接受者形成的教育體制，不是教育，而是灌輸、宣傳。教師的職務僅僅是依據較多的經驗和較成熟的學識來決定怎樣使兒童得到生活的訓練。因此，在進步主義教育家們看來，教師的“權威”只能體現在他的“經驗”和“學識上。強調“兒童中心”論，反對教師的權威，不僅適應了美國社會轉型的歷史要求，也培養了學生的民主意識，使進步主義教育運動呈現出鮮明的民主性特點。

2、多元性。進步主義教育運動的多元性是美國工業化發展的必然產物，“它首先源于社會各界對于教育的多種需要：城市各種福利組織需要‘社會教育’，商業和勞工界需要‘職業教育’，而標新立異的教師則需要‘一種教學過程的新技藝’，因而，也就隨之源于進步教育工作者對于這些不同需要所作的不同理解和反應。”美國教育家克雷明對于運動的多元性，曾指出：“進步主義教育運動的全部歷史技藝意味著對于不同的人來說，是不同的事情；而這種種差異，只能被具有明顯多樣性的美國教育所包容。”進步主義教育運動的多元性也意味著運動中教育改革與實驗形式的多元性。表現為指導思想的多元性，理論基礎的多元性，不同文化背景與思想來源的進步主義教育家，以及運動形式的多元性等等。運動的這種多元性特點，一方面使進步主義教育運動無論在理論與實踐上都取得了豐碩的成果，但另一方面也是運動結束的一個重要的原因。

3、實用性。美國教育的實用性起源于殖民地時代，進步主義教育運動在發展過程中也繼承并發揚了這一特點。進步主義教育的理論家主張通過“解決問題”進行學習，而不是灌輸教材。進步主義教育認為傳統的學習基本上是在接受知識，這種學習是無用的。進步主義教育認為要使知識有意義的話，那我們必須要用知識來做某事。因此，進步主義教育的理論家主張“從做中學”。進步主義教育的理論奠基人杜威就尤其強調教育的培養目的，就在于使有個性的人適應社會。進步主義教育運動的實用性還體現在運動的目的上，如前所述，進步主義教育運動是在現代城市一工業文明的條件下，從根本上改革美國學校教育制度，進而最大限度地解放兒童，使兒童真正得到自由的發展。也就是說，運動要努力使教育適應美國社會對教育改革的要求，教育要為社會發展服務。正是在這一點上，運動的實用性特點表現得極其明顯。

二、進步主義教育運動對我國素質教育的啟示

1、堅持以學生為中心。進步主義教育運動在教學上，以克服傳統教育所帶來的缺陷為出發點，力圖使課程與學生的可實現的需要和當前的興趣結合起來。把學生培養成為一個“完整的兒童”。在進步主義教育價值觀的影響下，學生被認為是一種智力、社會、心理、身體和精神等方面的有機整體。學生不但要發展智力，社會、心理和身體等方面也應得到發展。進步主義教育運動這種強調以兒童為中心，力求使學生全面發展的觀點與目前素質教育所要求的培養目標是極為吻合的，即培養德、智、體、美、勞全面發展的人才。因此，從這個意義上說，進步主義教育運動為實施素質教育提供了理論基礎。我國正在實施的素質教育是對傳統教育的改革，它的宗旨就是要讓學生學得愉快、減輕學生負擔，提高每個學生的創新意識、創新能力以及實際動手操作能力。但是素質教育的實施又不能以犧牲教育質量為代價，因此尋找知識傳授與能力培養間的最佳結合，對素質教育的實施是相當重要的。在這方面，進步主義教育運動的經驗與教訓，就值得我們借鑒與學習。

2、注重理論聯系實際。進步教育運動是一場自下而上的，自發的群眾性教育運動。這就決定了它與教育實踐的密切結合，從實踐中來，到實踐中去。進步主義教育正式形成后，尤其重視教育的實踐活動，重視教育理論與實踐的結合，在進步主義教育運動開展期間，大量的進步主義教育學校紛紛建立，并成為實踐與檢驗進步主義教育理論的重要場所，因此，進步主義學校為進步主義教育理論的形成、完善起到了巨大作用。有人說，如果沒有芝加哥實驗學校就沒有杜威。這話或許有點夸張，但由此可以看出教育實踐在新的教育理論產生、完善中的巨大作用。然而長期以來，在我國教育理論研究領域內一直存在理論脫離實踐的問題。而“素質教育是新時期我國教育改革的重大課題，既需要理論的補充完善，更需要大量的實踐，在實踐中發現問題、解決問題。”進步主義教育運動這種重視理論與實踐相結合，以理論指導實踐，以實踐檢驗理論的特點，無疑對我們正在實施的素質教育提供了一個范例。

3、強調最廣泛的理解和支持。任何形式的教育改革都必須最大限度地吸引教師和家長的支持、理解和參與。否則，任何良好的改革愿望和策略都會在實踐中遇到種種障礙。其結果是，或者花費過于高昂的代價去推行改革，或者是改革本身逐漸成為一種形式。進步主義教育運動在其形成與發展過程中就非常強調教師、家長和社會各界人士的參與，求得他們對進步主義教育運動的理解和支持，確保進步主義教育運動目標的實現與完成。盡管進步主義教育運動在后來由于職業化的緣故，早期支持過進步主義者的商人、工會會員、農民和知識分子的政治結合的崩潰，導致運動最后解體。但不可否認的是，運動初期強調社會各界人士對教育的參與，不僅促使了進步主義教育運動的發展，也為以后的教育改革留下了寶貴的經驗教訓。“由于我國教育管理體制的特點通常情況下教育改革總是自上而下進行的。鑒于以往的經驗教訓，鑒于我國不同地域之間教育發展水平的差異，素質教育的實施應注重對教師和家長的解釋、宣傳，求得廣大教師和家長對這一重大教育改革的理解與支持，激發他們的創造力和想象力，建立規范化和制度化渠道，以期促使最廣大的教師和家長參與素質教育的各項改革。”也就是說，教師和家長的支持與參與，對實施素質教育就顯得尤為必要。

此外，進步主義教育運動也為我國實施素質教育的發展提出了一些值得注意的問題。首先，作為其理論基礎的進步主義教育盡管首先是作為對傳統教育的堅決反叛而出現的，但它并不能真正解決現實中的問題。其次，素質教育沒有充分考慮價值和效益這兩個教育的根本屬性。再次，素質教育沒有從大教育的觀點綜合考慮各種素質的提高。最后，過分強調轉變教育觀念在實施素質教育中的關鍵作用，對于通過教育制度變遷、運行機制轉換、行為模式變化在實現教育轉型中的作用探討不多。當前我們的國家正處在社會發展的轉型時期，社會轉型時期的政治、經濟、文化都對教育的改革發展提出了許多問題和挑戰。隨著新世紀的來臨，中國正日益走向世界，教育如何為現代化服務?教育如何走向世界、走向未來?在這方面，作為曾經在世界產生廣泛影響的進步主義教育運動，無論其成功的經驗，結束的教訓與原因，對我們來說都是一筆寶貴的思想遺產。

第三篇：美國社會管理對中國的啟示

美國社會管理對中國的啟示

作者：王喜梅 張橋云 時間：2013-04-22 瀏覽次數：0 次

當前我國既處于重要戰略機遇期，也處于社會矛盾多發期，社會秩序、社會結構和利益格局都處在深刻的調整之中。如何通過社會管理創新，對社會進行有效的管理，讓每個公民擁有更好的生存權和發展權，保持良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量成為目前我國面臨的重要課題。美國等西方發達國家由于自治傳統較久，在社會管理領域有多年的實踐，其經驗對于中國社會管理創新具有重要的借鑒意義。

一、美國社會管理的理念與特點

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。它的基本任務包括協調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。

19世紀后期到20世紀中期，美國在經濟迅速發展的同時，出現了貧富分化、秩序紊亂等社會問題。在這一時期美國以“進步運動”和“新政”為代表進行改革，以反壟斷、保福利推動社會建設與發展、促進社會和諧。20世紀90年代以來，美國政府從關注貧困逐漸轉向關注社會排斥和社會融合。它通過“社區干預”等社會工程以及較高的社會福利，向國民提供基本的社會保障，解決社會矛盾。近年來，美國的社會管理把社會保障、公民幸福等因素納入政治目標，探索善治架構下的社會管理，建立基于市場原則、公共利益以及認同之上的合作管理，使公共利益最大化。

目前，美國社會治理的理念是主要通過合作、協商的方式確立社會共識，制度的重心在于形成多元責任主體，從單獨依靠政府的能力轉變為借助其他主體的能力和資源實現社會管理目標，將其他主體作為治理中的伙伴。權力向度是多元的、相互的，不是單一的和自上而下的，因而美國的社會管理是一個政府力量與市場、社會力量互相適應和增權的過程：一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到社會治理中；另一方面，從這種制度化的參與中，公共決策和社會治理將更加公正，國家權力也獲得了穩定的合法性。其特點主要體現在以下方面：

（一）政府大力支持，社會發展支出在公共支出中的比重大

社會保障是美國促進社會和諧的重要手段，也是美國生活方式的一個必不可少的組成部分。美國政府通過合理的公共服務項目支出，建立較為完備的社會保障制度，實現社會資源和財富的有效調節，從經濟基礎層面穩定社會和調節利益沖突。美國自“羅斯福新政”立法以來，政府擔負起了保證每個美國人的最低生活標準的責任，并逐漸形成了一套比較完善的社會福利體系和社會安全網。

目前，美國聯邦財政中，各類保障支出占總支出的比例一般保持在46%—52%之間,州和地方政府財政支出用于教育的支出占總支出的34%以上；其公共福利支出占總支出的比例超過16%，最高達18.2%，這充分說明了美國財政支出的公共服務性。從1972年到2011年，醫保支出占財政支出的比重從3.6%上升到15.6%，醫療補助從2%上升到7.6%，收入保障（包括失業補助金、補充保障收入金和其他福利金）從7.1%上升到11.2%。2011財年，聯邦政府的財政支出中有45%用于社會保障和醫療衛生等方面的公共服務。這種財政支出結構保障了民眾的生存、安全、教育和醫療等基本生活需求，保證了社會的相對穩定。

（二）注重非營利組織和私人在社會管理中的重要作用

美國社會管理中鼓勵社會組織、依靠社會組織為民眾服務、化解社會矛盾，實現社會管理職能社會化。在美國，非營利組織是獨立于政府之外的非營利、自律、志愿性組織，其功能十分廣泛，主要包括：維護特定群體或特定地區的利益、支持技術創新和制度創新、充當政府與商業部門的中間人、提供憲法禁止政府從事的服務、監督政府與市場、滿足社會多元化需要等。非營利組織所提供的服務占全部社會服務的一半。[1]

在美國社會管理過程中，將非營利組織和私人部門納入進來，不僅使得最困難的人群得到救助，而且使得參與各方都獲得一定的利益，體現了一種機制性的社會責任關系。政府和非營利組織之間建立起了戰略伙伴關系：一方面，政府通過外包、補助制度、抵用券制度等方式將一些公共服務轉移給非營利組織，從包攬社會事務的重負中解脫出來，主要發揮監督者和設計者的作用，提高社會管理的水平和質量。另一方面，非營利組織可使公民廣泛地參與社會經濟事務，促使政府傾聽民意，從而凝聚民心、安定社會。

（三）通過社區建設實現社會融合

美國是西方國家中最早開展社區建設、發展和管理研究工作的國家之一。美國的社區組織從20世紀20年代開始初步形成，到60年代基本形成了政府指導監管、社區組織和民間團體主辦、私人部門積極參與的運作構架。作為一個文化多元、種族復雜的國家，社區建設是美國政府滿足社會需求、應對社會挑戰、實現民族融合的主要方法。社區建設與管理在美國已經比較系統和成熟。政府對社區的規劃呈現出明確的計劃性和目標指向，每年都對社區建設制定一系列的工作計劃和發展規劃，包括工作內容、組織措施和目標要求等。參與社區建設的非營利組織不僅直接提供服務，還多方籌款，通過社會捐助、收取有償服務費等方式解決社區發展方面資金不足的問題。

最初，美國的社區管理強調國家、地方和社區各種服務機構的協調和聯合，社區資源和人的需求之間的平衡。20世紀后期，社區建設開始強調廣泛的社區參與，強調提高社區居民的自我依賴、自我完善、自我發展能力，增強解決社區問題的能力。“社區干預”主要是對貧窮、失業、犯罪和環境污染進行干預，更好地組織社區福利服務，從而使社區具有生命力。當前，美國社會發展過程中的主要問題是，受金融危機的影響，失業率高企，年輕人離開所在社區尋找新的工作，造成大城市擁擠、小居民點精英流失等。[2]因而，解決社區居民的就業問題成為社區管理的主要任務。

二、美國社會管理的案例分析：住房保障

安居才能樂業，安居才能安心。住房問題往往是社會矛盾的焦點，美國住房保障政策是美國社會管理的一個縮影。美國國會在1949年通過的《全國可承受住房法》中，提出了美國住房保障的總體目標是“讓每個美國家庭能夠承受得起一套環境適宜且體面的住房”。在這一目標的指引下，美國住房保障的基本思路是：政府干預與市場力量、社會力量相結合，既遵循政府介入住房的理念，又不大包大攬；既有政府適度的社會保障，又由居民盡其所能負擔住房消費。如今美國的住宅自有率高達68.8％，白人住房自有率高達75.2％，黑人、亞裔和西班牙裔等少數族群住房自有率也提升至50.9％，人均住房面積達65平方米，住房保障政策成為社會穩定的基石。

（一）政府投資建造公共住房，解決住房短缺的難題

1929—1933年大危機后，美國各大城市出現了嚴重的住房供給不足，貧民窟狀況的惡化致使許多城市出現了社會動蕩。同時，城市化進程的加快使住房短缺嚴重，帶來大量社會問題。為此，聯邦政府通過政府投資建造公共住房供低收入家庭租用。1937年，聯邦政府出臺了《美國住房法》，建設公共住房作為一項獨立且長期的住房措施被通過，正式確立了“聯邦撥款資助——地方具體實施”的公共住房計劃實施方法。公共住房計劃在短期內迅速地增加了城市住房存量，快速緩解了城市低收入群體的住房供給不足問題。到1969年，公共住房總量是79萬套，并在1994年達到頂峰，共計140萬套。政府不僅要在建設公共住房項目上投資，還要在設施維護及配套項目上支出。1969年的聯邦運營補助為1490萬美元，1979年上升到7.2億美元，1993年為25億美元，2003年達到了35億美元，2008年上升至45億美元。[3]

（二）政府支持私人和非營利組織為低收入家庭建廉價房

二戰以后美國城市化出現了新的現象：富裕的白人中產階級離開城市，而貧窮的工人和少數民族涌入城市，城市的住房短缺仍比較嚴重。許多地方和州政府開始與非營利組織合作實施新的住房計劃。1959年，聯邦政府開始了第一個完全由非營利組織實施的為低收入老年人和殘疾人提供住房計劃。

20世紀60年代末至70年代初，面對日益嚴重的財政負擔，政府為私人開發商和非營利組織提供優惠政策，鼓勵他們為低收入家庭開發廉價房。聯邦資助有兩種形式：一是提供低息貸款。私人開發商和非營利組織以低于1%的貸款利息獲得貸款，與市場利息差額部分由聯邦政府補貼，因而可以提供廉租房，使低收入群體以較低的租金獲得住房。二是通過稅收激勵，吸引社會資本參與建設。比較典型的是低收入住房稅收優惠證（LIHTC）計劃。該計劃針對供給端進行稅收抵免和補貼，且直接與住房項目掛鉤。運作的基本模式是：美國國內稅務署每年向各州政府分配稅務返還額度，向參與新建、改建低收入住房的開發商提供聯邦稅收優惠證。每個州要提供至少10%的份額給非營利性住房機構開發的住房。

獲得稅收優惠證的開發商必須有一定比例的項目單元分給低收入家庭：至少20%的單元提供給不高于當地中等收入水平50%的家庭，或者至少40%的單元提供給低于當地中等收入水平60%的家庭，且這部分住房的租金不得高于租戶家庭收入的30%。項目要保持廉價期15年。隨著這一稅收補貼項目越來越為市場所熟悉，特別是成為國家稅法的永久項目后，稅收補貼在投資市場上價格上升，因而能夠顯著提高工程開發的權益成本，減少對其他來源的資金需求，使得住房項目可以服務于低收入家庭。

（三）政府利用靈活的補貼提高居民住房消費能力，滿足多元住房需求

1974—1975年美國經濟危機期間，聯邦預算赤字達到戰后最高水平，通貨膨脹不斷上升，失業率達到20世紀30年代以來的最高水平，住房領域的矛盾由供給不足向支付力不足轉變。政府從自有住房和租賃住房兩個方面，充實國民可支付住房的供給，促進公民在住房上的公平。

一是租房補貼，即政府對低收入群體給予一定的房租補貼，提高其租房支付能力。如美國自20世紀80年代起實施的租金證明計劃。在該計劃中，符合資格的租房者可以從地方住房管理機構獲得租金證明，到市場上去尋找符合美國住建部規定的質量等級和租金限額的住房。地方住房管理機構限定租房者可以選擇的區位，在總租金中，租戶只需支付不超過家庭收入25%的租金。后來，該計劃變更為租房券計劃，在總租金中，租房者支付不超過自身收入30%的租金，在政府規定租金范圍內的租金差額由政府發放的租房券來支付。[4]政府在市場機制的框架內，通過財政補貼的形式提高低收入階層的住房支付能力，提高了住戶的自由選擇度，滿足了不同的消費偏好。二是購房補貼，即政府以補貼、減稅和金融政策鼓勵購買自有住房。對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出；對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財產稅。

（四）以社區為平臺緩解住房引發的社會管理問題

1.通過《社區再投資法案》，減少對弱勢社區和有色人種的貸款歧視

美國的住房保障政策不僅體現在通過減稅刺激私人投資于低收入家庭住房，同時也體現在致力于降低限制低收入者和有色群體的住房選擇范圍和機會的借貸門檻。1977年的《社區再投資法案》增加了銀行給弱勢社區提供服務的動力。這一法案規定，若銀行不為低收入地區、低收入群體提供貸款投資服務，那么它將不被允許并購、開新的支行或參與其他受限業務。因此，該法案幫助低收入或有色群體的房屋所有者和社區增加獲得住房抵押貸款的渠道，在很大程度上減少了房地產市場和抵押貸款市場上對

美籍非洲裔和其他有色群體的歧視。

2.力推“希望六號計劃”和“自主選擇社區”項目，改善貧困集中的問題

美國公共住房經過多年發展解決了大量低收入者的住房問題，同時也出現了許多社會問題，如種族隔離、貧困集中、暴力犯罪嚴重等，一些公共住房陷入了嚴重衰敗的境地。美國國會1993年啟動了“希望六號計劃”，拆除破舊的公共住房，代之以設計新穎、低密度、高質量的社區住房，并提供較好的社區和支持性服務，吸引較高收入居民入住，達到促進經濟融合與貧困人口分散化的目標。奧巴馬政府在2010年啟動了“自主選擇社區”項目，取代“希望六號計劃”，振興極度貧困地區，并與學校相結合，改善兒童的成長環境。

3.通過包容性分區規劃和不同收入居民的融合增加社區的經濟多樣性

由于集中管理貧困人口的社會成本較高，美國采取了將低收入家庭分散納入富裕社區的政策。主要通過兩種方式：一是幫助公共住房住戶和特別低收入的家庭搬進中等收入社區；二是將不同收入水平的居民安排在同一社區。包容性分區規劃鼓勵并要求開發商將其建造的住房中的一部分指定給中低收入家庭。截至2004年，美國已經有約600個主要城郊社區實行了一定形式的包容性分區規劃。此計劃在幾乎不用任何公共支出的情況下，為中低收入家庭解決了住房并增加了社區的經濟多樣性。

三、美國社會管理和住房保障的經驗教訓對我國的啟示

美國在社會管理和住房保障實踐中積累的經驗和教訓，對正處于矛盾凸顯期的中國有重要的借鑒作用。

（一）加快向公共服務型政府轉變，增加財政對社會發展的投入

評價一個政府是否為公共服務型政府，關鍵要看其財政結構。美國政府積極擴大公共財政中社會發展支出的比例，滿足不同利益群體的社會服務需求，力圖實現社會公平與公正的目標。如2010財年，美國聯邦財政中住房保障方面預算支出為395.35億美元，如果加上政府在金融稅收方面的支持，總支出可達到9363億美元。

從中國政府的公共支出結構看，經濟建設仍然占有主導性地位，成為制約公共服務供給的重要因素。在目前的行政體制、政治體制、財稅體制、干部選拔機制下，地方政府在GDP和財政收入方面展開競賽，以經濟增長代替社會發展等方面的問題比較突出。地方政府出于經濟總量的偏好，更多財政資金投向經濟建設領域，用于公共服務的預算支出嚴重不足。在住房保障問題上，中央政府在對提供保障性住房的財政支出責任上存在軟約束，實際支出規模很小，地方政府對保障房建設和供應的積極性也不高，造成政府對住房保障建設投入不足，沒有制度化的預算保證。

社會管理重在做好源頭管理，從源頭上預防和減少社會矛盾，千方百計增加居民收入，實現更高質量的就業，推進城鄉社會保障體系建設，提高人民健康水平，辦好人民滿意的教育，加大保障性住房建設的力度，切實滿足人民群眾的民生需求。因此，政府要加快向公共服務政府轉型，以提高管理效率和基本公共服務水平為基本目標來制定政策和配置公共資源。改革現有的公共財政結構，加大社會發展投入在政府財政預算中的比重。社會公共服務財政支出要向落后地區傾斜，向社區建設領域傾斜。需要構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，對各級政府在基本公共服務領域存在重疊交叉的事權，要明確劃分并形成共擔方案，提高服務效率和質量。同時，充分考慮基本公共服務均等化進程以及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領域。加大政府對于住房保障的投入和土地供應，從而增加保障性住房的供給，緩解中低收入群體住房難的困境。

（二）注重政府和社會力量的多元共治與協同合作

市場經濟條件下，政府無力獨自包攬全部社會管理和服務，政府需要通過與私人及非營利組織合作，建立起社會管理多元主體參與的機制。在美國，民間組織主要從事政府和市場無法顧及或不能完全做好的事業，提供多樣化的公共服務，社會公眾廣受其益，實現了“小政府、大社會”的管理格局。美國政府通過稅收優惠、補貼等措施，將社會力量整合進了住房公共目標之中，有利于提高民眾的住房消費水平。大部分非營利性住房機構都致力于無限期地保證低收入家庭有可負擔的住房。非營利性住房機構常常致力于為最貧窮、最需要的家庭服務，并且除了住房以外，還提供就業咨詢、小孩看管、教育等一系列支持性服務。

中國目前社會管理仍是“強政府—弱社會”的格局，社會組織弱小，社會自治力量難以激活，社會組織不足以彌補政府公共服務的不足。中共十八大報告強調，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。政府要充分發揮社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，積極引導社會組織參與民生服務和社會管理。社會組織也需要培育、磨合，在發展中規范，以規范促發展。

目前我國政府在保障房的提供中包攬過多，社會力量的積極性沒有發揮出來。政府應轉變理念，創造條件引導社會力量參與。目前相關的體制機制還沒有理順，粗線條的制度設計很難吸引社會資本進入。主要的擔憂是利潤難以覆蓋風險、退出機制缺位、政策不確定。因此，政府應建立更合理的風險分擔機制，營造良好的政策環境，減少社會力量在融資、建設、銷售過程中的不確定因素。

（三）鼓勵公眾參與社區管理，重視保障房社區管理在社會管理中的基礎作用

美國的經驗表明，社區公共事務具有復雜性、分散性和多樣性，針對社區中存在的問題，應當動員社區居民廣泛參與解決問題，讓居民從自身利益出發參與社區管理，并在此過程中實現社區的共同歸屬。人民自愿參與的社會管理才是真正有效的社會管理，人民自覺創造的社會穩定才是真正的社會穩定。

我國目前社會管理協同不夠，社區建設和社會組織建設不夠成熟。輕視社會協同，會導致政府習慣性統管一切。社會管理服務的重心在社區，我們要緊緊抓住社區這個支撐點，注重發揮社區在社會管理服務中的基礎平臺作用，推進社區管理主體多元化，培育居民參與社區治理的能力。注重發動群眾自我管理，把社區建設成為“管理有序、服務完善”的品質生活共同體。

保障房低收入家庭多、空巢老人多、殘疾人和病人多，社區管理難度更大、更特殊。保障房社區管理也是一場社會管理變革，必須把公共服務、基層社區和社會組織引入保障房小區。創造性地開展社區服務，促進不同職業、文化背景群體的和諧相處，是住房保障工作的最終目標。應暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障機制，引導居民主動參與社區管理，建立由社區居委會、物業服務機構、居民代表參與的社區議事協商制度，使行政機制、市場機制、自治的社會機制在社區內有機整合，發揮社會組織的協調整合、排憂解難功能，通過購買公共服務等形式，探索建立“政府指導、小區自主、市場運作”的物業管理或準物業管理模式。

（四）社會管理體制機制應與城市化進程、經濟發展階段相適應

美國內戰后，伴隨工業化的迅速發展，城市化進入鼎盛時期，城市人口占全國總人口的比重由1790年的5.1%躍增至1920年的51.2%。人口激增，城市房屋無法滿足需求，致使住房十分擁擠，住房短缺帶來大量社會問題。美國政府通過投資建設公共住房，為低收入群體提供住房保障，緩解社會矛盾。20世紀70年代，美國中心城市在經歷了六七十年代人口和產業外遷、“產業空洞化”的陣痛后，實現了功能的轉變，完成了工業經濟向服務性經濟的轉換和升級，走上了復興之路。部分白人中產階級居民向中心城市回流，使房租和房價加速上漲，超出了中低收入家庭的負擔能力。這一時期，美國政府向低收入者提供的金融和稅收支持顯著增加，以促進公民在住房上的公平。

面對城市化和經濟社會的快速發展，中國還沒有形成與之相適應的社會管理體制機制。近年來，中國城市化進程加快，2011年我國城鎮化率達到51.27%，流動人口已達到2.2億。而在目前“戶籍人口—流動人口”的二元社會管理模式下，流動人口在勞動報酬、子女教育、社會保障等方面未享受到平等的社會福利和國民待遇，未能真正融入城市社會。國家“十二五”規劃中已經明確提出，城鎮化是未來新的經濟增長點，城市“非正規”移民逐步轉為城鎮居民是推進城市化的重要任務。目前的社會管理模式強化了不同人群的社會區隔，與經濟結構所要求的流動人口產業工人化、市民化不相適應。特別是這一群體的住房問題十分突出，大部分城市的住房保障只向戶籍人口提供，住房難題導致這一群體的壓抑感、漂泊感、焦慮感成為普遍現象。因而，中國的社會管理要與城市化進程、經濟發展階段相適應，從制度上、社會福利上、利益結構上、觀念上消除對流動人口的排斥。在住房保障制度的頂層設計中，要充分考慮對流動人口的住房保障，解決他們的后顧之憂，增強其安全感和幸福感，可以穩定勞動力供給以延緩人口紅利的消失、縮小城鄉差距、改善收入分配，對于我國城市化的可持續、社會公平正義具有十分重要的價值。

（五）社會管理要統籌規劃，政策設計要有前瞻性

社會管理要增加政策的前瞻性、超前性，要統籌經濟發展、民生改善、社會穩定，針對民眾最關心、最直接、最現實的利益問題，針對影響社會和諧穩定最突出的問題，進行系統研究、整體規劃，避免引發社會矛盾和增加后續政策糾錯成本。在這方面，美國有深刻的教訓。在公共住房項目中，美國1937年的立法明確規定公共住房不得與私有市場上的住房競爭，項目建設有嚴格的資金限制。為了不超出建設預算，建設中追求成本最小化，建筑材料是次等的，施工也是粗糙的。公共住房建設的成本節約措施后來被證明是極其短視的。粗制濫造的建設常常使得后期的維護和修繕費用非常高。破敗的公共住房在一定程度上也導致了貧困的集中。另外，最初的立法還影響了公共住房的選址——使得公共住房多座落在低收入、通常有少數族裔居住的社區，也造成了貧困人口集聚和種族隔離，帶來大量社會問題，如20世紀60年代以黑人為代表的低收入階層不斷抗議住房條件引發騷亂。貧困集中引發復雜和持續的城市社會分裂問題，還因為窮人聚居地區消費和納稅能力低下而導致該地區商業與公共物品投入匱乏，從而形成城區敗落的惡性循環。糟糕的質量、管理和治安，以及用于更替磨損居住系統和進行必要維護的資金不足使得公共住房逐漸成為弱勢群體和窮人的避難所，貧困度越來越集中。1950年公共住房的居民平均收入約為國民平均收入的57%，到20世紀90年代中期則不足20%。[5]

目前，中國一些地方政府急于完成中央下達的保障房建設數量指標，一味強調進度，尤其是在地方建設資金不足、積極性不高的情況下，進度沖動難免埋下質量隱患。一些地方因工期過短，保障房建設中施工、監理、建材等一系列企業招投標流程被弱化，致使建設質量監管流于形式。另外，因為沒有上級的相應考核，地方政府對如何利用保障房沒有給予足夠的重視，導致在決策中對保障房的布局沒有規劃統籌，項目沒有經充分的科學評估和市場調研就匆匆上馬。在保障房周邊，包括交通、購物、教育、醫療等生活配套設施在內的居住條件并不完備。從長遠來看，不重視統籌規劃就會出現資源浪費、貧困集中等問題。因此，我們要從社會管理角度做好前期規劃設計，同時兼顧補充住房缺口和降低貧困集中這兩個目標，要注重觀念的轉變、要素的集成、資源的整合、方法的改進，努力破解各種體制性障礙、機制性束縛和保障方面的困擾，從而最大限度地降低后續政策糾錯的成本。在選址和土地供應環節上著眼城市的整體利益和長遠利益，避免形成大規模低收入人群過度集中的地區，促進不同社會階層的適度混合，通過公共權力調控城市空間資源的分配。學習美國，在商品房中配建保障房，降低建設、生活成本。

（六）引入市場力量時要做好制度設計，避免私人部門的道德風險損害公眾利益

政府利用市場主體的體制、資金、信息等方面的優勢來實現公共政策目標，而市場主體利用政府所提供的市場、政策優惠、資金等方面的優勢來追求盈利目標。但市場機制被引入公共服務的提供后，仍難以擺脫市場缺陷的內在制約，特別是存在市場缺陷與政府缺陷結合的危險。在這次美國的金融危機中，這一點表現得尤為明顯。政府在運用住房金融市場實現住房公共政策目標時，為提高效率而過度依賴市場的力量，反而影響到政府公共目標和公眾利益的實現。美國政府對市場力量監督不力，在利益的驅動下，經紀人向借款人惡意推銷貸款，評級機構刻意提高產品信用等級，加劇了交易信息不對稱的矛盾，影響了消費者利益。聯邦儲備銀行的兩個監管機構還阻止了地方政府試圖限制次級貸款創新過濫的行為。[6]金融危機發生后，美國新增數百萬失業者，同時政府出手救助金融機構，被批評為用納稅人的錢救助危機的制造者。美國民眾打出“控制華爾街”，“99%反對1%”,“大富翁，你的末日到了”等口號反對華爾街的示威運動由紐約走向全國，引發了許多社會矛盾。

在我國的社會管理中，一方面，政府要關注社會目標實現過程中可能借助的市場機會；另一方面，也要有效監督這一過程中可能出現的風險。目前我國保障房面臨融資難題，如何利用金融創新，將僵化的政府直接主導型融資方式轉化為政府引導下的市場運作顯得尤為重要。因此，在推動金融創新的同時，要注重與之配套的風險管理機制建設，避免市場的逐利性影響到公共利益。

注釋：

[1] 丁元竹《美國社會管理體制的特點和對中國的啟示》，載于2005年12月9日《中國經濟時報》。

[2] 陳愛蓓《西方國家依法推進社會管理的理念、路徑及其借鑒》，載于《江海學刊》2011年第5期。

[3] 相關數據參見 R.Allen Hays，The Federal Government

and Urban Housing，Albany，NY:Sunny Press，1995；

G.A.Byrne，K.Day & J.Stockard，“Taking Stock of Public Housing.Paper presented to the Public Housing Authority Directors Associations”,see http://www.tmdps.cn/doc/FY10presidentsrequest.pdf.2009c.[4] 宋博通《從公共住房到租金優惠券——美國低收入階層住房政策演化解析》，載于《城市規劃匯刊》2002年第4期。

[5] M.K.Nenno，Ending the Stalemate：Moving Housing and Urban Development into the Mainstream of

Americas Future，Lanham，MD：University Press of America，1996.[6] D.Immergluck，Foreclosed：Highrisk Lending，Deregulation，and the Undermining of Americas Mortgage Market，New York：Cornell University Press，2009.