第一篇：獨家｜新一輪農信社改革15周年特稿(四)：省聯社改革——博弈中的待解難題

獨家｜新一輪農信社改革15周年特稿

（四）：省聯社改革—

—博弈中的待解難題

編者按

15年前，國務院發布深化農村信用社改革試點方案，新一輪農信社改革，正式啟動；同年，《中華合作時報·農村金融》周刊，順應改革大勢，正式創刊。15年來，我們滿懷激情，嘔心瀝血，以宣傳推動新一輪農信社改革為己任，奔赴大江南北，深入廣袤鄉村，攜手奮戰在全國各地的廣大農信人，風雨同舟，共創未來。今天，改革開放四十周年之際，迎著鄉村振興宏偉工程，農村金融主力軍農信社系統，肩負歷史重任，即將踏入改革發展新征程。站在新的歷史節點，《中華合作時報·農村金融》周刊奉獻一組“新一輪農信社改革15周年特稿”，以我們的觀察和思考繼往開來，并為新征程廣大農信人，壯行。

今天刊出的，是第四篇《省聯社改革：博弈中的待解難題》。作者中華合作時報記者

劉小萃 另一只靴子，一直沒有掉下。

很少有一場改革，如此曠日持久、懸而不決；也很少有一場改革，如此牽動人心、難以抉擇。

農村信用社省級聯社改革，當是其一。

自農信社誕生以來，國家在不同時期圍繞農村信用社的改革幾經變遷、曲曲折折，但還沒有哪一次，像“省聯社改革”這樣，在各方高度認同其必要性和緊迫性的前提下，卻因各自所處位置不同、立場不同、角度不同，而難以達成共識，改革方案多次調整，歷經十年研究、討論與推動，仍備受爭議，遲遲無法落地。

今年年初的兩個重要政策信號，讓“省聯社改革”似乎有了進一步取得實質性推進的可能。

2018年2月4日，新華社發布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，這是新世紀以來黨中央下發的指導“三農”工作的第十五個一號文件。其中提到：推動農村信用社省聯社改革，保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定，完善村鎮銀行準入條件，地方法人金融機構要服務好鄉村振興。

一號文件發布的第二天，國務院新聞辦公室舉行關于實施鄉村振興戰略《意見》新聞發布會。會上，時任中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊在回答《中華合作時報》記者針對省聯社改革的提問時表示：“中國人民銀行在牽頭推進這方面的工作，有關改革方案在逐步完善。”并強調，“無論怎么改，一定要在總體上保證農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定。” ↑圖為2018年2月5日，國務院新聞辦公室舉行《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》新聞發布會。從2016年的“開展省聯社改革試點”，到2017年的“抓緊研究制定省聯社改革方案”，再到2018年的“推動農村信用社省聯社改革”，中央一號文件已連續三年聚焦省聯社改革。

這場曠日持久的“中國式改革”能否在2018年有明確的改革方案出臺，尚未可知。

艱難：一場爭論十年的“持久戰” ↑圖為2007年8月10日，隨著海南省農村信用社聯合社揭牌儀式啟動，宣告全國各試點省份建立省級聯社任務全部完成。

省聯社是2003年開啟的農信社新一輪改革的直接產物。在已經過去的15年中，農信社改革交出了一份不錯的成績單，全國農信社系統呈現出前所未有的強勁發展態勢。與此同時，作為另一項特殊的改革成果，一個強大的省級聯社群體應運而生。

強勢、強大、強有力，這是省級聯社留給業界的印象。改革中功勞顯赫的省聯社，卻飽受爭議。爭議焦點之一就是“行政化色彩濃厚”。一方面是基層行社對某些缺失服務的強烈訴求，另一方面省聯社“管得太多”的聲音不絕于耳。其實，監管層對于省聯社模式存在的弊端早有察覺。資料顯示，早在2007年夏天，就有專題組向監管部門遞交了一份關于“加快農村金融改革”的書面意見，提出了農信社改革的“三重點”和省聯社改革的“五大模式”。

“三重點”分別是：管理體制、產權改革、法人治理； “五大模式”，即聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社。很快，“五大模式”得到監管層認可，成為官方說法。在之后很長一段時間內，業內都圍繞這五條路徑來探討省聯社的改革方向。

客觀地說，省聯社改革在初期取得了較好的成果。就在“五大模式”提出的第二年，2008年6月，重慶農村商業銀行掛牌開業，率先探路“統一法人模式”；緊隨其后，2008年12月，寧夏黃河農村商業銀行掛牌開業，大膽探路“金融控股公司模式”。

但在之后的6年中，從2009年到2014年，省聯社改革再無實質性進展。雖然廣西、江西、海南等省份都曾結合本身情況提出過省聯社改革方案，但都沒有得到監管層的認可。監管層更傾向于“金融服務公司模式”，而大多省級聯社則希望組建“聯合銀行”。

2012年7月，中國銀監會出臺了《關于規范農村信用社省（自治區）聯合社法人治理的指導意見》，時任銀監會合作金融機構監管部主任姜麗明也于同期發表了相關觀點的署名文章。自此，省聯社新一輪改革的帷幕被正式拉開。這一輪改革的焦點，集中在省級聯社如何實現“淡出行政管理職能，強化服務職能”以及健全法人治理結構上。

指導意見出臺，開篇便將省聯社職能圈定為“對社員行的服務、指導、協調和行業管理”。職能排列順序，已然明顯不同于2003年國務院“15號文”中所規定的“管理、指導、協調和服務”。

作為推動此番省級聯社“去行政化”改革的首顆棋子，銀監會的選擇，是從改革省聯社駐地（市）的辦事處開始入手，將其改制為“區域稽核審計中心”。2011年底，甘肅省聯社先行先試，將其所屬的11家地市級辦事處和蘭州管理部一次性改制為6家“區域稽核審計中心”，成為全國省級聯社中第一個進行“去行政化”試點的省級聯社。緊隨其后，安徽、吉林、貴州、江西等省份的辦事處改制工作也相繼啟動。

直到2015年5月，隨著陜西秦農農商銀行的掛牌開業，“金融控股公司模式”又逐漸成為業界熱議的焦點。十年探路、十年爭論。

截至2015年底，農村信用社超越了中國第一大行“工商銀行”，但對于這場牽動全國近百萬農信員工心弦的重大改革，國家層面的頂層設計卻始終沒有定論，千呼萬喚中的《省聯社改革方案》也一直沒有出臺。膠著：

商業化與區域性的斡旋省聯社改革艱難推進，一方面緣于中國金融改革的大戰略（商業化、股份制、資本化）與區域內“為農服務、支農支小”的歷史糾葛；另一方面，又與農信社股份制改革相互牽制、相互推動。隨著農信社股份制改革加速推進，懸而未決的省聯社改革變得越發緊迫。截至2016年底，江蘇、安徽、湖北、山東、江西等省份都已完成農信社股份制改革，也就是說“農村信用社”在這些省份已經完全成為一段歷史，全部改制為農村商業銀行。如此一來，一個尖銳的問題不可回避，基層都已經沒有農信社了，“省級農村信用社聯合社”聯合誰、管理誰，又服務于誰？

歷經十年探索的省聯社改革在各種爭議中前行，充滿了中國經濟轉型的顯著特征：漸進性變遷和激進性變遷相互融合。

省聯社改革總體上是漸進式的，具有試錯性的“摸著石頭過河”的明顯特征，這種邊際化改革有效降低了改革的摩擦成本，減少了改革震蕩。但在每一項具體改革模式的推行和新制度安排的實施方面，又具有激進性特征。

比如，省聯社的成立，最早起始于2000年7月，國務院正式批準在江蘇省進行農村信用社改革試點，江蘇省農村信用社聯合社順利運行3年之后，全國各省（區）陸續成立省級聯社，到今天省聯社已經走過18年的發展歷程，在循序漸進的發展過程之中，重慶、寧夏、河南、陜西四省在改革探路中又都表現出了極大的勇氣與魄力，以自身實際情況大膽探索可行路徑。

以河南為例，近期提出了組建河南農商聯合銀行為目標的改革方案。

河南省農村信用社聯合社將著手以改制組建市縣農商銀行、推進省聯社機構及產權制度改革為重點，構建“小法人+大平臺+大服務”的整體框架，建成定位明確、產權清晰、治理完善、自主經營、功能完整的河南農商銀行體系。

在縣域農商銀行組建工作方面，截至2017年末，河南省139家法人機構中，98家已完成改制，其余41家已達到組建標準，正在履行市場準入程序。

省轄市農商銀行組建工作也穩步推進，按照撤銷市農信辦，將市農信辦與城區農信社整合組建省轄市農商銀行的工作思路，積極推進城區農信社整合工作。截至2017年末，河南省已有3家省轄市農商銀行掛牌開業，2家農商銀行獲準籌建，其余11個省轄市已達到農商銀行組建標準，正在履行市場準入程序。

地市級農商行作為“牽頭行”和“帶頭大哥”的角色，將協助省聯社對縣級農商行履行管理、指導、協調、服務職能，保持縣級農商行自主經營，業務上實行市場化管理。地市級農商行成立后，從加強干部隊伍建設、黨的組織建設、紀檢監察業務管理等方面，狠抓黨的建設，進一步理順市級農商行黨委和縣級農商行黨委的關系。

作為這一改革思路的配套制度安排，計劃由省政府建立省級政府性基金，作為河南農商聯合銀行股本金來源，且實施股權構成多元化，構建以資本為紐帶、以股權為聯結的新型治理關系。突破：“三位一體”的地方實驗中國經濟轉型的成功推行有賴于有效的財政分權體制，以及由此激發的地方政府創新精神。這一點在省聯社改革中也有著充分體現。

2017年2月3日，《陜西日報》刊發了題為《秦農銀行全力打造陜西銀行控股集團》的專題報道，文章提出：秦農農商銀行作為陜西省農信社的資源整合平臺，以資本為紐帶，按母子行制參股控股各縣級農合機構，打造銀行控股集團，實現了對全省農合機構的現代化改造，開創農村金融改革的“秦農模式”，其目標是以秦農農商銀行為核心，實現陜西省農信社的集團化、現代化、品牌化發展。隨后，《金融時報》發表文章指出：“秦農模式”是省聯社改革的一種重要探索與嘗試。↑圖為2015年4月28日，秦農銀行創立大會暨第一次股東大會在西安召開。在《陜西日報》刊發的題為《秦農銀行全力打造陜西銀行控股集團》的專題報道中，開篇寫下了這樣一段話：

“總書記2015年2月在陜視察時，作出‘陜西正處在追趕超越階段’的重要論斷，為新常態下把陜西建設得更加美好提供了基本遵循，指明了前進方向。省委專門就進一步落實追趕超越要求下發了通知。省委書記婁勤儉批示：‘對秦農銀行必須全力以赴支持，要以資本為紐帶整合，建立現代企業制度’‘全力打造成為具有較強核心競爭力和創新力的全國一流銀行’。秦農銀行認真落實領導批示精神，按照省委、省政府關于深化農村信用社改革的一系列指示要求，加快全省農信社改革步伐，全力打造陜西銀行控股集團，為全省追趕超越提供強有力的金融支撐，增添新動能。”

記者注意到，《陜西省“十三五”金融業發展規劃》指出：“支持秦農銀行通過控股、參股，按照母子銀行模式整合省內外農村金融資源，打造成為資本充足、治理完善、內控嚴密、服務優良、效益良好的跨區域、現代化商業銀行集團。”時任陜西省省長胡和平于2017年1月23日的陜西兩會上，提出“秦農銀行全省域發展”。數據顯示，秦農銀行注冊資本金為80億元，其中，陜西省政府出資29%，另一主要股東為陜西和諧投資股份有限公司。

根據初步規劃，“秦農模式”是金控集團＋行業協會＋金融服務平臺“三位一體”的集成模式，是以資本為驅動，以跨地區協同為通路，以行政職能轉化服務職能為依托的綜合改革實驗。

“秦農模式”的可復制性在業內還有爭議，它是否會成為未來省聯社改革的重要路徑之一，目前還難有定論。未來：中央政府與地方政府的再平衡“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性。”這是黨的十九屆三中全會作出的重要部署。新一輪農信社改革取得成功的一個重要經驗，就是將農信社交給地方政府管理，變一個積極性為多個積極性。這一重要經驗，在解決省聯社改革難題中應當延續。

《中華合作時報》首席研究員張永樂認為，農信社系統的改革，實際上是中央政府與地方政府關系調整中的一步棋。過去幾十年，針對農信社系統管理體制、機制問題，在中央政府主導下，通過反復收放、技術性補貼，逐步解決了一些問題，實現了與地方政府利益的某種平衡，但在解決問題的同時，不容否認，也衍生了一些新問題。

這些新問題，千絲萬縷，核心問題是省聯社如何改革。焦點是“一級法人”。黨是領導一切的。張永樂認為，隨著“黨管金融”成為共識，以及國務院金融穩定發展委員會的成立，可以預見，新一輪省聯社改革，一方面，將充分體現黨和國家的意志，充分考慮基于金融安全的國家安全；

另一方面，也將更加審慎，吸取歷史經驗教訓，在新的監管體系和行政條塊中，更加“實事求是”“結合實際”。因此，新一輪省聯社改革，中央政府與地方政府有望實現一種互動式再平衡，而非僅僅依靠某一方面的決斷。

基于以上種種，他認為，2018年，針對省聯社改革，中央政府與地方政府有望通過雙方共同努力，遵從大局、適度變通、靈活試點，從而實現一種新的平衡：縣域“一級法人”地位，將在新的監管體系之下，得到創新式加強。

記者注意到，監管部門最近一次對“省聯社改革”做安排部署時重點強調，要結合各省實際，因地制宜、區別對待，抓緊有序推進省聯社改革。這一公開的表態，充分表明了監管層對省聯社改革現實難題的深刻認識、對省聯社改革方案多樣性的極大包容。省聯社改革成功與否，最重要的判斷標準依舊看 是否有利于農村信用社更好地服務“三農”，是否有利于農村信用社更好更快地發展，是否有利于農村信用社防范系統性風險，是否有利于農村信用社實現規范化管理。能夠最大限度地實現這些目標的模式就是好模式。

作者介紹劉小萃總是很困惑，一直在尋找。雖然走路慢，寫字還算快。自我感覺比較適合當記者。她的微信號：cuicuiliuxiaocui