第一篇：協商民主與共同治理：大學實現民主管理的重要路徑

一、概念

1.民主管理

民主一詞源于希臘文兩個字：一是demos，意指人民或者公民;二是cracy，意指某種公共權威或統治。英文的民主（democracy）就是統治歸于人民或人民主權的意思，意即由全體人民（而不是他們選出的代表）平等地、無差別地參與國家決策和進行國家管理，這是民主最原始、最基本的含義。[1]民主是與專制制度相對立的一種國家制度，具有鮮明的階級性。列寧指出：民主是一種國家形式，一種國家形態。[2]列寧所說的國家形式，即國家政權的組織形式，也就是指國家的政體。立足于我國公辦大學的民主管理的目標，對民主含義的理解必須置于社會主義國家政治體制的現實背景之中，所以本研究所稱的民主，是社會主義的民主。

民主管理是由民主（democracy）這個政治學概念和管理（management）這個管理學概念復合而成的，重心在管理上，主要是管理學的概念，指大多數人的管理。[3]也有學者認為，大學的民主管理是一個偏向政治學的概念，是大學內部管理制度的總和，是遵循大多數人的意愿，實行民主管理、民主決策的機制，是大學內部權力分配和運行機制的外化表現形式。內涵上，民主管理是相對于獨裁專斷管理而言的一個概念，民主管理是指組織內部管理機構、師生員工和各行為個體，遵循民主、公平、公開的原則，以科學開放的管理理念，協調內部各方參與、支持組織活動，達到優化管理目標的一種制度設計和管理活動的總稱。民主管理是手段，更是一種理念，是以協商、溝通的方式，充分調動和發揮管理主體與客體的雙重積極性，從而更好地實現組織目標的一種方式和途徑。民主管理符合人們的心理要求和以人為本的管理思想，把管理過程、執行過程、監督過程有機融合在一起。

2.協商民主

協商民主（deliberative democracy）一詞在國內尚無統一的譯名，比如，審議民主（或審議式民主、審議性民主）、商議民主（或商議性民主、商議民主制）、協商民主、慎議民主、商談民主、審慎的民主、慎辯熟慮的民主。本研究采用國內比較通行的對該詞語的譯法協商民主，主要是為了便于與其他民主有關的研究對照。

協商民主具有這些特征：（1）多元性。其基本前提就是承認政治主體的多元化，一個組織系統內部如果只存在一種權力，也就談不上協商。（2）協商性。參與協商的主體主要通過互動式的對話、討論、商談、妥協、交易、溝通和審議等協商方式參與決策，相互妥協以達成理性共識。（3）公開性。公開性能使系統內的絕大多數人審視協商過程，對決策提出疑問，評論協商中存在的問題或疏忽，阻止秘密的、幕后的政治交易。（4）合法性。協商過程的合法性不僅出于多數的意愿，而且還基于集體的理性反思。協商的過程不是狹隘地追求個人利益，是尋求能最大限度地滿足所有成員共同愿望的決策。（5）共識性。由于知道決策的來龍去脈，使得成員更明確地支持特定政策的機構、政黨和組織，有利于提高系統的凝聚力，提高決策的權威性。[4]

協商民主在我國公辦大學的組織結構中普遍存在，并且由于其先天具有的有利于民主管理的特征，在民主形式中呈現越來越大的份額。代議民主主要出現在教代會（具體表現為教代會代表的產生以及教代會會議制度和議事過程）;直接民主則主要局限在大學的一些基層的小組織中，比如學生以班級為單位、教師以教研室為單位的小型選舉中，不可能出現在校級這樣大規模系統的權力機制中。

3.共同治理

協商民主與共同治理：大學實現民主管理的重要路徑按照全球治理委員會對治理（governance）所做的界定：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。[5]治理與統治（government）不同，治理模式比統治模式更加柔性和靈活，更具有民主管理的特質。治理與管理（management）也不同，治理更強調權力運用的藝術，而不是僅僅執行指令和個人行為，是一種關系的調節和權力的制衡。

學界認同的大學共同治理，是通過一套包括正式與非正式、內部或外部的制度或文化來協調大學與所有利益相關者之間的利益關系，以保證大學決策科學化，從而實現大學的目標的理念。[6]大學共同治理的特征有二：一是多元化利益相關者參與大學管理;二是溝通協商，整合現有治理結構中各利益相關者的關系，也就是柔化決策過程，以人性化管理實現目標的共識。因此，可以說，共同治理與協商民主的本質是一致的。參與大學管理的大學各個權力主體在以分權和制衡的方式實現動態平衡的過程中，需要一種相對柔和的方式，也就是協商溝通的方式，達成各個權力主體都能夠接受的決策的方案。這種柔化的處理權力之間沖突的方式，極為適用于大學這樣松散的組織系統。

二、以協商民主和共同治理推進大學民主管理的表征

1.以協商民主對抗不同權力主體之間的沖突

在大學內部，政治權力、行政權力和學術權力之間的沖突和矛盾始終貫穿于大學運行機制過程中。在計劃經濟時代，我國公辦大學內部權力主體之間的利益沒有出現明顯分化，甚至學術權力都還處在萌芽的階段，彼時政治權力高于一切，政治權力和行政權力很難分清彼此，呈現一元的權力模式。隨著市場經濟體制的建立，三種權力的主體開始明晰，其所代表的利益主體分別有著不同的訴求，之間必然出現沖突。沖突表現在三個方面：一是目標的沖突。不同的目標導致不同的價值追求和利益歸屬。二是方式的沖突。政治權力的運行方式總體看還是屬于強制性的;行政權力的方式則以科層化為特征，逐級傳遞，任務分解;學術權力的方式則是松散式的，而在我國公辦大學的現實環境里，強制式的政治權力與科層式的行政權力往往對學術權力施加這樣那樣的壓力，造成幾種權力主體的沖突與對抗。三是對資源占有、職權劃分的沖突。任何一種權力，從本質上看，都希望自己在權力的博弈中占據優勢，對所希求的利益占有絕對的話語權。但是由于大學內部的資源是有限的，這就必然會產生權力主體之間的沖突。

以上三種形式的沖突，如不加以協調，會造成權力主體之間的內耗，最終使權力機制不順暢，阻礙學校事業的發展。協商民主的方式，可從以下五個方面對各權力主體進行協調。

其一，以協商的方式尋找三種權力目標的交集。在大學的權力機制中，可以通過兩種協商方式進行協調：一種是制度層面。最近中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中明確規定：黨委書記和校長要定期相互談心。領導班子成員要相互理解、相互支持，對職責分工交叉的工作，要注意協調配合。文件還規定：校長辦公會議（校務會議）的重要議題，要在會前聽取黨委書記意見。意見不一致的議題暫緩上會，待進一步交換意見、取得共識后再提交會議討論。文件從頂層設計的層面，對協商民主在完善大學內部權力機制中的積極作用進行了充分肯定。二是在實踐的層面。再好的制度，還是需要執行者加以細化、落實。就廣東省來說，在很多公辦大學，黨委書記和校長之間建立了良好的定期溝通的工作模式，經常就有關問題進行探討，在工作之余也有一定的交流，努力增進相互的了解和信任;在召開有關學校重大事項決策的會議之前，坦誠地交換看法，提供有關的信息，求同存異，互相協商，把學校的整體利益放在最終的目標之上來權衡得失利弊，使得可能有利益沖突的事項在上會研究決策之前，不同權力主體就已經達成了共識。這種溝通的協商方式，也同樣適用于黨委書記與副書記之間、與黨委部門負責人之間，校長與副校長之間，副校長與中層干部之間，學術委員會的委員之間。這種協商的方式可以說是非常有效率的，即實現了事實上的民主管理，因為協商本身就是一種民主。

其二，克服三種權力主體自身的局限性。政治權力是外界（政黨和政府）強加于大學的一種權力，它具有憲法的合理性，卻與大學的根本屬性（學術屬性）不相符合，因此，僅有政治權力是無法運營一所大學的，而其鮮明的政治屬性也容易使師生員工產生一定的抵觸情緒。行政權力源于大學的科層組織，也是一切組織結構中合乎尋常邏輯的管理主體，甚至有的學者認為行政權力可以包括學術權力，所以大學的行政權力完全可以具有一些學術的氣質，比如一些行政管理部門的負責人也是教授，一般認為它是比較合乎大學的屬性的一種權力，但是在當前我國大學日益凸顯學術權力，從國家的層面對行政權力予以限制（比如設立職級制，管理人員不能雙肩挑，以及去行政化的呼聲日趨熱烈）的形勢下，我們可以認為行政權力正在逐漸與學術權力剝離，在此基礎上，完全依靠行政權力進行大學的運營，顯然難以保證大學的學術屬性，也不可能保證學術事務決策的科學性。學術權力是最符合大學內在邏輯的一種權力，但由于大學所在的社會外部環境的日益復雜化，以及隨著我國高等教育的跨越式發展，公辦大學日益規模化，學術權力受其承擔者特性（學術機構的委員都是學者，潛心教學研究，不懂得管理，也沒有太多的時間精力投身于管理工作）的影響，也無法承擔起推動整所大學改革和發展的重任。尤其是，教授們在參與治校的過程中，往往帶有主觀性、情緒化，比較局限于一個學科或專業、領域，無法把握和顧全全局利益，最后反而會與民主的方向漸行漸遠。鑒于三種權力主體的局限性，有必要對三種權力進行合理地整合，取長補短，共同協商，作出最優的決策，共同推進學校的事業發展。

其三，順應大學互相交錯的各項職能權屬的特性。在我國公辦大學，不同權力主體還存在融合和滲透的相互關系，很多事務很難分清楚到底是歸屬于行政權力還是學術權力，比如教師的評聘、職稱的評定，既涉及對教師學術水平的判斷，也有關于學校人事編制和名額分配的行政問題，歸結為資源的配置問題倒是比較貼切，但并不能簡單地歸結為某一種特定的權力所管轄的范疇。又比如在大學部門劃分中，有許多合署辦公的部門，如學生處和學生工作部合署，分別受學校黨委和分管副校長領導，其合署的原因，不僅僅是因為工作對象一致（都是學生群體），更因為它們的職能是很難截然分開的。受黨委領導的學生工作部主要是做好學生的思想政治教育工作，確保其堅持社會主義理想信念;受副校長領導的學生處工作重點則在于對學生事務的管理。而做好學生思想政治教育工作與抓好學生事務管理，呈現典型的正相關關系。又比如，在大學的事業發展中，特別是由于目前很多大學規模急劇擴張，急需尋找新校區，建設新校舍，在新校區的征地、規劃、立項、基建過程中，需要大量的對外協調工作，以爭取政府的政策、經費的支持。這些工作，往往無法由校長獨立完成，因為校長對于行政事務和學術事務的把握比較到位，而有關這些面向地方黨委、政府的協調工作，一般都由政治經驗更豐富、把控全局意識和能力更強、協調能力更出色的黨委書記承擔。可見，正是因為大學的各種事務權屬的不確定性，各種權力主體之間的協商就是必然的。

其四，以協商的方式完善大學的內部治理結構，實現絕大多數成員價值的認同。協商的意義不僅僅在于，通過協商完成的決策更具有合法性，還在于以協商達成決策，充分尊重了每一個權力主體所代表的大學內部的廣大成員的意志，這使得絕大多數成員的歸屬感和參與感明顯增強了，使得每一個成員都感覺某一項決策的背后，有著其個人的意志參與，是許許多多的個體意愿的綜合的反映，最終使得這些決策執行和推進的力度明顯增強了。

2.共同治理對抗各自為政

在一個權力體系中，不同權力主體的各司其職，其職權也有一定的邊界。在我國公辦大學的權力機制中，政治權力司決策，行政權力司執行，學術權力司監督，教代會等組織機構司監督和反饋。這就必然涉及一個問題，這些不同權力主體之間的邊界是越清楚越好，還是相對模糊比較好？不同權力是各人自掃門前雪比較合適，還是協同作戰，共同治理比較合適？本文認為，結合我國公辦大學權力機制的現實問題，通過共同治理的方式，促進內部權力機制的整合，實現民主管理的目標，是理論必然，也是實踐應然。

其次，高等教育的多樣化的特性，決定了參與大學治理的主體的多樣化，這使得大學走向共同治理成為必然。高等教育多樣化是與高等教育大眾化相伴相生的概念，是高等教育大眾化的必然產物和客觀趨勢，也是實現高等教育大眾化的必然途徑。高等教育大眾化理念的鼻祖、美國教育學家馬丁·特羅教授最早提出高等教育多樣性理念，在他看來，高等教育大眾化的必然結果就是高等教育的多樣化。我國高等教育已經進入了大眾化中期階段，僅就大學內部治理而言，由于投資渠道的多元化、社會對人才需求的多元化，以及大學不斷追求辦學效率與效益等自身發展完善的需求，都決定了參與大學治理的主體呈現著不斷增加的態勢。而這些不同的辦學主體必然都已在或將在大學的權力版圖中占有或大或小的一席之地。這種管理主體（或者說權力主體）的多樣化的過程是漸進式的，從一元權力結構到二元權力結構，再到三元權力結構乃至多元權力結構，不僅有學術權力這一大學古老傳統的力量的崛起，也有教代會這一代表廣大普通教職工的群眾組織的參與，甚至還有學生組織的參與，以及按照構建現代大學制度的要求，一些社會力量的逐步參與。在我國公辦大學的辦學實踐里，已經有不少喝頭啖湯的大學建立起了董事會制度，吸引政府、社會、企業、學生家長等多種主體進入大學董事會，參與大學管理，共同謀劃大學發展，決定重大事項。

第三，共同治理是符合民主管理目標的權力機制。一種民主的權力機制一定是互利的機制。在社會發展不完善的階段，自利的權力格局普遍存在，它是對應自利人性的一種自然的形態，也是符合經濟學原理的一種社會現象。在一元權力結構中，權力格局一定是自利的，因為沒有第二種及以上種類的權力與之分配權力，更沒有另一種足夠強大的權力對其進行制約監督。然而進入二元乃至多元權力結構之后，如果仍延續這種自利的權力機制，每一種權力都竭力擴張，爭取資源，彼此保持距離，那么這樣的權力機制采取的決策形式一定是僵硬的，即哪一種權力主體占據的資源豐富，擁有話語權，就由哪一種權力主體決策，這將使得多種權力之間無法聚合，決策者得不到其他權力所代表的群體的擁護，更無法得到民眾的共識與認同。正是自利的權力機制所產生的種種弊端，使得在無數的沖突和由此引發的對大學發展的阻力之后，在高等教育管理領域引入了共同治理的理念。作為共同治理的核心，協商過程是對社會普遍存在的自利意識的矯正，強調通過共識形成決策的新的權力機制，最終使得權力格局從自利變為互利。而互利使得廣大民眾對于權力的掌握者的敵視減輕，對于大學產生了充足的歸屬感。這是權力機制的最有效的潤滑劑，也是完全符合民主管理定義的一種權力整合方式。

第二篇：明確協商民主在國家治理體系中的重要地位

明確協商民主在國家治理體系中的重要地位

● 張峰

協商民主只有成為一種體系，才能形成合力，發揮整體效應。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度，是一項實體性制度，還需要程序性制度來保障和實施。

黨的十八大報告提出，“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道”廣泛協商，三中全會《決定》又增加了“基層組織、社會組織”作為協商渠道，旨在表明協商渠道的多樣性。協商渠道的多樣性，有助于在黨的領導下，開展豐富多彩的協商活動，真正發揮出社會主義協商民主的優勢。

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，著眼于發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻闡述了有關社會主義協商民主的重大問題，就推進協商民主廣泛多層制度化發展提出了許多新觀點、新論斷、新舉措，構成了發展社會主義民主政治的一系列創新亮點。概括起來，主要是:

一、全面深化改革的總目標，明確了協商民主在國家治理體系中的重要地位

黨的十八屆三中全會的《決定》提出了全面深化改革的總目標:“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”對協商民主的重要地位，要放到這個總目標中來認識。

完善和發展中國特色社會主義制度，最重要的是完善和發展我國的社會主義政治制度，其中包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度。黨的十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”，豐富和拓展了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的內涵。《決定》又以“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，對發展社會主義協商民主作出了一系列制度性安排，必將大大推進社會主義協商民主制度的健全與完善。

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，通過改革和創新，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。國家治理體系和治理能力的現代化，從根本上說，就是堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。而協商民主就是能夠起這樣作用的民主形式。協商民主是一種求同存異的包容性民主，有利于政局的穩定，內在地蘊含著政治行為文明。實現國家治理體系和治理能力的現代化，不能不把發展協商民主作為重點。這便是《決定》在“加強社會主義民主政治制度建設”一部分用較大篇幅談協商民主的重要原因。

二、我國協商民主特點和優勢，展示了協商民主大有作為的光明前景

《決定》指出:“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”言語不多，內涵深刻，是對協商民主特點和優勢的新概括。

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式。協商民主是哪里來的，既不是從外國搬來的，也不是我國封建社會留下來的，而是中國共產黨長期追求和發展民主而創造的民主形式。中國共產黨從成立之初就開始了協商民主的探索，其中最為成功的是抗日根據地的“三三制”政權建設。第一屆全國政協的協商建國，標志著社會主義協商民主的形成。改革開放以來社會主義協商民主得到了廣泛運用，并逐步完善為我國社會主義民主政治特有的制度形式。協商民主之所以能在我國產生并具有強大的生命力，也在于它有豐厚的文化土壤，體現了中華民族和而不同、兼容并蓄的優秀文化傳統。

協商民主是我國社會主義民主政治的獨特優勢。協商民主，有利于完善人民有序政治參與。發展社會主義民主政治，必須更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。協商民主，是人民參政議政的過程，能夠廣泛聽取各方面意見，博采眾長、廣納賢言，呈現你中有我、我中有你的局面，促成的決策能夠達到多贏的結果，從而在增強社會活力的基礎上保持社會和諧穩定。更重要的是，協商民主能夠更好地體現人民當家作主。人民當家作主，就是人民是國家的主人，參與制定國家的大政方針政策，在國家的各項決策中起決定性作用。

協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。我們黨長期形成的“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，是我們黨的生命線和根本的工作路線。這一路線要求，黨必須全心全意為人民謀利益，必須尊重人民的主體地位，必須廣泛聽取群眾意見，必須調動人民的巨大力量。所有這一切落實到政治領域，就是廣泛實行協商民主。

三、全社會開展廣泛協商，展現了協商民主的廣泛應用性

《決定》指出:“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”這深刻揭示了發展協商民主的領導力量、協商的內容和基本原則。

協商民主必須在黨的領導下來進行。黨的領導是發展社會主義民主政治的根本保證，也是協商民主形式健康有序運用的重要前提。協商民主是中國共產黨長期探索形成的，黨也必須善于運用協商民主來健全民主制度、豐富民主形式，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

協商民主的內容是經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。經濟社會發展的重大問題很多，涉及群眾切身利益的實際問題也不少。這表明，凡是事關我國經濟社會發展的重大問題，經濟的、政治的、文化的、社會的、生態的問題，凡是涉及群眾切身利益的實際問題，如教育、就業、收入、社保、醫療、住房、環保等，都需要通過民主協商來解決。協商內容的確定，很好地體現了黨的十八大報告提出的一個重要要求:“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”

在全社會開展廣泛協商。協商民主應用的領域非常廣泛，要在全社會廣泛推廣協商民主這種形式，使民主協商蔚然成風，有利于增進全社會的共識，凝聚全體人民的力量。

堅持協商于決策之前和決策實施之中。這是協商民主的一個重要原則。決策之前進行協商，有利于集中民智，實現決策的科學化、合理化，使決策的效益覆蓋全體社會成員。決策實施之中進行協商，有利于集中民力，使決策更加完善、更有執行力，解決決策實施中的具體問題。

四、協商民主體系建設，搭建了協商民主的廣闊平臺

《決定》指出:“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。”這明確了協商民主體系的基本要求、協商渠道和協商類型以及決策咨詢制度建設。

構建程序合理、環節完整的協商民主體系。健全的協商民主必須是一種體系。協商民主只有成為一種體系，才能形成合力，發揮整體效應。協商民主要成為體系，就必須程序合理，環節完整。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，但也是一項實體性制度，還需要程序性制度來保障、來實施。也就是說，要進一步明確協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用等具體要求，使各種民主協商健康有序規范地開展起來。

協商渠道的多樣性。黨的十八大報告提出，“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道”廣泛協商，《決定》又增加了“基層組織、社會組織”作為協商渠道，旨在表明協商渠道的多樣性。協商渠道的多樣性，有助于在黨的領導下，開展豐富多彩的協商活動，真正發揮出社會主義協商民主的優勢。

協商民主類別的豐富性。《決定》要求:“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。”這里依據協商的不同領域劃分了五種協商類型，蘊含著分類實施的要求。分類實施有助于明確各類協商的主體責任，便于實施。

著眼于建立健全決策咨詢制度，加強中國特色新型智庫建設，目的是更好發揮各種研究機構、學術團體、專家學者在改革決策中的積極作用。

五、發揮統一戰線在協商民主中的重要作用，促進政黨關系、民族關系的和諧

《決定》指出:“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用。完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據工作重點提出規劃，采取協商會、談心會、座談會等進行協商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。貫徹黨的民族政策，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。”統一戰線是奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶，無疑在發展協商民主方面具有重要作用。協商民主涉及到統一戰線各領域，但最主要是兩個領域:多黨合作領域、民族關系領域。

中國共產黨同各民主黨派的政治協商。2005年頒發的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，依據長期的民主協商實踐，規范了中國共產黨同各民主黨派的政黨之間的政治協商的主要形式、主要內容等。現在的主要任務是完善這種政治協商。重點是兩個方面:一是增強協商的計劃性和形式的豐富性，中共中央根據工作重點提出規劃，并采取協商會、談心會、座談會等進行協商。在這個方面，我們黨有豐富而成功的經驗。這次三中全會的《決定》起草過程充分征求了民主黨派的意見，就是一個典范。二是發揮好“直通車”的作用，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。

民族關系領域的協商。協商民主的一個重要原則是在尊重多數的基礎上照顧少數。我國是一個多民族國家，55個少數民族在總人口的比重僅為8.49％。協商民主有利于貫徹黨的民族政策，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。

六、發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，使之發揮示范帶動效應

《決定》指出:“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商工作計劃，就一些重要決策聽取政協意見。完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序。拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。在政協健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度。”依據中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度而開展的人民政協的協商民主和多黨合作的協商民主是社會主義協商民主的重點，必須加強而不能削弱。這不僅因為這是我國協商民主的發源地和充分應用的領域，也是因為只有做好了這些方面的協商，才能帶動和促進協商民主在其他方面廣泛運用。

發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用主要是四個方面:一是重點。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。主要是完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序。二是增強協商的計劃性。各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商工作計劃，就一些重要決策聽取政協意見。三是拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。全國政協已經開展的雙周協商座談會就是繼承好傳統、增加協商密度的好形式。四是發揮政協委員的作用，主要是健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度。

(作者系中央社會主義學院副院長、教授，北京市人民政協理論與實踐研究會副會長)

來源:人民政協報

第三篇：吳興智：中國協商民主在鄉村治理中的困境和路徑選擇

吳興智：中國協商民主在鄉村治理中的困境和路

徑選擇

2010年11月29日09:56 來源：《湖北社會科學》2010年第10期 作者：吳興智 瀏覽：

【摘要：目前，協商民主已經在我國鄉村治理中得到廣泛的運用與實踐，它為鄉村治理帶來了一系列深刻的變革和啟示，但也存在一些不容回避的問題。協商民主在西方國家的興起其實質是要由“民主”走向“協商”，從而追求更真實的民主；而我國協商民主實踐的發展思路應是如何由“協商”走向“民主”，從而追求更有效的民主治理，具體則可從主體性路徑、結構性路徑以及體制性路徑等不同層面推進。】

自改革開放以來，伴隨著我國社會階層的不斷分化和社會主體的多元化發展，不同主體間價值觀的分歧和利益的沖突已經成為社會關注的焦點之一。特別是在廣袤的中國鄉村地區，如何在多元利益間達成妥協與平衡從而促進農村地區的穩定和發展，這始終是中國鄉村治理所必須面對和解決的一個主要問題。而20世紀80年代以后在西方政治學界興起的協商民主理論(deliberativedemocracy)試圖通過理性的社會交往模式來應對社會多元化的現實，它很大程度上契合了我國鄉村治理中對探尋有效的政府與公民互動機制的要求。因此，自20世紀末協商民主被引介入我國以后，其迅即成為學界關注的熱點，并在一些鄉村治理過程中以不同的形式得以實踐。

作為一種新型的“民主的話語模式”，協商民主是指自由、平等的公民在公共治理過程中，通過對話、交流、討論等公共協商程序，自由地表達意見并傾聽不同的觀點從而做出合理的選擇。協商民主理論無疑是過去的近30年時間里西方政治思想發展中最令人矚目的成果之一。但是，當協商民主被移植入中國鄉村治理后，這種協商治理模式能夠在何種程度上解決中國鄉村治理中的諸多問題卻不是一個不證自明的論題。因此，我們不得不思考：協商民主與中國鄉村治理的結合的理論和實踐意義如何，還存在哪些問題協商民主究竟能夠給中國鄉村治理的發展路徑帶來怎樣的啟示呢

一、當前中國鄉村協商式治理實踐

(一)中國鄉村治理中協商民主的實踐模式。毋庸置疑的是，自改革開放以來，中國民主政治的發展確已顯現出協商民主的某些特征和趨勢，中國存在協商民主的適用性條件。

[1](p40)特別是近年來，在理論工作者給予協商民主以大量關注的同時，眾多基層實踐者亦表達出對協商民主的濃厚興趣。因此，在學者的推動與政府創新沖動的合力作用下，以協商民主為載體的鄉村協商治理實踐活動能夠在眾多的鄉村地區中迅速鋪開。依據在協商民主實踐中公民參與方式的不同以及這種參與活動所具有的不同功能，當前鄉村治理中的協商民主實踐大體可以分為咨議質詢式、民意測驗式和民主審議式三種模式。

1.咨議質詢式模式。

咨議質詢式的協商民主實踐模式主要指那些以公民自愿和自由參與為主要參與形式、以公民與鄉村權威機構間的自由意見交流為主要協商機制的創新實踐活動。目前，這種咨議質詢式的具體協商活動主要有村民訪談日活動、咨詢會、官民網絡對話、“民主日”活動、民主聽證會、民主論壇、民情溝通日活動以及部分地區的民主懇談會等等，同時，一些鄉村地區注重創造性地發揮基金會、共青團、婦聯、商會、行業協會等社會群眾團體在鄉村公共事務協商式治理中的積極作用，把它們培育成為國家與社會之間信息交流的重要聯系紐帶。由于這些實踐活動多為體制邊緣性的創新形式，其主要承擔著咨詢、議論、質疑以及詢問等信息交流功能，因而這種實踐模式體現出形式上的多樣性和效力上的不確定性兩個主要特征。總的說來，在我國鄉村治理中，這是一種最為普遍的協商民主實踐方式，其具體的協商活動程序、參與者的選擇、協商內容的確定等在各地都不盡相同。

2.民意測驗式模式。

在協商民主中，如何最大限度地消除各類外界因素的干擾作用，確保參與者的平等性、公正性和代表性從而獲取最為真實的民意，這是學界所關注的重點問題之一。為此，有學者借鑒美國學者Fishkin所提出的“協商民意測驗”模式，在我國鄉村治理中開展了民意測驗式協商民主實踐活動，其中尤以溫嶺市澤國鎮自2005年以來開展的參與式重大公共事務決策的協商民主懇談為代表。這種實踐模式的最主要特征為民意代表選擇方式的科學性，即所有民意代表全部由按一定比例隨機抽樣產生，并對協商程序進行精細化安排———兩個回合的小組和大會討論———以尋求更真實的民意表達。在小組討論中，采用中立的主持人制度，同時在調查問卷的基礎上引入定量科學統計方法。但是，由于需要支付給參與者以一定的經濟補償，故協商民意測驗方法的花費可能會較大；另外，兩次民意調查問卷的制作和分析需要一定的專業人士的參與，以保證可靠、中立和科學。[2]

3.民主審議式模式。

在一些鄉村地區中，為了強化協商民主實踐的政治功效和對既有鄉村政治體制進行協商式改進，許多游離于體制外的協商民主形式被正式引入到現行鄉村政治體制內，與村民大會(或村民代表大會)和鄉鎮人民代表大會等相結合，從而進入鄉村體制內部并具有了正式審議政府工作或村委會工作的功能，為此筆者將其稱為“民主審議式模式”。目前采用這種模式的主要有溫嶺的部分鄉鎮將民主懇談與鄉鎮人大的財政預算審查相結合的人大預算審查改革、臺州市玉環縣的村級民主評議會、浙江武義縣的村務監督委員會，等等。與前兩種模式相比，在民主審議式模式中，公民參與明顯更加制度化、程序化和規范化，公民協商討論也有了更深刻的現實影響力和更廣闊的發展空間。

(二)中國鄉村協商民主實踐的特點及意義。

1.當前鄉村協商民主實踐的主要特點。縱觀當前我國鄉村治理中的協商民主實踐模式，可以發現其主要表現出以下一些特征：協商主體的廣泛包容性。在中國鄉村治理中，協商民主實踐的最初目的幾乎都是力圖改善領導干部與群眾之間的隔閡，促進政府與社會的良性互動，因此，就協商主體來說，幾乎所有的利益相關者無論性別、年齡和職業，只要有時間和興趣，都可自由參加進來并有機會發表自己的見解。在上述不同的實踐模式中，無論是咨議質詢式還是民主審議式協商治理，均沒有對參與者做出額外的限制，當地居民均可自愿參與。而在民意測驗式模式中，所有的民意代表均以嚴格隨機抽樣的方式產生，也有效地保證了協商主體的公正性和廣泛包容性。

協商功能的實用導向性。當前的中國鄉村協商式治理是在一個特定的政治生態背景下產生的，特別是在基層民主選舉遭遇各種困境的情形下，后選舉時代的鄉村如何治理的問題已經成為鄉村民主發展的首要問題。因而鄉村協商民主實踐自其產生之初即著眼于如何應對和處理鄉村社會中多元利益主體間的沖突與矛盾，體現出明顯的實用導向性特性。基層實踐者們冀望利用協商式治理模式，建立公共部門與公民個體間的良好合作關系，有效緩解公共權力運作過程中可能遇到的各種阻力；而另一方面，參與者也普遍關心的是一些與自己利益有著密切聯系的事項，比如鄉村道路、孩子上學問題、環衛以及治安問題等，而對于那些被視作“政府政績”工程的建設項目則常常興趣不大。

協商過程的村民主體性。在西方協商民主的發展中，政黨或利益集團在政府決策中的協商已經成為一種政治制度或慣例，公民則主要通過參加政黨和社會團體，以團體的形式參與對公共事務的討論與協商。[3](p60)在我國，由于社會組織發展的滯后等原因，鄉村協商式治理模式主要體現為普通村民直接參與基層社會事務的協商與決策過程。借助協商式治理這一民主治理新平臺，普通村民在鄉村公共事務的治理中的主體性作用能夠得以體現和發揮出來，對鄉村公共事務治理發揮重要的影響作用。隨著普通村民對公共事務的參與度、知情度的不斷擴大以及參與熱情和民主意識的不斷增長，他們在鄉村公共事務治理中的主體性地位和作用將得到進一步的提升。

2.當前中國鄉村協商民主實踐的意義。

當前中國鄉村的各種協商民主治理模式通過以村民參與鄉村公共事務治理作為鄉村民主的核心價值，把具有不同利益訴求的鄉村群體之間的平等協商作為實現鄉村善治的一個主要方面或環節，這對于促進我國民主政治的發展和實現鄉村的良善治理無疑具有重要的理論價值和現實意義。就對協商民主內涵的本土化檢視來說，中國民主政治發展的現實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，共同決定了中國民主政治發展的程序選擇以協商為價值偏好。

[4](p77)而就中國鄉村治理實踐來說，近些年來，盡管中央出臺了大量解決“三農”問題的政策，但無可否認，當前許多地方都存在著農民和基層政府的矛盾沖突，有些甚至演化成嚴重的群體性事件。鄉村協商民主的治理變革實踐，通過著力于對鄉村公共事務的協商式治理制度創新，較好地激發和提高了農村基層群眾的民主參與意識，促進了村民的利益表達和利

益實現，在一定程度上有助于減少主觀隨意性和不必要的猜測誤會，從而有效規避傳統的違規上訪、吵鬧、圍堵交通等非制度參與形式，促進農村政治的穩定。同時，通過對村級權力的運行機制的調整，疏通村民與政府的溝通渠道，減少政府政策下達到村級單位的阻力，能夠較好地拓展和深化村務公開和民主決策、民主管理和民主監督制度，并在此基礎上增強鄉村公共權力的合法性基礎。