第一篇：指導案例21·《內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特市人民防空辦公室人防行政征收案》

關鍵詞

行政

人防

行政征收

防空地下室

易地建設費

裁判要點

建設單位違反人民防空法及有關規定，應當建設防空地下室而不建的，屬于不履行法定義務的違法行為。建設單位應當依法繳納防空地下室易地建設費的，不適用廉租住房和經濟適用住房等保障性住房建設項目關于“免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費”的規定。

相關法條

人民防空法第二十二條、第四十八條

基本案情

2008年9月l0日，被告呼和浩特市人民防空辦公室(以下簡稱呼市人防辦)向原告內蒙古秋實房地產開發有限責任公司(以下簡稱秋實房地產公司)送達《限期辦理“結建”審批手續告知書》，告知秋實房地產公司新建的經濟適用住房“秋實第一城”住宅小區工程未按照人民防空法第二十二條、《人民防空工程建設管理規定》第四十五條、第四十七條的規定，同時修建戰時可用于防空的地下室，要求秋實房地產公司9月14日前到呼市人防辦辦理

“結建”手續，并提交相關資料。2009年6月18日，呼市人防辦對秋實房地產公司作出呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民防空辦公室征收防空地下室易地建設費決定書》，決定對秋實房地產公司的“秋實第一城”項目征收

“防空地下室易地建設費”172.46萬元。秋實房地產公司對一“秋實第一城”項目應建防空地下室5518平方米而未建無異議，對呼市人防辦作出征費決定的程序合法無異議。

裁判結果

內蒙古自治區呼和浩特市新城區人民法院于2010年1月19日作出(2009)新行初字第26號行政判決:維持呼市人防辦作出的呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民

防空辦公室征收防空地下室易地建設費決定書》。宣判后，秋實房地產公司提起上訴。呼和浩特市中級人民法院于2010年4月20日作出(2010)呼行終字第16號行政判決:駁回上訴，維持原判。

裁判理由

法院生效裁判認為:國務院《關于解決城市低收人家庭住房困難的若干意見》第十六條規定:“廉租住房和經濟適用住房建設、棚戶區改造、舊住宅區整治一律免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。”建設部等七部委《經濟適用住房管理辦法》第八條規定:“經濟適用住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。”上述關于經濟適用住房等保障性住房建設項目免收各種行政事業性收費的規定，雖然沒有明確其調整對象，但從立法本意來看，其指向的對象應是合法建設行為。人民防空法第二十二條規定:“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。”《人民防空工程建設管理規定》第四十八條規定:“按照規定應當修建防空地下室的民用建筑，因地質、地形等原因不宜修建的，或者規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的，經人民防空主管部門批準，可以不修建，但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費，由人民防空主管部門就近易地修建。”即只有在法律法規規定不宜修建防空地下室的情況下，經濟適用住房等保障性住房建設項目才可以不修建防空地下室，并適用免除繳納防空地下室易地建設費的有關規定。免繳防空地下室易地建設費有關規定適用的對象不應包括違法建設行為，否則就會造成違法成本小于守法成本的情形，違反立法目的，不利于維護國防安全和人民群眾的根本利益。秋實房地產公司對依法應當修建的防空地下室沒有修建，屬于不履行法定義務的違法行為，不能適用免繳防空地下室易地建設費的有關優惠規定。

《內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特市人民防空辦公室人防行政征收案》的理解與參照

最高人民法院案例指導工作辦公室

第2條

2013年11月8日，最高人民法院發布了指導案例21號《內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特的有關規定，同意將該案例確定為指導性案例。11月8市人民防空辦公室人防行政征收案》。為了正確理解和準日最高人民法院以法[2013]241號文件將該案例列在第五確參照適用該指導性案例，現對該指導性案例的推選經批指導性案例予以發布。過、裁判要點等有關情況予以解釋、論證和說明。該指導案例旨在明確人民防空法與保障性住房相關

一、推選過程及其指導意義 優惠規定的法津適用關系。該案例明確了建設單位違反該案例由內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院行人民濘主云及有關規定，應當建設防空地下室而不建的，政審判庭作為備選案例報送內蒙古自治區高級人民法院屬于不履行法定義務的違法行為，不適用廉租住房和經行政審判庭內蒙古自治區高級人民法院行政審判庭經討濟適用住房等保障性住房建設項目免收行政事業性收費論決定，將本案例作為備選案例向最高人民法院行政審的優惠規定。該案例貫徹了人民防空法的要求，有利于判庭推薦。最高人民法院行政審判庭經研究討論后將該加強人民防空建設，維護人民群眾的生命安全，促進人案例作為第60號案例刊登于《中國行政審判案例》叢書民防空建設與城市建設協調發展。第2卷，并將該案例作為備選指導案例送最高人民法院

二、裁判要點的理解與說明

案例指導工作辦公室。該庭推薦意見認為:本案例具體分

該指導案例的裁判要點確認:建設單位違反人民防空析了防空地下室易地建設費的法律屬性，指出其雖為行法及有關規定，應當建設防空地下室而不建的，屬于不政事業性收費，但本質上是人防建設法定義務的一種轉履行法定義務的違法行為。建設單位應當依法繳納防空化形式，建設單位必須履行，國務院七部委有關經濟適地下室易地建設費的，不適用廉租住房和經濟適用住房用住房建設項目“免收城市基礎設施配套費等各種行政等保障性住房建設項目關于“免收城市基礎設施配套費事業性收費”的規定不適用于此種情形。該案例結論正等各種行政事業性收費”的規定。現圍繞與該裁判要點確，符合立法本意，對于明確相關法規適用標準、促進相關的問題逐一論證和說明如下: 房地產行業履行國家法定防空義務意義重大。案例指導

（一）關于對人民防空法有關規定的理解

工作辦公室經集體討論.并征求了研究室民事處、最高人

人民防空法第二十二條規定:“城市新建民用建筑，民法院行政庭、國家人防辦、住建部的意見。2013年9按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”。《人月2日，研究室室務會經討論并報院領導同意提交審委民防空工程建設管理規定》第四十八條規定:“按照規定會審議。10月2 8 }I.最高人民法院審判委員會經討論認為，應當修建防空地下室的民用建筑，因地質、地形等原因該案例符合最高人民法院《關于案例指導工作的規定》不宜修建的，或者規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的，經人民防空主管部門批準，可以不修建，但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費，由人民防空主管部門就近易地修建。”根據上述規定，城市新建民用建筑都應當依法修建防空地下室，但是，確實有客觀原因不能修建的，有關行政規章也根據人民防空法立法精神作了例外規定，即《人民防空工程建設管理規定》第四十八條規定的“因地質、地形等原因不宜修建的”，或者“規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的”。這兩種情形經人民防空主管部門批準，法建設，建造的住房不符合基本建筑規范要求，由此而產生的法定義務或應承擔的法律責任在性質上不屬于行政事業性收費，不能免除.(三)關于本案例中所涉爭議問題的法律適用

本指導案例裁判要點涉及的焦點問題是建設保障性住房未同時依法修建戰時可用于防空的地下室是否需要交納防空地下室易地建設費。根據前述分析，合法的兩種可以不建防空地下室的，本來應該按規定繳納易地建設費，但是如果屬于保障性住房建設項目，根據保障性是可以不修建防空地下室的。但是，根據丘述規定.合法可以不修建防空地下室的，還有繳納相應的易地建設費的法定義務。

關于經批準不修建防空地下室應繳納的易地建設費的性質。這種情形下繳納的易地建設費屬于行政事業性收費，主要理由如下:一是人防辦作為人民防空的政府主管部門，在收取防空地下室易地建設費后出具的票據是行政事業性收費收據，收費進人財政統一賬戶。二是《人民防空工程建設管理規定》第五十四條第二款規定:“建設單位繳納易地建設費后，人民防空主管部門應當向建設單位出具由財政部或者省、自治區、直轄市人民政府財政主管部門統一印制的行政事業性收費票據、”因此，合法可以不修建防空地下室情形下繳納的易地建設費屬于行政事業性收費。

(二)關于對廉租住房和經濟適用住房等保障性住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費的理解

國務院《關于解決城市低收人家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕258號）第十六條規定:“廉租住房和經濟適用住房建設、棚戶區改造、舊住宅區整治一律免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金”，建設部等七部委《經濟適用住房管理辦法》(建住房〔Zoos〕ass號)第八條規定: “經濟適用住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金”。上述兩項規定從字面看，沒有明確適用對象，似乎保障性住房建設項目一律免收各種行政事業性收費，包括防空地下室易地建設費。但上述兩項規定的立法本意是政府通過提供政策優惠，降低保障性住房建設成本，鼓勵房地產開發商建設保障性住房項目，從而滿足低收人住房困難家庭的購房需求。因此，其免除的行政事業性收費，應當指向的是建設單位的合法建設行為，建設單位違法建設產生的法定義務不應列為免除的對象。也就是說，建設單位的建設行為如果符合法律規定，本來應當繳納的行政事業性收費，可以根據保障性住房免收費用的優惠規定予以免除。但是，建設單位違住房有關優惠規定，該項行政事業性收費屬于免除范圍。但并不具有合法可以不修建防空地下室情形，也未經人防主管部門批準不修建防空地下室的，即使是保障性住房建設項目，是否也可以享受免繳易地建設費的優惠規定呢?

在本指導案例中，內蒙古秋實房地產公司新建的 “秋實第一城”項目雖然屬于保障性住房建設項目，但并沒有《人民防空工程建設管理規定》第四十八條規定的兩種例外情形，即依法應當修建防空地下室，該項目在建設時應當修建而未建防空地下室的行為顯屬違法建設行為人民防空法及其相關配套措施規定了建設單位在新建民用建筑時修建防空地下室的法定義務，并對違法不修建的行為規定了行政處罰措施。人民防空法第四十八條規定:“城市新建民用建筑，違反國家有關規定不修建戰時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期修建，可以并處10萬元以下的罰款。”《內蒙古自治區實施人民防空法辦法》第十六條規定:“人民防空重點城市新建十層以上或者基礎埋置深度大于三米的九層以下民用建筑，應建與地面首層建筑面積相等的防空地下室。城市規劃確定新建的居住區、小區和舊城改造區以及統建住宅，總規劃建筑面積在七千平方米以上的，按地面總建筑面積的百分之二修建防空地下室。”該《辦法》第三十八條又規定:“城市新建民用建筑應建防空地下室而不建又拒不繳納易地建設費的，由旗縣級以上人民防空主管部門對當事人給予警告，責令限期修建或者繳納易地建設費，并處建設單位}o萬元以下罰款。”因此，建設單位違反人民防空法及其相關配套措施的規定，對必須建設的人防工程沒有修建，屬于違反法定義務的違法行為，此時其承擔的易地建設費雖然也被稱為行政事業性收費，但實質上具有行政處罰的性質，是人民防空主管部門依法采取的補救措施，是違法建設單位必須承擔的法律責任的轉化形式。根據前述分析，關于保障性住房建設項目免除收費的優惠規定，其指向的對象是合法建設行為人，違法建設單位不應當從違法行為中獲利，故不能享受免

繳易地建設費的優惠待遇。根據《人民防空工程建設管理規定》第四十八條的規定，人民防空主管部門在收取易地建設費后，還應當就近易地修建防空地下室。如果建設單位違法不修建防空地下室，又免除其繳納易地建沒費的義務，那么不僅縱容了建設單位的違法行為，也使相應的補建防空地下室的經費落空

本指導案例中，內蒙古秋實房地產公司有條件建設防空地下室而違法不修建，屬于違法建設行為人，不應享受保障性住房建設項目免收易地建設費的優惠規定。2008年l月8日國務院、中央軍委《關于進一步推進人民防空事業發展的若干意見》第九條再次重申，對于確因地質條件等原因不能修建防空地下室的，要按照規定繳納易地建設費，對未按規定修建防空地下室、未按規定繳納易地建設費的，人民防空主管部門要嚴格依法處理任何地方和部門不得將少建、不建防空地下室或者減免易地建設費作為招商引資的優惠條件。如果建設單位違反法律規定，逃避人防地下室建設義務，還能享受免收易地建設費的優惠規定，必然會助長不法企業鉆法律空子，逃避法定義務，損害國家利益、公共利益。保障性住房建設項目關涉千家萬戶低收人家庭的切身利益，如果免除了

違法建設單位的法定義務，不予以經濟上的相關制裁，必然導致大量不法企業在有條件建設防空地下室時不依法修建，在戰時將嚴重威脅到國防利益和低收人家庭的生命和財產安全。如果其他高價住宅都在法律的嚴格約束下依法修建防空地下室或繳納易地建設費，而保障性住房在這方面放松管制，必將嚴重損害社會公平，危及法律尊嚴。平時建設應當考慮戰時需要，立足長遠，否則遺患無窮本指一導案例的指導意義就在于堵塞法律漏洞，約束建設單位在建設保障性住房時依法修建防空地下室，防止其逃避法定義務因此.本指導案例的裁判符合立法本意，適用法律正確，有利于防止建設單位逃避法定義務，有利于保障國防安全，維護社會公共利益，法律效果和社會效果是積極正面的，具有較強的指導價值。

（執筆人:石磊、閻巍）

第二篇：指導案例21號：內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特市人民防空辦公室人防行政征收案

指導案例21號：內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特市

人民防空辦公室人防行政征收案

2013-11-23來源：指導案例網

上訴人（原審原告）：內蒙古秋實房地產開發有限責任公司(以下簡稱秋實房地產公司)。被上訴人（原審被告）：內蒙古自治區呼和浩特市人民防空辦公室（以下簡稱呼市人防辦）。

上訴人內蒙古秋實房地產開發有限責任公司因與被上訴人內蒙古自治區呼和浩特市人民防空辦公室城建行政征收一案，不服呼和浩特市新城區人民法院一審判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭開庭審理了本案，現已審理終結。

因為秋實房地產公司在呼和浩特市如意開發區新建的經濟適用住房“秋實第一城”工程未同時修建戰時可用于防空的地下室，2009年6月18日呼市人防辦對秋實房地產公司作出呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民防空辦公室征收防空地下室易地建設費決定書》，依照《中華人民共和國人民防空法》第二十二條，《內蒙古自治區實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》第十六條、第二十九條，2003年2月21日實施的國家國防動員委員會、國家發展計劃委員會、建設部、財政部《人民防空工程建設管理規定》（人防辦字第18號）第四十五條、第四十七條、第四十八條，《內蒙古自治區防空地下室易地建設收費管理規定》（內計費字[2002]1105號）的規定，決定征收防空地下室易地建設費172.46萬元。秋實房地產公司不服征收決定，向呼和浩特市人民政府提起行政復議，呼和浩特市人民政府維持了該征收決定。秋實房地產公司于是提起行政訴訟。

原告訴稱：根據《人民防空工程建設管理規定》第五十四條第二款，和《內蒙古自治區防空地下室易地建設費收費補充規定》（內人防發[2006] 30號）第四條的規定，收取防空地下室易地建設費后出具的票據是行政事業性收據，收費進入財政統一賬戶，且呼市人防辦屬于政府的行政職能部門，因此“防空地下室易地建設費”的性質屬于行政事業性收費。“秋實第一城”是經濟適用住房項目，根據國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號）第十六條“廉租住房和經濟適用住房建設、棚戶區改造、舊住宅區整治一律免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金”的規定和七部委的《經濟適用住房管理辦法》（建住房[2007]285號）第八條：“經濟適用住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金”的規定，“秋實第一城”項目不應當繳納“防空地下室易地建設費”這一行政事業性收費。請求撤銷征收決定。

被告辯稱：《人民防空法》第二十二條規定，“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”。2003年2月21日實施的國家國防動員委員會、國家發展計劃委員會、建設部、財政部《人民防空工程建設管理規定》（人防辦字第18號）第四十八條規定，“按照規定應當修建防空地下室的民用建筑，因地質、地形等原因不宜修建的，或者規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的，經人民防空主管部門批準，可以不修建，但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費，由人民防空主管部門就近易地修建”。《內蒙古自治區實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》第三十八條規定，城市新建民用建筑應建防空地下室而不建，又拒不交納易地建設費的，還要給予處罰。征收易地建設費，只是人防部門依法規范建設單位履行法定義務的一種行政補救措施，而并非單純的行政事業性收費項目，因此《經濟適用住房管理辦法》中規定免收的行政事業性收費不應該包括人民防空工程易地建設費。呼市人防辦根據《內蒙古自治區防空地下室易地建設費收費管理辦法》第七條第（一）項“享受政府優惠政策建設的廉租房、經濟適用房等居民住房，減半

收取”的規定，對經濟適用住房減半收取易地建設費172.46萬元，征收行為適用法律正確。

呼和浩特市新城區人民法院認為，按照《中華人民共和國人民防空法》第二十二條“城市新建民用住宅，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”的規定，和《內蒙古自治區實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》第十六條“人民防空重點城市新建十層以上或者基礎埋置深度大于三米的九層以下民用建筑，應建與地面首層建筑面積相等的防空地下室。城市規劃確定新建的居住區、小區和舊城改造區以及統建住宅，總規劃建筑面積在7000平方米以上的，按地面總建筑面積的百分之二修建防空地下室”的規定，秋實房地產公司按其設計規劃新建的“秋實第一城”項目應當建設防空地下室，其未修建地下室的行為違反了相關法律、法規的規定。根據《內蒙古自治區實施<中華人民共和人民防空法>辦法》第三十八條“城市新建民用建筑應建防空地下室而不建又拒不交納易地建設費的，由旗縣以上人民防空主管部門對當事人給予警告，責令限期修建或者繳納易地建設費，并處建設單位十萬元以下罰款”的規定，易地建設費是必須繳納的費用，否則還應當給予處罰。判決維持呼市人防辦作出呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民防空辦公室征收防空地下室易地建設費決定書》。

秋實房地產公司不服一審判決，提起上訴。

呼和浩特市中級人民法院經審理確認了一審法院查明的事實。另查明，秋實房地產公司對“秋實第一城”應建防空地下室5518平方米而未建無異議，對呼市人防辦作出征費決定程序合法無異議。爭議的焦點是防空地下室易地建設費是否屬于行政事業性收費，秋實房地產公司能否按照國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和七部委的《經濟適用住房管理辦法》的規定免收易地建設費。

呼和浩特市中級人民法院認為，因為呼市人防辦是《中華人民共和國人民防空法》授權的人民防空行政主管機關，根據《人民防空工程建設管理規定》第五十四條第二款，“建設單位繳納易地建設費后，人民防空主管部門應當向建設單位出具由財政部或者省、自治區、直轄市人民政府財政主管部門統一印制的行駛事業性收費票據”的規定，其收取的易地建設費屬于行政事業性收費。國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》第十六條和七部委的《經濟適用住房管理辦法》第八條雖然規定經濟適用住房建設免收各種行政事業性收費，但該規定調整的對象是合法建設的行為人，不包括違法行為人，否則就會造成違法行為的成本小于守法成本的情形，違反立法的目的。秋實房地產公司對必須建設的人防工程沒有建設，屬于違法行為，不適用上述規定。判決：駁回上訴，維持原判。