第一篇：中國式PPP崛起之路：政策與發展脈絡全梳理(中國式PPP研究手冊第1集)

中國式PPP崛起之路：政策與發展脈絡全梳理

（中國式PPP研究手冊第1集）

文／民生證券研究院宏觀研究員

朱振鑫

有的公共物品政府沒能力獨立提供，又鑒于公益性不能完全由市場來提供，于是便有了政府和社會資本合作的PPP模式。廣義的PPP是指由政府（Public）和社會資本（Private）通過多種方式合作（Partnership）提供公共服務或公共基礎設施（Public），BOT、BT等簡單的投融資模式都包括在內。狹義的PPP則在此基礎上更強調社會資本參與項目的運營和管理。

不管是廣義還是狹義的PPP，在中國都不是新東西。

廣義的PPP可以追溯到上世紀80年代。改革開放之后，政府開始加大力度引進外資。在一些技術相對復雜的基礎設施領域，外資也頂著“專家”的光環參與進來。1984年，深圳沙角B電廠成為內地批準的第一個BOT項目，這也是第一個廣義上的PPP項目，實質是政府和外資合作。隨后，以1994年泉州刺桐大橋為標志，民營資本從也逐步開始進入PPP領域。

狹義的PPP則相對較晚，北京地鐵4號線算是第一個成功由社會資本參與運營管理的PPP項目，從2003年開工到2009年正式通車，一直到后續的運營管理，該項目都充分展示了PPP項目的高效率，受到社會廣泛認可。

本來中國的PPP應該以此為契機加快發展，但事實上，在2009年到2014年間，PPP幾乎陷入停滯。核心原因有兩個：

（1）金融危機之后，伴隨著天量的信貸和投資刺激計劃，地方政府融資平臺興起，這個“影子政府”根本不需要搞PPP項目，而是直接以企業身份行政府融資之實，通過貸款或者非標就把資金問題解決了，所以很多純粹出于融資目的的廣義PPP項目就沒了動力。

（2）前期很多采用PPP模式的項目逐步進入矛盾高發期，很多項目在后續的建設、運營、移交等環節出了問題，政府嫌麻煩，社會資本擔心風險，PPP模式兩頭遇冷。直到十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，PPP才一步步重獲新生。

自那以來，對PPP的支持政策不斷升級。原因：

（1）中央需要PPP來化解地方債務風險。中央在2013年摸清地方債務，2014年開始控制地方債務，中央希望通過PPP減輕地方政府的融資負擔，化解債務風險。

（2）地方需要PPP來穩增長。穩增長關鍵是穩投資，穩投資的關鍵是穩融資。43號文之后，地方政府融資平臺的歪門被堵塞，政府債券的正門又沒完全打開，所以地方政府有動力通過PPP融資。

從我們統計的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，尤其是在四季度達到頂峰，這些變化的背后發生了哪些故事？中國式PPP是如何再次崛起的？本文將進行一次時間表式的系統梳理。

一、前期籌備階段，基層試點為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點為主

十八屆三中全會并沒有明確提出PPP（政府和社會資本合作）的概念，只是提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在那之后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。

最初階段，財政部主要是和亞洲開發銀行一起合作。2014年3月，財政部和亞開行合作舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，表明“政府和社會資本合作”這個說法已經在財政部內部開始使用。與此同時，PPP試點也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領導力建設項目”基礎上申報的“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目。試點項目的規模都不大，總計也就3-4個億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權擔保，發改委未予批準，導致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質進展。主要是因為各方還沒有對PPP形成統一的共識，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關系”等來進行報道，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續以我為主的發展模式奠定了基礎。

二、初期探索階段，部委推動為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動為主

從簽約量來看，PPP的第一次爆發是從2014年9月開始的。這個階段最重要的變化有兩個：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財政部和發改委開始從部委層級進行推動。第三，財政部43號文倒逼地方政府投融資轉型，PPP成為香餑餑。

1、提出概念：首次從部委層面明確模式定義。

2014年9月財政部下發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

2、點燃熱情：43號文倒逼地方尋找出路。

2014年10月財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”過去地方政府的投融資需求很大，但大家并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺把融資問題解決了，地方政府借由這個“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒有完全打開，地方政府自然有動力去尋找新的融資渠道，這實際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預算法新規開始執行，規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神，進一步為PPP推波助瀾。另外，預算法新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批，規范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。

3、財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。

2014年11月和12月，財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。

2015年4月，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在識別和測算PPP項目全生命周期過程的財政支出責任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

4、發改委推動：聯合國開行引導開發性金融支持PPP。

2015年3月，發改委聯合國開行發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求加強與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP信息，協調解決項目融資和建設中存在的問題和困難，旨在充分發揮好開發性金融在增加公共產品供給的作用，充分利用開發性金融的引導示范效應，為融資工作的順利推進創造條件。

總體來看，新PPP在這個階段真正的出生了，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時，各地也開始大規模的收集匯總PPP項目，為下一步的發改委項目庫做準備。但這個階段主要還是發改委和財政部從部委層面各自為戰，中間產生了很多部門協調的問題，也直接觸發了接下來政策的進一步升級。

三、加速爆發階段，中央頂層推動

2015年5月到2015年11月，加速爆發階段，中央頂層推動

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個重要拐點。4月底政治局會議對經濟形勢判斷發生重要變化，首次提出“經濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，穩增長的權重明顯上升。從5月開始，國務院各部委開始積極落實中央的穩增長要求，而PPP作為43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩增長盛宴。

1、PPP小“基本法”：六部委聯合發布特許經營管理辦法

2015年4月，財政部、發改委、住建部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現有PPP立法中效力層級較高的。《辦法》明確界定了特許經營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調了財政預算制度對于特許經營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創新融資渠道，并規定績效評價強化對項目運營的監管。在特許經營與PPP的關系上，官方的解釋是特許經營只是PPP的一種模式，大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。

2、首次登上常務會：國務院常務會議部署推廣PPP

2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是當前穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構共同設立基金，用好稅收優惠、獎勵資金、轉移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參 與公共產品和服務項目的投資與運營管理，自此，PPP成為基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。

3、“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導意見，放開融資平臺限制

2015年5月，財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，并由國務院轉發，這是中央層面專門針對PPP出臺第一份重磅文件，這成為觸發PPP加速爆發的一個里程碑式文件。

《意見》的內容并無太多新意，主要是系統闡釋了推廣PPP的重大意義，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明，便于統籌協調PPP項目推廣實施。但值得一提的是，《意見》放開了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制，規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

4、項目大潮來襲：發改委推出PPP項目庫

2015年5月，發改委在其門戶網站上開辟PPP項目庫專欄，公布首批推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。如果說半年前，財政部的示范項目是試水，那發改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標明項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，吸引社會資本聯系參與。

值得注意的是，在讓地方上報PPP項目庫的過程中，被43號文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項目。很多地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫，各地一時掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來看，從2015年5月中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經典項目產生了一定的示范效應，形成良性循環，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發展。總體來看，由于政策陸續突破，前期積累的好項目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經歷了發展最快的一段時期。（1）好項目落地：

首單PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段PPP招標大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在招標階段成功吸引到400億社會資本投標，為PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其合作資本方成功中標，復星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計劃：2015年到2020年由政府導向的城市基礎設施項目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個總金額為1300億元的PPP項目集中簽約。其中重慶中國建筑集團有5個PPP合作項目與重慶市政府達成意向協議，分別是軌道交通九號線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家巖嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩增長的重要抓手，依然是PPP項目的主力軍。

（3）資金引導：

首只地方PPP基金，發改委批復河南1000億PPP發展投資基金

2015年7月，發改委批復河南投資集團籌備PPP發展投資基金，總規模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復的PPP基金。1000億元PPP發展投資基金是母基金，以撬動更多的社會資本。依據《河南省PPP開發性基金設立方案》，基金將按照優惠的資金成本給PPP項目提供資本支持。對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權為主的方式投入PPP項目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。

（4）融資破題：

最高人民法院首次指導案例判定特許經營權的收益權可以質押

PPP項目公司沒有資產所有權和土地的質押權，特許經營權抵押融資一直是個國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規定。2015年11月，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，至此，對于PPP項目，特許經營權能否質押的爭議終于得以解決，特許經營權質押破題，有利于解決對特定項目的特許經營權能否質押及收益權質押實現方式的爭議，統一裁判標準，對規范金融機構特許經營權的質押貸款業務并促進基礎設施項目的融資有積極指導意義。

四、攻堅落地階段，財政部主導

2015年12月至今，攻堅落地階段，財政部主導，提質增效為主

2015年下半年PPP瘋狂簽約近萬億，2016年一季度，PPP簽約速度出現一定回落，大概簽約3000多億，主要是經過前期PPP模式的快速發展和項目的逐步落地，一些現實問題開始逐步顯現。

第一，財政部和發改委之間的機構沖突，雙方都有一套PPP的班子和項目庫，都希望主導政策的制定。

第二，招投標法和政府采購法的沖突，有些政府付費或部分付費的PPP工程項目同時適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標合一標”等核心問題上存在沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項目都包裝成PPP，而且招標的條件十分苛刻，社會資本參與意愿不高。

第四，PPP項目質量不高，重融資而輕運營，大部分是走老路，按照明股實債的方式來吸引社會資本，并沒有在運營環節實現效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項目對社會資本自然沒有吸引力。

第五，社會資本參與主體不夠豐富，國外主要以保險資金、養老資金等長期資金為主，而我們主要拿銀行理財等短期資金對接，存在期限錯配。

隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個階段都開始陸續出臺一些針對性的改進措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質量。

1、以獎代補，支持規范運作，保障項目質量

2015年12月，財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，出臺示范項目以獎代補政策，具體標準如下：（1）新建項目，確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。（2）對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。希望通過以獎代補政策，規范PPP項目運作，提高財政資金使用效率。

2、開展物有所值評價，提升項目的操作效率和質量

2015年12月，關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，規定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價，包括定性評價和定量評價，現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。通過開展物有所值評價，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無效推廣PPP，提升項目的操作效率和質量。

3、政府推廣綜合信息平臺，項目撮合更加方便

2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，披露了入庫項目的名稱、所在地區、所屬行業、投資金額、實施階段、合作年限、運作方式、回報機制、發起時間、發起類型、項目概況、聯系方式、項目級別等基本信息，PPP項目的相關信息得以公開透明。這是我國首次公開對外發布PPP大數據，也是迄今為止最權威、最完整、最實用的官方PPP信息平臺和數據庫，便于對PPP項目進行全生命周期監管，有利于建立統一、規范、透明的PPP市場，項目撮合更加方便。

4.首只國家級引導基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國政府和社會資本合作融資支持基金創立大會暨第一次股東大會成功在京召開，首只國家級PPP引導基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導基金由財政部發起，參與方均為大型金融、投資機構，具有良好的信用基礎，作為社會資本方支持公共服務領域PPP項目發展，可為投資的PPP項目増信。首先，提高項目融資的可獲得性，撬動社會資本進入PPP領域；其次，降低項目貸款利率，節省融資成本；最后，發揮引導示范作用，規范基金運作。總之，PPP引導基金將強化杠桿和導向作用，吸引社會資本基金參與PPP項目，保障政府和社會資本共享萬億PPP盛宴。

5、補充第三方中介機構信息，規范咨詢服務，改進PPP項目設計

2016年4月，財政部發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構信息。該通知主要是為了規范咨詢機構，以進一步規范PPP綜合信息平臺中項目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側面表明入庫項目必須有專業的咨詢機構提供咨詢服務，PPP項目操作在專業人士的指導下必將更加規范。同時，為建立全國PPP咨詢機構庫做準備工作。

總體來看，這段時間PPP簽約的速度雖然慢下來了，但逐步開始有一些項目開工建設，落地生根。而且在中央強力推動PPP的堅定導向下，財政部為主的PPP主管機構也開始針對上面提到的問題進行調整和優化。盡管很多問題尚需要時間去解決，但只要看清了PPP對改變投融資模式、穩定經濟增長、優化經濟結構的意義，就應該對PPP的未來保持信心。