第一篇：在職法碩中國法制史論《詩經》中的婚戀習俗與制度

201109在職法碩《中國法制史》課程論文

論《詩經》中的婚戀習俗與制度

摘要：

《詩經》中有許多描寫愛情和婚姻的詩歌，一個個真實的故事反映了當時人們從訂婚到結婚，再到解除婚姻關系的婚戀制度。本文通過訂婚、結婚、離婚三個部分對當時的婚戀制度進行了一一梳理與總結，能較準確的體現出當時人們的思想觀念和法律制度。

關鍵詞： 詩經 聘婚 奔婚 休妻 婚姻制度

正文：

《詩經》是我國最早的詩歌總集，收錄了從西周初年到春秋中葉的詩歌305篇，分為風、雅、頌三個部分。《詩經》相傳由孔子所編訂，西漢時被尊為“儒家經典”。其內容來源很廣，除了周王朝樂官制作的樂歌、公卿和列士等進獻的樂歌，還有許多當時流傳于民間的歌謠。其中，不乏描寫當時青年男女戀愛、婚姻的內容，我們通過詩經對一些真實故事的記載來研究當時的戀愛習俗、婚姻制度與法律，其準確度是較高的。例如《詩經〃衛風〃氓》就完整的記載了一段戀愛、結婚、離婚的愛情故事，體現了當時的婚姻法在婚戀的各個環節中的具體規定。

一、婚約的訂立

在《詩經》形成的年代，婚約的訂立，主要分為兩種情況，一是正式的明媒正娶，二是男女雙方私定終身。這兩種情況在《詩經》中都多有記載，并體現出當時嚴格的婚姻制度。

（一）明媒正娶的聘婚

1.“父母之命，媒妁之言”制度的嚴格執行。

一樁經過父母的同意和媒人的說和的婚姻，才能受到世人的承認和尊重，這就是當時的重要禮制，可以在以下幾個實例中得到印證。

（1）《詩經〃衛風〃氓》的第一段中寫道：

氓之蚩蚩，抱布貿絲。

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無逾我里，無折我樹杞，豈敢愛之，畏我父母。

這段是說：希望小伙子你呀不要翻墻來找我，也不要攀折樹枝來找我，不是我不愛你，而是怕我的父母知道。

本段中主人公的感情可能還沒有告知雙方父母，也可能是告知后由于某種原因而遭到了父母的反對，所以一旦幽會的事情被父母發現，那可能將面臨嚴重的懲罰。這也說明女方的婚配也是必須遵守“父母之命”制度的。

（5）在《詩經·召南·摽有梅》中寫道：

摽有梅，其實七兮。求我庶士，迨其吉兮！

是描寫一個女子苦苦等待來提親的人，一直等到梅子都落了一大半了還沒有等來。即使等待是這樣漫長而痛苦，女子也沒有別的辦法，因為按照禮教，她只能等男方媒人前來提親，自己卻沒有任何主動權。

2.“父母之命，媒妁之言”制度在當時社會的合理性。

一項制度的實行，無論是否有統治階級的強制，如果它在當時的社會不具有合理性，不被大家理解和認可，那么其執行力便無從談起。“父母之命，媒妁之言”制度之所以在中國古代廣泛實行，在人們心中根深蒂固，也是因為它在當時的社會背景下，具有一定的合理性。

（1）“父母之命”的形成基礎有二。

一是經濟文化基礎。在當時封閉的農業社會中，民不遠徙，家家戶戶都是以“男主外女主內”為家庭的主要模式，由此就使得女性的生活方式變得大門不出二門不邁。女子從出生起就常年呆在家中，極少外出被男子見到，所以，即使男子和女子因為偶爾的一次見面喜歡上對方，想要像現代的人們一樣自由戀愛，卻沒有什么機會再見面。這種固有的經濟文化背景就使得自由戀愛變得不太可能。

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小子啊！

這一段表現了一個女子對一個男子的迫切而熱情的追求。（2）男子追求女子的詩歌在《詩經》中不甚枚舉，比較著名的就是排在“風”部分的第一篇《詩經〃周南〃關雎》這一首：

關關雎鳩，在河之洲。窈窕淑女，君子好逑。參差荇菜，左右流之。窈窕淑女，寤寐求之。求之不得，寤寐思服。悠哉悠哉，輾轉反側。參差荇菜，左右采之。窈窕淑女，琴瑟友之。參差荇菜，左右毛之。窈窕淑女，鐘鼓樂之。

意思是說：到了春天，鳥兒都呱呱的叫來求偶，青年男女們也到了談情說愛的時候，美麗的女子總是受更多男子青睞的。而男子追求女子不成，就相思成疾，在床上翻來覆去睡不著。可是這樣也不是辦法，男子就倚其才華用“琴瑟”“ 鐘鼓”之類的樂器演奏來討好女子。

眾多描寫年輕男女相約、相互追求的詩歌在《詩經》中出現，說明自由婚姻在當時的年代也是普遍存在的。

2.自由戀愛雖然存在，但什么樣的自由婚姻才能受到社會和法律的認可呢？

（1）在《周禮〃地官〃媒氏》中記載道：

仲春之月，令會男女，于是時也，奔者不禁。

就是說：到了春天時，就要讓適婚男女相會，在這個時候戀愛并私定終身的情侶，禮制是不禁止的。

這樣的自由婚也不是隨便就能實現，還必須遵循兩項原則，一

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（1）誠信。大雁在古時是誠信的象征，因為它們總是冬去春回，非常守時守規矩。所以手提大雁是表示男方家很有誠意，也希望女方家能真誠的對待這件婚事。

（2）忠貞。大雁同時也是忠貞之鳥，雌鳥隨著雄鳥出雙入對，如若一方死去，另一方也難以殘喘。所以也是希望男女雙方如若真的成功締結良緣，能夠相互忠貞，不離不棄。

在納采時，媒人會帶著男子到女方家來，而接待他們的是女方的父母，女子本身并不能出面，而是躲在閨房的門縫后面，偷偷的看前來的男子是否合自己心意，這種行為在《易經》中稱之為“窺觀”。雖然婚姻大事由父母做主，但還是會適當的征求當事人的意見，但父母是否真的采納其意見，還是因人而異的。由于在《詩經〃衛風〃氓》的故事中，男女雙方早就兩情相悅，所以不存在“窺觀”的必要。

2.問名。

就是指媒人問得女方的生成八字告知男方，然后男方占卜看男女雙方是否八字相合。古時的人們很在意二人八字是否相合，若不相合就表示婚后會招致災難，所以問名是當時必經的程序。

3.納吉。

為避免發生婚姻悲劇，男方在占卜之后，如果男女相合，就讓他們繼續發展，如果不合，就告知女方取消這件婚事。《詩經〃衛風〃氓》中寫“爾卜爾筮，體無咎言。”就是說明了他們也經過了問名、納吉的過程，并且沒有發現任何兇兆。

4.納征。

這是一項很重要的程序，在《周禮〃地官〃媒氏》中記載道：

凡嫁子娶妻，入幣純帛無過五兩。

就是男方要給女方五兩帛作為聘禮。女方一旦收下聘禮，這樁婚事就算訂立了，不得再反悔，如若反悔，反悔方的父母就會受到法律制裁。聘禮的內容是，長度為一兩即40尺長的聘禮專用絲綢5匹，在當時也是不筆不菲的支出。

5.請期。

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夙興夜寐，靡有朝矣。言既遂矣，至于暴矣。兄弟不知，咥其笑矣。靜言思之，躬自悼矣。

及爾偕老，老使我怨。淇則有岸，隰則有泮。總角之宴，言笑晏晏，信誓旦旦，不思其反。反是不思，亦已焉哉！

這幾段描寫了他們婚后，該女子任然鐘情于氓，而氓卻很快將這段感情拋在腦后，朝三暮四，忘了從前的海誓山盟。雖然女子一直任勞任怨，為這個家庭不辭勞苦，卻非但沒得到氓的愛和感激，反而招致打罵。女子有苦難言，還被不知情的家人嘲笑。最終，氓還是打碎了當年的誓言將女子拋棄了。

中國古代沒有“離婚”這一說法，因為在那個男權的時代，女子結婚后是沒有要求分離的權利的，婚姻的維持還是解除的權利都在男子手中，只有男子對女子寫出休書才能解除婚姻關系，女子持休書才可以再結婚。用今天的眼光來看，這是一種極不公平的制度。男子如果不喜歡妻子了，還可以再娶妾，而妻子還要在家操持家務不得怠慢。而女子如果在婚姻中受盡委屈，想要離開這個家，還必須要丈夫同意并寫下休書，如果丈夫一直不同意，那么悲慘的婚姻只能永遠延續下去。

在我看來，該女子既是不幸的，卻又是幸運的。雖然被丈夫拋棄可能露宿街頭，但至少她不用終身面對這個忘恩負義橫加打罵的氓，氓的拋棄使她有了再嫁的可能。《詩經》中對此故事的記載到此就結束了，我們不知道后事如何，只能在兩千七百多年后，祝福這個苦命的女子了。

雖說婚姻關系解除的權利握在男子手中，可是根據當時的法律規定，休妻也不是無需理由想休就休的，要拋棄結發妻子也必須符合一定的條件。根據《大戴禮記〃本命篇》中的記載，休妻要符合

第二篇：淺談《詩經》中的婚戀習俗

淺談《詩經》中的婚戀習俗

《詩經》是我國第一部詩歌總集，全書主要收錄了從周初到春秋中葉的五百多年間的作品，《詩經》中的作品，內容十分廣泛，深刻反映了殷周時期，尤其是周初至春秋中葉的社會生活的各方面。可以說它是一軸巨幅畫卷，當時的政治、經濟、軍事、文化、事態人情、民族風習等等，都有形象的表現。總的來說，《詩經》中的詩歌可以分為祖先頌歌、農事詩、燕饗詩、政治抒情詩、戰爭詩、婚戀詩等。從各個方面全方位的反映了廣闊的社會畫片。這里，我著力于談《詩經》中的婚戀詩，嘗試從這些詩歌中探討當時的婚戀習俗。

周代，禮教初設，古風猶存，青年男女的自由戀愛尚少禁忌，所謂：“仲春之月，令會男女，于是時也，奔者不禁”。(《周禮·媒氏》)在《 詩經》中有

許多男女戀情詩，而戀人之歌，多集于《國風》。風即指音樂曲調，國是地區、方城之意，“國風”即各地區的樂調。《國風》取材于各地的民間歌曲，反映了當時各地的民俗風情。而男女戀情，人之天性，所以在《國風》中也頗多涉及。《毛詩·大序》中說“詩者，志之所至也。在心為志，發言為詩。情動于中而行于言，言之不足，故嗟嘆之；嗟嘆之不足，故永歌之；永歌之不足，不知手之舞之，足之蹈之也。”詩歌由內心的感發所產生，而愛情是人類最純真的感情表露，也是最值得用詩歌來歌頌的。《

詩經》中的婚戀詩。廣泛反映了那個時代男女愛情生活的幸福歡樂和挫折痛苦，充滿坦誠、真摯的情感。這些詩在《大雅》和《頌》里一 首也沒有，《小雅》里也很少，幾乎全在《國風》里，是《詩經》中的重要組成部分，也是最精彩動人的篇章。這些反映婚姻戀愛的詩篇數量多，內容極其豐富，其中既有反映男女執著的相親相愛、愛慕相思的，如《秦風。蒹葭》；也有反映女子出嫁，男子迎親的熱鬧場面，如《召南。雀巢》；也有表現夫妻溫情繾綣的幸福婚姻的，如《鄭風。女曰雞鳴》；也有表現婚姻不幸、婦女被棄的棄婦詩，如《衛風。氓》。

愛情是人類永恒不變的美好追求，也是文學作品永遠歌頌的主題，愛情是人類心靈上的需要，對愛情的追求也是人類自身價值的一種體現，在人類從有意識起就在心靈上和行動孜孜以求的理想。說明在我國古代愛情便成為了詩歌的重要主題之一。在周代，雖然婚姻不自由，但是戀愛卻是自由的。青年男女敢于大膽追求愛情，追求自己的幸福，《詩經》里的這些戀歌，描述了男女之間的愛慕追求、約會私贈、戲謔逗樂、乃至愛情受阻和失戀的哀痛，接觸到全部愛情生活、愛情心理。它們發自戀人的肺腑，既有大膽直率的表白，也有微妙婉曲的心理活動；或借純真無邪的對話，描繪出一幅情人邀約的風俗畫；或借外界景物的渲染，烘托出心底惱人的綿綿情思。不同情性的戀人呈現出不同的異彩。

《詩經》中大多數婚戀詩體現的是平民一夫一妻制家庭的情愫。《鄭風?出其東門》中的男子唱道:“出其東門,有女如云。雖則如云,匪我思存。縞衣綦巾,聊樂我員。”這名男子在東門外如云的游女中,只愛那位白衣青巾的女子。《邶風?擊鼓》中的那位戍邊思家的士兵低吟道:“死生契闊,與子成說。執子之手,與子 偕老。”他心中牽念不忘,發誓白頭偕老、生死與共的人是他唯一的妻。這些詩歌從正面表現了普通百姓專一執著的愛情觀。另一方面,那些著名的棄婦詩也反映

出了平民的道德觀念和婚姻狀況。《衛風?氓》中的女子被三心二意的丈夫休棄,她憤怒地斥責丈夫:“女也不爽,士貳其行。士也罔極,二三其德”(我做妻子沒差錯,你的行為有二心。你這個人太放縱,三心二意沒德行)、“信誓旦旦,不思其反”(誓言說得多誠懇,沒想今日會變心),可見要求愛情的專一在當時已成為通行的道德觀念,并往往以誓言來堅定這一信念。《邶風?谷風》中的女子與丈夫一起度過了貧困的日子,家庭富裕后,丈夫卻另有新歡,而她被迫離開了家門:“行道遲遲,中心有違。不遠伊邇,薄送我畿。”(走在路上慢騰騰,腳步向前心不忍。不指望你送多遠,可你只送我出門。)《小雅?我行其野》中女子的丈夫“不思舊姻,求爾新特”(不念結發妻子,卻把新歡找尋)。那女子獨自行走在返鄉途中,無限凄涼卻又強自寬解:“爾不我畜,復我邦家。”(你不好好待我,我就回我老家。)“爾不我畜,言歸斯復。”(你不好好待我,我就回我娘家。)從這些詩中都可以看出她們的丈夫見新棄舊,身邊不能二女并存的婚姻狀況。

《詩經》中那些被歷代統治階級和經學家斥為“淫詩”的作品，實際上是一曲曲含淚帶笑、歌泣相兼的風雅戀歌，它為我們展示了與當時的生產關系和生產力發展水平相適應的活生生的戀愛婚姻生活圖景，對我們研究古代人類的生活史和民風習俗有著不可低估的史料價值和認識作用。《詩經》反映了當時社會生活的各個方面，全面反映了當時社會生活的廣闊畫面。反映了三千年前周代男女的婚戀習俗:從自由交往到父母之命、媒妁之言,從相識相戀到嫁娶成婚,甚而變心離棄。情感的波瀾、“六禮”的程序、妻媵妾并存的格局具有史的價值，愛情和婚戀習俗只是其中的一部分，還有更多的東西有待我們我發現去探索。宛如一幅幅多姿多彩的風俗畫卷展現在后人面前,讓我們去欣賞、深思、珍藏。

第三篇：中國企業改革與發展研究會中小企業委員會法中經濟文化促進會

中國企業改革與發展研究會中小企業委員會法中經濟文化促進會 中歐商務文化交流協會 中企研中小企字[2005]第019號

關于赴歐洲參加中歐中小企業合資合作洽談會的通知

各級政府及有關企事業單位：

近年來，隨著世界經濟的不斷發展，中小企業的發展已經越來越引起各國政府的重視。發達國家的經驗表明，中小企業在加速技術創新、促進經濟增長，以及安置就業等方面都發揮了重要的作用。中小企業既是加快科技成果轉化、實現技術創新的有效載體，也是國民經濟增長的重要源泉。

歐共體國家的中小企業已占企業總數的99%，中小企業是其國家經濟的主體，也是最具活力的經濟實體，為進一步促進中歐中小企業的交流與合作，中國企業改革與發展研究會中小企業委員會、法中經濟文化促進會、中歐商務文化交流協會聯合組織2006“中歐中小企業合資合作洽談會”。屆時將由歐洲中小企業協會、法國政府中小企業部、巴黎大區工商會等數家協會和企業的有關領導參加，同時將考察相關企業的實際投融資環境及服務體系。

洽談會定于2006年4月17日在法國巴黎國際會議中心舉行！特此通知！

中國企業改革與發展法中經濟文化促進會中歐商務文化交流協會 研究會中小企業委員會

2005年12月1日

中歐中小企業合資合作洽談會內容細則

當前，歐盟已成為中國最大的貿易伙伴。2004年，中歐貿易總額達到1700億美元，中國企業和歐洲企業在很多領域中進行著優勢互補，如何審時度勢，正確把握合作機遇，使企業在激烈的競爭中立于不敗之地；如何更準確的了解中國和歐洲目前吸收外資的政策法律和投資走勢；如何提高企業的資本運做能力，推動企業的持續發展等等，都將是在新形勢下您和企業必須面對和迫切需要解決的實際問題。

在歐盟和中國各界的關注和支持下，中歐中小企業合資合作洽談會即將隆重召開，鑒于您所取得的成就和社會影響力，特邀請您作為正式代表出席本次活動！

現將活動有關事宜安排如下：

一、活動時間、地點

1、時間：2006年4月17日 — 4月30日

2、地點：法國巴黎國際會議中心

二、組織機構

主 辦 方：中國企業改革與發展研究會中小企業委員會

法中經濟文化促進會

中歐商務文化交流協會

協 辦 方：歐洲中小企業協會

法國政府中小企業部

巴黎大區工商會

承 辦 方：北京世紀商旅商務有限公司（中方）

法國波士達國際交流公司（外方）

支持機構：中國商業聯合會北歐瑞典-中國文化商務總協會中國對外經濟貿易咨詢公司法國國會中國之友小組亞太前沿（北京）國際文化交流中心巴黎大區理事會

中國國際合作促進中心北京金企融信息中心

媒體支持：中央電視臺經濟頻道中國青年報

法國電視臺經濟頻道中青在線網

歐洲商旅報新浪網

歐洲時報中國世紀考察網

三、出席人員

中方：商務部、中國商業聯合會、中國企業改革與發展研究會、各省市政府、各

地商務局、招商引資辦、各重點中小企業等相關領導及代表

外方：歐洲中小企業協會、法國政府中小企業部、法中經濟文化促進會、中歐商

務文化交流協會、中國駐法大使、巴黎大區-省政委員會、北歐瑞典-中國文化商務協會、巴黎市政府、法國雇主協會、法國國會中國之友小組等相關領導及中歐中小企業代表

四、行業類別

基礎設施、電子、機械、化工、環保、輕工紡織、服裝鞋帽、工藝品玩具、畜牧、養種植、農副產品深加工、汽車部件、建筑建材、生物制品、食品、保健品等

五、活動內容

1、開幕式及頒獎儀式

（1）中歐領導人講話及嘉賓致辭

由商務部、商業聯合會、企改委、歐洲中小企業協會、法國政府中小企業部、巴黎大區-省政委員會、中國駐法大使館經濟商務參贊、法國雇主協會相關代表及中歐各企業家代表出席并講話。

（2）“最具創造力企業”、“最具創新企業家”、“中歐企業產品金（銀）質獎”頒獎

儀式

由與會領導為部分優秀企業及企業家頒發上述獎項，以表彰他們在企業創新與

發展方面的卓越功績和突出貢獻。

2、項目洽談（分會場進行，配備專職翻譯，專題對口洽談）

（1）中外企業產品推介及項目發布；

（2）中歐各城市招商環境與政策介紹；

（3）中外企業產品代理；

（4）海外投融資及對華采購

3、新技術新成果展示

為樹立中方企業的科技型品牌形象，宣傳優秀企業的新成果，擴大其新技術的推廣，提高企業的創新意識和能力，使企業及產品走向國際領域，特在活動期間進行“新技術新成果展示”活動。

4、“巴黎之夜”中外嘉賓暢游塞納河聯誼活動

全體代表將與出席此次活動的領導、新聞記者、知名人士等一同參加夜游塞納河聯誼活動

5、實地參觀歐洲相關政府及企業

結合此次經貿洽談情況有針對性的對歐洲的投資和貿易環境、部分企業規模、產品加工流程及企業經營管理等方面做實地參觀考察，同時簽定合作意向協議。

六、拍攝電視專題片

活動全過程將由中央電視臺經濟頻道做全程跟蹤報道并攝制電視專題片，同時制作成VCD光盤贈送與會代表。

七、編印大會特刊

刊登參加此次活動的中歐領導和與會代表的講話文稿，中歐雙方企業簡介及雙

方投資合作項目摘要等。

八、新聞宣傳

邀請中央電視臺經濟頻道、中國青年報、法國電視臺經濟頻道、歐洲時報、歐

洲商旅報、中青在線、新浪網等新聞媒體報道本次活動和與會代表。

九、活動須知

1、費用說明

報名費：RMB2800元/人（含邀請函費、組織費、簽證費等）

會務費：RMB29000元/人（含全程國際機票；境外食、宿、交通、保險費；翻

譯費；新聞媒體發布費用等）

2、辦理程序

（1）參加此次活動的單位接到通知后請將報名表逐項填寫，由本單位領導簽署意

見并加蓋公章后傳真至組委會；

（2）組委會收到報名表經審查合格后，將給企業發正式邀請函并傳真簽證所需資

料表，同時企業將報名費匯入組委會指定帳戶；

（3）持因公護照代表經組委會審查合格后，將報名費與批件費匯入組委會指定帳

戶，組委會將下發征求意見函、任務通知書及任務批件；

（4）辦理簽證結束后，參會代表須將余款付清。非組織單位原因代表未能成行，報名費不予退還；

第四篇：中國城鎮化進程中的城鄉一體化發展與制度創新[定稿]

中國農村城鎮化進程中的改革問題研究

一、背景描述：農村小城鎮發展面臨的體制與制度環境

1、改革前的城鄉二元體制和國家資本原始積累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計劃經濟體制：“一大二公”的人民公社制度，指令性的城市生產計劃和生活保障制度，城鄉之間糧食統購統銷制度；再加上一系列旨在把農村和城市、農業人口和非農業人口嚴格區分、并用戶籍制度加以固定的配套制度和體制，如戶口遷移、城市居民糧油計劃供應、城市居民就業計劃安排、城市居民社會福利保障等，最終形成城鄉分割對立的二元體制。

改革開放前，中央政府在上述制度與體制下進行了近30年國家資本原始積累。主要積累方式是：全面占有城鄉各種資源，全環節控制工業、農業和其他各產業的生產、交換、分配、消費等全過程，通過直接獲取除農民基本生存消費之外的幾乎全部農業剩余，來保證城市工業所需要的低價原材料；通過非商品交換的內部分配體制下的低工資和低消費，來獲取城市工人勞動創造的全部剩余價值；然后通過 國家財政再分配，轉化為工業資本原始積累。正是農業的巨大貢獻保證了中國在解放后不到30年的時間，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業體系和由縣市以上地方政府各部門控制的“地方國有”工業體系。

上述制度與體制安排，雖有效地保證了中央政府加速國家工業化需要的資本原始積累數量與速度，但后果嚴重：一是在推進以重工業為主導的國家工業化進程的同時，沒能帶來就業結構和城鄉人口結構的調整，占全國人口80%多的農民固化在有限的耕地上，最終以農業的長期落后和農民的長期、全面貧困為代價；二是在中央政府初步完成國家資本原始積累的同時，并沒有給縣以下（包括大批“國有工業”空白縣）地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能，地方政府占有資產和收益分配的欲望和能力受到極大限制；三是使我國城鎮化、尤其是農村小城鎮的發展出現了停滯、甚至萎縮的趨勢。四是利用行政手段人為地在城市制造了一個龐大的福利社會和城市利益集團。

2、農村改革暴露了人地關系高度緊張的基本國情矛盾

農村改革以后，基本核算單位由幾百萬個生產隊、生產大隊變成2.4億個農戶，形成了“雙層經營”的組織體 制。這一重大改革的直接效果，一是農業勞動生產率大幅度提高，糧、棉、油、肉等主要農副產品連上新臺階，解決了農民的溫飽，增加了城鄉市場農副產品供給。二是農民收入快速增長，使農民對技術含量低的工業消費品需求增加，提供了巨大的工業消費品市場。三是農民家庭作為生產經營主體和財產主體，有權自主安排勞動時間，收入增長成為農民就業的最重要動力。

同時，隨著人口的增加和耕地的不斷減少，上述制度變革，使久已存在的剩余勞動力問題一舉由隱性越變為顯性，在人口絕對過剩背景下勞動力形成“無限供給”，人地關系高度緊張的矛盾日趨尖銳。有限的耕地已無法為規模巨大的農業剩余勞動力提供充分的就業機會，難以滿足農民增收欲望。農民收入的進一步增加，農業效益的進一步提高，有待于減輕耕地上的人口壓力，有待于在農業以外為農民創造非農就業機會和生活空間。否則，農業“勞動生產率低、商品率低、積累率低、農民收入低”的不利局面就不可能根本改變，農業現代化將無從談起。

3、鄉鎮企業的迅速崛起與分散布局

農村改革為鄉鎮企業的發展創造了一系列初始條 件：一是農產品的增加，為非農產業的發展奠定了豐富的原材料基礎。二是農業勞動力獲得了身份和擇業自由。在城農民進城就業的體制障礙和制度環境沒有任何改變的情況下，農業剩余勞動力迫切需要在農村內部尋找農外就業機會。三是農業和農村分工分業的發展，專業戶、重點戶以及各種類型的經濟聯合體大量涌現，再加上集體化時期依靠集體農業的微薄剩余初步發展的社隊企業，為農業剩余勞動力轉移和非農就業提供了堅實的載體。四是大量廉價勞動力和集體土地可以使鄉鎮企業大幅度降低成本，具有較強的競爭力。

上述條件雖然使鄉鎮企業迅速壯大、成績顯著：行業門類齊全，企業數量龐大；其創造的價值，已經占國內生產總值的1/4，外貿出口總額的1/3，農村社會增加值的2/3，全國稅收的1/5；平均每年有600萬農民就業，累計吸納了1.3億農村剩余勞動力，占農村剩余勞動力總數的28.4%，同比比1978年增長19.2個百分點；有效地提高了農民收入，1997年，全國鄉鎮企業從業人員人均年工資達4138元，農民人均純收入中，來自二三產業的收入所占的比重已由11%上升到34%。[2] 但是由于鄉鎮企業是在人們還沒有來得及仔細研究和制定發展規劃的情況下在農村社區范圍內迅速崛起的，難免帶有以下特征：一是以社區血地緣關系和行政權力為紐帶；二是以社區就業最大化和福利最大化為最高目 標；三是基層組織只注重各自社區范圍內的鄉鎮企業發展，追求就業、福利和財政收入的增長，以滿足其政績和升遷的需要。就是說，鄉鎮企業具有明顯的社區性、封閉性、福利性特征，難免高度分散布局。

高度分散的鄉鎮企業，雖然吸引了大規模的剩余勞動力就業，但卻出現了嚴重的農村工業非城市化問題：一是農業剩余勞動力“離土不離鄉、進廠不進城”的就地轉移方式，只實現了勞動的轉移，并沒有實現人口空間上的穩定轉移，鄉鎮企業勞力大都是“亦工亦農”的“兩棲”人口。二是高度分散的鄉鎮企業占用了大量的耕地，進一步激化了國情矛盾；有關研究表明，非城鎮化的工業化要付出比城市化工業道路高出8倍的土地代價，鄉鎮企業職工人均用地比城市職工多3倍以上。[3]三是雖然擁有廉價的勞動力和土地，但難以形成規模，造成了農村工業的外部不經濟，影響了技術的進步、生產條件的改善和經濟效益的提高。

4、農村基層組織管理體制的改革與調整

改革前“人民公社”體制的特點是：“一大二公”，即區域規模大、公有化程度高；“三級所有、隊為基礎”，即公社、生產大隊、生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單 位；“政社合一”，即人民公社既是經濟組織，又是政權組織。在這樣一種組織管理體制下，農民無身份、就業、經營自由，個人無法脫離公社而獨立存在，對公社是一種全面依附關系。

“大包干”改革，對上述農村基層組織管理體制形成強大沖擊，國家相繼采取了一系列改革與調整農村基層組織與管理體制的重大措施：一是廢除人民公社體制，取消“一大二公”、“政社合一”。二是1983-1985年完成了“撤社建鄉”即建立鄉鎮人民政府工作。這使基層組織由5萬多個人民公社、鎮改為92000多個鄉、鎮；同時，全國大多數地區的縣（市）與鄉鎮之間，都建立了能夠管轄若干個鄉鎮的“區”級組織，作為縣市黨政組織的派出機構。三是建立了82萬多個村民委員會，并下設500多萬個村民小組。四是國家于1985年修改并降低了農村建制鎮的設置標準，確立了“以鄉建鎮”建制鎮設置模式。

需要說明的問題是：（1）雖然改革了人民公社體制，但鄉、村、組三級組織管理體制，是對人民公社時期組織管理框架的繼承。（2）雖大多數地區都建立了鄉、村、組三級集體經濟組織，但在各自的組織層次內大都與其黨政組織、自治組織融為一體，政經不分、政企不分問題仍很嚴重，尤 其是在鄉鎮一級更是如此。事實上，這些集體經濟組織都是人民公社時期“社”的翻版，并沒進行實質性的改革。（3）“撤社建鄉”之后，“以鄉建鎮”模式，受行政區劃范圍和行政組織管理權限的限制，農村小城鎮的發展不會建立在科學的區域規劃和建設規劃基礎上，最直接的后果只能是建制鎮數量的大幅度增長。

二、問題分析：農村城鎮化進程中的要素流動與利益趨向

1、現代化目標導向下的地方政府經濟行為：追求地方資本積累數量與速度，推進地方政府主導下的農村城鎮化進程

前面強調，中央政府在改革開放前進行國家資本原始積累時，沒有給縣以下地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能。改革開放以后尤其是隨著“撤社建鄉”改革和財政“分灶吃飯”體制的建立，地方政府不僅成為獨立的行政主體，也是獨立的經濟主體，不僅擁有自身的財產和收益目標，也有擴張財產收益的明確動機和行為。但是，農村改 革后地方政府尤其是新組建的鄉鎮政府，既不可能象改革前的中央政府那樣，直接占有農民的農業生產剩余，更不可能通過控制和壓低農產品價格、為鄉鎮企業提供低價原材料的辦法來直接占有鄉鎮企業的超額利潤；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一級形成的集體積累，作為“啟動資本”，興辦由鄉鎮本級政府直接控制的鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業。鄉鎮企業的迅速發展及其給地方政府帶來的巨大收益，使鄉鎮政府看到了地方工業化、現代化的希望和前景。

在“升遷”和“增收”雙重目標的誘惑下，鄉鎮政府產生了快速提高資本積累速度和增加資本積累數量的強烈欲望。但到了80年代末，尤其是進入90年代以后，減輕農民和鄉鎮企業負擔的呼聲越來越高，并引起中央政府的高度重視。這對意欲快速提高資本積累速度和增加資本積累數量的鄉鎮政府是一個極大打擊。開辟新的資金積累渠道和財政收入來源，盡快完成地方政府資本原始積累過程，是90年代以來各地方政府重要的行為特征。1992年全國范圍內發生的“開發區熱”以及后來部分地方政府提出的“以地生財、以地興鎮”等用地制度安排，即昭示了地方政府通過農村土地非農化、大量獲取城鎮建設用地資本增值收益、用于地方政府資本積累的實質。1987年后，國家出臺有關城鎮建設用地的法律法規，要求縣以下小城鎮與大中城市一樣，農用地轉為建設用地必須由集體土地征為國有，由縣市土地管理部門代表政府統一行使“規劃、征用、開發、管理、出讓”權力，政府壟斷了小城鎮建設用地的一級市場。在小城鎮建設用地的“征用—出讓”中，鄉鎮地方政府可從呈幾倍乃至十幾倍增值的地價中獲取40-60%的留成。這一方面為地方政府通過土地獲取資本積累提供了合法依據，滿足了地方政府快速積累地方資本的欲望，另一方面進一步強化了地方政府通過征占農地獲取積累的明確動機。

2、行政區劃的限制與政績考核的約束：塊塊矛盾對農村城鎮布局的不利影響

鄉鎮政府作為一個行為主體，其行政行為要受以下因素的制約：一是自身利益驅動。一個鄉鎮政府只能也必須從本鄉鎮的利益出發，制定發展目標和規劃，追求自身利益、尤其是財政收入增長，提高本鄉鎮人民的收入水平和就業與福利水平。二是鄉鎮行政區劃的嚴格限制。鄉鎮政府的管理范圍和管理權限，受行政區劃的嚴格限制，任何鄉鎮政府的領導，都無權也不可能將其管理范圍和管理權限延伸到周邊鄉鎮，更不會站在周邊鄉鎮利益的角度去考慮本鄉鎮的行政 與經濟工作。三是“自上而下”政績考核制度的約束。目前，自上而下的政績考核制度，是衡量各級政府與部門及其領導政績的標準；作為鄉鎮領導，出于滿足“政績”考核和自己“升遷”的需要，往往被迫制定一些不切實際的發展計劃，其行政行為及發展目標，具有短期性和極強的本位色彩。四是受“以鄉建鎮”模式的誘導，每個鄉鎮政府都意欲將本鄉鎮發展成為小城鎮，以滿足其追求地方城鎮化、現代化的欲望。在上述各因素的影響下，各鄉鎮政府在追求發展目標、尤其是進行小城鎮建設時，為爭取和占有更多的資源和利益，就會發生行為和利益沖突，產生“塊塊矛盾”。

盡管近些年來農村鄉鎮的數量在不斷減少，管理范圍也有所擴大，但其數量過多、布局密度過大、管理范圍過小的問題仍嚴重存在。1999年底，全國鄉鎮政府數量減少到44741個，比1985年減少50%多。但由于80年代中期，國家開始降低了建制鎮設鎮標準，確立了“以鄉建鎮”模式，使建制鎮的數量大幅度增加，1992年為14135個，1999年為19184個，分別比1985年的7965個增加77.5%、141%。[4]增加幅度，遠高于鄉鎮總數的減少幅度。這就給我國農業和農村經濟、尤其是小城鎮發展帶來極為不利的影響：一是不利于發揮優勢，優化配置農村各要素資源，提高資源利用效率；二是導致鄉鎮企業尤其是鄉鎮辦企業難以集中發 展；三是容易導致產業結構雷同，基礎設施重復建設，形成低水平競爭，資源浪費嚴重；四是在較小的范圍內，難以聚集足夠的要素資源，即使改為“建制鎮”，也難以發揮其聚集與輻射作用；五是每個鄉鎮都進行小城鎮建設與規劃，會占用大量的土地尤其是耕地資源。

3、部門壟斷權力與壟斷利益的結合：條條分割與條塊矛盾對農村小城鎮鎮政府功能的影響

不可否認，目前有一大批區位條件好、經濟勢力強、人口規模大的建制鎮，具有極強的發展潛力。但其管理體制和政府職能大多數與一般鄉鎮一樣，主要是沿襲了人民公社的管理框架和運行模式，受計劃經濟體制的影響較深，對小城鎮的健康發展極為不利：

一是機構設置條塊分割,政府職能不健全。小城鎮的機構，除鎮黨委、政府的內設機構外，還有縣(市)直部門在小城鎮的派出機構和企事業單位，而且大部分派出機構的人、財、物管理權限都在縣(市)級主管部門（雖然個別單位屬于雙重管理，但以執行部門政策和接受上級部門業務指導為主），它們不僅實際控制著小城鎮建設中的各種要素資源，而且掌握著小城鎮各領域的調控權力和執法手段。這些機 構，對小城鎮鎮政府來說，看得見、管不著，在處理具體事務時，反而會受其權力和手段的制約，小城鎮喪失了必要的權威性和靈活性，降低了鎮政府有效、靈活、獨立地處理行政事務的能力。而有一些機構如農機、農技、畜牧、獸醫、植保、經管、統計、文化、廣播等站、所，雖然也是縣(市)級主管部門的派出機構，但由于權力和手段較弱，又需要鎮政府負責其人員工資和機構運行費用，其管理權限大都已下放給鎮里。

二是部門利益傾向嚴重，條塊之間有利益沖突。在目前“部門立法”的大環境下，各部門制定政策，帶有很強的部門利益傾向，并通過條條管理，利用下一級的延伸機構去貫徹落實，一直到鄉鎮一級；尤其是那些“三權”在上的部門，很多機構還承擔著很重的為其上級主管部門和上級政府創收和上繳任務。這必然會弱化了小城鎮鎮政府對本鎮經濟發展的調控和協調能力。部門與小城鎮鎮政府之間存在“條塊”利益沖突。

三是部門與部門之間也存在利益沖突。由于各部門具有不同的行政職能、管理權限和執法權力，在掌握和控制農村要素資源及其管理權限，以及由此帶來的部門利益和干部收入，都存在較大差異；同時，由于各部門制定的政策往 往帶有部門利益傾向，有些政策本身即有矛盾和沖突，造成在執行中的行為沖突，形成了“條條”之間的矛盾。

4、市場經濟條件下農業生產要素流動：稀缺要素大量外流

由于農業生產的特點和我國人多地少、經營高度分散、規模狹小的基本國情，農業生產弱質性強、風險性大、回報率低。因此，農業生產的可持續發展，有賴于對農業資源、尤其是稀缺生產要素的保護和合理利用。但在市場經濟條件下越是稀缺的要素越是容易流出規模小、風險大、回報低的農業，這對農業極為不利。事實上，我國城市化尤其是農村城鎮化進程的加快，土地、資本與勞動力各要素在向城鎮流動中已經產生了結構性扭曲：那就是稀缺的土地與資本要素快速外流，豐富的人口及勞動力要素的緩慢外流。

近20年來，新增加城市400多個，新增加建制鎮17000個，城市和城鎮占地面積也在擴大。1987-1995年，31個特大城市建成區面積擴大了近60%；蘇州市的城市建成區面積，1986年為129.2平方公里，1994年為419平方公里，8年擴大了2.37倍。[5]城、鎮的膨脹及各種開發區的建立，后果是大量農村土地特別是農田被占用。據原國家土 地管理局1995年8月的調查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279個國家級和省級開發區，其中60%以上屬于占用耕地。[6]有資料表明，“六五”、“七五”、“八五”期間，我國耕地年均分別凈減少700多萬畝、400多萬畝、440萬畝。[7]資金外流也很嚴重。現實中存在多種從農業和農村抽取資金的形式，如以準備金、轉存款等形式抽走農民的信用社存款，以非常隱蔽的價格“剪刀差”從農業抽走大量資金以支援其他部門建設（據測算，1979-1994年，農民為此付出大約1.5萬億的資金[8]）。還有各種形式的亂集資、亂收費、亂罰款等，抽走的資金更是不計其數。

但同時農業人口與勞動力要素并沒有出現同比例外流趨勢。1979—1984年，鄉鎮企業（原來叫社隊企業）累計占用耕地8000萬畝，其間共有5500萬勞動力從農業轉入鄉鎮企業，人均占地1.45畝，高出城市工業人均占地十幾倍。[9]而且二三產業勞動力的流動性強、穩定性差，回流特征明顯，土地與資金要素一旦外流就很難產生回流。我國農業人均耕地面積的快速減少就是證明。

農業生產中的土地、資本與勞動力各要素在向城鎮流動中產生的結構性扭曲現象，其嚴重后果是進一步激化了人地關系高度緊張的基本國情矛盾，制約了農業現代化的 進程。

三、基本假設與主要論點

（一）基本假設

我們認為，中國改革與發展的過程，就是實現現代化的過程；而國家的現代化離不開農村的現代化，農村的現代化離不開農業的現代化和農村的城鎮化。從根本上說，農業的現代化和農村的城鎮化進程受兩個基本矛盾的制約，一是人地關系高度緊張的“基本國情矛盾”，二是城鄉分割對立的“二元體制矛盾”。中國農村城鎮化問題，在這兩個基本矛盾的大背景下提出，也必然在這兩個基本矛盾的制約下運行。推進小城鎮發展的任何政策、體制與制度安排，都應有利于緩解這兩個基本矛盾，有利于形成和發揮城鎮的集聚與輻射效應。要緩解人地關系高度緊張的基本國情矛盾，小城鎮必須以集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，節約利用耕地為目標；要緩解城鄉分割對立的二元體制矛盾，必須揚棄傳統的城市體制，對農村小城鎮實行“新城鎮，新體制”。

本項研究認為，從總體上說，改革開放以來，中國農村城鎮化進程，既是對城鄉分割“二元體制”的一種突破與創新過程，也是在“兩個基本矛盾”制約下運行，并不斷付出巨大制度成本的過程。中國農村城鎮化的主要矛盾已由開始的“低度城鎮化”即缺乏城鎮化支持的工業化轉向“過度城鎮化”即缺乏工業化和規模人口支持的城鎮化。

1、農村城鎮化進程中的問題事實上是農村要素資源的利用與重新配置及其收益分配問題。這是“低度城鎮化”和“過度城鎮化”時期面臨的同樣問題，其嚴重后果是激化了“兩個基本矛盾”。

2、在現代化目標導向下，現行的體制與制度安排，導致地方政府主導下的農村城鎮化發展目標與中央政府的農村城鎮化發展目標不一致。

3、現行鄉鎮行政區劃條件下的“以鄉建鎮”的小城鎮設置模式，影響了小城鎮區域布局的科學規劃和小城鎮建設的科學規劃。

4、解決農村城鎮化問題的關鍵在于通過改革相關制度 與體制，使中央政府的農村城鎮化目標與地方政府農村城鎮化目標協調統一。

(二)主要論點：

1、農村城鎮化固然非常重要，但城鎮化本身不是目的。不能因為城鄉二元體制難以突破，使小城鎮建設成為必然，因此認為小城鎮數量越多越好。在人口壓力大而要素資源、尤其是土地資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約下，農村城鎮化的主要目的并不在于建設一批現代化的城鎮，而是通過農村城鎮化的發展，集聚資本和人口，調整農村產業結構、就業結構和城鄉關系，逐步解決農業、農村、農民的“三農”問題。如果農村城鎮化發展的結果只是建設了一批現代化的城鎮，而沒有集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，那必然加劇農業人口與資源緊張的基本國情矛盾。改革開放之后的前期，因鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業的飛速發展、并高度分散布局，出現了“低度城鎮化”現象，而隨后因“以鄉建鎮”模式的確立，建制鎮數量迅速增加，在高度分散的鄉鎮工業沒有有效集中的情況下，又出現了“過度城鎮化”問題。

2、處在不同發展階段的中央政府與地方政府具有不同的行為目標。我們認為，在現代化進程中，目前中央政府處 在已經完成資本原始積累的后現代化階段，而地方政府則處在正在進行資本原始積累的前現代化階段。因此中央政府與地方政府尤其是縣鄉基層政府推進農村小城鎮發展的目標是不一致的：前者要求，通過小城鎮的發展，集中興辦鄉鎮企業，轉移農業人口和剩余勞動力，節約利用土地資源，以緩和人地關系緊張的矛盾，保持農業的可持續發展；后者則要求，通過推進農村城鎮化進程，盡快提高資本積累速度、增加資本積累數量。近些年來，中央政府及有關部門就推進農村城鎮化進程，已出臺了諸多指導性意見，其政策目標大都集中在集中興辦鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，節約利用耕地，科學制定小城鎮建設規劃。但這些政策的執行效果卻不盡如人意，產生了諸多與政策目標不一致現象，如小城鎮數量過多、布局不合理、人口規模較小、浪費土地現象嚴重等。

3、從傳統城市體制中復制出來的農村城鎮體制與制度，使縣以下地方政府通過直接壟斷農村稀缺要素的流動積累地方政府資本的行為得以實現。應該說，中央政府推進農村城鎮化的政策目標是良好的，是有利于我國農業和農村經濟可持續發展的。但是，并沒有一套完整的、與其政策目標相配套的政策、體制和制度安排，只是對傳統的城市體制的主要框架進行了復制，如城鎮土地的利用與管理制度、戶籍制 度、行政管理體制、政績考核制度、財政管理體制等等。這恰恰滿足了具有快速積累資本欲望和行為的地方政府的體制與制度要求。

4、問題的關鍵并不在于地方政府有積累資本的欲望，而在于積累資本的方式與方法。資本原始積累，是任何經濟類型進入現代化不可逾越的歷史性過程，鄉鎮政府也是如此。但是不是必須直接在農村稀缺要素資源“非農化”過程中進行，是值得研究的。地方政府通過壟斷稀缺要素“非農化”權力獲取資本積累的方式，直接抬高了鄉鎮企業和農民進入農村城鎮的創業與生存成本，最終是不利于農村城鎮形成規模經濟和規模人口，不利于農村城鎮的可持續發展。事實上，地方政府積累資本的正確渠道，完全可以建立在經濟與人口規模不斷擴大基礎上，隨著經濟總量的擴張，增加稅收，增加財政收入。

5、解決問題的關鍵在于改革農村小城鎮建設中的一系列政策、體制與制度，“新城鎮、新體制”是統一中央政府與地方政府的農村城鎮建設指導思想的核心。應該說，中央政府與地方政府進行農村城鎮建設的長遠目標都是一致的，即追求農村城鎮的可持續發展。只不過是實現上述目標的行為存在差異，進行農村要素資源配置和積累資本的方式與方 法不一致。事實上，地方政府主觀上并不是不想聚集農村人口，只想通過擴張農村城鎮建設用地規模、獲取土地增值收益，只不過是在現行政策、體制與制度下，這樣做更加容易、更加迅速。統一中央政府與地方政府農村城鎮化發展的指導思想，有利于農村城鎮的健康發展：一要使農村城鎮建設總體上有利于節約利用土地、尤其是耕地資源，有利于緩解人地緊張的基本國情矛盾；二要使農村城鎮的發展建立在集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農業人口的基礎上；三要使地方政府的資本積累建立在農村城鎮經濟總量的擴大、稅收的增加上。這要求農村小城鎮發展必須在嚴格進行區域規劃和區域布局的基礎上，徹底改革與農村城鎮建設相關的政策、體制與制度。

6、嚴格農村城鎮的區域規劃與區域布局，是推進農村城鎮化進程的前提。“以鄉建鎮”模式已給小城鎮區域布局帶來嚴重后果，出現了“過度城鎮化”現象。過去，無論是各地推進農村城鎮化的實踐，還是有關的研究文獻，對小城鎮的發展，往往比較注重城鎮本身的建設規劃，而忽視在更大的范圍內進行農村城鎮的區域規劃與區域布局。從單個城鎮看，我國有很多小城鎮建設的都很漂亮，也很發達，但是如果將其放到一定區域范圍內，用健康、可持續發展的標準來衡量，就很難說這些城鎮的布局是合理的。因此，農村城 鎮的規劃，不能只著眼于單個城鎮的發展，而是要從區域經濟整體發展的高度和思路來設計規劃；只有將局部的、個體的城鎮放到區域經濟的整體中建設發展，才能形成區域內合理、有序的城鎮群體結構；否則，即使單個城鎮規劃設計的再好，也會限制區域優勢的形成和發揮。

四、中國農村城鎮化發展的歷史沿革與現狀特征

（一）歷史沿革

1、城市發展簡述

描述農村城鎮化發展歷史，必須在城市框架下進行。（1）城市數量快速增長。從1949年到1978年，我國城市數量由132個增加到193個，只增加61個； 1978年以后，城市數量快速增長，1998年底達668個。從區域分布看，1949年東、中、西分別占52.3%、37.9%、9.8%，到改革開放初期的1978年，上述比例分別變為35.8%、43.5%、20.7%，其間東部地區城市數量大幅度減少，中西部地區則有所增加；到1998年，上述比例又分別變為44.9%、37%、18.1%。就是說，改革以后，東部地區城市數量所占比重增加了9.1%，而中西部地區則分別降低了6.5%和8.6%。[10]

（2）城市市區面積不斷擴張。據統計，1984年，全國295個城市市區土地面積占全國面積的7.6%，到1996年，全國城市市區土地面積已占全國面積的18%。[11]1990-1998年九年間，我國地級市數量由188個增加到231個，城市覆蓋面積由189萬平方公里增加到293萬平方公里，凈增加了104萬平方公里，增長55%，占全國的比重達30%；根據統計數據計算，1998年222個地級以上城市（不轄縣）建成區土地面積為14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增長46.4%。[12]

（3）城市市區人口增長較快，但低于城市數量和城區面積的增長速度。1997年末，全國城市市區非農業人口達2.14億人，占全國總人口的18%，相當于1949年全國城市市區非農業人口2740萬人的7.8倍；1998年末，全國231個地級市市區總人口為24958萬人，比1990年增長39%，其中非農業人口為15402萬人，比1990年增長32%，低于同期地級市建成區面積的增長速度；據計算，1978年，全國城市市區非農業人口為7986萬人，比1949年的2740萬人凈增加5246萬人，1998年為21776萬人，比1978年凈增加13789 萬人，相當于前30年凈增加數的2.63倍，同比遠低于城市數量的增加幅度；1998年，222個地級以上城市（不轄縣）市區非農業人口為15129萬人，比1990年的12307萬人增加了2822萬人，增長22.9%，低于城市數量及其其建成區土地面積的增長速度。[13]

需要說明的是，第一，80年代初開始實行市（地級市）管縣制度以后，地級市數量增加較快，1983-1998年，有100多個縣級市升格為地級市，僅1983、1984、1985三年，地級市數量凈增加50個，占20年凈增加數的近39%；第二，1986年，國家有關部門修訂建“市”標準后，縣級市數量快速增加，1986-1996年11年間，縣級市數量凈增加286個，占20年凈增加數的近83%；第三，20年來，縣級市的凈增加數要占全部城市凈增加數的72.6%；第四，縣改市的速度明顯過快，反映城鎮化進程的城鎮人口被人為擴大，大量的鄉村人口只是因為行政建制的改變變成了城鎮人口，大多數鄉村人口并沒有實現職業和空間的轉移。

2、農村小城鎮發展的階段性變化

建國后，小城鎮發展大體經歷了3個階段。一是1949-1957年的初步發展階段。特點是：（1）建制鎮數量從 開始的2000個左右增加到1954年的5402個，年均遞增30%；（2）城鎮人口增加較快，開始為5765萬人，1957年為9957萬人；（3）城鄉人口流動性顯著。期間城市人口平均每年遷入率為104.2%，遷出率為71.1%，凈遷入率為33.1%，遷出與遷入之比為1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809萬人，增加到1957年到23772萬人，增長12倍[15]。

二是1958-1978年城鄉分割“二元體制”全面強化和農村城鎮化全面停滯階段。特點是：（1）1978年建制鎮數量只有2173個，比1954年減少了近60%；集市由5萬多個減少到2萬個左右；（2）城鎮人口波動：“大躍進”的1958-1960年，三年城鎮人口增長31.4%，城鎮人口占總人口的比重達19.7%，其后幾年的國民經濟調整，壓縮了城鎮人口，1965年城鎮人口的比重只有14%，“文革”10年，一系列減少城鎮人口政策出臺，城鎮人口增長緩慢[16]。這主要根源于中央為完成國家資本原始積累而建立了嚴格限制農民進程和農村城鎮發展的城鄉二元體制。

三是改革開放后小城鎮數量迅速增長階段。特點是：（1）建制鎮（包括城關鎮）數量快速增長，1999年為19184個，21年的時間共增加17011個，增長7.83倍，年均增加810個。（2）在全國鄉鎮中，建制鎮的比重不斷提高，1978年為4.1%，1990年為20.4%，1999年已占42.9%。（3）從1978年-1999年，有兩個發展高峰，一是從1984-1986年的“撤社建鄉”、修改建制鎮建鎮標準時期，3年增加7750個，二是從1992-1994年的鄉鎮“撤、擴、并”時期，3年增加4247個；6年增加11997個，年均增加1998個，相當于21年凈增加數的71%。

3、農村小城鎮區域布局結構的變化

建制鎮總量中，東部12省市區所占的比重，從改革開放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直穩定到目前的45%左右，1999年底為8560個，占44.6%；中部9省所占的比重，從改革開放初期的38%左右，之后陸續降低，到近幾年一直穩定在30-31%，1999年底為5798個，占30.2%；西部10省市區所占的比重，從改革開放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近幾年已經穩定在24-25%，走過了一個先下降后慢升的過程，1999年底為4826個，占25.2%。

（二）現狀特征

1、農村建制鎮數量多、密度大，鎮域范圍小 1999年末，全國建制鎮數量已占鄉鎮總量的42.9%。密度較高的大都分布在東部沿海發達地區，在建制鎮比重超過50%的11個省市區中，有9個在東部發達地區，其中上海96.1%，廣東91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山東60.9%，浙江55.9%，江蘇55.8%，中西部只有湖北一省為63.8%。雖然江蘇省只有55.8%，但蘇錫常地區已達85%左右。長江三角洲、珠江三角洲、浙東南、環山東半島、遼東半島，建制鎮密度較高。

鎮域范圍是指建制鎮管轄的行政區劃范圍。雖然有些建制鎮的區劃范圍要比一般鄉鎮大，但總體上說，“以鄉建鎮”的建制鎮設置模式，使平均每個建制鎮的行政區劃面積與一般鄉鎮差不多。根據計算，1999年末，全國（不包括臺灣省）平均每個鄉鎮的國土面積只有207.7平方公里，其中東部12省市區平均為87.7平方公里，中部9省區除內蒙外平均為171.2平方公里；從建制鎮看，盡管目前全國平均每484平方公里才分布1個建制鎮，但1978年全國平均每484平方公里才分布0.11個建制鎮；從區域看，東部12省市區每150.3平方公里、中部除內蒙外每281平方公里范圍內就有1個建制鎮。尤其是建制鎮密度較高的廣東、江蘇、浙江、山東等省，1999年，平均每個鄉鎮分別只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分別平均每 114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范圍內就有1個建制鎮，同比分別只相當于全國平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。[17]根據全國第一次農業普查江蘇省資料計算，1996年末，蘇南地區共有405個鄉鎮（不包括城關鎮），占地面積13254平方公里，鄉鎮平均占地32.73平方公里，其中建制鎮為322個，即每41.2平方公里范圍內就分布1個建制鎮。[18]

2、建城鎮對鄉鎮企業的聚集功能較弱，鄉鎮企業分散布局仍然嚴重

根據農業普查資料，1996年末，全國擁有各類非農鄉鎮企139.8萬家，[19]其中分布在縣城和大中城市及工礦區的占5.6%，鄉、鎮所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。這說明農村鄉鎮及建制鎮對鄉鎮企業的聚集功能較弱。以鄉鎮企業發達和農村建制鎮密度較高的江蘇、浙江、廣東三省為例，1996年末，三省的鄉鎮企業總數分別為132784個、135255個、138096個，其中辦在鄉鎮所在地及其以上城鎮工礦區和大中城市的分別為36683個、30822個、39005個，分別占其鄉鎮企業總數的27.6%、22.8%、28.2%，這遠低于其建制鎮所占比例；而相應地，辦在村莊以下的比例分別高達72.4%、77.2%、71.7%。可見，發達地區的鄉鎮企業分散 狀況與全國相比也相差無幾。再以鄉鎮企業區域發展水平和農村建制鎮比例差距較大的江蘇省為例，據農業普查資料，1996年末，蘇南、蘇中、蘇北農村建制鎮鎮區平均實現的經營總收入分別為11.9億元、3.5億元、2.7億元，多少相差9.2億元，農村建制鎮占鄉鎮總數的比例分別為79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三個地區辦在鄉鎮所在地的鄉鎮企業比例分別為26.46%、23.8%、26.34%，辦在村及村以下的比例分別為71.82%、74.21%、70.39%，也幾乎沒有什么差異。[21]

3、農村人口城鎮化水平低，滯后于農村產業結構的變化和農村工業化水平

城鎮數量的增長本身不能代表農村城鎮化水平的提高，關鍵要看農村人口的城鎮化水平。全國農業普查表明，1996年末，全國農村建制鎮（不包括縣及縣級市城關鎮）16126個，鎮區人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超過10000人的只有8.4%；即使是東部地區，6000人以下的也多達77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全國鎮區平均人口4519人，共計7287萬人，占同年鄉鎮總人口的7.9%；雖然其中非農業人口達2072人，占鎮區人口的比重接近46%，但如果只計算非農業 人口占鄉鎮總人口的比重，建制鎮的人口城鎮化水平更低，只有5.8%。[22]就是說，我國縣以下90%以上的人口仍居住在一般鄉鎮和村以下。即使是發達的蘇南地區、珠江三角洲、溫州地區，其農村建制鎮的鎮區人口占農村總人口的比重分別只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都沒有當地城鎮戶口，流動性較強鎮區的外來從業人口，上述比重也分別只有21.1%、24.6%、21.2%。[23]

而我國農村社會總產值中，三次產業的產值結構變化較大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，農村非農產業產值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2個百分點；但同期三次產業的就業結構由1978年的92.9：7.1：7.1變化為1997年的70.4：18.1：11.5，非農就業只上升了15.4個百分點；[24] 根據測算，從1978年到1996年，農村社會總產值的結構變動值為83.44，而同期勞動力結構的變動值只有36.98，比前者低46.46。[25]

4、農村建制鎮鎮區人均占地規模大

建制鎮鎮區人口規模越小，人均占地規模越大；與城市比較更能說明問題。1996年末，全國226個地及地級以 上城市建成區土地面積為13168平方公里，建成區人口為22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全國第一次農業普查數據顯示，16126個非城關鎮建制鎮，鎮區平均占地2.2平方公里，即220萬平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相當于國家關于建制鎮人均占地標準100平方米的近4.9倍，相當于同期地級及地級以上城市人均占地的8.31倍；其中東、中、西建制鎮鎮區人均占地分別為479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分別相當于國家標準的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地級及地級以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]雖然發達的蘇南、珠江三角洲、溫州地區建制鎮鎮區人口規模較大，人均占地也分別達到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分別為國家標準的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地級及地級以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江蘇省農業普查數據顯示，1996年末926個非城關鎮建制鎮中，鎮區人口6000人以下的占76.2%（706個），鎮區人均占地達633平方米，鎮區人口6000-10000人的只占16.2%（150個），鎮區人均占地達349平方米，鎮區人口1萬人以上的只占7.6%（70個），鎮區人均占地為284平方米。[29]

五、案例分析：政策檢討

（一）行政區劃的調整與“以鄉建鎮”的小城鎮設置模式問題

案例1：蒼南縣地處溫州市鰲江南岸，1981年從原平陽縣分出組建；蒼南縣內、鰲江出海口南岸，是全國著名的龍港鎮，其對面是鰲江出海口北岸，是又一著名小城鎮--平陽縣鰲江鎮。這兩個中國特大型小城鎮，盡管直線距離不足2公里，但分屬兩個縣管轄。

平陽縣處鰲江的北岸，1004平方公里。1984年“撤社建鄉”后，縣鄉之間設立了11個區級單位，作為縣級黨委、政府的派出機構，管轄65個鄉鎮（有8個建制鎮）。區級組織所在地都是區域經濟、政治中心，都擁有各自的區位優勢；其下屬的鄉鎮及辦事處的人財物管理權限，基本上都掌握在區級黨、政組織手里。1992年，鄉鎮“撤、擴、并”后，組建了34個完整的鄉鎮（17個鄉、17個建制鎮），成立了34個鄉級黨委、政府，形成了34個區域中心，平均每個鄉鎮的面積還不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的鄉人口幾千人。其中條件較好的鰲江鎮，也只有49平方公里。1999年底，平陽縣擁有20個建制鎮和14鄉。瑞

安市地處溫州市飛云江流域，1360平方公里，118萬人。1984年“撤社建鄉”后，下設7個片區和1個直屬城關鎮，管轄全市78個鄉鎮和辦事處，如塘下片區管轄13個鄉鎮。1992年“撤、擴、并”后，組建46個鄉鎮；塘下片區重組成8個鄉鎮，即4鄉4鎮，塘下鎮只有15.4平方公里。甌海區是溫州市的遠郊城區。1984年“撤社建鄉”后，下設了永強片區，管轄8鄉1鎮；1992年后，重組成6個建制鎮，其中最小的永中鎮，陸地面積只有12平方公里。

案例1具有典型意義。

1、“撤社建鄉”之初，全國設立了9萬多個鄉鎮（1985年），但由于多數地區在縣（市）與鄉（鎮）之間都設立了“區”的建制，作為縣（市）黨政組織的派出機構，管理其轄區內多個鄉鎮（多為5—8個）；由于這級組織對鄉鎮組織的諸多職能和權限有較大制約，鄉鎮一級并不是個“完全政府”，區所在地是其所轄各鄉鎮的經濟、政治中心；這種區域中心的數量要比鄉鎮的數量少得多。2、80年代中后期到1992年，全國各地陸續開展并完成了 “撤區、擴鄉、并鎮”工作；雖然1992年底全國鄉鎮數量為48250個，比1985年末減少47%，并減少了一級管

理層次，但調整后的建制鎮數量大幅度增加，并成為一級完全政府，其所在地都成為其轄區的經濟、政治中心。

3、“以鄉建鎮”模式，使每個鄉鎮的黨政領導都努力爭取將自己的鄉鎮改為建制鎮，這是造成目前小城鎮“遍地開花”的根本原因。而且不管其區劃面積多大，每個建制鎮都只能在各自范圍內進行 “五區規劃”和公共基礎設施建設，尤其是要建立各自的開發區。案例1提到的永強片區，1992年“撤、擴、并”后形成6個建制鎮，分散建立近20個開發區，15個商住區，自來水廠7個。4、1984年，國家修改了“建制鎮”設鎮標準，雖有利于建制鎮數量的增長，但“以鄉建鎮”模式降低了建制鎮鎮城區人口規模要求，縮小了的鄉鎮總人口，難以支撐建制鎮的健康發展；新的“建制鎮”設鎮標準，也沒有強調行政區劃范圍的大小對建制鎮發展的重要作用。

（二）小城鎮建設中的土地利用與管理制度問題

案例2：

A市地處發達的珠江三角洲。對農用地轉為非農用地

的管理，該市嚴格執行了國家規定的統一規劃、征用、開發、出讓、管理政策。1994-1995年，該市征用a鎮一村集體土地，每畝征地補償費為3-5萬元，其分配比例是，管理區（相當于行政村）一級得10%，村民小組一級得60%，其余30%分配給農民。土地征用后，大都采取招標、協議或拍賣辦法出讓土地使用權。土地使用者除首先向村集體支付土地補償費外，還要向市、鎮兩級政府交納規定收取的各種費用：市一級有，土地使用權出讓金、土地使用權出讓業務費、耕地占用稅、農業任務保險金

3、口糧差價款、農田水利建設費、土地復墾金，總計3.6-4.7萬元/畝，其中大部分作為市財政預算外收入；鎮一級有，土地使用權出讓業務費、級差地租、大環境配套及道路建設基金，總計3-6.1萬元/畝，除業務費外，大都進入鎮財政。土地使用者使用城鎮建設用地的成本價約為10-15萬元/畝左右，其中市鎮兩級政府收取的費用約占70%。

據調查，1992年該市向b鎮c管理區僅有1540畝地的d村征用了463畝土地，為了平衡各管理區擁有的土地，政府又陸續調出近700畝土地，用于城鎮和開發區建設。征用463畝土地，土地使用者支付的征地補償費為2.8萬元/畝，其中，鎮里得3000元，占10.7%，管理區即行政村得5000元，占17.9%，村民小組得1.4萬元，占50%，農民得

6000元，占21.4%。近幾年，征地補償費提高了一倍以上，但分配比例基本不變。按政策規定，被征地村擁有15%的被征用土地使用權，村一級在辦理土地使用手續時，除了不需要支付上述征地補償費以外，仍要向市鎮兩級交納規定收取的各項費用，總計達10多萬元/畝（這還不包括土地開發費用）。d村為免交納各種費用，在其僅剩的400多畝土地中，又規劃了200畝村級開發區，20畝住商區，用于在村內發展二、三產業。

類似案例2揭示的關于農村小城鎮建設中土地利用與管理制度問題，已有多次討論。[30]需要強調的是：

1、按現行土地利用政策，小城鎮建設用地由集體土地征為國有后出讓，土地使用者支付的土地價格高出征地費用幾倍、甚至十幾倍，大幅度提高了用地成本。

2、縣(市)、鎮政府獲取土地價格的80%以上的收益，調動了地方政府通過擴大鎮區規模和興建工業小區占用耕地追求土地增值收益的積極性；而村集體和農民只得到一部分征地補償安置費(一般只占土地價格的10%—20%)，剝奪了村集體和農民長期獲取土地增值收益的權利，同時村集體和農民要進城興辦鄉鎮企業和居住，同樣要支付昂貴的土地

費用，這是村集體和農民不得不在社區內分散興辦企業的重要原因。3、1997年以來，中央為限制濫占耕地行為，雖陸續采取了諸如“占多少，補多少”的耕地動態平衡制度、建設用地指標控制等措施，但一是由于在占用耕地與復墾、開墾耕地上，沒有建立規范有效的利益聯結機制，普遍出現了有人占、無人墾或多占少墾的現象；二是雖然政府掌握了建設用地使用者交納的用于耕地開墾與復墾的專項資金，但在管理與使用上缺少制度規范，復墾、開墾耕地需要的大量資金一無保障，二不能及時到位，一些地方出現了多報耕地復墾、開墾面積，降低復墾、開墾質量的現象；三是建設用地指標控制政策雖然限制了那些不該占用耕地的地方濫占耕地的行為，但同時也限制了那些應該占用耕地的行為，一些地方出現了買賣建設用地指標的現象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城鎮行政管理體制問題

案例3：皖北平原有一試點鎮，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百貨、廢舊塑料回收、棉紗等四大專業市場。1995年以來，市場出現了嚴重萎縮：一是個體工商

戶大幅度減少，塑料批發市場批發戶由1994年151戶到目前的50戶左右；日用百貨市場經營戶由1994年的210戶到目前的50戶左右；廢舊塑料回收經營戶由1994年的120戶，目前不到30戶；棉紗市場經營戶由1994年的85戶，目前只有10戶左右。二是經營收入普遍下降。1994年以前，該鎮每天都有來自廣州、溫州、西安等地的上百輛貨車前來送貨或采購商品，上幾百名外地客商常住，商品日成交額最高可達上千萬元。而現在，70%的經營戶經營規模在下降，有90%的經營戶經營收入下降達20-50%；很多經營戶1996年以來連續多年虧損。三是小城鎮改造后拓寬的三條街道兩旁新建商業鋪面100多間，幾乎沒有新的經營者進入。

調查中發現，該鎮市場萎縮，除了有大市場疲軟、市場競爭激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因還有：一是該鎮確定為試點鎮后，雖然鎮黨、政組織的內設機構由原來的18個精簡、合并為10個，行政編制減少為30人，但上級派出機構成立了國稅、地稅、土管、公安、交通、工商、財政、審計8個分局，人員增加較多；鎮屬7個站、所均轉為自收自支、獨立核算事業單位，創收任務較重。市工商、交通等執法部門每年要以簽定目標任務書的形式向基層下達各種收費任務，并與基層人員工資、獎金掛鉤，逼迫基層組織千方百計亂收、亂罰。如全市工商系統300職工的工

資、獎金和福利費與財政全部脫鉤，全靠向基層收取。鎮工商分局與市工商局簽訂的目標任務書，不僅要承擔全市1/6的工商費，必須完成的指標還有千元以上罰沒款案件數、違法合同案件數、注冊商標申請數、商標違法案件數、經濟合同鑒證數及簽證費額度等；為此，該分局有時不得不去尋找、去制造案件，破壞了市場經營環境；該鎮原工商所只有幾個人，建分局后，人員達到25人。二是雖然該鎮綜合改革方案明確規定各職能分局“行使市級職能部門權利，人、財、物三權一律下放給鎮管理”，但這些涉及職能部門利益的改革措施都難以得到落實。三是個體經營戶承擔的稅費增長過快，1990年，各類專業市場700多經營戶的稅費僅25萬元，戶均承擔357元，1994年，國稅、地稅、工商管理費三項合計為115萬元，戶均1600多元，1997年達214萬元（加上交通管理部門、交警部門下達的罰款任務，稅費總額達300多萬元），戶均達5875元；另外經營戶還要承擔各種亂收費，如工商、稅務等部門的報刊費、工商鑒證費、治安崗亭費、國稅驗證蓋章費每戶每年分別為108元、8元、120元、10元，還有個協會員費、衛生費、門牌費等等。

案例3所反映的問題具有普遍意義。目前，建制鎮的管理體制和政府職能與一般鄉鎮基本一樣。除了存在機構

設置條塊分割矛盾和條塊之間、條條之間有利益沖突以外，小城鎮行政管理體制的問題還有：

1、機構林立，人員嚴重超編。根據國家統計局等11部委1996年對全國1030個有代表性的小城鎮的抽樣調查，鎮政府所在地內設和派出機構的數量一般在30—40個，其中內設的黨政機構及事業單位數平均為16個，干部總人數平均為158名，這已遠遠超出40—60名的編制人數；而縣(市)直的部門派出機構及企事業單位機構數平均為19個，干部總人數平均為290名。如此臃腫的機構和龐大的干部隊伍，一方面加重了小城鎮的財政負擔，影響經濟發展；一方面增加了群眾負擔。

2、很多派出機構還承擔著為其上級部門和政府創收的任務。各部門派出機構在小城鎮的行政事業收費和罰款等，大都游離于縣市級財政和鎮級財政的監管之外，在各自部門內部的上下級之間，都有一套自成體系的收支辦法和分配機制，或自收自支，或全額上繳、比例返還，或定額上繳、超額分成等，共同點是收費數量與工作人員的收入和政績掛鉤。多年來，一直也沒有弄清楚的問題是，從總體上判斷，在平均一個小城鎮的范圍內，到底有多少項收費，收費規模到底有多大。據典型調查估計，收費項目多達幾十項，收費

規模一般要相當于小城鎮財政收入的70%--100%，甚至更多。這種收費制度的問題是，下達與收入和政績掛鉤的收費任務，極易導致收費人員從主觀上就致力于收費，尤其是在彈性較大、隨意性較強的罰款上更具積極性，為收費而從事“執法和服務”，極易滋生腐敗行為；大量的收費收入被上繳，小城鎮鎮政府無權過問和使用，降低了鎮政府的財政調控能力；沉重的收費任務加到經營者身上，提高了經營成本，破壞了經營環境。

（四）小城鎮戶籍制度問題

案例4：蘇南地區某建制鎮，面積有44平方公里，31個行政村，6個居民委員會，4.9萬人，其中城鎮居民1.3萬，農業人口3.6萬。該鎮集體經濟比較發達，集體企業較多。近幾年，有2000多農民戶口轉入城鎮，成為正式城鎮居民，其中大多數為該鎮城區規劃范圍內的農民，有一小部分（約5%左右）是外來打工人員。鎮政府因此收取100多萬元的市政建設配套費，標準如下：本鎮農民收取200—500元/人，其中60歲以上、18歲以下的收200元，18—60歲的收取500元；鎮外農民收取1000—3000元/人，其中60歲以下的收1000元，18—60歲的收2000元，18歲以下收3000元；外來投資經商的法人代表和業主減半收取，家屬及

其子女不享受此優惠。這些農民將戶口轉入城鎮后，可保留其原有的承包地和宅基地，并與原有城鎮居民一樣享受同等待遇，但此戶口向大中城市遷移無效。

雖然近些年來農村小城鎮戶口對農民的吸引力越來越小，但對諸如案例4所反映的問題仍有討論的必要：

1、發達地區小城鎮布局密度高，區域小，本地人口難以支撐小城鎮人口規模要求，雖然有規模較大的就業人口，但一部分是本地的離土不離鄉的“兩棲”人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外來人口，沒有本地城鎮戶口，穩定性較差。

2、除浙江溫州等地外，發達地區尤其是蘇南和珠江三角洲，在小城鎮管轄范圍內，大多數村村辦企業都比較發達，本地農民大都在本村就業，既可保留承包地，兼作農業，又可從事非農勞動，增加非農收入。

3、村級集體經濟發達的地區，建設了許多高標準農民住宅，村內有方便的交通、通訊、教育、醫療、娛樂和水電氣供應條件，農民有較高的集體福利待遇。這對本地農民有很大的吸引力，一般不愿將戶口遷走。

4、多數村級集體資產產權不清晰，農民不可能單獨攜帶一部分歸自己所有或使用的集體資產跨社區流動；即使是改制后的地區，農民擁有部分股權，但除了有分紅權外，不能轉讓、繼承，更不能變現，戶口遷移，會喪失已有的集體福利和對集體財產的一切權利。

因此，發達地區的小城鎮，僅依靠本地人口，無法滿足鎮城區發展所需要的人口規模，“蘇南小城鎮，傍晚靜悄悄”是最好地寫照。但目前，多數發達地區的建制鎮，在吸引外來農民落戶進城的政策上，又往往有許多“歧視”性條件，尤其在收費上。調查發現，發達地區幾乎所有的鎮領導都認為，外來人口的遷入會給鎮里帶來很大財政負擔，因此必須征收比本地農民高得多的費用。事實上，上述認識只考慮了地方利益，沒考慮國家利益，只看到了眼前利益，沒考慮到小城鎮的長遠發展。（1）高密度布局小城鎮的發達地區，尤其是村級經濟發達的地方，鄉鎮企業高度分散，既占用了大量耕地，鎮城區人口規模又嚴重不足，而另廣大的落后地區卻因經濟不發達、非農就業機會少而使大規模的農民滯留在有限的耕地上，即使有外出打工的機會，也是流動性強，穩定性差。這勢必從總體上加劇人地關系緊張的矛盾。（2）發達地區小城鎮，一般來說建設標準較高、投資較大，42 環境也較優美；但沒有穩定的、成規模的人口，就不可能有成規模的消費，致使城鎮公共基礎設施利用率低，第三產業難以快速發展；沒有第三產業的繁榮，對多數小城鎮來說，不可能有高質量的城鎮經濟和城鎮功能，政府也不會有穩定增長的稅收來源。（3）發達地區小城鎮的外來勞動力就業，多數沒有城鎮戶口，居住以租房為主，這只是勞動力的“個人轉移”，不會帶動外來家庭人口的規模進入。1997年農業普查資料顯示，蘇南地區建制鎮平均鎮區人口為4633人，平均鎮區就業人口為4319人，占前者的93%。

六、改革試點案例分析：經驗與啟示

（一）通過“撤鄉（鎮）并鎮”改革調整小城鎮行政區劃

1999年以來，東部發達地區開始新一輪“撤鄉（鎮）并鎮”工作： 1999年6月，常熟市沿江9鎮1場撤并成3個建制鎮，即新港鎮、海虞鎮、梅李鎮，面積分別為73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武進市56個鄉鎮（其中40個建制鎮，16個一般鄉鎮）撤并

成30個建制鎮。2000年初，溫州市平陽縣鰲江鎮、務洋鄉和錢倉鎮的2/3合并成新的鰲江鎮，108平方公里；瑞安市6鎮合并成立塘下鎮，100平方公里；甌海區4鎮合并成永中鎮，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）調大、調強、調優。即規模并大、實力并強、班子并優，重點撤并面積30平方公里以下或人口2萬人以下的鄉鎮（蘇南）；將周圍人口規模小、區位優勢不明顯的鄉鎮并入經濟實力強、人口密度大、區位優勢明顯的中心鎮（溫州市）。（2）全區域、整建制合并。即多個鄉鎮整區域合并，建立新的建制鎮（實行跨鄉鎮行政區域調整的較少）；行政編制、干部人數成建制合并，先并后調；內設機構、派出機構、事業單位對口合并，先合并、后改革，一般成立若干辦公室、若干分局。（3）“八不變”。即企業隸屬關系不變，企業性質不變，資產權屬不變，事業單位性質不變，干部待遇不變，對外簽訂的經濟合同不變，財政包干基數和分成比例不變，扶持政策不變。（4）“五統一”。即統一人事管理，統一財政、財務管理，統一政府資產管理，統一重大決策和對外關系，統一建設規劃。

2、下步工作的重點和難點：（1）精簡機構和人員。區域、機構和人員整建制“簡單相加”，雖減少了鄉鎮政府

數量，但原有的機構林立、人員臃腫造成新建鎮組織機構過于龐大、人員較多、開支較大尤其是鎮級領導太多、分工過細等問題；加上各地在原鄉鎮所在地新成立了副鎮級的辦事處，存在“兩張皮”的問題。[31]如果不很好地解決，勢必使“鄉鎮撤并”工作的意義大打折扣。（2）逐步擴大新建鎮的管理權限。鄉鎮撤并擴大了管理范圍，但解決不了管理權限問題；由2個或2個以上鄉鎮并成一個建制鎮，區域中心由2個或多個變成1個，如果仍然只享有鄉鎮級管理權限，勢必會影響新建鎮的經濟發展和城鎮輻射與集聚功能的發揮。（3）新建鎮城鎮建設規劃。原有各鄉鎮大都制定了建設規劃，并形成了自己的產業布局和區域功能。而新建鎮要根據新情況，制定新的城鎮建設規劃，尤其是在集中利用城鎮建設用地、發展鄉鎮企業、建設公共基礎設施、轉移農村人口等方面，要有新的長遠規劃。這要對原有規劃進行大范圍調整。如何既科學合理，又避免較大浪費，是必須認真研究解決的問題。

3、經驗與啟示：（1）這次“鄉鎮撤并”是對80年代以來“以鄉建鎮”和1992年鄉鎮“撤、擴、并”工作引發的問題進行的一次糾正，并必然要支付成本。調查發現，新建鎮所在地大都恢復到原“區”級組織所在地；問題是，新建鎮鎮政府要完成機構改革、精簡人員和建設規劃調整等工

作，會涉及相關組織、人員和社區的既得利益，工作難度較大。新建鎮的領導認為，如果以往的“撤、擴、并”直接把當時區級組織所管轄的行政區劃范圍改成一個建制鎮，撤消其所屬的其他鄉鎮，是最好的辦法；現在為此花費一定的代價，支付一定的成本，將不可避免。（2）有效解決目前的重點和難點問題，有賴于綜合配套改革。鄉鎮撤并只是解決小城鎮“遍地開花”問題的措施之一，要使小城鎮健康、可持續發展，必須進行綜合配套改革，主要內容有：通過政府職能轉換問題，用人制度改革問題，引進市場機制和產權制度改革問題，擴大中心城鎮的管理權限問題等。（3）中西部進行小城鎮建設，應汲取上述教訓。目前中西部對推進小城鎮發展如果沒有新的改革與發展思路，繼續采取“以鄉建鎮”的模式，后果會更加嚴重，不僅會出現“小城鎮遍地開花”現象，還會因缺少發達地區天時、地利等優越條件，難以形成強大的經濟支撐。（4）解決小城鎮“遍地開花”問題，“撤鄉（鎮）并鎮”并不是唯一的選擇。目前發達地區有大規模地進行“撤鄉（鎮）并鎮”的趨勢；但由于高密度的城鎮“木已成舟”，且不說搬遷改造的難度大、成本高、浪費嚴重，一律進行“撤鄉（鎮）并鎮”，也不見得能科學地解決問題。事實上，還有一個如何與城市建設相結合的問題；這又涉及到城市建設模式以及縣市行政區劃調整問題。以溫州為例，無論城市化問題專家，還是基層黨政領導，都認為，蒼南縣

龍港鎮和平陽縣鰲江鎮應該合二為一，建成一個城市甚至中等城市。而目前這兩個鎮仍然在各自的縣域內進行“撤鄉（鎮）并鎮”，加緊向各自的背后擴展地盤，各自進行小城鎮建設規劃。這是為將來“合二為一”建立城市后，爭取為自己成為“市政府所在地”創造條件。事實上這是在重復過去的錯誤。

（二）通過“以地滾地、以地換地”進行的小城鎮用地制度改革

過去，我們曾對山東濟陽孫耿鎮通過“以地滾地、以地換地”改革小城鎮用地制度進行了認真研究，并對其創新經驗給予高度評價。近兩年，由于受現行土地政策的影響，其做法出現了某種程度的體制復歸，但這個問題本身連同其首創意義就更具研究價值。

1、開始的做法：（1）集地。1992年，按全鎮農業人口人均0.055畝土地的標準，分5條主線，從最邊緣村由外向內，逐村依次滾動傳遞，即最邊緣的村從自己靠近第二個村的邊界土地中，將自己應該調出的土地滾動給第二個村，第二個村又從靠近第三個村的邊界土地中，將本村應該調出的土地，加上接受外緣村傳遞過來的土地，一并滾動傳遞給

第三個村。最后一直將各村所要集中的土地滾到鎮政府所在地104國道兩旁，全鎮共集中土地1700畝。（2）建立工業小區。鎮政府將集中的土地建立工業開發區，其中每村都有一塊與本村調出面積相等、但不與具體地塊對號的土地，各村新建鄉鎮企業，要一律進入工業小區。（3）保持集體土地性質不變。為保護村集體和農民的利益，鎮政府規定，通過“滾地”集中的土地，屬全鎮各村集體所有，土地的集體所有制性質不變。（4）鎮里成立股份制企業“濟南三利達開發有限責任公司”。按一定標準，將各村調出的土地量化成股權，各村以其擁有的股權在公司入股。公司職能是，執行工業小區建設規劃；進行基礎設施建設；與外來企業談判用地事宜；向董事會報告公司經營狀況，制定分紅方案；對尚未利用的土地統一對外承包耕種。（5）農用地轉為建設用地，土地使用者不需要向農民一次性交納征地費用；除合理的土地稅收外，地方政府和有關部門，不得向土地使用者收取或搭車收取不合理費用。

2、效果：（1）相繼吸引幾十家企業進入，總投達5億多元，其中80%以上是外來企業，到1997年，全鎮工業總產值已達17億元，財政稅收達1.83億元，地方財政收入達1.66億元，分別比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引當地農民3000多人到工業小區務工經商，農民人均純

收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促進了小城鎮的發展。除集中興辦鄉鎮企業外，還吸引人口近萬人，拓寬了道路，投資興建了日供水能力1.2萬噸的自來水廠、裝機容量1萬門的程控電話設備和主變容量為8000千伏安的35千伏變電站。

3、創新意義與啟示：

（1）這是對小城鎮土地利用與管理制度的改革與創新。農用地變為建設用地，不改變集體土地性質，農民和集體有權參與土地增值收益的分配，有利于在農村工業化、城鎮化占用土地這個最易于剝奪農民利益的環節上，防止了基層政府和有關部門以國家為名剝奪農民土地權益和亂收費行為，保護了農民和集體利益。（2）在傳統農業資源變為現代資源的操作上，充分利用農村基層組織的動員能力和農民的傳統觀念，以“人均”和“少量”為原則，使政府行為變為農民的“一致性”選擇，自始至終沒有發生矛盾和沖突，沒有農民因此上訪告狀，最大限度地節約了交易成本。（3）建設用地使用者使用建設用地，因不需要交納各種不合理費用，降低了用地成本，有效地吸引了外來企業進入，使傳統農區在工業化、城鎮化初期，有效地避免了 “村村點火、戶戶冒煙”現象，有利于鄉鎮企業從一開始就規模化、團地化發展。（4）地方政府追求地方資本原始積累無可厚非，但

到底是通過壟斷土地要素市場、抬高土地價格，直接獲取土地資源收益，還是通過降低土地要素價格，提高土地與資本、勞動力等要素的配置能力，增強經濟總量，從而擴大政府財政稅收來源，是兩個完全不同的途徑。孫耿鎮財政稅收之所以有如此高速度的增長，就是因為選擇了后一種方式和方法。

4、面臨的問題：目前孫耿鎮的做法出現了某種程度的體制復歸問題。即按現行小城鎮用地政策規定，國土管理部門要求孫耿鎮按照“五統一”的政策，重新將工業小區建設用地征為國有，按政策辦理有關國有土地使用手續和補交各項費用。這勢必要影響鄉鎮企業的集中發展和農村人口向小城鎮轉移。看來，小城鎮發展要想通過改革與創新，打破現行政策與體制框架下各級政府及其部門的既得利益，實現保護農民和集體土地權益的目的，其阻力和難度是相當大的。那么，小城鎮發展，到底是以集中發展鄉鎮企業和轉移人口為目標，還是為滿足各行為主體的既得利益要求，繼續固守現行政策與體制，坐視鄉鎮企業分散布局、農村人口滯留農業與小城鎮建設用地的低效利用并存現象發生，以激化人地關系高度緊張的基本國情矛盾為代價。關鍵看政府的制度選擇。

第五篇：多人死亡侵權事故中死亡賠償金制度適用之檢討與修正——對《侵權責任法》第十七條的解讀

多人死亡侵權事故中死亡賠償金制度適用之檢討與修正——兼對《侵權責任法》第十七條的解讀

葉鑫欣?

《侵權責任法》對死亡賠償金的規定較為模糊,僅在第17條規定了特殊情形下以相同數額確立死亡賠償金，即“因同一侵權行為造成多人死亡的，可以以相同數額確定死亡賠償金”。該條規定了死亡賠償金制度，其積極意義不容置疑，但由于死亡賠償金“城鄉二元化”（即同命不同價）問題并未完全厘清，①裁判尺度不一的爭論反而有越演越烈之勢。這就使得我們在肯定《侵權責任法》第17條積極意義的同時，不得不對其加以檢討。本文擬在分析死亡賠償金性質的基礎上，以道路交通事故為視角，結合《侵權責任法》第16條、第17條等涉及死亡賠償金制度之規定，對第17條在審判實務中的適用作出思考。本文認為同一交通事故致二人以上死亡的，死亡賠償金原則上按照受訴法院所在地上城鎮居民人均可支配收入的20年標準計算，被扶養人生活費從中析出，不重復計算。被扶養人作為受償權利人的訴訟權利必須得到保障。希望上述思考對司法實踐、可能出臺的司法解釋、乃至未來《侵權責任法》修繕有所裨益。

鑒于我國死亡賠償金在《侵權責任法》頒行前后表征不一，為討論方便，如無特別說明，本文探討的死亡賠償金為《侵權責任法》下涵蓋被扶養人生活費之死亡賠償金，而狹義死亡賠償金指《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《賠償案件解釋》）下與被扶養人生活費項目并列之死亡賠償金。②

一、問題的提出：第17條法律適用之實務檢視

案例一：2010年8月21日凌晨2時30分，廈門同安區發生一起致5人死亡的重大交通事故。陳某駕駛二輪摩托車行駛至事故路段，與停放在東側慢速機動車道內的由王某駕駛的重型半掛牽引車牽引的重型平板半掛車相碰撞，造成陳某及摩托車上乘客劉某、丘某、張某、許某五人當場死亡。除陳某外，其余四名 葉鑫欣：廈門市同安區人民法院法官，海南大學法學院國際經濟法碩士研究生。

① “同命不同價”的典型案例是2005年12月重慶某法院判決遭遇車禍的兩個城市女孩的父母得到了20多萬元的賠償，而死者何源的戶口在江北區農村，其父母獲得的賠償僅為5.8萬余元。該判決結果旋即在社會上引起軒然大波。在2006年3月全國“兩會”期間，全國人大代表張力猛烈抨擊“同命不同價”現象，認為其暴露出司法解釋對“法律面前人人平等”原則的違背，反叛了現代法治的基本要求和我國憲法的精神，并建議立法機關對《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》進行違憲審查。

②《賠償案件解釋》第29條規定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算。但六十周歲以上的，年齡每增加一歲減少一年；七十五周歲以上的，按五年計算。”第30條規定：“賠償權利人舉證證明其住所地或者經常居住地城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入高于受訴法院所在地標準的，殘疾賠償金或者死亡賠償金可以按照其住所地或者經常居住地的相關標準計算。” ?

死者均系農村戶口。為討論方便，本文假定上述五名逝者無過錯。

梳理現行立法關于死亡賠償金的規定，如下：《侵權責任法》第16條“侵害他人造成人身損害的，應當賠償醫療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入。造成死亡的，還應當賠償喪葬費和死亡賠償金”；第17條“因同一侵權行為造成多人死亡的，可以以相同數額確定死亡賠償金”；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國侵權責任法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《侵權責任法解釋》）第4條“人民法院適用侵權責任法審理民事糾紛案件，如受害人有被撫養人的，應當依據《賠償案件解釋》第28條①的規定，將被撫養人生活費計入殘疾賠償金或死亡賠償金”。上述規定在審判適用時會出現如下疑問：

（一）“相同數額”是以農村還是城鎮抑或其他標準確定？ 依《侵權責任法》，上述案例中僅規定“群死”五個人可以以相同數額的死亡賠償金賠付，但法律并未規定相同數額（X）是以農村還是城鎮抑或其他標準明確，實務中存在以下三種解釋：

1.X＞以城鎮標準確定之數額；

2.以城鎮標準確定之數額＞X＞以農村標準確定之數額； 3.以農村標準確定之數額＞X。

以廈門市2010年的標準為例，同為交通事故死難者，60歲以下城鎮居民可以得到的死亡賠償金為“受訴法院所在地上城鎮居民人均可支配收入乘以20年”，廈門市2010年公布的2009年城鎮居民人均可支配收入為26131元，因此，這筆賠償金數額為26131元×20=522620元。而廈門市同期農村居民人均純收入為9153元，因此，農村居民可以獲得的賠償為9153元×20=183060元。在“相同數額”未明確規定下，陳某、劉某、丘某、張某、許某是按照183060元還是522620元賠付？前者僅是或者的35、02%，差距不可謂不大。

此外該條使用的字眼是“可以”而非“必須”，對于“可以”的界定并無標準，在具體個案中是否適用該17條文完全取決于法官的裁量。考慮到自由裁量權的恣意性，各地甚至同一法院判決結果的差異將不可避免，法律適用的統一性必然遭受破壞。

（二）死亡賠償金與被扶養人生活費的關系 《侵權責任法》及《侵權責任法解釋》文采《關于審理涉外海上人身傷亡案 ①《賠償案件解釋》第28條：“被扶養人生活費根據扶養人喪失勞動能力程度，按照受訴法院所在地上一城鎮居民人均消費性支出和農村居民人均年生活消費支出標準計算。被扶養人為未成年人的，計算至十八周歲；被扶養人無勞動能力又無其他生活來源的，計算二十年。但六十周歲以上的，年齡每增加一歲減少一年；七十五周歲以上的，按五年計算。被扶養人是指受害人依法應當承擔扶養義務的未成年人或者喪失勞動能力又無其他生活來源的成年近親屬。被扶養人還有其他扶養人的，賠償義務人只賠償受害人依法應當負擔的部分。被扶養人有數人的，年賠償總額累計不超過上一城鎮居民人均消費性支出額或者農村居民人均年生活消費支出額。”

件損害賠償的具體規定（試行）》（簡稱《涉外賠償規定》）例，被扶養人生活費賠償項目不再單獨存在，而是被死亡賠償金項目所吸納，確立三類相互獨立并存的死亡賠償項目：相關財產損失賠償、精神損害賠償、死亡賠償金。但存在以下適用困難：

1.一種認為應當按照《賠償案件解釋》標準確定被撫養人生活費之后，再與死亡賠償金相加，其和為最終確定之死亡賠償金；

2.一種是認為被扶養人生活費應該從死亡賠償金中析出，不重復賠償； 3.死亡賠償金的之受償權利人與死者之被扶養人兩者存在交叉，審判實踐中出現受償權利人與被扶養人主體不一時，如何確定兩者之間的法律關系，法條未予明確；

4.被扶養人是否有獨立的生活費請求權以及這種請求權的獨立性如何體現及得到保障尚無法律規制；

5.被扶養人生活費是《民法通則》確定的法定賠償項目，《侵權責任法》及最高院之司法解釋是否有權修改，其立法正當性有待商榷。

（三）命與價的關系 《侵權責任法》出臺前，從我國近些年的司法實踐看，在一些因同一事故導致多人死亡的侵權糾紛案中，由于法院最終判決的死亡賠償金數額在眾多原告之間差異較大，引起死者家屬極大不滿，也廣受媒體、社會公眾詬病。

《侵權責任法》頒行后，第17條被社會公眾解讀為關于“同命同價”的規定。但是這種死亡賠償金是生命的對價的邏輯，不考慮死者生前的收入狀況，不考慮其家庭共同體成員未來生活需要，不考慮民法體系內部自洽性，規定賠償同等數額死亡賠償金就是實現“同命同價”的法律公正嗎？在理論上真能成立嗎? 1.死了才能享受法律平等？按照目前侵權責任法體系，在非致死的情況下，殘疾賠償依然是采“城鄉二元化”賠償標準，按照“同命同價”的邏輯，難道只有死了才能享受平等的法律待遇？法律制度應該有其內在邏輯和規律。如果為了減少群體上訪，單純追求社會穩定的政治效果，而放棄司法公平內在機理，即便可以滿足一時的政治需要，但從長遠來看，卻是對司法公正的踐踏。

2.反向歧視個體生命。在同一侵權糾紛案中, 戶籍不同導致賠償差異是赤裸裸的，其給人的不公平感非常直觀，視覺沖擊無比強烈；而在不同案件中,戶籍不同導致的賠償差異由于比較對象不在同一時空之下而顯得相對隱晦，不公平感變淡，這也只是掩耳盜鈴。

3.法律平等與實體差異。法律上的平等并不能排除合理的事實上的差異，抹殺個體差異所抱持的機械的、絕對的平等觀,逆反了由抽象人格走向具體人格,疏離了矯正正義之理念。毋庸置疑，“群死”的受害者家屬形成了一個利益共同 3

體，較能通過群體方式主張訴求，借助民粹主義，放大差異，①從而引起社會的廣泛關注。而“個死”的受害者家屬勢單力薄，很難“震撼”社會。這種以“數量取勝”的司法裁決方式，無異于飲鴆止渴。

總之，如果死亡賠償金性質、功能沒有厘清，上述適用難題就無法解決，無論以何種標準確定死亡賠償金都無法滿足“同命同價”，該爭論必然永無休止。

二、理論辨析：第17條之死亡賠償金的性質

要解決上述死亡賠償金制度適用難題，有必要正確認識下死亡賠償金的性質、功能。在我國，交通事故死亡賠償金制度經歷了一個逐步發展的過程。交通事故死亡賠償金制度肇始于給予因交通事故死亡的死者家屬撫恤補助，該賠償兼有經濟補償和精神撫慰雙重性質②，但沒有明確具體賠償項目；1987年《民法通則》只規定被扶養人扶養費，對狹義死亡賠償金未作規定；《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《國家賠償法》、《關于審理觸電人身損害賠償案件若干問題的解釋》中，狹義死亡賠償金或可理解為精神損害賠償金，與被扶養人扶養費并列可兼得；2001年《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》、2002年《醫療事故處理條例》突破先前的模糊做法，將狹義死亡賠償金明確定性為精神損害撫慰金，與被扶養人生活費并列；《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》采概括賠償，不區分死亡賠償金、精神損害賠償金、相關財產損失及撫養費。比較特殊的是《涉外賠償規定》將被扶養人生活費并入了死亡賠償金，并且安撫費是指對死者遺屬的精神損失所給予的補償。該分類方式與《侵權責任法》相似。《賠償案件解釋》將狹義死亡賠償金、被扶養人生活費、精神損害撫慰金與其他相關財產損失賠償費用并列。該解釋首次將狹義死亡賠償金與精神損害賠償確定為分別獨立的賠償項目，并明確了狹義死亡賠償金的財產賠償性質，以區別于精神損害賠償。

由此可見，盡管侵權死亡賠償本應是一項獨立的制度，但我國諸多法律、法規和司法解釋規定的體系較為混亂，在侵權死亡賠償的賠償范圍、賠償項目及名稱、計算標準等方面存在諸多不一致之處，尤其是在死亡賠償金的性質認定方面差異較大。理論界對于死亡賠償金的性質存在重大分歧，主要有以下幾種觀點： ③

（一）侵權死亡賠償金是被害人的命價 1.死亡賠償金是命價的解說。簡要梳理人類歷史上對侵害生命的救濟或者處斷措施，以金錢砝碼衡量人命價值、對人命本身進行賠償的做法是人類歷史上比 ① 張新寶：《中國民法和民法學的現狀與展望》，載《法學評論》2011年第3期，第108頁。

② 參見1965年5月26日最高人民法院辦公廳、公安部辦公廳致中華全國總工會勞動保險部的《關于交通肇事的補償和撫恤問題的函》。

③ 張新寶：《侵權死亡賠償研究》，載《法學研究》2008年第4期。

較古舊的生命侵權責任承擔方式。①命價說認為，侵害生命權是最嚴重的對身體和健康的傷害，死亡賠償金是對死者自身因生命喪失而遭受之損害進行的賠償。該觀點在是否實行同一賠償標準上有分歧，從而出現了“命價平等說”與“命價不平等說”兩種不同學說。

2.對死亡賠償金是命價學說的反駁。命價說逐漸被揚棄，其主要理由是：（1）生命 “無價”是近代普世價值觀。生命對人雖有最高之價值，但卻決非金錢價值，更不會通過“價格”的形式表現出來。②（2）死者不屬人格權主體。私法上的權利義務及責任，均是以私人存在為前提。受害人民事權利能力和民事訴訟能力隨其死亡的法律事實而消滅，死者已無可能作為原告對其失去生命的“損害”提出賠償請求，也就不存在可以繼承或代位行使的此等損害賠償請求權，死亡不過是引起求償權利人主張損害賠償請求權的一個法律事實。（3）在馬克思看來，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”死者的逝去必然要撕裂其生前所處的社會關系的某些環節。侵權法是從近親屬、生活伴侶、雇傭人或交易伙伴等的角度來分析他們中的哪些人可以就哪些損失主張權利。并且還需要區分兩種損害形態，即以純粹經濟損失形式出現的反作用于第三人（如因失去扶養人、失去雇員）的損失和作為直接損失形態出現的因喪失親人的悲痛而導致的對本人健康的損害。③（4）長期以來，公法對侵權死亡事件擔負主要的修正任務，而私法救濟的產生是隨著近現代金錢賠償的功能日益增強而逐漸獨立的。對私法自身救濟方式的局限性要有清楚的認識，僅將死亡限于私法領域內討論，僅著眼于私法領域而得出“撞傷不如撞死”、“同命不同價”的結論，是過度夸大了私法的修正功效。采用公私法共同修正的整體思維，自然不會有“撞傷不如撞死”、“同命不同價”的謬論。

（二）賠償金是對近親屬利益損失的賠償 既然死亡賠償金不是命價，那么死亡賠償金是對哪些人的哪些損失進行的賠償呢？主要有兩種觀點：

1.撫養喪失說。扶養喪失說（此處涵蓋撫養、扶養、贍養關系）認為由于侵權人的行為斷絕了被害人親屬的扶養費用來源，因此侵權人賠償的內容為支付死者生前扶養人的生活費。王利明教授持類似觀點，其將死亡賠償金定性為是對“死者近親屬的扶養喪失的賠償”，“是為了維持其近親屬的生活水平”。④此說認為，賠償義務人賠償的范圍就是被扶養人在受害人生前從其收入中獲得自己的扶養費份額，與《賠償案件解釋》確定的被扶養人生活費是同一個概念。目前采取此 ① 王利明、楊立新、姚輝等：《人格權法》，法律出版社1997年版，第13頁。② 孫鵬：《“同命”真該“同價”？對死亡損害賠償的民法思考》，載《法學論壇》2007年第2期。③ [德]克雷斯蒂安·馮·巴爾：《歐洲比較侵權行為法（下卷）》，張新寶譯，法律出版社2001年版，第79頁。

④ 王利明：《侵權責任法制定中的若干問題》，載《當代法學》2008年第5期。

種觀點的有德國、英國、美國大多數州、俄羅斯聯邦以及我國臺灣地區“民法典”，如美國大多數州采取的被扶養人有權就受害人生前對其所在的家庭提供的經濟支持獲得賠償。①

2.繼承喪失說。繼承喪失說認為侵權行為造成侵權死亡人余命年歲內的收入“逸失”，使得這些原本可以作為死亡人的財產為其法定繼承人所繼承的未來可得收入喪失，對于這種損害，侵權人應當予以賠償。②一般來說被害人扶養其所扶養的人的財產來自于自己的收入，如果侵權人賠償了死者的經濟收入，那么其中就應當包含他所扶養的人的扶養費，若在支付死亡賠償金的基礎上再支付被扶養人生活費就是重復賠償。因此，繼承喪失說在賠償項目上不再單獨列支被扶養人生活費，即死亡賠償金與被扶養人生活費表現為相互排斥的關系。一般認為我國《涉外賠償規定》以及《賠償案件解釋》之狹義死亡賠償金采“繼承喪失說”。

（三）筆者觀點——物質生活水平維持說 生命本無價，對死亡所引發的客觀損害的彌補數額絕不是生命的對價。本文認為私法規制侵權死亡賠償的目的是使近親屬獲得均等的實現矯正正義的機會，盡可能使求償權利人處于被侵權人生命權被侵犯之前的經濟和精神狀態。因此，死亡賠償金不是命價、不是扶養利益、繼承利益，我建議以張新寶教授為代表的“物質生活水平維持說”來解讀死亡賠償金。該學說認為應吸收“扶養喪失說”和“繼承喪失說”之長處，即作為侵權死亡賠償一部分的死亡賠償金，其主旨在于維持家庭共同體成員一定的物質生活水平，被撫養人也是共同體成員的一部分。因此，作為維持家庭共同體成員一定物質生活水平的死亡賠償金，自然也包括維持被扶養人一定物質生活水平的生活費。

循我國例，《賠償案件解釋》文將死亡賠償歸結為四大類損害予以救濟，即相關財產損失之賠償、精神損害賠償、被扶養人生活費與狹義死亡賠償金賠償。《侵權責任法》則歸結為三大類予以救濟，即相關財產損失之賠償、精神損害賠償、死亡賠償金賠償。按照“物質生活水平維持說”，《侵權責任法》下死亡賠償金其實賠償的就是以往的狹義死亡賠償金和被扶養人生活費，即對近親屬未來可得利益逸失的彌補，其目的是為了維持近親屬一定的物質生活水平。本文采用“物質生活水平維持說”對第17條在審判實務中如何適應進行分析。

三、困境求解：完善第17條法律適用之思考

盡管《侵權責任法》第17條的“不當簡約”造成本身存在種種不足，但這些不應成為否定《侵權責任法》第17條內在價值的理由，更不應該成為否定該死亡賠償金制度的理由。正確理解第17條之規定，應注意把握如下幾點：

① 張新寶：《侵權死亡賠償研究》，載《法學研究》2008年第4期。

② 楊立新：《人身損害賠償司法解釋釋義》，人民出版社2004年版，第345頁。

（一）適用前提：“群死”是充分不必要條件 第17條之適用以法律明確規定的“同一侵權行為造成多人死亡”為限，不得擴展至其他情形，即應當滿足兩個條件：

1.受害者死亡的侵權事由是同一的，即造成死者死亡的侵權事由是同一個，主要是指同一交通事故、礦山事故等。但是“同一”并非“單一”，要注意間接結合侵權的情況，比如案例二：甲、乙、丙等若干人在一起交通事故中受傷，甲、乙等若干人當場死亡，而丙在送醫的途中再次遭遇另一場車禍當場死亡。根據《賠償案件解釋》，間接結合侵權下，各個侵權人應當“根據過失的大小或者原因力比例各自承擔相應的賠償責任”，賠償標準采“城鄉二元化”標準。那么，丙是以甲、乙等若干人的“相同數額”還是適用“城鄉二元化”標準計算的死亡賠償金？本人認為不能把丙排除在適用第17條標準之外，具體應該分為兩步：（1）按照兩起事故過失的大小或者原因力比例確定責任，第一起事故比例為X，第二起事故比例為（1—X）；（2）第一起事故的死亡賠償金以“相同數額”確定總額之后乘以X，第二起事故以一般條款確定死亡賠償金之后乘以（1—X）。

2.死亡人數應該達到二人以上。死亡人數多少算“多人”，根據文義解釋，或可理解為三個（含本數）以上。但是考察《侵權責任法》第17條出臺的背景，其目的是為了有效緩解同一侵權事故中不同賠償金額的緊張關系，如果三個人死亡適用相同數額，而兩個人死亡適用不同數額，賠償差異必然更加赤裸裸。其次，為了立法體系的自洽性，《侵權責任法》最后應該是不區分群死、個死而采用一致、合理的賠償標準，避免反向歧視個體生命的尷尬，二人死亡、三人死亡、十個人死亡在法律上不適合規制不同的賠付標準。因此認定多人為二人及二人以上更有利于衡平個案利益，促使侵權責任法內在邏輯的一致性。為此，筆者認為多人應當理解為二人及二人以上。

（二）相同數額的標準：以城鎮標準為原則 1.相同數額僅限于死亡賠償金項目。“以相同數額確定死亡賠償金”意味著死亡賠償金的等額化，但對于醫療費、護理費、誤工收入、喪葬費等相關財產損失的賠償仍然以實際發生數額為標準。此外，考慮到因同一侵權行為導致多人死亡的情形，侵權人的過錯程度、侵權場合、手段、行為方式等方面均無差異，死亡者被侵害的狀況大體一致，對家庭共同體成員的精神沖擊大致相同，精神損害賠償宜采用相同數額，在道德層面上對“同命不同價”作出正面回應。

2.相同數額應該是相同標準的意思，那么是以何種標準?對于這個標準，我國一些法院已經進行了一些探索：（1）安徽省高級人民法院《審理人身損害賠償案件若干問題的指導意見》規定同一事由造成的人身損害賠償，農村居民可享受 7 的殘疾賠償金、死亡賠償金按照城鎮居民的標準計算。①（2）河南省高級人民法院《關于加強涉及農民工權益案件審理工作，切實保護農民工合法權益的意見》首次不區分特例非特例，確認農村居民與城鎮居民的賠償“同命同價”。（3）重慶市高級人民法院發布《關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的指導意見》，在死亡賠償金的賠付上同樣突破城鄉差別標準。（4）2010年12月9日國務院決定修改新的工傷保險條例，將因工死亡一次性補助金大幅度提高，修正為上一全國城鎮居民人均可支配收入的20倍，不再區分城鎮與農村。上述經驗值得借鑒，并且采用“就高不就低”的原則更符合第17條立法本意，尤其是對于將來一人死亡侵權案中死亡賠償金也采用城鎮標準邁出關鍵一步。本文建議原則上應該按照“受訴法院所在地上一城鎮居民人均可支配收入標準”計算。

3.“可以”與“應該”的界定，涉及個案中的具體利益權衡，本文認為在多人死亡交通事故中，法院應該按照“受訴法院所在地上一城鎮居民人均可支配收入標準”確定死亡賠償金，原則上按照受訴法院所在地上城鎮居民人均可支配收入的20年標準計算，同時可以根據被害人的年齡、收入狀況等個人因素進行適當修正。比如：（1）計算“余命”時，被侵害人六十周歲以上的，年齡每增加一歲減少一年；七十五周歲以上的，按五年計算。（2）求償權利人舉證證明其住所地或者經常居住地城鎮居民人均可支配收入高于受訴法院所在地標準的，法院可以按照其住所地或者經常居住地的相關標準計算。（3）但是如果雙方當事人就賠償數額達成一致的，法院可以認可，除非顯失公平或者受到欺詐的。這也是法條規定“可以相同”而非“必須相同”的應有之義。

（三）被撫養人生活費應從死亡賠償金析出 《侵權責任法解釋》第4條規定，將被撫養人生活費計入殘疾賠償金或死亡賠償金。如上分析，《賠償案件解釋》規定了既要按死者收入標準賠償狹義死亡賠償金，又要賠償靠死者扶養的人的扶養費。但是無論是狹義死亡賠償金還是撫養費，都是死者的收入扣除必要支出之后的剩余部分，顯然這兩筆賠償中重復計算了被撫養人生活費。因此本文認為如果受償權利人主張了死亡賠償金又主張被撫養人生活費，則被撫養人的生活費應從死亡賠償金析出，而不應該在死亡賠償金之外再另行計算被撫養人生活費。而被扶養人生活費可以參照《賠償案件解釋》規定的被扶養人生活費標準和計算方法確定，即被撫養人是農村的，采用農村標準確定被撫養人生活費，是城鎮的就以城鎮標準確定被撫養人生活費，這也能滿足被撫養人生活所需的應有之義。即包含三層意思：首先，無論有無被撫養人，死亡賠償金的數額是相同的；其次，有被撫養人的，被撫養人生活費從死亡賠償 ① 黃勇：《安徽制定人身損害統一賠償標準》，載《中國青年報》2006年3月23日第3版。

金總額中析出，不重復賠償；第三，被撫養人生活費不應如死亡賠償金一樣“可以相同數額確定”，而是應當按照〔2003〕20規定的標準確定數額再行析出。這其中涉及到兩個問題：

1.受償權利人主體適格的確定。《侵權責任法》第18條就死亡賠償請求權主體作出原則性規定，即被侵權人死亡的，其近親屬有權請求侵權人承擔侵權責任。民法近親屬指配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。當前我國立法中受害人的近親屬及被扶養人范圍存在重復又稍有區別：法律意義上的被扶養人只能是近親屬，而受害人近親屬并不當然是扶養對象，只有當受害人近親屬為未成年人或雖為成年人但喪失勞動力又無其他生活來源時，才能成為被扶養人。如受害人死亡時尚無贍養能力的情形，受害人的法定扶養人也可以請求損害賠償。因此，本文認為此處的近親屬應做擴大解釋，包括近親屬和被撫養人（本文將廣義的近親屬稱為受償權利人），所有受償權利人享有的是同一死亡賠償金請求權。

考慮到侵權死亡賠償的受償權利主體通常較多，除明確表示放棄權利外，法院應主動追加全部權利主體作為訴訟當事人。部分請求權人明確表示放棄權利，不影響死亡賠償金總額計算。如果確實無權利人，也即“無名氏”賠償問題，從社會救助的角度出發，本文認為民政局作為負責社會救助和福利事業的行政機構，有權以原告資格代為訴訟及時主張相關權利，其獲得的賠償金由道路交通事故社會救助基金代收和保管。應該關注的，對在審理時尚未出生的胎兒的分配問題，由于胎兒在出生前受侵害情形，應在時間上延至其出生之后才發生①，所以可以由其法定代理人代為提起損害賠償之訴，理應參與分配死亡賠償金，這在我國已有一些司法判例。②若胎兒不幸夭折，也只涉及到近親屬內部的再次分配問題而已。

2.死亡賠償金分配原則。考慮到各受償權利主體與死者的感情親疏有別，同時為了保障被撫養人的權益（被撫養人的利益需求往往更為緊迫），可以借鑒《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第7條將配偶、父母、子女、被撫養人作為第一順位請求權人；只有在沒有第一順位提出請求的情況下，方可由其他近親屬提出賠償請求。而第一順位請求權中，被撫養人及被撫養人之外的其他近親屬在分配時存在區別，即基于對被扶養人利益的保護，應先行支付被扶養人生活費，在扣除了被撫養人生活費之后，剩余的死亡賠償金再在全部第一順位受償權利人之內進行分配。

① [德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第786-787頁。轉引自鄭永寬：《人格權概念解析》，中國政法大學2006年博士學位論文，第45頁。

② 如四川省瀘州市江陽區人民法院在“王德欽訴楊德勝、瀘州市汽車二隊交通事故損害賠償糾紛案”中判決侵權人對胎兒的撫養費進行賠償。

需要強調的是，扣除撫養費之后余下的死亡賠償金分配問題，本文認為可以遵循受償權利人協議優先的原則，如無法達成協議，宜在平均分配的基礎上，適當考慮與死者生前生活聯系密切度進行必要修正。

結 語

本文認為，二人以上死亡交通事故中，原則上應該以受訴法院所在地上城鎮居民人均可支配收入標準20年計算每個受害者的死亡賠償金，法院可以在充分考慮被侵權人年齡、收入等個人因素基礎上進行適當修正。死亡賠償金總額確定之后，應當優先析出被撫養人生活費滿足被撫養人生活需求，扣除被撫養人生活費的死亡賠償金再在全體求償權利人中平均分配。