第一篇：訪中國人民銀行行長周小川——建立更加完善的金融宏觀審慎政策框架

訪中國人民銀行行長周小川——建立更加完善的金融宏觀審慎政策框架

記者：非常感謝周行長接受《中國金融》雜志的采訪。前不久召開的中央經濟工作會議提出將實施穩健的貨幣政策，這是貨幣政策取向的重要轉變。請問“穩健”的內涵是什么？貨幣政策為何要從適度寬松轉為穩健？

周小川：正確把握穩健貨幣政策的內涵有三個關鍵：一是要控制好貨幣供給總量，保持貸款總量合理適度增長，實現中央提出的把好流動性總閘門的要求。二是要繼續優化信貸結構，把信貸資金更多投向實體經濟特別是“三農”和中小企業，更好地服務于經濟結構調整的大局。三是要防范系統性金融風險，努力維護金融體系穩定

為應對國際金融危機的沖擊，近兩年多來我國實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，成效顯著，我國在全球經濟中率先實現企穩回升。當前，我國經濟保持平穩較快增長，回升向好態勢進一步鞏固，經濟增長動能較為充足。但隨著經濟的持續、較快回升，我國也出現了通脹預期加大、通脹壓力上升等問題。美國等主要經濟體持續實施量化寬松的貨幣政策，又使國際流動性溢出效應更加明顯，進一步加劇了輸入性通脹壓力。中央經濟工作會議深入分析了我們面臨的形勢，明確提出2011年要實施穩健的貨幣政策。貨幣政策取向從適度寬松轉向穩健，主要有以下幾方面考慮：一是危機極端狀態已經緩解，外需相對穩定，我們完全可以通過實施穩健的貨幣政策繼續保持經濟平穩較快增長。二是貨幣政策回歸穩健有利于加強通脹預期管理，防范資產價格泡沫。三是穩健的貨幣政策有利于防范系統性金融風險。四是促進經濟結構調整和發展方式轉變也要求貨幣政策及時回歸穩健。

記者：根據“十二五”規劃建議，我國要在未來五年轉變經濟發展方式，實現包容性增長，這對金融業發展提出了很大的挑戰。人民銀行作為中央銀行，如何協調管理金融市場及市場內各主體，從而實現既定目標？

周小川：實現包容性增長，就是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。金融業作為社會主義市場經濟體系的重要組成部分，發揮著服務實體經濟、促進資源優化配置、促進經濟發展的重要功能。在實現包容性增長的過程中，金融業應努力通過發展金融市場，加快金融創新，優化資源配置，提高經濟發展質量，增加社會財富，讓發展成果為人民共享。

近年來，人民銀行作為中央銀行，以維護幣值穩定、并以此促進經濟增長為使命，深入貫徹落實科學發展觀，積極推進金融業改革、開放和發展，金融宏觀調控體系不斷完善，金融市場功能進一步發揮，金融服務水平顯著提升，成功經受了國際金融危機的嚴峻挑戰，有力支持和促進了國民經濟持續健康發展。今后，人民銀行將緊緊圍繞實現包容性增長的目標，在協調管理金融市場及市場內主體方面努力做好以下工作：一是加強和改善宏觀調控，增強調控的針對性、靈活性和有效性，保持經濟平穩健康運行，為金融市場發展創造良好的宏觀經濟環境。二是加快發展金融市場，改善社會融資結構，提高直接融資比例，引導更多資金配置到“三農”、中小企業和戰略性新興產業等，積極推動經濟結構戰略性調整，增強經濟發展的協調性和競爭力。三是根據市場需求，加快金融市場產品創新，豐富我國金融市場的產品體系，為非金融企業尤其是中小企業融資提供更多工具，并為市場參與者管理各類風險提供便利。四是豐富市場投資人群體，通過“廣泛參與”與“合理分享”，讓更多各類投資人分享經濟發展和金融市場發展的成果，增加居民財產性收入。五是通過加強金融宏觀審慎管理，建立和完善金融市場風險監測與預警體系，動態跟蹤金融市場風險的變化情況，加強投資者利益保護，維護金融市場穩定和國家金融安全。

記者：現在各部門也都在研究制定“十二五”規劃，未來幾年，金融改革的基本指導思想和重點是什么？

周小川：未來幾年，金融改革應該堅持以下指導思想：一是必須堅持以科學發展觀指導各項工作，把握金融業發展的科學規律，提升金融業可持續發展能力。二是必須堅持按照市場化方向推動金融改革，充分發揮市場主體自身的活力，處理好有效監管和市場化發展的關系。三是必須堅持對內、對外開放，拓展國內金融市場的廣度和深度，在“引進來”的同時，鼓勵國內金融機構“走出去”。四是必須堅持探索有中國特色的金融發展之路，將國際經驗與我國國情相結合，提升金融改革的有效性。

金融改革的重點，一是健全金融宏觀調控體系，建立和完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。二是穩步推進利率市場化改革。三是進一步完善人民幣匯率形成機制。四是建立健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制。提升金融業穩健標準。五是繼續深化金融機構改革。建立存款保險制度。六是深化外匯管理體制改革，穩步推進人民幣資本項目可兌換。

記者：正如您剛才提到的，加強金融宏觀審慎管理是下一步金融改革的重點，這也是國際社會在反思此次金融危機教訓過程中取得的共識。能否請您詳細介紹一下中國在這方面的舉措？

周小川：國際金融危機重大教訓之一是，不能只關注單個金融機構或單個行業的風險，還必須從系統性角度防范金融風險，而宏觀審慎管理正是防范系統性風險的良藥。在深刻分析國際金融危機教訓、深入總結國內實踐經驗、準確把握金融管理制度改革方向的基礎上，黨的十七屆五中全會《關于制定經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出了“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”的要求。按照國務院統一部署，人民銀行正在研究加強系統性風險防范、構建逆周期金融宏觀審慎管理制度框架的有關工作，重點是建立逆周期信貸調控機制和強化系統重要性金融機構的宏觀審慎管理。一是建立金融體系穩健性分析監測和評估制度，強化宏觀審慎分析，把握宏觀經濟走勢及其風險變化，建立系統穩健性監測評估指標體系。二是建立和完善逆周期的貨幣信貸動態調控機制。把貨幣信貸和流動性管理的總量調節與構建宏觀審慎政策框架結合起來，實施差別準備金動態調整措施，豐富和補充政策工具，引導貨幣信貸適度增長，提升金融機構抗風險能力。研究建立逆周期的動態資本緩沖和前瞻性撥備安排，維護金融體系穩定，提升金融支持經濟增長的可持續性。三是強化系統重要性金融機構、市場和工具的監管制度。建立和完善我國金融控股公司監管規則和制度，督促金融控股公司加強公司治理和風險管理，彌補監管真空和不足。四是構建多層次的金融體系，完善金融市場價格發現功能，完善有序的風險處置安排，建立存款保險制度。降低金融體系的關聯性，防止金融主體“羊群效應”等。五是加強部門配合，實現宏觀審慎管理與微觀審慎監管的有效協調和補充，人民銀行和金融監管部門根據職責分工實現統籌協調，加強對系統性金融風險的分析和研判，促進貨幣政策和監管政策措施的協調，強化金融風險化解和處置行動的配合，加強金融穩定信息共享等。

在提升我國金融業穩健標準方面，應繼續強調普通股和留存收益在銀行資本中的主導地位和作用，提高對資產證券化、衍生品交易等業務產品的資本要求，適當提高資本充足率的最低標準，設定杠桿率標準，強調資本約束，強化流動性風險監管標準。同時，研究建立逆周期的資本緩沖和前瞻性撥備安排，研究制定針對系統重要性金融機構的更高的資本、流動性、大額風險暴露等要求。

記者：您是“整體改革理論”的主要貢獻者。近幾年在黨中央國務院的領導下，人民銀行會同有關部門穩步推進大型商業銀行改革，取得了豐碩成果。可以說，這也是“整體改革理論”的成功實踐。請您談談“整體改革理論”的精髓及其對金融改革的重要意義。

周小川：“整體改革理論”強調的是改革開放的整體性，也就是要系統地從傳統的集中型計劃經濟向社會主義市場經濟轉變。改革要配套進行，要在搞活企業、建立和完善社會主義統一市場、實現宏觀經濟管理模式轉換等方面相互協調，還要與法律體系建設和社會體系改革相互協調。“整體改革理論”既強調改革的整體性，也強調在不同時期突出重點，合理安排各項改革的順序，朝“最優順序”努力。“整體改革理論”的基礎是漸進主義，要求處理好改革、發展和穩定之間的關系，使改革盡量平穩、取得成效，同時給大家帶來福利，不斷實現帕累托改進。

金融改革是社會主義市場經濟體制建設的重要組成部分。在改革過程中，我們始終考慮到金融改革與其他改革的配套協調以及金融體系改革的整體性。改革開放初期，各個領域的改革需要消耗相當多的資源，當財政資源緊張、體制上又缺少靈活性時，主要是金融業承擔了改革成本。而當改革發展到一定階段后，我們就把改革的重點轉到了金融行業。在亞洲金融危機后，我們抓住了一個有利的時間窗口，推進國有商業銀行改革，取得了突破性進展。金融機構改革為利率市場化改革和匯率形成機制改革奠定了基礎。目前，各項金融改革穩步有序地推進。正是因為堅持了“整體改革”，我國的金融改革才能平穩進行，成效顯著。

記者：伴隨著改革的有序推進，公眾都對金融業發展提出了更高的要求，也不排除對金融企業大而不強、效率較低、創新不足等提出質疑的情況。您對此如何評價？

周小川：“十一五”期間，我國金融機構改革取得突破性進展，股權結構和治理結構日益完善，經營管理方式得到轉變，資本充足率大幅提高，資產質量大為改觀，綜合競爭力和抗風險能力大幅提高。2010年第三季度末，銀行業金融機構總資產達到906395.6億元，資本充足率達到11.6%，不良貸款率為1.20%。

但是，面對當前和未來的環境變化和挑戰，我國金融企業特別是商業銀行還有很多需要進一步改革和完善的重要方面：一是仍然過度依賴貸款增長的粗放型發展模式；二是過度依賴存貸利差的盈利模式；三是過度依賴對大企業、大項目，包括對政府背景下的項目的貸款所產生的增長和盈利；四是單純或者過多寄希望于未來進行跨越性經營和業務雷同情況下的同業競爭；五是快速的信貸擴張，快速的資產擴張，依賴頻繁的融資進行支撐的模式。

針對上述問題，我們必須要有清醒的認識，要有緊迫感、危機感，加快調整和轉變。第一，更加注重傳統發展方式的轉變，注重實現集約式、內涵式、以效益和質量為核心的新發展模式；第二，更加注重資產負債結構和資產質量的優化，這是銀行實現流動性、盈利性和安全性的最基礎和最重要的支持和保證；第三，更加注重通過機制的創新和業務、工具、服務的創新，來支撐綜合競爭力、品牌和市場影響力；第四，銀行應立足自身條件，走差異化競爭和以特取勝之路，將資源集中于具有比較優勢的業務領域，著力提高核心競爭力，真正形成競爭對手難以模仿的差異化競爭優勢。努力營造富有活力的銀行業格局，既有國際一流大銀行，也有扎根地方的小銀行；既有專注于提供小企業服務的銀行，也有著重為“三農”服務的銀行。

同時，要進一步推動利率市場化改革和完善人民幣匯率形成機制，強化市場對金融企業的約束，完善金融機構的市場環境。

記者：在未來金融改革中，穩步推進人民幣資本項目可兌換成為重要內容，央行將會采取哪些措施？

周小川：近年來，資本項目外匯管理改革取得了一定的成績，可兌換程度不斷擴大。下一階段，將進一步深化資本項目外匯管理改革，加強跨境資本流出入的統計監測分析，在有效防范跨境資金異常流動風險的前提下穩步推進資本項目可兌換。

一是推進資本項目可兌換的著力點將放在目前部分可兌換或不可兌換的項目上，主要措施包括：以直接投資便利化為出發點，率先實現直接投資基本可兌換；以便利跨境融資為重點，加快改革對外債權債務外匯管理；以擴大個人用匯自主權為著力點，進一步放松個人其他資本項目跨境交易；以資本市場開放為重點，進一步提高證券投資可兌換程度。二是在繼續推進資本項目可兌換的進程中，對現有的資本項目法規進行整合，逐步構建簡明清晰的資本項目外匯管理法規體系。三是強化跨境資金流動的統計監測和預警，防范跨境資本流動風險。■

第二篇：周小川再次呼吁應用宏觀審慎政策

央行周小川行長呼吁應用宏觀審慎政策

一、周小川在第一屆“中國金融學科終身成就獎”頒獎典禮上的致辭、節選(2011年6月1日)

尊敬的黃達教授、劉鴻儒教授、郝平副部長、紀寶成校長，各位老師、各位來賓，同學們：

首先，請允許我對黃達教授榮獲“中國金融學科終身成就獎”表示祝賀！對劉鴻儒金融教育基金會為推動中國金融學科的建設和金融教育事業的發展所發揮的積極作用表示感謝！

金融學科的建設和金融教育事業的發展，始終是與金融事業的發展聯系在一起的。從1978年開始的金融體制改革，中國逐漸突破過去那種高度集中型的金融機構體系，朝多元化體系方向改革，建立起社會主義市場金融體制的基本框架，中國金融事業獲得了長足發展。以黃達教授為代表的中國金融教育界，一方面，辛苦耕耘，全心奉獻，培養出大批金融人才，解決了中國金融事業的發展與金融人才、特別是高層次人才匱乏的矛盾；另一方面，潛心研究，勇于實踐，為中國金融的改革、開放與發展的政策與實踐提供了理論支撐和技術支持。

當前，隨著全球化和我國改革開放的不斷深化，金融業發展發生了很大的變化，金融學研究也面臨著一些新的問題、新的挑戰。特別是經過這次國際金融危機，現有的金融運行模式、金融監管體制暴露了其內在不足，也引發了理論界、金融業界對今后金融改革的深入思考和探索。

從理論上說，經過這次危機，人們發現，微觀審慎性的總和并不等于宏觀上的審慎性。或者說，個體的健康性不等于總體的健康性。這里面涉及到很多相關的經濟學、金融學理論。如，危機的傳染性，與資本要求、流動性、杠桿率、撥備要求、會計準則、評級制度相關的微觀審慎性標準，與羊群效應、動物精神、信息理論和計算復雜性，以及激勵機制安排等相關的市場有效性問題等，在原有的理論分析框架、模型基礎上，都有新的認識和發展。

在金融運行和管理方面，宏觀審慎政策框架已成為危機后國際金融改革的主要方向。各國政府以及金融界的普遍共識是要建立逆周期的市場運行和調節機制。在宏觀方面，除了要用好貨幣供應量、利率等具有逆周期調節效果的傳統貨幣政策工具，還引入了逆周期調節的創新手段，如建立逆周期的資本緩沖制度和動態損失準備制度等。在微觀方面，主要側重于加強金融監管改革，改進原有的資本協議、杠桿率、撥備計提等監管政策和工具，提高金融機構資本質量和資本充足率、建立與經濟周期調節相適應的杠桿率要求、前瞻性撥備管理，推進會計制度、評級機構、衍生品交易和清算體系等的改革，加強對影子銀行的監管等，其主要思路是，將這些微觀層面的監管機制納入宏觀管理框架內，減緩順周期影響，減少對經濟波動的影響。

當前，以加強宏觀審慎管理為核心的國際金融改革正在穩步推進，其典型內容是G20所支持和認可的巴塞爾Ⅲ。從中國情況來說，我們有必要、也有條件盡快采納和運用宏觀審慎性政策框架，而且也寫入了“十二五”規劃。但我國總體上還處于經濟轉軌過程中，運用宏觀審慎政策框架也有一些比較緊迫的課題，如對經濟周期的判斷、高儲蓄率問題、宏觀審慎政策工具的選擇、系統重要性金融機構的劃分標準、會計準則的國際趨同，等等，需要盡快加以深入研究。

總之，新的金融運行和監管理念及其政策框架對金融學科建設、金融教育發展提出了新的挑戰。我希望中國金融教育工作者以黃達教授等老一輩金融教育家為楷模，教書育人、刻苦耕耘，為中國金融事業的發展培養具有超前意識、創新精神和國際視野的優秀人才。也希望經濟學和金融學的專家學者們能更進一步潛心研究，勇于實踐，為金融的創新、發展提供更好的理論支持，為中國金融的穩定、安全和發展貢獻自己的智力。

再次感謝各位來賓，感謝你們對中國金融事業的支持，祝黃達教授、劉鴻儒教授身體健康、心情愉快！謝謝大家！

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5月20日，在“2011陸家嘴論壇”上，中國人民銀行行長周小川表示，中國除了有必要采用宏觀審慎性框架以外，同時，也有可能盡早地運用宏觀審慎性框架。

周小川還表示，資本項目可兌換是一個中長期的發展進程。他認為，人民幣如果跨境使用發展到一定階段的時候，自然會產生一種需求，這種需求就是人民幣需要逐步地、有序地走向可兌換。

運用宏觀審慎政策框架

在周小川看來，新時期宏觀管理主要有兩個特點：其一，國際經濟金融形勢有很大的不確定性；其二，引入了宏觀審慎性政策進行宏觀管理。

“盡管目前全球經濟復蘇比去年更加明朗，但總體還是處于這樣的狀況，即不確定性因素比較多。”周小川表示，常規年份沒有這么大的不確定性，全球交互影響也沒有這么大。

全球來看，主權債務危機并沒有解除，在應對危機時采取擴張政策的后遺癥亦逐漸開始顯現，通脹處于較高位置，全球大宗商品市場價格較高。

周小川認為，這需要宏觀管理有一定的轉向，在轉向中找到一個既促進經濟增長又能控制通貨膨脹的新平衡點。

“宏觀管理，特別是涉及到金融業和貨幣政策方面的一個特點，就是引入了宏觀審慎性政策。”周小川表示，宏觀審慎性政策主要是把一些主要的概念匯總起來，放入宏觀審慎性政策體系的框架之內，主要內容是以金融穩定為中心，特別是防止系統性金融風險，以逆周期宏觀調節為特征所形成的政策體系。

盡管推進宏觀審慎性政策成為危機之后的共識，但是全球范圍來看，各國執行的情況不一。周小川表示：“宏觀審慎性管理框架對另外一些經濟復蘇比較弱的國家來說，又容易帶來一個負面的效應，就是進一步拖慢了經濟復蘇的速度。”

在周小川看來，中國有采納和運用宏觀審慎性政策的需要。“危機之后中國率先復蘇，中國經濟周期和發達國家所處周期不一樣。對于周期判斷的變化，需要有一些逆周期的措施。”

與此同時，中國是高儲蓄率的經濟體，高儲蓄率可能出現較高的投資率，而從過去的歷史經驗來看，較高的投資可能會造成某些方面的過熱和產能的過剩，進而刺激泡沫產生。

“高儲蓄率帶來的周期性問題。”周小川表示，中國又是一個轉軌經濟，仍舊有一些財務軟約束的現象，這可能會造成潛在的、過熱的沖動。他認為，面對這些情況，中國還需要盡早地運用宏觀審慎管理框架。

人民幣可兌換需求自然產生

而針對素來備受關注的人民幣可兌換問題，在此次論壇上，周小川表示，人民幣跨境使用，首先主要是指在貿易和投資中的運用，同時小心謹慎地允許在金融交易中逐步有所運用。

“人民幣如果跨境使用發展到一定階段的時候，自然會產生一種需求，這種需求就是人民幣需要逐步地、有序地走向可兌換。”周小川同時還表示，在1996年，中國已宣布實現了人民幣在經常項目的可兌換，資本項目的可兌換是一個中長期的發展進程。

在2011年年初央行工作會議上，央行就已提出要積極穩妥推進資本項目可兌換進程。在今年1月，人民幣可兌換進程還邁出了重要的一步，即人民幣境外直投開閘，央行下發了《境外直接投資人民幣結算試點管理辦法》。

19日，央行貨幣政策二司司長李波曾表示，截至目前，中國企業人民幣到境外直投的試點總量約為190億元人民幣。他還透露，央行擬在年內將跨境貿易人民幣結算試點擴至全國。

今年前4個月跨境人民幣結算量已達5300億元人民幣，超過去年全年，達到同期貿易量的5%。在陸家嘴論壇上，香港交易及結算所有限公司集團行政總裁李小加表示，人民幣有三到五年的升值空間，應該抓緊時間推進人民幣國際化。

第三篇：[國研專稿]構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

[國研專稿]構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

2011-6-7 內容摘要：我國金融體系在本次國際金融危機中受到的影響較小，這主要得益于我國資本項目的不完全開放以及國內金融管制的相對嚴格。但金融危機的爆發也給了我們深刻的啟示，即在金融混業經營以及金融創新不斷加深的趨勢下，系統性風險的防范以及宏觀審慎與微觀審慎之間的協調對一國金融體系的穩定至關重要。因而，本文深入分析了構建我國宏觀審慎管理框架的必要性，并結合我國金融市場發展階段和特點提出了構建適合我國國情的宏觀審慎管理框架的政策建議。

關鍵詞：宏觀審慎，框架，必要性，政策建議

國際金融危機的爆發給了我們深刻的啟示，即系統性風險的防范、加強宏觀審慎管理對一國金融體系的穩定至關重要。因而，借鑒和密切關注宏觀審慎管理框架的國際改革趨勢，構建適合我國國情的宏觀審慎管理框架具有十分重要的現實意義。

一、現階段構建我國宏觀審慎管理框架的必要性分析

當前我國的金融監管基本停留在微觀審慎監管層面，尚未樹立將金融業視為一個整體的宏觀審慎管理理念。現階段我國潛在的系統性風險隱患對我國金融監管體制改革提出了迫切要求。

（一）影響金融穩定的宏觀因素潛在風險增大

目前我國宏觀調控體系中缺乏一個專門的部門從宏觀審慎的角度把握系統性金融風險的全貌，深入分析金融體系與宏觀經濟的緊密聯系和相互影響，不僅影響宏觀經濟決策的準確性和針對性，而且不利于系統性風險的防范與化解。現階段我國金融體系面臨的宏觀風險主要體現在：一是經濟發展的不平衡與不可持續因素對銀行信貸資產質量的負面影響。二是房地產等資產價格泡沫積累對金融體系穩定產生壓力。三是地方政府投融資平臺貸款規模大幅上升對銀行貸款風險產生壓力。四是國際跨境資本流動對我國金融穩定的影響加大。

（二）綜合經營態勢下系統性風險的防范要求增大

近年來，隨著金融綜合經營試點發展以及以理財產品、私募基金為代表的跨行業、跨市場的交叉性金融業務的發展，現行分業監管體制面臨嚴峻挑戰，系統性金融風險與監管漏洞不斷增加。一是對日益發展壯大的金融控股公司缺乏有效監管，尤其是產融結合下的金融綜合經營存在著監管空白，其潛在風險不容忽視。二是對跨部門、跨市場的交叉性金融業務缺乏統一監管規則，監管套利風險增加。

二、我國現有金融體制的現狀及存在的問題

（一）我國現有金融監管體制的現狀

目前我國初步形成了中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會四家分業監管的格局，正式確立了分業經營、分業監管、一行三會分工合作的金融監管體制。中國人民銀行著重加強制定和執行貨幣政策的職能，同時也負責外匯管理，對國際金融市場進行跟蹤監測和風險預警，監測和管理跨境資本流動，監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場以及與上述市場有關的衍生產品交易。2008年中國人民銀行新三定方案中，賦予了人民銀行維護金融穩定的職能。

（二）我國現有金融監管體系存在的問題

近年來隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融業開放加快，金融監管環境發生重大變化，現有分業監管體制已顯現出明顯的不適應，其本身所固有的缺陷逐漸顯露。

1.我國金融監管體系在監管協調方面的不足。目前跨部門的問題主要靠“一行三會”之間的部際聯席會議來協商。從本質上看，部際聯席會議機制只是在現行金融業分業監管體制下加強金融監管協調的權宜之計，它至少存在以下三方面不足：（1）部際聯席會議機制通常是由國務院批準建立的臨時性金融監管協調機制，因此，缺乏國家層面的法律支持，其強制力和權威性大打折扣，聯席會議做出的決定，往往不能得到徹底貫徹執行。（2）部際聯席會議通常以多部門簽訂“備忘錄”的形式建立，缺乏有效的約束機制，一旦部門之間對某些政策或業務產生利益糾葛，很容易導致協調無效。（3）中國人民銀行雖然擔負著維護金融穩定的職能，但卻沒有相應的維穩手段和行政權威。

2.我國在防范系統性金融風險的制度建設方面基本是空白。國內在抑制系統性金融風險的制度建設方面基本是空白。隨著我國金融領域的市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統性風險對我國金融體系的影響將會越來越明顯。將來一旦經濟減速或金融創新活動過度，金融領域的系統性風險完全有全面爆發的可能性。因此，我們應該充分利用我國在制度創新方面的后發優勢，未雨綢繆，提前設計和規劃有助于防范和化解系統性金融風險沖擊的金融監管體系。

三、構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

目前國際社會關于宏觀審慎管理框架的研究還沒有定論，各國在實踐當中也主要根據本國金融體系具體情況來構建宏觀審慎管理框架，如各國金融體系的不同決定了宏觀審慎管理模式多樣化；各國對本國系統性風險防范的側重不同決定了宏觀審慎管理范圍不同；各國宏觀經濟發展狀況及金融業發展階段不同決定了包括巴塞爾協議Ⅲ在內的新的國際監管規則在各國運用的程序與時機不同；新興國家在構建宏觀審慎管理框架中應更關注全球流動性過剩背景下跨境資本流動對本國金融穩定的沖擊等。因此，針對國際金融體制改革的趨勢，我們應客觀分析，并結合本國國情與利益，構建適用于我國金融發展現狀的宏觀審慎管理框架。

（一）盡快建立權責明確、協調充分的宏觀審慎管理組織架構

吸取國際金融危機教訓并結合我國現階段實際情況，有必要盡快明確或設立負責宏觀審慎管理的機構，來負責系統性金融風險的識別、防范與應對工作，并賦予相應的政策工具。關于我國宏觀審慎管理組織架構的建立，我們提出以下兩種方案可供借鑒。

1.第一種模式：單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能。單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能，包括逆周期調節政策與系統性金融風險監管（如對系統重要性金融機構、系統重要性金融產品與市場、流動性管理等），而三大專業監管機構主要負責微觀審慎監管，并對中央銀行的宏觀審慎管理提供基礎支持。在這一模式下，中央銀行宏觀審慎管理的職能主要有：（1）加強宏觀經濟政策與金融監管政策的協調，促進金融監管法規政策之間的統一；（2）組織開發系統性金融風險的預警和評估系統，研究制定系統性金融風險的化解和處置機制；（3）對具有系統重要性金融機構、金融市場和金融產品負監管職責，有權直接從金融機構或監管機構獲取相關金融信息，有權對系統重要性金融機構提出更為嚴格的監管標準；（4）發布經濟景氣指數或逆周期系數進行逆周期調節，開發逆周期政策工具并與傳統逆周期工具如利率、匯率、信貸政策等協調使用，制定逆周期調節操作規則；（5）加強對金融體系流動性管理和流動性危機應對能力；（6）加強與國際監管機構的協調與合作，加大對跨境金融風險的防范。

為了保證宏觀審慎管理職能的有效實施，有必要在中央銀行內部設立專門負責宏觀審慎管理委員會或金融政策委員會，其成員應包括中央銀行行長、負責貨幣政策副行長、負責金融穩定副行長以及外部專家若干。宏觀審慎管理委員會應每個季度或每半年對外公布《金融穩定報告》，提高政策制定的透明度。此外，為了加強央行與各個監管機構以及相關部委的信息溝通與交流以及危機應對時各部門的協調，在現有“一行三會”監管協調機制基礎上，成立金融政策協調小組，由副總理牽頭任組長，并增加財政部、外管局、發改委等相關機構，完善信息共享機制、監管政策協調機制以及危機應對機制。

圖1 單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能架構圖

該模式最大的優點是權責明確，避免了由于職能劃分不明確而導致協調成本過高以及監管重復或監管漏洞等問題，有利于建立完善的系統性風險防范與應對機制，維護金融穩定。但該模式實際操作中的挑戰：一是對人民銀行角色轉變提出挑戰，中央銀行將面臨貨幣政策框架的調整、價格穩定與金融穩定之間的權衡、央行治理和決策架構的改革、系統性風險識別和監測能力、宏觀審慎監管工具運用能力等諸多挑戰，人民銀行能否勝任這一角色的轉換？二是賦予人民銀行主要的宏觀審慎管理職能，尤其是在對系統性金融機構、產品的監管權力上，對現有監管體系的調整幅度較大，尤其是將面臨來自現有監管當局的反對，加大了宏觀審慎管理與微觀審慎監管之間的協調難度。

2.第二種模式：賦予多個部門宏觀審慎管理職能。國際上強化宏觀審慎政策的趨勢勢必推動我國的金融體制改革，但由于我國金融體系發展階段與西方發達國家仍有較大差距，因此對我國現有金融體制進行重大調整的難度較大。然而我國現有金融監管體制存在的問題也不容忽視，國際金融危機的教訓更值得我們警惕，因此如果考慮到我國金融監管體制現狀和改革的可操作性，可以采取在現有監管體系下加強宏觀審慎管理職能。

由于宏觀審慎管理中的逆周期調節政策、流動性管理等職能與中央銀行的宏觀調控以及維護金融穩定密切相關，因此應由中央銀行來實施。而宏觀審慎管理中的宏觀審慎監管職能（即對系統重要性機構、產品的監管）可以通過現有三大監管機構設立系統性風險委員會來實施。系統性風險委員會的職能是：（1）開發金融體系系統性風險（如集合風險、網絡風險等）的識別和預警體系，評估金融體系的系統性風險；（2）制定統一的宏觀審慎監管標準及監管工具；（3）加強國際金融監管合作，加強對跨境金融機構的監管；（4）每個季度或每半年對外公布《系統性金融風險評估報告》。系統性風險委員會成員由三大監管機構的主席、負責系統性風險監管的副主席以及外部專家組成，系統性風險委員會下設辦公室，組織專門人員負責實施上述職責，并對監管機構的宏觀審慎監管提出指導意見。辦公室可考慮單獨設立或放在現有某家監管機構內部。此外，仍需要建立金融政策協調小組，由副總理牽頭任組長，央行、三大監管機構、財政部、發改委等部委參加，負責金融政策的協商、信息共享以及制定危機應對機制。

該模式最大的優點是在不對現有監管體制做太大調整基礎上，一定程度上明確各部門宏觀審慎管理職責，降低協調成本，最大限度地保證宏觀審慎管理職能的有效實施。但該模式的缺點：一是難以避免各部門宏觀審慎職能的部分重疊和沖突，增加了不同部門宏觀審慎管理政策之間的協調難度，影響宏觀審慎管理職能實施效果；二是對三大微觀監管機構的監管協調能力以及監管水平提出了更高要求。

圖2 賦予多個部門宏觀審慎管理職能架構圖

（二）開發適用于我國的宏觀審慎管理政策工具與手段

關于系統性風險的識別與預警機制、宏觀審慎管理的政策工具等，國際金融組織在危機后進行了大量的改革和研究工作。我國在借鑒和吸納國際經驗以及國際監管準則時，應充分考慮我國現階段金融業發展特點，適時把握改革進度，并開發適合我國國情的風險監測預警體系以及宏觀審慎管理工具。

一是建立科學的系統性風險監測預警體系。首先，要完善系統性風險監測預警框架，強化對金融體系內部聯系、宏觀經濟與金融體系以及經濟金融跨國關聯性的監測分析。其次，要研究和開發適合中國國情的指標體系和預警模型，提高系統性金融風險監測預警的量化分析能力和水平。

二是完善宏觀審慎管理的政策工具。我國應密切關注國際金融監管規則的改革動向，抓緊研究新的監管規則對我國金融穩定的影響，制定適合我國國情的宏觀審慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏觀審慎管理制度，開發包括資本緩沖、可變風險權重、前瞻性的貸款損失準備、超額資本要求等政策工具，編制逆周期調整系數或經濟景氣指數，評估各類工具單獨或搭配使用的逆周期調節效果以及對宏觀經濟波動的影響，在此基礎上建立適合我國的逆周期調節制度。其次，建立和完善對系統重要性金融機構的監管制度。盡快制定符合我國國情的系統重要性金融機構的界定標準和認定制度，對滿足標準的金融機構采取有針對性的監管措施；研究對系統重要性金融機構是否提出更高監管要求，對大型金融機構進行壓力測試；對大型金融機構組織結構和業務復雜性進行動態評估并采取關于措施，對出現風險的系統重要性金融機構制定處置方案。

（三）建立完善的系統性風險處置機制 1.厘清有關各方的職責分工。（1）明確財政在系統性金融風險處置中的保障職能、范圍以及方式；（2）充分發揮人民銀行最后貸款人的職能，向系統重要性金融機構、存款人和投資者保護機構提供緊急流動性支持等；（3）重視審慎監管作為第一道防線的作用，強化對金融監管機構的問責制和約束機制。

2.建立一整套危機處置機制。包括：（1）明確處置預案啟動的時機，相關部門在危機不同階段的職責；（2）明確危機處置政策工具、穩定手段以及資金來源；（3）明確金融機構的破產清算程序和接管程序等。

3.建立存款保險制度。存款保險制度在本次國際金融危機中發揮了重要作用，成為危機時期金融風險處置的重要平臺，通過接管、托管、重組或清算等方式化解金融風險。危機后各國政府陸續出臺了強化存款保險的措施，尤其是賦予了存款保險公司對大型問題金融機構的監管和清算權利。當前，在我國推出存款保險制度的時機已經成熟，適時推出存款保險制度，強化對金融機構的制約，可以彌補監管資源的不足以及市場化金融風險處置機制的缺失。

4.加強跨境危機的國際合作。進一步完善跨境危機處置的制度框架，加強國際合作共同應對危機。如積極參與國際監管標準制定，充分反映我國在跨境危機處置方面的意見和建議；繼續推進國家和區域層面的跨境監管合作，避免監管套利，有效處置跨境風險；探索完善跨境危機的方法和處置機制，包括跨境破產清算及東道國和母國協作機制等。

（四）其他配套措施

宏觀審慎管理框架的建設除了政策目標、工具、組織安排、危機應對等大的方面外，還需要諸多配套政策作為補充，以保證宏觀審慎管理職能的有效實施。

1.建立適當的宏觀審慎管理職能約束機制。考慮到宏觀審慎政策的重要性，有必要對政策制定者的相機抉擇權加以適當約束或限制。一是公開決策制定框架，包括逆周期調節的風險權重種類、對核心資本要求的依賴程度；用于校對的清單和一系列評估指標；壓力測試的細節等。二是定期發布評估報告，將信息或決策過程準確無誤的傳達給市場及大眾。三是明確責任。通過明確的立法賦予相關機構宏觀審慎管理職能，有利于制度執行機構能擔起責任，避免責任推脫或行動拖延等。

2.建立完善、切實可行的信息共享機制。宏觀審慎管理的信息分析、形式研究、政策決策也必須基于充分、準確的數據信息和適當的分析模型與決策工具。這就要求一國的立法機關必須在法律上賦予宏觀審慎管理機構獲得微觀審慎管理機構各項監管數據的權力，確立信息共享機制。目前我國雖然建立了一行三會之間的監管協調機制，但也僅流于形式，在實際操作中重要的數據、信息難以真正達到共享效果。因此，在我國的宏觀審慎管理制度建設當中，必須切實落實各相關部門之間的有關宏觀審慎管理所需信息、數據的共享機制（例如某一權限內的數據庫共享），否則宏觀審慎管理制度的建設只能是一張空文，難以實施。

3.提高履行宏觀審慎管理職能所需的分析能力。為了有效地履行宏觀審慎職能，提高政策的科學性和前瞻性，需要培養專業人員的分析能力。履行宏觀審慎管理職能所需要的各種分析能力，僅僅把各種微觀審慎方面的隱患簡單相加并不能推導出正確的宏觀審慎政策。此外，非金融經濟領域與金融領域之間的交互作用也應是宏觀審慎管理應考慮的關鍵因素。因此，宏觀審慎管理職能的實施需要培養大量專業的研究人員，建立專業的分析框架。4.重視會計制度在宏觀審慎管理中的作用。本輪危機表明，評估金融產品價值的方法和會計制度將對金融機構的行為和金融體系產生重大影響。為此，國際社會對如何改革會計制度以強化金融體系穩定進行了廣泛討論。目前國際上根據預期損失來安排準備金的會計制度修改方法仍在討論之中，我國應密切關注國際會計制度改革動向，并研究國際會計制度改革對我國金融體系的影響以及如何制定適合我國金融穩定的會計制度。

國務院發展研究中心金融研究所“宏觀審慎管理框架研究”課題組

課題負責人：夏斌 巴曙松

課題組成員：雷薇 范建軍

執筆：雷薇