第一篇：集體性娛樂與城市空間緊張下的沖突及其解決對策

摘要：隨著社會發展水平的提高和我國老齡社會的到來，作為集體性娛樂重要方式的城市廣場舞，對于豐富中老年群體的生活發揮著非常重要的積極作用。但是，在我國快速城鎮化過程中形成的以高密度的城市空間結構、一地多用的土地混合使用和緊湊的城市功能形態等為特征的城市格局，與廣場舞的規模化、空間占用性和空間利用就近性特征等屬性構成巨大的張力，并導致“搶奪地盤”、噪音擾民和群體隔閡等城市治理難題。解決集體性娛樂與城市空間的緊張關系，需要有效利用城市閑置空間、促進公共空間便捷可達并降低廣場舞對城市空間的擠占。

關鍵詞：集體性娛樂；城市空間緊張；廣場舞；城市空間開發

中圖分類號：c913.9

文獻標識碼：a doi：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0004

在我國，隨著城市化的快速發展，集聚起來的城市人口特別是中老年群體，選擇以太極拳、扭秧歌和廣場舞等群體性運動作為健身、娛樂和交際的方式。這種多功能的集體性活動方式，不僅與我國傳統文化中喜熱鬧、重群體的特征一脈相承，而且也為高度分隔化的城市居民提供了交往的公共空間，對于這些活動參加者的身心健康有著非常重要的積極意義。但是，在現代城市格局下，集體性娛樂卻對城市空間造成了巨大的挑戰，進而引發各種矛盾甚至沖突，其中以廣場舞蹈最具代表性。城市廣場舞事實上已經成為全民性的健身娛樂方式，據報道，全國有近億民眾參與這一活動[1]。也正因為此，廣場舞在城市中引發的矛盾也最為普遍和劇烈，儼然已成為活動反對者們的“心頭大患”和政府治理的難題[2]。針對城市廣場舞引發的社會問題，學術界從不同方面進行了回應。研究者們認為，廣場舞是在中國特有的文化背景下因代際傳承和演變而產生的[3]，其產生的沖突是由于相關主體權利逾界而爆發的[4]，解決這些沖突的辦法就是強化對廣場舞的管理和加大對公共設施的投入[5]。盡管這些研究對于理解城市廣場舞的興起及其產生的沖突有著重要的意義，但是，仍留下諸多未解之疑問，為什么廣場舞是在現代而不是以前成為問題？為什么沖突的發生是在城市而不是農村？為什么學者提出的治理措施沒有收到成效？回答這些問題，需要將廣場舞這種集體性娛樂活動置于中國城市格局之中，研究廣場舞與城市空間的匹配性，以探尋廣場舞引發沖突的根源，方能提出更加現實和有效的解決措施。

一、基于緊湊性的現代城市空間布局

我國城市化的歷史并不久遠，全面而快速的城市化始于改革開放以后。在我國城市化任務艱巨、城市人口急劇增加、城市土地非常有限的情況下，我國的城市化模式選擇了學者們所謂的“緊湊城市”[6]，使得我國城市布局呈現高密度的城市空間結構、“一地多用”的土地混合使用和緊湊的城市功能形態等特征。

（一）高密度的城市空間結構

伴隨著我國城市化速度和城鎮人口比例的提高，城市的空間密度也在不斷加大。我國城市空間密度加大主要表現為兩個方面，一是人口的高密度化；二是建筑物的高密度化。所謂人口密度，是指單位面積土地上的人口數量，其計算方法是城市人口除以城市面積。我國城市人口的高密度化首先表現為絕對數值非常高，據統計，我國中等城市人口密度為424.13人/平方公里，遠遠高于世界平均水平和人口密集區的界定（100人/平方公里）；而在超大型城市則達到了1288.22人/平方公里。另一方面，我國城市人口密度呈現出上升的趨勢，如2005年全國城市人口密度為610.58人/平方公里[7]，到2014年就增加到了615.41人/平方公里。城市的建筑密度是指在一定用地范圍內，所有建筑物的基底面積與用地面積之比，即建筑物的覆蓋率。我國的建筑密度也呈現出樓層高度不斷增加、樓間距減少的趨勢。據不完全統計，在2008年底我國150米以上的高層建筑超過200棟[8]，而2013-2018年計劃建成高度250米以上的超高層建筑就達164幢之多[9]。目前，我國的城市樓層已達到平均二十、三十層的高度[10]。與此同時，我國城市樓層之間的間距卻保持相對穩定甚至變小的態勢。無論是城市人口的高密度化，還是城市空間的高密度化，尤其是二者的疊加，最終都使城市空間更加緊湊，引發城市居民強烈的視覺和聽覺緊張感。

（二）“一地多用”的土地混合使用

城市土地使用的混合性，是指將城市中的居住用地、休閑娛樂用地和公共設施用地等混合布局，通過“一地多用”以求提高土地的利用效率。我國人多地少、嚴格的農地保護政策，使得“攤大餅”式的城市擴張道路被限制，有限的城市土地和空間必然要被復合利用。在我國很多城市社區中，停車位、人行橫道與社區道路往往重合；綠化中心被設計為居民的休閑娛樂場所；健身房還得兼為黨團活動訓練基地等等，這使得我國城市土地利用很難實現專地專用，一定的空間承擔著多種功能和用途，呈現與西方國家和我國農村社會相異的空間使用強混合性。這種空間的強混合性，對于城市有限土地資源價值的綜合開發和為居民提供多樣化的服務來說，無疑具有非常重要的價值[11]。但是，土地的高混合使用，尤其是公共空間承擔的多種功能，使得城市公共空間變得更加稀缺、擁擠和緊張，難以同時滿足居民日益強烈的娛樂、休閑和運動的場所和空間需求。

（三）緊湊的城市功能形態

城市化的發展伴隨著城鎮區域的擴張和城區功能的不斷開發。我國在實現城市向外擴大的過程中，不斷加強對城區，尤其是對中心城區的再開發，通過功能的多樣化和緊湊化來建立復合的功能區域。不同于傳統的城市功能分區形態，功能緊湊化形態是將以前嚴格分離的住宅、商業、服務和出行等城市功能，集中在同一空間進行開發而不必進行嚴格的區域劃分。功能形態的緊湊化，縮短甚至消除了不同功能區的距離，提高了城市土地的利用效率。不過，緊湊化的功能形態也造成了新的問題，如生活、辦公和商業區的聚集，不僅導致空間過度擁擠、人員密集，還導致不同區域的相互干擾和沖突。同時，城市功能形態的高度緊湊化，導致城市交通堵塞現象十分嚴重，限制了居民長距離出行，使得活動的選擇空間往往只能就近開展。盡管我國城市化并不均衡，不僅各地發展速度不一樣，而且在發展形態上也有差異，但是，在我國資源和政策約束下，緊湊型城市發展模式卻是全國范圍內的共同選擇。這種模式在我國城市發展的不同階段、不同區域表現形態或許有著重要的差異，但是，由此形成的我國城市內部的布局卻有著本質的同構性，使其形成與我國廣大農村社會和西方國家不同的特征。緊湊型城市雖然適應了我國城市化的需求，但是，其空間結構并沒有為中國居民喜愛的娛樂準備足夠的空間和場域。

二、作為集體性娛樂的廣場舞的運行特征

中國的文化傳統和社會結構，使得人們尤其是中老年人群體喜熱鬧、愛集體，不像西方文化那樣表現為重個性、喜獨處的生活方式。快速的城市化盡管極大地重塑著社會結構和居住空間，但是，城市化的居民仍在頑強地追求著集體化的休閑、娛樂活動方式，太極拳、扭秧歌、廣場舞和城市結伴“暴走”等都是城市中老年群體的主要業余活動方式。其中，廣場舞不僅是城市居民最喜歡的活動方式，而且也是集體性娛樂特征最典型的代表，因此，下面將以廣場舞為例論述城市集體性娛樂的運行特征。

（一）廣場舞的規模化

廣場舞的最主要的特征就是規模化，其具體表現為活動以集體方式呈現、參與總人數龐大和參與團體眾多。我國城市的廣場舞都以集體化的形式出現，單次人數規模從幾十人到幾百人不等。有關的調查佐證了這一結論。據周麗云調查，98%的受調查者回答他們參加了廣場舞[12]。除了全國參加廣場舞的人口數量龐大外，在同一城市參加的居民也非常眾多。據2009年的報道，在湖北襄陽市這樣的地級市，參加廣場舞的人數達到7～8萬；在浙江嵊州市這樣的縣級市城區內，日均跳舞者也超過3萬人。另外，城市中廣場舞團體數量非常眾多。據報道，海南海口市廣場舞露天組合至少已有上千個點[13]；在西安未央區參加廣場舞決賽的就有1000多人27支代表隊。盡管目前缺乏對城市廣場舞參加人數、規模和團體數量的詳細統計數據，但是，從以上列舉的事實來看，廣場舞的規模性特征已經非常明顯，是當之無愧的集體性娛樂方式。

（二）廣場舞的空間占用性

廣場舞的參與者絕大部分都是中老年人，尤以離退休者居多，他們的時間相對充裕，因此，只要在天氣允許的條件下，廣場舞往往是他們每天按時進行的活動，是城市里固定的風景。廣場舞的這種日常性和常態性，必然導致對城市公共空間的幾乎每天的、定時的和大規模的占用。這種占用表現為兩個方面：一是對城市混合性公共空間的占用，即對于沒有規定具體功能、可以開展多種活動空間的占用，如廣場舞占用社區健身娛樂空間，在城市公園的空地上進行等；二是對專門性空間的占用，即廣場舞占用有指定用途的場所，如占用社區中的籃球場，將社區中的健身設施移走以利用這些公共空間，更有甚者，長期占用社區停車位并刺破已停車輛車胎以宣示“主權”。集體性的廣場舞需要定時的廣闊場所，在緊湊型的城市空間中，不可避免地導致對公共空間的占用、擠占甚至霸占。

（三）廣場舞空間的利用就近性

盡管娛樂活動是城市居民日常生活的重要環節，但是，出于時間、精力和物質因素的考慮，參與者往往選擇以成本最低的方式進行，廣場舞也不例外。參與廣場舞運動的主體是中老年婦女，加上廣場舞的常態化，因此，她們不愿意花太多的時間和精力去離家很遠的地方進行廣場舞，而是就近選擇社區公共空間和廣場開展，就近性是廣場舞的又一特征。已有的調查顯示，39.5%的廣場舞參與者選擇在街邊、樓前的空地上進行廣場舞鍛煉，33.3%的選擇就近的廣場[14]。這充分表明，城市廣場舞是參與者圍繞自己居住區域而展開的一項活動。廣場舞行為的就近性，為參與者節省了時間和金錢成本，也促進了社區居民間的交往和交流；但是，這種集體性常態化的高噪音喧囂性娛樂，則可能對居民區域內的安靜環境構成嚴重的挑戰。

廣場舞表現出來的規模化、空間占用性和空間利用就近性等特征，體現著我國居民集體性活動的一般屬性。集體性娛樂是源于我國特殊的社會文化傳統，也是在快速城市化過程中居民排除現代城市人際隔離的重要交際形式，對于滿足城市居民的情感精神性需求，特別是豐富城市中老年離退休群體的生活，有著非常重要的積極意義。

三、城市空間競爭下的沖突

顯然，以廣場舞為代表的城市集體性活動對于參與者的意義和重要性毋容置疑，但問題是，中國的緊湊型城市并沒有為這些活動提供足夠的時空場域。相反，廣場舞的開展不得不靠參與者去擠占、搶占甚至霸占城市公共空間才能進行。這種情況不僅影響了城市公共空間功能的發揮，更為重要的是直接影響了非參與者的利益，導致城市空間競爭異常激烈，各種矛盾也不斷出現。

（一）空間緊張引發“地盤爭奪”

廣場舞的規模化和空間占用性，需要較為寬闊固定的場所來支持。但是，在我國現代緊湊型城市條件下，無論是社區內部，還是在居民區域附近，都難有專門的場所留給廣大的廣場舞參與者，廣場舞的開展只能靠參與者去“搶地盤”，從而造成和其他群體的沖突和矛盾。首先，集體性活動之間競爭場所，包括廣場舞與太極拳、扭秧歌甚至廣場舞之間搶占活動空間。據報道，2014年4月14日，四川自貢兩組跳廣場舞老人為爭地盤而打架[15]；同年8月在上海魯迅公園，大叔們為搶地盤而在廣場舞中起打太極[16]。其次，廣場舞與經營者發生沖突。在土地混合利用的緊湊城市中，當居民區域內的公共空間不能滿足廣場舞者們的需要時，他們往往占用商用性的廣場，從而與商業經營者發生沖突，如《華商報》直接以《健身活動還是占地游戲？》為標題，報道廣場舞者與餐飲店主之間的沖突[17]。最后，廣場舞者與其它主體發生沖突。無論是廣場舞者占用混合空間或是專用空間，都對非參與者造成直接或間接的影響，如影響行人、車輛通行，影響其它休閑、娛樂活動者。所以，在城市有限的公共空間里，廣場舞幾乎和所有的其它群體都可能因空間問題產生沖突和矛盾。

（二）時空重合導致噪音擾民 從本質而言，現代城市是基于工業化后的一種新的社會空間形態。在城市社會里，高噪音性的部門如生產、交通和商業都進行了適當的隔離，以便形成相對安靜、互不影響的工作、生活區域。但是，城市廣場舞的興起卻破壞了城市空間固有的格局。規模龐大的廣場舞為了使所有參與者都能聽見音樂，形成和諧的舞蹈節律，往往需要借用擴音（甚至大功率的）設備播放曲目。在緊湊的、重疊的和擁擠的空間里，廣場舞的音樂和舞蹈者造成的聲響就成為十足的噪音，從而影響城市其它居民的生活、工作和學習，以致引起矛盾甚至劇烈沖突。一般而言，廣場舞活動主要是在早上和晚上開展，直接破壞社區寧靜的休息、生活環境，使得部分居民異常憤怒，進而采取極端的行為。如有媒體報道，武漢市的一個小區市民無法忍受廣場舞而向參與者潑糞[18]；而北京的一男子竟向廣場舞者鳴槍和放藏獒[19]。同時，在一些特殊的時段里，廣場舞的噪音還會觸動一些敏感群體的激烈反應，如在各種升學考試階段，考生和家長都會減低對廣場舞的容忍度，進而引起沖突，如河北省一市32名學生采取站立示威的方式抗議公園廣場舞噪音擾課[20]。

（三）空間爭奪逐漸演化成群體隔閡

在緊湊城市中，廣場舞只有搶占、霸占就近的公共空間，才能開展其日常性的休閑娛樂活動，從而滿足這部分群體的精神、娛樂、健身和交流需要。而且，對于他們而言，城市的公共空間特別是混合空間本身就是休閑娛樂之用，占用于跳廣場舞并無不妥。但是，對于不喜歡廣場舞，特別是那些認為這種活動嚴重影響其工作和生活的群體而言，長期占用非專屬的公共空間與公地私用并無二致，更何況這種活動還對其它群體造成了傷害。于是，對于廣場舞者和廣場舞本身的厭惡、憎恨甚至仇恨的情緒就會增加，進而導致群體之間的不理解和隔閡。而且，部分民眾也認為，中老年人特別是婦女應該老成持重、遠離公共場所和回歸家庭[21]，而不應該參與廣場舞這種張揚的活動。但是，老年群體并不認為年齡是參與公共娛樂活動的障礙，廣場舞并沒有什么不健康內容。然而，他們的這種想法并不為部分市民甚至他們的配偶、子女所接受。當廣場舞者與非廣場舞群體形成隔閡后，相互之間的對立情緒和行為都有可能升級，即便是廣場舞者遭受到極端行為甚至違法行為時，也難以得到其它群體的同情，反而被認為“罪有應得”。

總之，現代城市沒有為中國式的集體活動留下足夠的空間。這種空間不僅包括充足的場地、強大的容噪能力，還包括市民對中老年群體參與公共場所活動的接受程度，其實質是城市的空間格局發展與社會文化的緊張和沖突。這種緊張和沖突，既是廣場舞引發矛盾的根源，也是有效解釋為什么廣場舞會成為中國城市治理的一項獨特問題的原因。

四、城市空間競爭矛盾沖突的化解

盡管廣場舞在城市中引發的沖突非常劇烈，但是，卻難以簡單地歸責于任何一方，無論廣場舞者的活動權益還是其它居民的訴求都具有正當性，解決廣場舞問題需要充分考慮并兼顧雙方的正當權益。要實現這一目標，只能對緊湊型城市的有限空間進行充分開發、合理利用和有效管理，從而緩解城市空間緊張引發的沖突和矛盾。

（一）充分開發城市閑置空間

在我國緊湊型城市中，一方面是開放的公共空間非常有限且擁擠；另一方面又存在著大量可用空間的閑置和部分閑置。由于像廣場舞這樣的群體性活動僅僅是在早上和晚上進行，并不需要全天候的場所，所以，可以對城市空間進行挖掘和開發，同時利用時間差異來滿足廣場舞者的需要。首先，應開放公共部門單位的廣場。公共部門場所由公共財政供養，屬于公共財產，應該義不容辭地履行公共職能。在早晚的非辦公時間，廣場應該向市民開放。其次，公立學校場所可有序向社會開放。學校的容噪性強，而且有像操場這樣的寬闊場所，是進行廣場舞之類集體性活動的理想場所。政府應該通過相應的政策，使公立學校的場所在非教學時間和不影響學校教學活動的情況下，向社會有序開放。第三，鼓勵經營性場所向社會開放。政府通過制定政策、提供補助等方式，要求和鼓勵經營性場所在其非經營時間向市民開放。另外，政府可以對其它公共空間如公園、紀念場所進行開發和利用。以上這些場所，不僅空間廣闊、容噪性強，而且功能單一，很少與其它群體發生混合，是進行集體性活動的理想場所。

（二）解決公共空間的便捷可達性

解決廣場舞與市民的沖突，一個有效的途徑是使廣場舞這種喧囂的集體性活動遠離居民區，讓其在容噪性強的場所，如公園、學校、陵園、公共部門廣場等地方進行，避免與居民的生活、休息活動發生交叉。在中國目前的城市環境中，除了前面所提出的要開放更多的城市場所和空間外，更主要的是解決這些場所交通的可達性和便捷性，以降低廣場舞者往返的時間和經濟成本，進而促進廣場舞與社區的相對分離。首先，優化公共交通路線，有效連接居民區與活動場所。通過公共交通的臨時增加、專線和改線等方式，讓廣場舞者能夠一站式到達活動場所；其次，通過優惠甚至免費等方式減少出行成本。規定在特定的時間里，對參加集體性活動的市民優惠甚至免費，以吸引更多的群眾愿意走出社區及附近去更遠的場所娛樂、鍛煉。

（三）降低廣場舞對城市空間的占用

如前所述，規模化集體性活動與緊湊型城市空間的張力，是引發廣場舞行為沖突的根源。因此，除了盡可能地開辟城市空間以促使廣場舞活動與對噪音敏感的居住性區域適當分離外，規范、改進和優化廣場舞本身的形式，減少甚至消除其與現代城市空間的沖突，極大降低廣場舞活動對其它居民和其它活動造成的影響，也是解決城市空間競爭的有效途徑。首先，在城市居民之間進行充分協調和討論，建立“廣場舞公約”[22]。廣場舞行為引發的矛盾，部分是由于居民相互之間的認識偏差、誤解甚至曲解所致，通過溝通、協調，將有效化解彼此間的隔閡，各利益相關者就社區或附近的公共場所達成使用、占用的協議，規范相互之間的行為邊界，無疑會極大減少相互之間的沖突，避免極端行為和事件的發生。其次，促使廣場舞者建立自治組織，以約束內部成員行為并與外界溝通。目前廣場舞的自發狀態，既不利于規范參與者的行為，也難以與其他群體有效溝通并爭取權益。以積極分子或大家推薦的人員組成廣場舞管理小組，制定活動規則、安排活動計劃并處理糾紛，將減少和化解廣場舞造成的矛盾和沖突。最后，采取技術手段或增加設施、設備，降低廣場舞的噪音擾民。通過安裝隔音屏障、利用消音設備或者參與者配戴耳機等[23]，避免集體性活動產生噪音污染以實現“無害化”，從而增加人們對這些活動的理解和支持。在中國城市，廣場舞行為已經作為一個城市治理問題而突現出來。在既有緊湊城市公共空間難以大量增加的約束條件下，通過完善相關的政策，開放可以利用的閑置空間，特別是公共空間和學校場所，并且配套便捷、低廉的交通，能夠將更多的空間利用起來，減緩空間競爭的壓力。同時，廣場舞等集體活動的自組織化、規范化和“無害化”，既可以減少其對空間的擠占，也能增加社會的理解和支持，從而化解群體間的沖突。

五、結 語

隨著社會生活水平的提高及醫療條件的改善，我國人均壽命不斷增加，社會涌現出“銀色浪潮”而逐漸邁向老齡化，健康且不再工作的“閑人”成為一個龐大的群體。這個群體已經從掙錢吃飯走向安享晚年的狀態，物質的需求不再是大多數人考慮的問題，休閑、娛樂和交流以保證身心健康成為他們的首要問題。而且，這個群體工作、生活主要在快速城市化之前或前期，他們更多地追求著體現中國傳統文化特征的休閑娛樂方式，參與集體性活動就是明顯的例證，廣場舞活動就是其中的典型。但是，快速的城市化并沒有為這個群體所偏好的活動準備足夠的空間，這必然引起社會的沖突和矛盾。這些沖突和矛盾，靠居民自己很難有效解決，因此，需要公共部門政府和政策的介入。顯然，本文僅根據廣場舞列舉了一些主要的問題和應對之策。但是，集體性活動引發的問題非常之多，而且不同活動引發的問題也有差異，需要采取的政策也可能非常不同。另外，即使是本文提出的對策，其具體的執行機制和配套措施均需要更細致和深入的討論。

第二篇：《政府采購法》及《招標投標法》在實踐中沖突與解決對策

《政府采購法》及《招標投標法》在實踐中的沖突與解決對策

一、政府采購領域及招標投標領域的司法實踐現狀

（一）政府采購領域的司法實踐現狀

我國在政府采購領域現行有效的法律法規眾多，目前發揮效力的主要為《政府采購法》，除此之外，國務院針對政府采購工作前后出臺過四個行政法規，分別是1999年6月1日出臺的《國務院機關事務管理局關于在國務院各部門機關試行政府采購的意見》，2002年10月7日出臺的《國務院辦公廳關于印發中央國家機關全面推行政府采購制度實施方案的通知》，2003年8月18日出臺的《國務院辦公廳轉發財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》及2009年4月10日出臺的《國務院辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的意見》。而旨在改變目前政府采購領域法律法規不健全現狀的《政府采購法實施條例》目前仍在征求意見中。

(二)招標投標領域的司法實踐現狀

1999年8月30日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《招標投標法》。2011年11月30日國務院第183次常務會議通過了《招標投標法實施條例》。而根據《國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見》的規定：對于招標投標過程（包括招標、投標、開標、中標）等違法活動的監督執法和受理投訴，分別由經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業等行政主管部門負責；各類房屋建筑物及其附屬設施的建造與其配套的線路、管道及其設備的安裝項目和市政工程項目的招標活動的執法監督由建設行政主管部門負責。因此國務院各部門也各自出臺了相關規章制度對其所轄范圍的招標投標活動進行監督管理。如交通運輸部頒布的《水運工程建設項目招標投標管理辦法》，科學技術部頒布的《國防科技工業固定資產投資項目招標投標管理暫行辦法》，民政部頒布的《民政部工程建設項目招標投標管理辦法》等。

具體到筆者所在省市，在招標投標領域浙江省在2005年頒布了《浙江省招標投標條例》，寧波人民政府2003年通過了《寧波市招標投標管理暫行辦法》，后來寧波市發改委又印發了《寧波市重點工程項目招標投標監督管理實施細則(試行)》和《寧波市信息化建設工程項目招標投標監督管理實施細則（試行）的通知》等法律規范文件。

從數量上來看，政府采購領域和招標投標領域的法律法規均不在少數，且似乎都有其“專門法”加以規制。那么，要搞清在司法實踐中兩法為何頻出沖突，就要求我們理清《政府采購法》和《招標投標法》的關系。

二、《政府采購法》和《招標投標法》的立法宗旨及其共同調整范圍

理清兩法關系的第一步即為明確兩法的立法宗旨和共同調整范圍。《招標投標法》第一條規定：為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，制定本法。

《政府采購法》第一條規定：為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法。

《政府采購法》第九條規定：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。

由以上法律規定可以看出，兩法的立法宗旨是完全不一致的。《招標投標法》旨在規范招標投標的法律行為，行為的主體是政府機構、民間組織或者個人。而《政府采購法》旨在規范政府的采購行為，行為的主體是政府機關及其授權機構，規范的范圍涵蓋了政策取向、預算編制、資金撥付、監管管理等環節。

《招標投標法》和《政府采購法》均為全國人大制定頒布的法律，兩法的關系是并行的，主要發揮效用的領域分別是經濟領域和行政領域。使兩法發生聯系的是招標投標這種采購方式在政府采購領域的運用，即《政府采購法》第四條的規定：政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。

據此，我們可以確定兩法的共同調整范圍。根據《政府采購法》第二條的規定：在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。法定采購方式包括公開招標和邀請招標兩種。《招標投標法》的調整范圍是我國境內進行的招標投標活動，即不論招標項目的主體性質和資金來源如何，所有的招標投標活動都應當遵守《招標投標法》的規定。由此我們可以得出，兩法的共同調整范圍是在我國境內采用招標方式進行政府采購工程、貨物和服務項目。

三、《政府采購法》及《招標投標法》在實踐中的主要沖突

（一）《政府采購法》及《招標投標法》在法律概念方面的差異

縱觀《政府采購法》與《招標投標法》，可發現兩法的區別主要體現在兩個方面，一個是在法律概念定義方面的出入。另一個是對實踐操作規定的分歧。在兩法共同調整范圍內，主要是對“工程”、“貨物”及“服務”三個法律概念定義的差異。

1.對于“工程”的理解

《招標投標法實施條例》第二條規定：招標投標法第三條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。《政府采購法》第二條規定：本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。

通過對比我們可以發現，《政府采購法》并沒有明確規定“工程”是否包括與施工有關的貨物和服務。但根據兩法的立法宗旨我們能夠認定《政府采購法》之所以規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”是為了用《招標投標法》這樣一部對招標投標規范較完全的法律來規制政府采購中較為重要的工程采購，簡言之是為了鏈接《政府采購法》和《招標投標法》。因此，此處的“工程”應當做擴大性的解釋，即根據《招標投標法》的規定，除了施工外還包括與工程建設有關的勘察、設計、監理和重要設備、材料的采購。

總結來說，政府招標工程的范圍是：采用招標方式進行政府采購的建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕以及與此相關的勘察、設計、監理和重要設備、材料的采購行為。

2.對于“貨物”、“服務”的理解

如上文所述，兩法的共同調整是在我國境內采用招標方式進行政府采購工程、貨物和服務項目。因此除去政府對工程的招標，政府招標貨物服務的具體范圍是：采用招標方式進行政府采購的建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕以及與此相關的勘察、設計、監理和重要設備、材料采購以外的政府招標采購行為。

除上文所述“工程”“貨物”“服務”三個法律概念的定義分歧，《政府采購法》和《招標投標法》在“邀請招標”和“否決投標”等概念上也存在定義不同的現象。對此，我們應當遵循一個原則，屬于《招標投標法》調整范圍的政府采購行為對上述術語的定義遵循《招標投標法》及其相關法律法規的規制，屬于《政府采購法》調整范圍的政府采購行為遵循《政府采購法》及其相關法律規范的規制。

（二）《政府采購法》及《招標投標法》在實踐中出現的典型問題

在實踐操作中，兩法出現沖突的領域有很多，其中有對監督部分規定分歧、信息披露渠道不一致、質疑投訴方面規定不一致等較大的方面，也有非公開招標的審批機關、自然人投標資格及自主委托代理機構的確定規定相左等較小的方面。多年來，上述問題也被學者們反復討論研究，筆者在這里主要針對幾個問題提出自己的觀點，與主流意見相同部分則不再贅述。

1.規制監督部門應依托兩法不同調整范圍

兩部法律對監督管理主體的規定不同，采購行為的法律適用問題直接導致監管上的矛盾。《政府采購法》規定：各級財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。《招標投標法》規定：招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。此外，如上文所述國務院相關部門負責規范其轄內的招標投標活動。

對監督部門這種混亂不一的規定，事實上是十分不合理的。在實施細則出臺之前，筆者認為應該這樣進行規制：招標貨物服務的應優先適用《政府采購法》，即整個采購過程中的監督應當以財政部門為主，其他行政部門在各自職權范圍內履行監督職責；政府招標工程，在招標投標環節，優先適用《招標投標法》及其配套規范性文件，該環節的監督職權，根據行業的不同，由各主管部門行使，屬于國家重大建設項目的，應當由國家發展改革委行使，對于招標投標環節以外的采購活動，優先適用《政府采購法》，監督以財政部門為主，其他行政主管部門在各自職權范圍內履行監督職責；其他采購行為，屬于政府采購的，適用《政府采購法》，采用招標投標的，適用《國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見》的規定。

2.規范披露渠道應以方便權利人為目的

財政部根據《政府采購法》的相關規定，依法指定的披露政府信息的媒體是《中國財經報》、《中國政府采購》雜志和中國政府采購網。《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》規定“國家發展和改革委員會指導和協調全國招投標工作”，“指定發布招標公告的報刊信息網絡或其他媒介”。國家發展改革委根據上述規定，指定《中國日報》、《中國經濟導報》、《中國建設報》和中國采購與招標網為發布公共招標采購信息的媒體。

兩部法律對信息披露媒體不一致的規定，使供應商無所適從，在實踐中容易引起不必要的爭議和訴訟。有學者建議在國家發展改革委及財政部指定的媒體上均發布政府采購活動的信息，這種做法不僅工作量龐大而且可能會導致信息公布的混亂情況。因此較為合理的做法是在《招標投標法》與《政府采購法》明確劃分規制范圍后，對屬于政府采購領域的信息指定幾家主流媒體進行披露，其他不涉及政府采購領域而屬于公共招標投標領域的信息則指定相應的其他媒體進行披露。

3.完善質疑與投訴途徑，救濟權利人合理訴求

在質疑與投訴問題上，《招標投標法》的規定是，當投標人與其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招標人提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。《政府采購法》的相關內容是，供應商對政府采購活動事項有疑問的或者權益受到損害的，可以向采購人或采購代理機構提出詢問或質疑，質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以向同級政府采購監督管理部門投訴。投訴人對政府采購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起訴訟。

對于使用財政性資金進行工程建設時相關權利人質疑和投訴的權利，顯然《政府采購法》要比《招標投標法》規定的更詳細、更系統，因此應當遵循《政府采購法》賦予相關權利人更為廣泛的訴諸請求的途徑，即供應商認為自身權利受到侵害時，不僅可以向采購人或者采購代理機構提出詢問或者質疑，未答復的可以向同級政府采購監督管理部門投訴，未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。這里又可能涉及監督部門沖突的問題。筆者認為，為了維護相關權利人的權利，接到質疑和投訴的合法部門都應當受理，出現沖突的可以內部協調移送。

四、《政府采購法》與《招標投標法》沖突的解決途徑

（一）從法律位階角度看優先適用《政府采購法》的不合理性

按照《立法法》第八十三條規定：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用新的規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。有不少學者指出，《政府采購法》相較于《招標投標法》屬于特別規定，而且《政府采購法》的頒布實施晚于《招標投標法》，因此面對兩法在實踐中出現的沖突，應當優先適用《政府采購法》。

這種理解是有失偏頗的。首先《政府采購法》和《招標投標法》 調整的范圍不同，兩法在許多方面的規定均不一致，這也是導致實踐操作中援用法律沖突的直接原因，籠統地將兩法中的一法作為另一法的特別法是不合理的，應當根據沖突條文規定優先適用的法條。退一步說，即便將《政府采購法》作為《招標投標法》的特別法，也并不能很好地解決實踐中兩法沖突的問題。

（二）兩法合一及另立新法的不現實性

由上文所述可知，兩法的立法宗旨和出發點是完全不一致的。《招標投標法》旨在規范招標投標行為，而《政府采購法》旨在規范政府的采購行為。《招標投標法》是規范民事和商事合同的一部法律，任何人包括自然人、法人和非法人組織，都可以使用招標投標方式訂立合同達成交易。政府采購的本質是利用商業競爭機制提高政府采購的效率，使用招標投標方式，是政府利用市場競爭解決政府采購效率和廉潔問題的主要措施。如果以取消《招標投標法》的方式盲目合并兩法或出臺新法，那么只剩下政府采購的招標投標，民間招標投標沒有很好的法律規制，不利于招標投標活動的良性發展。

（三）當務之急是劃分兩法規制范圍，出臺細則

《政府采購法》及《招標投標法》在實踐中出現的包括前文所述問題在內的所有問題的據點，事實上都是由于相關單位及人員對兩法立法宗旨及規制范圍理解不清而導致的。

總結來說，政府招標工程在招標投標環節優先適用《招標投標法》，其他環節優先適用《政府采購法》，政府招標工程并不是整個政府采購流程都優先適用《招標投標法》。招標投標始于招標文件的制作，止于中標供應商的確定，政府采購流程始于采購預算的編制，止于采購資金的支付，比招標投標流程長得多。《招標投標法》主要規范招標投標程序性的問題，招標投標程序之外的實體性內容，應當適用《政府采購法》。再者，如果政府招標工程在整個采購流程中都適用《招標投標法》，不受《政府采購法》約束，將與《政府采購法》第二條調整范圍包括“工程”的規定矛盾，顯然違反《政府采購法》的立法初衷。其他采購行為，屬于政府采購的適用《政府采購法》，屬于招標投標的適用《招標投標法》。

雖然通過這種方式可以理清兩法的關系，但并不利于政府采購及招標投標工作的開展，因此盡快出臺《政府采購法》實施細則及其他細化兩法實施規則的法律法規應當是改善目前該領域兩法沖突的最有效方案。

《招標投標法實施條例》已于2012年2月1日起施行，對《招標投標法》更好地應用于實踐起到了很大的作用。目前，《政府采購法實施條例》正在征求意見中，除了與《招標投標法》出現沖突的一系列問題之外，國有企業是否應該納入規制范圍、以資金來源為標準決定主體是否應該向公共職能過渡、是否應當設立公共政策的制定和決策機構等問題都引發了社會各界的熱切討論。希望《政府采購法實施條例》出臺之后能夠切實解決實踐中存在的問題，并為各地制定符合自身的規范和細則提供有力的依托

第三篇：流動商販與城市秩序管理的沖突成因及對策研究

流動商販與城市秩序管理的沖突成因及對策研究

[摘要]近年來，隨著我國城市化進程的加快，在全國大多數城市中，圍繞著城市管理發生的沖突，從數量到強

度，都呈上升趨勢。都市中眾多流動商販的存在可能會影響公共空間的環境、衛生、公共交通以及影響城市市民的休息

等，但是如果強行取締了他們，則不僅會影響到市民的利益，而且更重要的是將剝奪他們在都市中賴以謀生的手段。城

市的整潔、衛生、居民的利益需要保障，但城市中最底層的老百姓的生存權也同樣需要尊重，結合我國現代都市的特

點，探索一條既能有效促進城市發展又能維護民生的城市和諧可持續發展之路。

[關鍵詞] 流動商販；行政執法；城市管理

城市秩序的好差，關系到群眾工作生活是否便利的環境

條件，也關系到城市的治安管理。當前，城市管理執法是人們

關注的一個重點問題，也是城市管理執法局的難點問題，流

動攤販作為一種大多數外來人員、本地下崗工人、無固定職

業者謀生的職業，可能關系到許多復雜的社會問題，一方面

有的因沒有資本，為了節約成本而不遵守城市管理的有關法

律法規：占道經營、妨礙交通、污水四溢、垃圾遍地、噪音擾民

等，影響了一部分人的生活工作；另一方面，城市居民存在著

兩種心態。一種是對上述情況埋怨執法部門管理不利；另一

種心態則是認為到處都可以消費（地點流動性強，經營范圍

廣），這是給居民帶來一種方便。城市秩序行政管理部門在執

法過程中，也存在諸多矛盾。

一、流動商販存在的現狀及問題

由于流動商販各自的條件不一樣，在經營過程中，流動

商販也逐漸分化出固定型流動商販、半固定型流動商販、流

動型的流動商販這三個類型。

（一）固定型流動商販，相對固定是這類流動商販的最大

特點。受經濟利益的驅動，這類商販往往都是往人群比較密

集的地方集中。即使不斷遭到城管的驅趕，他們也不會輕易

放棄陣地。城管巡檢，他們就邊嬉皮笑臉賠不是，邊打包走

人；城管剛走，他們便又卷土重來，用無限的時間與有限的城

管玩捉迷藏。

（二）半固定型流動商販，相對于固定型流動商販，這類

流動商販的流動性就顯得更強。這類流動商販的構成主體主

要是老年人，集中區域主要是在居民社區扎根群眾，城管的執法工作很少會進入到社區里面，這就給這類流動商販提供

了一個比較穩定的經營場所，如果有城管介入，無奈之下，他

們也不得不轉移陣地。追求生存與希冀穩定的矛盾，造就了

這些半固定型的流動商販。這些流動商販影響到了社區里的居民，主要是因為衛生、噪音，使居民對其印象較差。此類流

動商販主要以務農人員為主，季節性較強。

（三）流動型的流動商販。這類流動商販可以稱為真正的流動商販，地點變動性很強，覆蓋的范圍非常廣，城管人員很

難管理，這類群體主要以青壯年為主，體力好，自尊心強，更

加加大了城管人員的管理難度。

二、城市秩序管理的問題

（一）城市管理機制體制不順

我市城市管理體制進行過多次調整，先后成立過城市管

理辦公室和城市管理局，這些機構的設置，在全省處于超前

地位，對于加強城市管理，促進城市現代化建設發揮了重要的作用。然而隨著城市化進程的日益推進，金華市現行的城

市管理體制卻越來越不適應城市發展的需求。一是職能交

叉，責任不明。城市管理是一項綜合性的管理工作，涉及的部

門眾多。目前，建設、規劃、工商、公安、衛生、環保、文化等部 門和婺城區、金東區、開發區、雙龍風景區以及下屬的街道

（鄉鎮）都不同程度地承擔著管理城市的職能。無論市級管理

部門之間還是市、區政府之間，都存在著職能交叉重復現象，一件事大家都在管，各自為政、互相扯皮；二是“頭重腳輕”，權力過于集中。市級機關權力過于壟斷，使區和街道難以承

擔城市管理的重任，出現了一些違章行為有權的看不見，看

見的無權管的現象。三是執法主體散亂，各自為政，分頭執

法，形不成合力。

（二）城市管理缺乏長效性，難點問題久治不愈

由于城市管理的動態性、反復性，加之管理人員和經費的不足，城管人員在城市管理中往往是打“突擊戰”、“疲勞

戰”，形不成長效管理的格局，一些長期困擾城市環境面貌的突出問題沒有得到有效地遏制。主要表現在：一是亂扔亂倒

垃圾；二是違法占道經營。除此外，在城市管理中還有一個較

突出的問題沒有破解，就是在對個人違章行為的處罰上是一

個空白。由于市民素質不高，一個人掃、一個人管，幾十個人

亂扔亂丟的現象普遍存在，出現這邊掃了那邊丟，這邊凈了

那邊臟的狀況，執法人員根本沒有精力來管，嚴重影響了市

容環境的整潔。

（三）法律法規不健全

在對金華市區內流動商販的整治和清理中，“戰斗”在最

前線的是城管。城管形象不佳，有其自己的行為和其他原因，但也有一部分是背了這種管制思路的“黑鍋”。在一些城市，大到建筑施工違法，小到整治路邊攤，都屬于城管的執法范

圍。城管部門在不同的城市，隸屬于不同的部門。因此，面對

可能是“合法”的流動攤販，城管人員似乎也需要一個“合法”的地位。城管“合法”化，可能正是城管“文明化“人性化”的重 要前提。各個城市綜合執法各有不同，法律滯后，行政規章不

完善，使相關執法部門缺乏適當的執法手段。

（四）城市秩序與方便群眾存在矛盾

城市治理是政府應與作為被管理的對象和諧共處。兩者

之間應是朋友關系，而不是僵硬的管制與被管制的關系。一

個文明社會的秩序應建立在保障人的基本生存條件上的秩

序，而不可以為了秩序的需要而強行剝奪一些人的基本生存

條件。要有良好的城市秩序就要嚴格管理，但一管就死，就無

法滿足群眾需求。認識到存在的小商販，反映了城市低收入

群體生活的需要。城鎮化是經濟發展的必由之路。我國是一

個發展中國家，大量的農村務工人員到城市謀生是不可避免的。城市中有不同層次服務和需求。城市中的低收入群體，他

們的收入水平決定了消費水平，小商販提供的服務，滿足了

低收入群體的生活需求。

（五）城管執法環境差，執法難度大

在眾多行政執法部門中，城管執法的難度是最大的。一

方面，因為城市管理的對象組成，一些人的文化水平較低，法

律意識薄弱。當執法人員依法進行管理時，跟執法人員胡攪

蠻纏，甚至破口大罵，阻撓執法。另一方面因為城市管理的對

象大多是弱勢群體，部分人生活確實困難，以流動經營作為

謀生的手段，一些市民盡管強烈要求有一個優美、整潔的工

作生活環境，但又受同情心驅使，盲目同情違章經營者，片面

指責城管執法人員，在一定程度上助長了被管理者的抵觸情

緒。再就是法律法規賦予城市管理的強制力不夠，城管執法

部門對一些抗拒不執行處罰決定的違章戶沒有強制手段，盡

管執法人員打不還手、罵不還口，但還是經常發生阻撓執法、抗拒執法的事件，執法者的人身安全無法得到保障。

三、建議及對策

（一）理順城市管理體制機制，明確管理職能

根據我市區劃調整的實際，結合城市管理工作的實踐，城市管理建議實行“兩級政府，三級管理，四級網絡”的體制。

基本思路：一是加強城市綜合管理，變多頭執法為綜合執法；

二是加強分級分層管理，充分發揮區、街道和社區管理城市的積極性和主動性；三是加強社會監管，鼓勵和組織各界群

眾參與城市管理。傳統的城市管理中，由城市政府對城市進

行全面控制，管理主體呈單一性、排他性、不可選擇性，其管

理方式呈單向性。根據治理善治理論，在現代城市中，對公共

事務的最佳管理和控制已不再是集中、單向的，而是多元、分

散、網絡性的。流動商販的治理應該由傳統的城市政府單一

主導型管理模式向包括城市政府、非政府組織、市民、社區等

多元治理主體治理模式轉變，從而達到流動商販的善治局

面。

（二）加強城市規劃，建設和管理，完善城市公益設施建設

要進一步加大城市管理的力度。在管理過程中，對那些

屢罰屢犯的行為，通過適當的曾發規范他們的行為。同時要

正視相當一部分下崗職工和外來人員靠擺攤設點為維持生

計的現實，一方面采疏堵結合、先疏后堵、邊疏邊堵的辦法，堅持“既照顧群眾，又靚麗城市”的原則，在不影響交通和行

人的地段劃出一些夜市攤區、水果攤區、鹵菜攤小商品攤區、修配攤區，為下崗工人和外來人員等弱勢群體提供經營場

所，解決他們的后顧之憂，減輕管理的壓力。另一方面要強化

對無證經營和亂扔垃圾等個人違章行為的處罰力度，解決城

市管理中的熱點、難點問題。

（三）強化市民教育和輿論宣傳

堅持以人為本，廣泛、深入地開展宣傳教育活動。人是一

切工作的最終決定因素，城市管理的效果最終取決于市民素

質的提高。必須堅持以人為本的原則，運用各種途徑和方式

強化對市民的宣傳教育。各新聞媒體要充分關注城市管理工

作，大力宣傳城市管理的法律、法規，使廣大群眾能認識城市

管理的意義，了解城市管理的相關法律法規，樹立“城市管理

人人有責”的責任感，理解城管人員的工作，并積極支持、主

動參與城市管理工作，自覺維護好城市環境衛生秩序，抵制

違章行為，共同塑造金華城市的良好形象。

城市發展的日益復雜性使得任何治理模式失去了完美的可能性，我們認識到，任何治理模式都只是個工具，不是終

極解決之道；流動商販與城市管理的矛盾，但它集中體現了

城市化進程中出現的許多新問題，是任何治理模式目前都很

難解決的問題。社會經濟的發展，城市的繁榮，就業問題的良

好解決，社會的建立和完善。我們可以期待，改革開放、經濟

社會發展的成果真正惠及全社會實現公平和正義，流動商販

治理的難題才會得到圓滿的解決。我國城市流動商販的治

理，任重而道遠。

參考文獻：

［1］強化城市秩序管理南寧街頭面貌換新顏［N］.南寧日報，2009-08-14.90

第四篇：本科畢業論文：餐飲連鎖經營的問題與對策研究城市最低生活保障制度下的福利依賴問題

城市最低生活保障制度下的福利依賴問題

公共事業管理05-1班

陳 熙 指導教師：郝建新

內容摘要：城市最低生活保障制度作為“最后一道安全網”,為社會穩定、經濟發展做出了重要貢獻.但是隨著城市低保制度覆蓋范圍的擴大,大量有勞動能力者進入低保行列，我國也出現了與發達國家相似的福利依賴問題，并開始影響社會公平與效率。本文追溯了我國城市低保制度的發展歷程，分析了其發展現狀，探究產生福利依賴的內外在原因，并借鑒發達國家福利制度改革特別是工作福利制度對減少福利依賴的成功經驗，通過與中國現實具體狀況相結合，對我國城市低保制度實踐中產生的福利依賴問題提出了進行低保人員能力建設、建立個人資產賬戶、設定一定的收入豁免額、實行強制有酬工作體驗等建議。

關鍵詞：城市最低生活保障制度；福利依賴；工作福利制；強制有酬工作體驗 導言

1.1 研究目的

隨著低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大, 越來越多的有勞動能力者也進入了低保行列。雖然從全國范圍而言, 各地目前執行的低保救助標準較之于當地的社會經濟發展與居民平均收入水平, 并沒有達到過高的程度，但政府對低保制度實施許多配套優惠措施。這些配套措施涉及住房、醫療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會救助，獲得低保救助是獲得這些配套優惠措施的前提條件，這樣就使低保證成為通往其他一些救助的“資格證”，其潛在價值被大大提高，于是，低保戶自愿放棄尋找工作、依賴低保等低保福利依賴問題開始顯現，影響了社會公平與效率，并由此產生一些社會問題。本文基于這樣一個現實，在天津市某社區進行走訪，并查閱了近幾年的相關資料，借鑒了國內外許多專家的觀點，試圖找出我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題的解決途徑。1.2

相關研究現狀

對于城市最低生活保障制度下產生的福利依賴問題，本文參考了很多學者在不同的文章、領域中的觀點，以下是四個較有代表性的觀點：

邱莉莉在《制約城市低保救助體系發展的若干瓶頸及對策建議》一文中談到，近兩年政府在發展低保政策體系的同時，就業推動激勵政策略顯單薄，政策搭配上“頭重腳輕”，缺乏和諧配合。有人粗略地算過一筆帳，從低保救助金到廉租房補貼、從免費教育到醫療救助，再加上供暖、過節費等臨時救助，一個被保家庭每月最高可得到價值兩千元的救助實惠。而去就業，就意味著“丟了西瓜撿了芝麻”。這在一定程度上助長了低保依賴。此外，低保救助的無期限性也從客觀上助長了依賴思想[1]。

王磊在《城市低保基層實踐問題芻議》中提到，低保制度的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層 ,而是把保障貧困者生存作為一個基礎 ,同時對其中具有一定勞動能力的救助對象實施就業培訓和拓展就業渠道，使之通過救助階段的緩沖，最終經由就業擺脫貧困，融入社會主流。然而，低保實踐中卻存在一個越來越明顯的跡象：“制造”一個長期的低收入群體，特別是當前的低保救助工作已經轉向“綜合低保”。政策是按不斷擴大救助范圍、提高救助水平的思路來設計的，從原來的單純生活低保到現在的生活、醫療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發達國家相比，我國低保的保障水平還比較低，但是以上的政策組合使“低保證”的含金量大增，低保已經成為許多人爭取的“香餑餑 ”。

黃晨熹在《標準構建、就業動機和欺瞞預防》一文中對就業動機進行經濟學分析時談到個人的就業決策與兩個因素有關:一是收入效應；二是替代效應。前者是指由于社會救助的保障，個人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者則指由于工作收入的增加，救助金會相應地減少，從而降低了個人不工作的成本或者工作的效益。收入效應通常用替代率（領取社會救助時家庭收入與工作時家庭收入的比例）來衡量。較低的收入替代率意味著相對較高的工作收入或較低的救助標準，此時，個人參加工作的收入效應會相對較強，有助于促進就業;反之，較高的收入替代率則產生福利依賴[3]。

Sandra Danzige等學者在《Barriers to the Employment of Welfare Recipients》（《接受福利者的就業障礙》）中指出造成福利接受者減少就業的因素有很多，包括低學歷、工作經驗很少、缺乏基本技能、對工作行為規則缺乏了解、身體和精神健康問題、酒精和藥物依賴、制度惰性等。存在任何單一問題可能不是不可逾越的障礙，但存在許多問題，可能會減少就業。個人因素加上高福利、高補貼、完善的社會福利制度使得西歐各國出現了一批依托于既得福利，不愿意積極尋找工作，逃避勞動力市場風險的人。這不僅破壞了福利制度建立的初衷，削弱了個人的進取和自立精神，而且造成了各種新的社會問題

[4]

[2]。

綜合以上四位學者的研究，我們不難發現：在我國城市低保制度的實施過程中已經出現了福利依賴現象，這已經嚴重到影響低保制度的有效實施。借鑒歐洲國家的經驗教訓，我們不能等到積重難返之時才去研究城市低保制度實施中產生的福利依賴問題。因此，福利依賴的問題亟待我們去研究、解決。1.3 研究方法

針對我國城市最低生活保障實施中出現的福利依賴問題，本文主要采用文獻綜述法，通過大量搜集、查閱相關書籍、學術期刊、電子期刊、網絡文獻等相關參考文獻，依據對過去和現在的研究成果進行分析歸納，同時運用理論分析法，通過對國外工作福利制理論進行分析，試尋找能夠幫助我國解決福利依賴問題的方法。本文選題自擬。類型是理論應用研究。

1.4 創新點與進一步展開研究

到目前為止，我國對最低生活保障救助的研究主要集中于實施低保制度的意義、低保制度保障線的測定、低保對象的生活狀況與行為方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文認為福利依賴已經成為影響城市最低生活保障制度有效實施以及制約低收入群體擺脫貧困的巨大問題。筆者對其現狀，面臨的問題等進行了系統的分析，提出了以下幾個主要觀點：

首先，爭取協助低保對象轉變思想認識、提升自助能力，即讓低保戶轉變依賴政府的思想，通過學習提高自身技能，自力更生。

其次，建議建立個人資產賬戶，讓低保戶也能在政府的資金配比下進行個人資產積累從而最終擺脫貧困。

第三，盡量使低保附帶福利從低保制度中脫離，弱化低保附帶福利對低保對象退出救助的影響。

第四，設定一定的收入豁免額，使低保戶從收入中的每一分中獲利，最大限度的維持低保戶正常生活水平。

最后，推行強制有酬工作體驗，使低保對象在工作體驗中保持工作倫理，在增加收入的同時掌握一定的技能，最終走向自立。

本文重在研究城市低保制度下的福利依賴問題以及解決途徑，但值得強調的是幫助低收入群體解決生活困難的總體方針不會變。我國城市最低生活保障制度的現狀分析

我國城市最低生活保障制度的形成較晚，體制尚不完善，可以說在某些領域的實施過程中難免有不足之處，因此我們至今仍在不斷研究、探索、改進、發展、深入、進而最終達到完善的過程中。

2.1 我國城市最低生活保障制度的發展進程

最低生活保障制度從1993年開始在上海試行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐漸在全國進行推廣。1994年召開的第十次全國民政會議上明確提出：“隨著經濟體制改革的深入，建立健全社會保障制度，對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”。1997年9月2日，國務院下發了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必須在1999年底之前完成。1999年9月28日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。按照這個條例的規定，持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。2001年，國務院決定擴大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財政列支最低生活保障資金，而且對中西部財政困難的省份進行補貼。2002年4月7日，中辦、國辦下發通知，要求各地在建立和完善社會保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調查制度，實事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報辦理進度，使實際生活標準符合規定條件的企業職工和城鎮居民能享受最低生活保障，做到應保盡保[5]。2006年，為進一步完善低保政策，民政部積極推進“分類救助”的政策，對城市低保對象中“三無”對象、重病、重殘及老年人等有特殊困難的人員給予重點照顧。同時，大力推進以城市低保制度為基礎，醫療、教育、住房、司法等專項救助相銜接，臨時救助為補充，優惠政策和社會互助相配套的城市社會救助體系建設，努力幫助城市貧困群眾解決各方面實際困難。截止2008年底，全國共1111.1萬戶、2334.60萬城市居民得到最低生活保障，我國城市平均低保標準為每人每月205.3元，低保對象月人均補助為141元。全年累計支出城市低保資金385.2億元。

從以上數據我們不難看出，最低保障制度所要達成的理想目標是在不斷完善、進步中的，而它的實際目標、實施的政策、得到的結果也是在實踐中不斷完善進步的。2.2 天津市最低生活保障的實施現狀

從目前看來，天津市各級民政部門注重將救助對象由溫飽型救助向小康型救助轉變，由被動救助型向自主扶持型轉變，由單項救助型向綜合救助型轉變，切實構建一張對保障困難群眾基本生活起“兜底”作用的社會安全網，讓所有救助對象及時得到有效救助。在城市“低保”制度建設方面，天津市5年內3次調整城市低保標準，積極推行“低保”與“再就業”聯動機制，實現了動態管理下的應保盡保。2007年天津市又制定出臺了城市醫療救助制度試點工作的方案。方案規定計劃用1年的時間，在南開區、塘沽區、漢沽區、大港區、寶坻區進行城市醫療救助制度試點，之后推廣試點經驗；用兩年時間在全市建立起管理制度化、操作規范化的城市醫療救助制度。使城鄉因病致貧的群體得到及時、有效的救助。據了解，天津市南開區作為第一批啟動低保特困家庭醫療救助試點單位，在該區享受城鎮最低生活保障待遇和特困救助的非農業戶籍家庭成員，除了每人每年可享受一般門診醫療救助金額60元外，大病住院和門診特殊病符合醫保范圍的，每年可得到最高不超過3000元至5000元的醫療救助。還將建立城市醫療救助專項資金，以財政撥款為主、社會捐助為補充的方式進行籌集。從此，南開區沒有醫保的低保和特困家庭的醫療費有了著落，同時也填補了天津市醫療救助體系的空白。專項救助政策得到了進一步落實2。

據天津市民政局介紹，2008年天津市最低生活保障戶數（城鎮）71277戶，149070人3，為確保天津市低收入群體生活水平，天津市于2008年10月將城市居民最低生活保障標準由現行的每人每月345元調整為每人每月400元，同時在2000年天津市對城鎮特困居民家庭實行了每戶每月50元的特困救助的基礎上，市民政局、財政局又將城市居民特困救助范圍由現行的家庭月人均收入346元至445元調整為401元至500元，特困救助標準由現行每戶每月104元調整為120元，并強調了對子女在學的喪偶單親家庭、成年殘疾人與父母共同生活的家庭的救助。數據來自中華人民共和國民政部網站

http:// 2 數據來自中華人民共和國國家統計局，http:// 以本文所走訪的天津市南開區雙峰里為例，雙峰里有2613戶家庭，其中低保戶占總戶數的1.37%，社區中有3個工作人員專責低保工作。通過對雙峰里居委會和一些愿意提供資料的低保戶的采訪，本文了解到除了每月可以領取到一定數額的低保金外，政府對低保戶還有許多優惠政策，如對承租公有房的低保戶的房租給予60%的減免，免費為居住獨單的低保戶安裝暖氣并減免50%的取暖費用，春節一次性補助按1口人家庭500元標準，2口人以上家庭每人300元標準發放等。同時隨著最低生活水平的提高，每年低保金都會有一定幅度的提高，以本文所采訪到的一戶兩口人家庭為例，02年的低保金是30元/月，03年65元/月，04年90元/月，05年130元/月，06年160元/月，07年229元/月，08年460元/月。截止至08年10月，低保金達到了670元/月。逐年增長的低保金雖仍然只能夠解決低保戶的溫飽問題，但政府對低保戶實施配套優惠措施的不斷增加，卻使低保證成為通往其他一些救助的“資格證”，其潛在價值被大大提高，于是,“低保養懶漢”等低保福利依賴問題開始顯現, 并由此產生一些社會問題。我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題分析

“福利依賴”的理論研究起源于西方福利發達國家 ,也是西方國家當前福利改革中的一個研究熱點。從1945年開始，英國在貝弗里奇計劃的基礎上，建立了覆蓋全體國民，內容廣泛的高福利制度。1948年，英國宣布建成“福利國家”。隨之西歐、北美洲、大洋洲和亞洲等許多發達國家紛紛宣布實施“普遍福利”的政策。福利國家制度的共同特點就是項目齊全、保障水平高、全國普遍福利等。福利國家模式為戰后西歐經濟的恢復和發展做出了重大貢獻，但高福利的一個弊端就是產生了一大群依賴福利生活而不愿意出去努力工作的懶惰群體[6]。事實上，對受助者可能產生福利依賴的擔心自社會保障制度建立之時就已經出現。自英國伊麗莎白時代頒布濟貧法，政府負起對窮人進行救助的責任后，福利依賴便成為一個揮之不去的問題。福利發達國家的經驗表明，在增進社會福利過程中，福利依賴既可能構成福利發達國家的社會問題，也可能構成福利發展中國家的社會問題。3.1 福利依賴的內涵界定 3.1.1 低保福利依賴的內涵

“低保福利依賴”是指具有勞動能力的低保對象不愿從事工作, 特別是不愿從事收入較低的工作, 或不愿進行就業咨詢與職業培訓而長期依靠政府低保福利生活的現象[7]。

低保福利依賴的表現有: 一是具有勞動能力的低保對象享受低保福利的時間較長；二是尋找工作的積極性不高；三是不愿從事較低收入的工作；四是不愿進行就業咨詢與職業培訓；五是退保難。福利依賴是一種綜合的現象，它包含“狀態”(享受低保并有勞動能力)、“行為”(沒有積極尋找工作)和“意向”(不愿意積極尋找工作)三個方面。認定是否產生了福利依賴，必須同時考察這三個方面，只有三個方面的特征同時具備，我們才能判斷福利依賴已經在某個對象身上出現。3.1.2 區分福利依賴與福利依靠、福利侵占

福利依賴與福利依靠、福利侵占具有本質上的區別。福利依賴是指具有勞動能力，具備通過自助與他助而自立的社會成員。福利依靠主要是指無法定贍養人撫養人、無勞動能力、無生活來源的社會成員(如我國統稱的“三無人員”)，他們只能依靠社會提供的福利資源生存。而福利侵占指的是由于我國低保政策處于建立和實施的初級階段，在家庭資產調查、就業資料的數據控制與戶籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷，于是有一部分人通過鉆政策不完善的空子，侵占國家福利的現象。

因此福利依賴、福利依靠、福利侵占作為三種不同的行為方式得到了不同的社會反應： 對于福利依賴的社會成員，社會具有強烈的價值判斷，并且已成為各國社會福利政策和制度防范的重要議題，各國都力圖通過社會救助和提供能力建設的機會，促進有能力低保對象參與勞動，實現再就業福利，使依賴者走出依賴，成為可以為社會貢獻力量的一員。

福利依靠的社會成員，則是得到人們同情的群體，受到社會關懷與呵護。對于以依靠福利為生的社會成員，社會福利政策和制度理應為他們提供有尊嚴、體面生活的條件。

福利侵占者根據國家的政策法規并不能納入低保的保障范圍。對福利侵占現象的思考，目的主要在于如何將福利侵占者和合適的低保對象進行區分管理，保護低保資源。3.2 城市低保福利依賴者的分類

依據我國城市最低生活保障制度實施中所出現的福利依賴問題的特征表現，福利依賴群體大體可分為兩類：

第一類：主動依賴者。指部分低保人員在心理和行為上沒有就業意愿，主動表現出對社會福利的依賴。這類人主要表現為文化層次低，專業技能單一，看不到自身存在的潛能和價值。其具體表現為：在心理上，其中一部分人將貧困的原因完全怪罪于政府，認為是國家體制改革使得它們失去工作，而不追尋自身的不足。這部分群體中40歲以上人員占較大的比例。另有一部分人則是本身好逸惡勞，認為有國家救助就不必再辛勤勞動，缺乏通過勞動實現自身價值的愿望；在行為方式上，表現為就業意愿不強，對學習和培訓產生抵觸情緒。而對于政府和社區推薦的工作，常以“收入低、路太遠、干不動或者身體有病”等原因加以推辭，使他們更加遠離就業崗位[8]。

第二類：被動依賴者。是指具有勞動意愿，主動參加學習和培訓，接受政府、社區和社會關系提供的就業機會，但是，由于各種客觀原因導致他們被動依賴低保福利。有些人是因為家庭原因，例如因家中有需要照顧的老幼病殘，不能到離家太遠的地方去工作，只希望在離家較近的地方找一份工作，但社區附近難有適應的工作，因此只能被動依賴低保福利；有些人是因為年齡、技術原因。由于年紀大，自身也沒有掌握到什么過硬的技術，不適應于現在的企業運作條件，于是只好轉而成為被動依賴低保福利的人；有些人是因為低保承接機制缺陷導致被動依賴。一般來說，低保人員在找到工作獲得收入后，需要向低保福利管理機構匯報，還要根據收入扣除低保金，但由于工作的不穩定性或其他客觀因素，致使他們往往不便去工作，因為一旦失去工作，申請低保又是一件很麻煩的事情，因此致使他們徘徊在“是工作還是依賴低保福利”的矛盾之中，最終不得不被動地放棄工作而依賴低保福利。

本文在調查研究中發現，在我國，被動依賴者在低保福利依賴群體中占大多數，他們在行為上具有勞動意愿并希望通過自己的辛勤工作創造社會財富。因此本文認為通過對低保制度進行改進，是可以有效遏制我國的福利依賴問題。3.3 福利依賴問題的顯現

隨著城市低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大，實踐中的潛在問題也逐漸凸顯。雖然從全國范圍而言，各地目前執行的低保救助標準較之于當地的社會經濟發展與居民平均收入水平，并沒有達到“過高”的程度。但是，“低保養懶漢”現象卻己經開始顯現，引起我們關注。

我國相關權威學者藍云曦、周昌祥兩位教授根據統計資料發現我國的低保對象中的確存在著一定的“福利依賴”問題。根據他們收集的資料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被調查者的四成。即42.2%的人享受時間在1年以上；18—59歲的成年勞動人口中也有37.7%的人享受低保時間在1年以上，存在福利依賴。第二，找工作的積極性不高。調查發現半數以上的低保對象主動尋找工作的積極性不高，從18—59歲的低保對象中只有39.3%的人表示自己最近一個月主動找過工作，而60.7%的人表示沒有找過。第三，存在著對低保福利的依賴心理。在回答“在什么情況下會自愿放棄低保”時，只有0.7%的人表示看到比自己更困難的人沒有吃“低保”時自愿放棄，57.7%的人則表示當有一份較滿意的工作時自愿放棄低保，6.3%的人表示不可能放棄低保。另外，此二位教授在走訪中還了解到，部分低保對象盡管依靠低保福利過日子，但是可以看到他們中的一些人，或打麻將，或聊天，悠閑自在、心安理得。而當一些上下班的職工對他們流露出“羨慕”的眼光時，他們中甚至有人得意地說“共產黨好，不做事都吃得飽”。更有甚者，認為獲得低保費是自己的基本權利，享受理所當然[9]。

筆者通過在2008年10月到天津市南開區雙峰里社區的走訪調查，與負責低保的相關工作人員的交流中發現，現實中確實存在著“低保養懶漢”現象。如該社區就曾介紹有工作能力的低保對象到社區從事環衛工作，但后來低保對象以自己身體不好等原因推辭上班；另外，社區也支持低保人員在社區內設攤，鼓勵通過勞動獲取收入，但響應的人相對較少。據該工作人員分析，這主要是由于低保資格附帶著許多的優惠條件，如小孩學費抵免、過節慰問、生活雜費補貼等等。而相反地，如果低保對象參加了工作，不說工作中需要擔負責任有工作壓力，工作收入還可能不如低保收益，因此造就了一些低保對象寧愿選擇吃低保，也不愿參加工作的現象時有發生。

3.4 福利依賴產生的原因分析 對于我國福利依賴問題的產生原因，本文分別從外在原因和內在原因進行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隱含稅率因素，附帶福利過高，工作的不穩定性；內在原因主要有：工作技能較差，就業觀念守舊，對再就業的期望值偏高,心理失衡等。3.4.1 外在原因 3.4.1.1 制度惰性

我國城市居民低保制度設置的初衷，是保障城市貧困者的基本生存條件,這與當時的爆發式產生的城市貧困形勢是對應的。但是這種即時性的制度設置也可能會造成某些長期性的制度弊端:即專注于“生存保障”而忽視“生活發展”。

就目前來說，低保制度的制度惰性主要表現以下幾個方面: 第一,過低的標準不利于資產積累。由于絕大多數城市低保線的制定都是在財政壓力下 “左顧右盼”的結果,因此只能維持最低的生活狀態，即“生存”。對此，程勝利在《經濟全球化背景下中國城市貧困問題研究》一文中指出：“一項針對濟南市的調查顯示,低保家庭擁有的資產很少,如果不包括房產,被調查家庭的家庭資產平均值只有5815元,中位值僅為 2000元。這說明如果不包括房產,有一半的低保家庭資產不超過2000元”[10]。因此它們不能為以后的發展進行必需的資產積累。

第二,形成“制度孤島”,缺乏制度銜接。低保制度以“保障”為基本取向,扶助貧困者發展自身能力及創造市場機會的取向較弱,倘若有相應的制度支持來完成后一項任務,最低生活保障制度的壓力將會減少,其制度惰性也將減弱。遺憾的是,目前的制度銜接仍然存在問題:一方面,促進就業及再就業的制度設置乏力;另一方面城市中另兩條保障線：即最低工資標準和失業保險金各自為政,對低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中掙扎而沒有足夠的能力自力更生[11]。

3.4.1.2 隱含稅率因素

在我國是先確定最低生活保障線，然后調查申請人的家庭人均收入，當人均收入低于貧困線時，就按其差額進行補助，即補差式救助。這種方案表面上是公平合理的，但是反過來思考，我們就會發現，享受這種低保福利的家庭收入每增長一元錢，就要減少一元錢的補助，相當于征收了100%的個人所得稅，為了不減少低保福利，就可能選擇不勞動。3.4.1.3 附帶福利過高

當前的低保工作已經轉向“綜合低保”，政策是按不斷擴大救助范圍、提高救助水平的思路來設計的,從原來的單純生活低保到現在的生活、醫療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發達國家相比,我國低保的保障水平還比較低 ,但是以上的政策組合使“低保證”的含金量大增,低保已經成為許多人爭取的“香餑餑”。低保制度中的附帶福利主要包括醫療救助、教育救助、廉租房以及其他優惠和幫困措施。各項附帶福利相加后的金額相當可觀。因此,許多基層的低保管理人員把低保卡稱為具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味著附帶福利的喪失。即使低保補差金額少至數元,但一些低保對象仍緊抓低保不放,因為他們看到,繼續領取低保可能為他們帶來豐厚的附帶福利。這在很大程度上削弱了他們走向勞動力市場的經濟動機。3.4.1.4 工作的不穩定性

由于目前我國大部分低保對象是因社會經濟轉型，個人就業能力偏弱而不得不下崗失業的，因此，在勞動力市場競爭日益激烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規工作，工資低、穩定性差，而且再次失業后能否再次成功申請低保也是個未知數，這些就構成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。3.4.2 內在原因 3.4.2.1 工作技能較差

低保人員中較大比例的是40～50人員，他們認為，在過去自己該讀書的時候，“四人幫”不準讀，該考大學的時候，又弄去下農村；后來回來工作，技術不好，又碰到減員增效，企業破產等；幾年下崗失業，所有的東西(企業的技能)都丟光了，趕不上時代的發展；想學技能，但考慮學好以后，人的年紀更大了，現在年輕人都找不到工作，何況40～50歲人員呢，喪失了學習的信心[12]。

3.4.2.2 就業觀念守舊

有勞動能力的低保人員的文化素質大多不高、技能單

一、年齡也沒有優勢，但他們擇業時的要求卻不低，“想找工作輕松，薪水高，離家近的工作”，從而導致“就業難”[13]。有些低保人員要面子，覺得從事工資低、地位低的工作就是丟了臉面，使得某些低保人員寧愿賦閑在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就業再就業。3.4.2.3 心理失衡

低保群體中不愿工作的人都有相似的經歷，就是一次又一次的見工，一次又一次失敗，最后挫傷他們的自尊心，身心疲憊，而對工作機會表示失望。而且由于低保對象中存在著年齡偏大的特點，一些人從心理上感覺到這一生已經沒什么奔頭，再怎么努力也不會有什么成就，于是悲觀主義思想使自己放棄努力，從而選擇依賴國家提供的最低生活保障下的休閑生活模式。發達國家的福利制度改革

自20世紀末，美國、英國、瑞典等發達國家，為了抑制越來越高的福利支出，紛紛在社會福利領域對社會救助制度進行改革，采取積極的救助手段來增強有勞動能力的受助者的工作信心和能力，盡可能地讓他們重返勞動力市場。我國的各項福利制度的制定、推廣晚于發達國家，我們應當借鑒發達國家的經驗和策略，少走彎路，盡快完善社會安全網。

英國的福利改革從撒切爾夫人“抑制福利依賴”到布萊爾的“第三條道路”，將“消極福利”改變為“積極福利”，致力于消除結構上的不平等，提供人們有尊嚴與自我實現的發展機會。“第三條道路”理論認為，盡量減少社會福利支出也無法解決社會所面臨的問題，重點應是把這些支出引向人力資本投資，尤其是教育、訓練與就業這三項基本措施，從而將英國從“福利國家”改變為“社會投資國家”，推動“市場機制激活福利機制和勞動力市場”，通過促進就業、加大人力資本投入和引入私人要素等措施，以解決福利依賴、促進就業與經濟發展。

自20世紀80年代開始，美國因越來越嚴重的福利依賴問題對社會福利制度進行了改革，其中影響比較深遠的是克林頓時期通過的“個人責任與就業機會折衷法案”。在“個人責任與工作機會折衷法案”計劃中，耗盡了受益的人只有一條路可走，那就是走進勞動力市場。在法案改革中，最徹底、影響最深遠的是“未成年孩子家庭援助”項目的改革。改革徹底廢除了“未成年孩子家庭援助”的稱呼，代之以“貧困家庭臨時援助”(簡稱TANF)。這不只是名稱的改變，也是美國福利制度理念的轉變。具體表現為：1.增加工作要求。克林頓力圖在凱恩斯主義與新自由主義之間尋求平衡，把單純救濟和普遍福利改為工作福利和有限救助。2.限制受益時間。3.實施制裁措施。聯邦政府要求各州必須有一半的受益者每周工作30小時。各州可以制定更嚴格的計劃，而如果各州不能使福利接受者參加工作的比例達到某一設定值，它們將受到聯邦政府的懲罰。4.消除勞動力進入市場的障礙。美國各州為福利受益者做技能評估，許多州還協助個人制定發展計劃。5.控制費用增長。

各國的改革呈現出非常強的相似性，集中表現為以積極的救助手段代替傳統的消極手段，用選擇性原則而非普遍性原則去確定救助對象，更加突出了被救助者的義務而非權利。工作福利制是各國救助制度改革的核心模式。

工作福利制是一種更為積極，也更為嚴格的福利制度。其核心價值觀是工作倫理(work ethic)，即“能夠工作的人決不能永遠依靠福利生活，而有工作的人不能生活在貧困中”。工作福利制通常采取工作體驗的形式。工作體驗，又稱“社區工作體驗”或者“社區服務”，被救助者要參加社區工作，作為他們接受救助金的前提條件。工作體驗一般包括有酬工作體驗和強制性工作體驗兩種。有酬的工作體驗項目，是依靠公共的工作基金，提供給被救助者公共部門或者是私有部門的工作，并按小時給付工資。在得到工資的同時，被救助者還有權力享受其他的支持和服務。這種有酬的工作體驗是有時間限制的，通常是3到12個月。有酬工作體驗項目的最終目標在于推動被救助者未來，也就是項目結束后的就業狀況。強制性工作體驗項目是沒有報酬的，被救助者必須通過工作來回報他們所接受的救助金，他們不但沒有工資，也不具有享受其他救助金的資格。相對有酬工作體驗項目來說，強制性工作體驗最主要的目標不是幫助被救助者改善未來的就業前景，而是用來提高被救助者當前的就業率，并使被救助者保持一種工作倫理，在接受公共救助時盡相應的義務。對政府而言，強制性工作計劃的其他好處還在于能夠抑制救助申請的增長，防止已經有工作或者很容易憑自己找到工作的人的搭便車行為。工作福利制的具體規定主要體現在三個方面： 第一方面是對尋工活動與工作必須接受性的規定。在英國，失業救濟申領者必須每隔兩周向救助機構證明他們尋找工作的進展，失業者被準許用3個月的時間去尋找和他們的前工資水平相等的工作，在此之后，他們必須接受任何付給國家最低工資的全職工作[14]。在丹麥，被救助者必須每隔3個月去一次就業辦公室，但是一套為救助對象尋找合適崗位的計算機系統可以保證工作人員與失業者保持更密切的聯系。失業者一旦進入社會救助階段，也就是說當他們的失業保險權力終止，就必須接受工作福利項目提供的工作和低于正常水平的工資。

第二方面是對工作時間的要求。有關被救助者的工作時間，美國目前的要求是50%的被救助者都要加入工作活動，有6歲以下孩子的被救助者每周要工作20個小時，其他的被救助者要工作30個小時。修訂后的對困難家庭的臨時救助政策將對被救助者和各個州提出更高的工作時間的要求，70%的被救助者將被要求每星期工作40小時，其中至少要有20小時用于有酬或無酬工作，而其他的時間可用于接受培訓或者進行與工作相關的活動。現在，美國各州在強大的壓力下，正在通過制定更完善的強制性工作項目去提高被救助者的就業率。北歐各國在救助制度改革中也將工作福利的工作時間和強度加強了。

第三方面就是與工作要求相伴隨的各項制裁措施。例如，美國的制裁措施就十分嚴厲，被救助者拒絕一次工作機會的代價是喪失25%救助資格，當這種拒絕行為達到一定次數的時候，救助金有可能被全部取消。在英國，懲罰期限從兩個星期到六個星期。1999年，救助金申領者當中受到制裁的比例接近于11%。在比利時，1998年有4.8%的被救助者接受制裁。在丹麥，第一次拒絕參加工作活動的人的救助金會減少20%，多次拒絕會導致喪失最后一張安全網的保護[15]。我國城市低保制度實踐中福利依賴問題的解決對策

5.1 進行低保人員能力建設

這是降低低保救助低保對象的福利依賴的關鍵所在。我國低保對象的主體是下崗失業人員及其家屬，他們下崗失業以后之所以很難實現再就業，除了外部就業形勢嚴峻這一客觀原因之外，其自身技能的缺乏也是一個很重要的原因。因此，要協助低保對象提高其自助能力，離不開兩個方面的努力:一方面是改善外部就業大環境;另一方面是改善自身條件。前者主要依靠政府，后者則需要包括政府、民間力量、專業人士以及低保對象自身在內的各方面的共同努力。政府的努力主要出臺積極的社會政策特別是就業和就業保障政策，從宏觀上確立就業導向并做好相關支持性服務。但政府出臺積極的就業政策，改善就業弱勢群體的外部環境只是解決問題的一個方面，以下崗失業人員為主體的低保對象要最終實現就業，還必須改善自身條件，提高自身素質與謀職能力[16]。調查顯示，與外部原因相比，低保對象更傾向于將再就業的主要障礙歸結為年齡大、文化程度低、沒有技術特長具有個人特征的因素。因此，低保人員的能力建設要以學習時間制度化、培訓方式規范化、教學內容系統化、職業技能專業化、就業崗位適應化為基礎，以此來保證低保人員能夠在職業技能的學習和培訓中提高從業素質和競爭力，并獲得適應自我的就業機會，達到體面地工作、生活的目的。并通過能力建設為低保福利依賴者提供“自助”的造血功能，達到促進再就業，解決低保福利依賴，完善城市居民最低生活保障制度的目的。5.2 試點針對城市貧困群體進行“資產建設”

一定數量的資產是貧困者發展自身能力和尋找以及抓住就業機會的基本條件，而目前低水平下的低保標準使貧困者基本不具備資產積累的能力。美國經濟學家邁克爾·謝若登提出了“資產建設（Asset Building）”這個很有啟發性的概念。“資產建設”是一個涵義十分廣泛的概念，目前最具創新意義的是“個人發展賬戶”。個人發展賬戶指的是一種面向所有困難群體的儲蓄賬戶，困難人士或家庭定期向此賬戶中存入資金，當他們有需要將賬戶中的資金用于指定的目標時，由政府或民間的基金給予適當的配比。它針對的是某些特定項目(如子女教育、醫療、住房、小額投資等等)，由貧困者個人和政府共同往賬戶里投資，低保部門有責任對這些賬戶進行引導和監管。這樣一方面為貧困者發展能力提供了必需的資產；另一方面也實質上培養了貧困者理財和經營的能力；此外還避免了“攤大餅”似的不斷擴大外延的“配套措施”，使低保制度擺脫永無止境的粗放式擴張[17]。大量最新研究成果也證實，參加建立個人資產賬戶不僅可以延遲消費，而且還有其他多重積極效應：人們有了資產，可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等均具有巨大的潛在作用。5.3設定一定的收入豁免額

針對隱含稅率問題，在家計調查時,我們可以設定一定數量的收入豁免額以及對豁免額以上收入設定一定比例的抵扣率,讓就業的低保家庭能從所獲得的每一分收入中都得到好處[18]。至于收入豁免額和抵扣比例,本文認為應該在借鑒國際經驗和加強社會調查的基礎上,結合現行低保標準體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動關系來確定,切忌以主觀判斷行事。發達國家通常的做法是對這種補充性收入按照一定比例進行獎勵(即不計入收入)。這樣做至少有兩大好處:(1)增加參加工作的低保對象的收入,拉開就業和不就業之間的差距；（2）讓低保對象保持和勞動力市場的聯系，預防長期依賴和社會排斥。5.4 弱化低保附帶福利對低保對象退出救助的影響

我們可以將附帶福利的申請資格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困難家庭(如單親家庭可以申請教育救助，低收入住房困難戶可以申請廉租房等)；或者,我們也可以考慮,不根據低保戶來給予配套政策,而是按照某一收入標準來給予該政策,凡是低于該收入標準的都有權享受。比如,可以考慮將當地低保標準的120%-130%收入范圍內的低收入群體都列入有資格享受的群體[19]。總而言之,無論何種方法，目的均是弱化配套救助政策與低保戶之間的聯系,而將其與低收入標準線聯系起來。從根本上講,這方面的問題不解決,恐怕很難消除福利依賴。5.5 適當延長救助漸退時間 目前,實施救助漸退政策的城市,大部分的漸退時間在3個月以內。一些低保人員找到工作后，家庭人均收入超過了城市最低生活保障線，這樣3個月后他們就不能再領取低保金了。但由于他們的工資收入一般都比較低，工作后的費用支出又比原來多，生活反而比領低保時還困難，而且有些不正規企業錄取員工之后往往在三個月后就無故辭退員工,這樣又得重新申請低保。而從申請低保到確定成為低保對象往往又需要二三個月時間審查,這期間既沒有工資,也沒有低保,生活便沒有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。為了解決這些低保居民找工作初期的困難，鼓勵他們通過就業脫貧，就需要建立更加完善的低保救助漸退機制[20]。我們可以對上崗后家庭人均收入超過最低生活保障的，在辦理就業手續起半年內，享受的低保金不變；半年后領取原低保金的50%；一年后停止發放低保金。對就業后家庭人均收入仍低于標準的，原低保金在就業后一年內不變，一年后再視家庭情況重新予以核定。救助漸退期間繼續享受助學、助醫、助房等專項救助。這樣，無論是低保對象還是管理部門，都有更多的時間分析各自的情況，最后作出各自的選擇。

5.6 對有勞動能力的部分低保對象規定救助期限

規定救助期限的目的,主要是明確身體健康的低保對象應當承擔社會責任和履行相應義務,力爭自食其力，避免形成長期的福利依賴。首先,我們可以針對那些年輕和比較年輕的低保對象,比如18-40歲之間有勞動能力的低保對象,要求他們只能連續領取低保金兩年,然后必須就業,如再次失業,可以重新申請,但是,該年齡段的低保戶累計領取時間不能超過五年。5.7 制定和推行“強制有酬工作體驗”的政策

我國現行低保政策規定，在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動。應該說，中國的這種做法與國外社區強制工作體驗的目標也大體是一致的。我國低保中的社區服務勞動的基本做法是街道和居委會組織有勞動能力的低保人員參加社區公益活動、公共服務，每周2-3次。每次活動均要簽到，一個月內累計三次無故不參加活動者，視為自動放棄最低保障[21]。但是在具體實施上并不如此嚴格，而且由于工作的無償性，低保戶參加的積極性并不高，有些低保戶以身體健康狀況不佳等為由拒絕參加社區服務勞動。而在我國因不參加社區服務勞動而強制退保的現象也并不常見。

因此本文建議借鑒國外的工作福利制度，把“強制工作體驗”與“有酬工作體驗”相結合，制定和推行“強制有酬工作體驗”的政策。讓所有有勞動能力的低保對象都參加“強制有酬工作體驗”。低保對象參加工作體驗所領取的工資會低于該工作的實際工資，而被扣除的工資就作為低保對象領取低保金的回報。通過強制有酬工作體驗，既可以讓低保對象明白在接受救助時也必須要履行相應的義務，低保并不是“免費的午餐”，同時參加體驗獲得的報酬也可以結合本文5.3中設定收入豁免額這一建議，在計算低保金時將這部分收入部分或全部豁免，這樣可使他們的收入得到更好的改善，而在工作體驗中所學到技能更可以增加其自身競爭力，從而逐步減少對低保福利的依賴，最后走向自立的道路。這樣既有利于實現社會公平，也使勞動力得到最大的應用。具體來說可以由政府創造就業崗位，大力扶持社區服務中心，加大投資力度，增加社區服務中心服務與就業功能。同時可以與中小企業合作，主要給予政策上的扶持，對于提供就業崗位就業的中小企業給予各種優惠政策，如減免相應稅費等。低保人員也可以在工作中學會一定的技能，增加自身的就業機會，通過自主勞動最終走出低保行列。結論

本文追溯了中國城市最低生活保障制度的發展，在這期間，城市低保一方面為城市貧困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上緩解了社會矛盾，維護了社會穩定；另一方面也由于制度上的不完善而帶來了福利依賴這個難題。在我國現階段，由于最低生活保障制度還不甚健全，加上地方政策、情況各不相同，因此要想達到理想中的杜絕“福利依賴”現象很是艱難，這個目標也是長期性的。該如何通過適當的途徑來消除福利依賴以使低保制度發揮其應有的作用并最終達到共同富裕這一最終理想是需要我們在不斷探索嘗試中發現的。我國學者就此也提出了很多建議和辦法，并且在不斷鉆研和探索的道路上前進，我們還可以適當借鑒國外治理福利依賴問題的措施，來鉆研出符合中國國情的低保改革道路，以幫助更多有能力的低保群體擺脫福利依賴，走出貧困，最終實現共同富裕這一理想目標。

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The Study of Welfare Dependence Under Urban Resident's Minimum Living Guarantee System Abstract: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System as ?a social safety net for the final?,which makes important contributions for the social stability and economic development.With extension of the coverage scope for the system, there are many people with labor capacity in the welfare rolls, and Welfare Dependence also appears in our country just like that in developed countries.It affects social equality and efficiency.This paper looks back to the development of the Urban Resident's Minimum Living Guarantee System in China，in order to analyzing it in the current situation, searching the inside and external cause of the creation welfare dependence.Referring the successful experience from welfare system reform to reduce Welfare Dependence in developed nation, especially learn the workfare system.By combining with the specific reality of the situation in China ,the author tries to give some suggestion such as carrying on guarantee member capacity-building, building up personal property account , seting a certain amount of income exempted，and implementing forced and gainful work experience to solve problems of Welfare Dependence in China.Key words: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System;Welfare Dependence;Workfare;Forced and Gainful Work Experience

專家評語：

論文追溯了我國城市低保制度的發展歷程，探究了在低保制度下產生福利依賴的內外在原因，并借鑒發達國家福利制度改革特別是工作福利制度對減少福利依賴的成功經驗，結合中國實際，提出了有針對性的建議。

論文立意正確，論證充分，體現了較強的獨立分析和解決問題的能力。文章框架清晰，文理通順，語言規范，參考文獻引用規范。