第一篇：行政合同違法行政機關應否承擔侵權民事責任--對一起人身損害賠償糾紛案件的法律分析(朱友學)

行政合同違法行政機關應否承擔侵權民事責任

--對一起人身損害賠償糾紛案件的法律分析

朱友學 上傳時間:2007-6-7

[案情]

原告冉金蘭，系死者陳興勝之妻。

原告陳光明，系死者陳興勝之子。

原告陳麗華，系死者陳興勝之女。

原告鐘以群，系死者陳興勝之母。

原告陳應美，系死者陳興勝之父。

被告湖北天宇電業股份有限公司（簡稱天宇公司）。

被告湖北省五峰土家族自治縣水利水電工程處（簡稱水利水電工程處）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮人民政府（簡稱鎮政府）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮供電營業所（簡稱供電所）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮鎖金山村委會（簡稱村委會）。

天宇公司（甲方）與水利水電工程處（乙方）2000年8月25日簽訂農網建設改造工程施工合同。合同約定由乙方承建農網建設與改造工程。被告水利水電工程處將該工程灣潭鎮的部分交給被告供電所施工（該供電所無施工資質）。

同年10月28日，供電所（甲方）與村委會（乙方）簽訂安全生產責任書，規定甲方負責施工中的安全檢查、停、送電工作；乙方負責施工安全。同年11月1日，鎮政府又與村委會簽訂安全生產責任狀，規定村委會“負責低壓電網改造的施工義務”（村委會職責第8條）。

2001年9月上旬，施工方供電所在對通往鎖金山村二組的輸電線路進行改造時，從另一臺區搭火焊接擱變壓器的鐵架，之后未拆搭火線，停止了施工。在組織施工中，鎮政府以收取電線桿運費名義向該村組受益農民按每人23元收取費用。9月22日，鎮政府工作人員與村委會開會安排村民自行架設低壓線路。陳和另一村民上變壓器平臺架低壓線，由于拉低壓線的村民交接失手，低壓線回彈到新架設的高壓線上，陳興勝觸電死亡。

上述事實，有原、被告雙方當事人當庭陳述，被告天宇公司與被告水利水電工程處簽訂的農網建設與改造工程施工合同、鎮政府與村委會簽訂的安全生產責任狀在卷佐證（其出具之運費收據在本案撤訴終結后已由其領回）并經雙方當事人當庭質證無疑，足以認定。

[審判]

湖北省五峰土家族自治縣人民法院受理后，依法組成合議庭公開開庭進行了審理。經過雙方當事人當庭質證、辨論和法庭認證，足以認定前述事實。

原告訴請求判令上列被告共同賠償喪葬費、被扶養人生活費、精神損失等合計183057·30元。

被告天宇公司辯稱，天宇公司不是發生事故電力設施的所有人，而臨時義務工安全責任由當地政府負責，所以本公司對陳興勝死亡不應承擔責任。

被告水利水電工程處辯稱，本案損害發生主要原因是村委會的瞎指揮行為，因此其應承 1 擔主要賠償責任，水利水電工程處負次要責任。原告部分訴訟請求于法無據。

被告供電所辯稱，本所是縣水利水電工程處的農網改造施工隊。村委會指示陳興勝架線造成事故，應承擔主要責任，鎮政府駐村干部在現場沒有阻止，其默認行為是造成事故的次要原因，也應承擔相應責任。本所不是承擔責任的主體。

被告鎮政府辯稱，鎮政府與村委會簽訂責任狀是行政行為。鎮政府工作人員收取運費系個人行為，所以鎮政府對事故發生不存在過錯，不應承擔責任。

被告村委會辯稱，受益農戶自愿組合義務工改造班子對臺區至陳興勝屋旁的主線路進行換桿、維修。村主任沒有同意并且也勸陳不要安裝，陳純屬個人行為。所以，村委會不應對該事故承擔責任。

一審判決：水利水電工程處賠償五原告經濟損失85000元；鎮政府賠償7000元；村委會賠償8000元；天宇公司不承擔賠償責任。駁回原告其他訴訟請求。本案受理費7850元，其他訴訟費4000元，合計11850元。水利水電工程處承擔7850元；村委會承擔500元；鎮政府承擔500元；原告承擔3000元。鎮政府以其訂立責任狀是行政行為，不應承擔賠償責任為由上訴。二審法院認為，原判認定鎮政府承擔民事責任的事實不清，裁定發回重審。原審法院另行組成合議庭審理，開庭審理后，原告與水利水電工程處、村委會達成和解，水利水電工程處償付原告賠償費85000元，一審訴訟費11850元由水利水電工程處承擔8850元，原告承擔3000元；二審訴訟費11850元由鎮政府承擔。原告因此撤訴。

[評析]

就本案被告鎮政府是否承擔賠償責任，有兩種意見。

第一種意見認為，鎮政府是行政機關，盡管其與村委會簽訂責任狀規定村委會“負責低壓電網改造的施工義務”，一切法律上的權利義務應由施工方享有和承擔。其工作人員收取電線桿運費未蓋鎮政府公章，不能認定是職務行為。所以鎮政府不是以民事主體身份參加，不應承擔賠償責任。

第二種意見認為，鎮政府與村委會簽訂責任狀，其以行政合同形式規定并不具有電網架設施工資質的村委會負責“低壓電網改造施工義務”，且與村委會開會議定由村民自行組合班子施工，并按村民每人收取23元費用，可以認定其是以民事主體身份參與施工，對造成事故有過錯，應承擔相應民事責任。

我國運用行政契約管理國家事務是在“責任制思想的出現和向行政領域滲透，以及計劃經濟向市場經濟轉軌而引發政府職能和管理手段變化”①的過程中產生和發展起來的。特別是黨的十一屆三中全會和十三大以后，更是被普遍運用于國家事務管理各方面。由于其產生二、三十年來，對其產生糾紛的研究相對薄弱，尤其對同一事項，行政機關與行政相對人既發生了行政契約違法行為，又發生了民事行為情況下，造成受害人損失，應否承擔民事責任、其責任如何認定？司法實踐中易產生分歧。筆者擬就此案處理談點粗淺看法，就教于各位同仁。

一、鎮政府訂立“責任狀”具體行政行為違法，當事人有權選擇采取行政訴訟或者民事訴訟途徑獲得救濟。

“凡違法行為必受到法律追究”是法治國家的必然要求。鎮政府對同一事項既做出了行政性質的行為，又做出了民事性質的行為——其與村委會訂立責任狀、派人到村開會、議定 2 由村民自行組合班子施工行為是一個整體。天宇公司發包，水利水電工程處承建農網改造工程，雙方均不屬鎮政府管轄，其從行政管理角度無權干涉、改變合同規定的權利義務。其次、該村委會不具有施工資質，鎮政府出于實現行政管理目的與村委會訂立行政合同，其后又就同一事項發生了基于民事目的的行為，其性質就發生了變化。如果說僅從鎮政府與村委會訂立“責任狀”行為尚不易分清其行為性質，其按村民人數收費，則可區分其性質。運費是平等主體之間權利義務的價值體現，并已由天宇公司付給供貨方了。該收費雖然以“運費”為名目，并非運費。但意思表示很清楚——是民事權利義務的體現。我們可以認定該行政機關的一系列行為是以民事主體身份參與民事活動。鎮政府的行為如違反行政法，就應承擔行政法規定的責任（責任狀內容違法，但其具有行政行為的形式，受害人也可以選擇行政救濟途徑）；如其違反民事法律，就應承擔民事責任。有一個前提是：當事人起訴才能啟動司法審查程序。而且，受害人因違法行為遭受損失，要獲得救濟，也不外乎通過行政訴訟程序（行政賠償）或者民事訴訟程序途徑——其有權選擇。

二、本案原告不可能通過行政訴訟獲得賠償救濟。

從國家賠償法規定的行政賠償范圍中可以看出，行政違法行為分為兩種情形，一種是構成職務行為本身的行為即具體行政行為違法，象國家賠償法第三條、第四條列舉的“違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的”行為等。另一種是與職務行為相關聯的事實行為違法，如違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的行為等。另外，其規定了除此之外的“其他違法行為”，最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第一條規定：國家賠償法第三條、第四條規定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機關及其工作人員行使行政職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責的行為。即行政賠償只限于解決行政違法行為與能夠提起賠償請求的損害結果之間有直接的因果關系，這種直接包括其中既沒有該行政機關之外的其他非行政機關的當事人的意志行為也沒有中間環節。所以，行政賠償并不能包括本案這種情況（其造成損害包含村委會的行為）。只剩下唯一的通過民事訴訟獲得救濟一種途徑。

三、鎮政府是否應承擔侵權賠償責任。由其是否以民事主體身份參與民事活動，其行為是否構成侵權、是否符合民法規定的侵權賠償構成要件決定。

1、從侵權行為的定義和違法性來看，被告鎮政府的行為已構成一種特殊民事侵權行為。

所謂侵權行為，是指因過錯不法侵害他人人身權利和財產權利的行為。但對違法的認定，民法學上存在兩種學說。主觀說認為，違法是指行為人違反了法律。客觀說認為，違法是因行為使權利產生了損害后果。民法通則對此采用客觀說來界定。其第一百零六條第二款規定：“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產，侵害他人財產、人身的，應當承擔民事責任。”

違法性，從形式邏輯角度看，是行為在形式上違反法律規范的屬性。違法性為人們的行為提供了一個客觀的準則，到底哪些行為是為法律所禁止的，使人們得以對行為后果有所預測。明知而違法，表明行為人早已有預見，根本談不上注意義務問題。看來，違法性確實是侵權法的一個實質要件。

法律確定侵權行為的違法性乃是為了劃定人們行使權利的界限。當公民和法人在法律規定范圍內行使權利時，其行為被法律許可，反之則為法律不許可，并以行為人承擔債務表示不許可的禁止性。

2、鎮政府該行為具有違法性，因而其作為法人單位，可以認定其主觀上是有過錯的。

在民事侵權賠償法律關系中，我們應堅持主客觀統一的標準。法律的出發點是人的有意識、有目的的行為。主體意志與外在行為之間有著必然聯系，意志對行為做出選擇。這就為人們衡量主體主觀過錯提供了一個客觀標準。

過錯是基于對人的理性和自由意志的尊重，每個理性的人都有自由意志，也僅對其意志支配下的行為負責，無意志則無責任。所謂過錯是主體應受到責難的心理狀態，主觀不能自我反映和自我證明，只能借助客觀的行為。必然以客觀行為作為過錯的判斷標準。過錯所側重的是客觀的行為人的能力，而違法性側重的是行為與一定法益之間的關聯性（德國法上主觀要件之過錯與客觀要件之違法性相分離。法國法上違法性被包含在過錯中，甚至違法性即被認為是有過錯的）。史尚寬和王澤鑒先生都認為，侵權行為之實質在于不法性，而不法性之實質，在于對法益的不法侵害，也就是說，違法性從正面看，就是侵害了法律所保護的利益，以法益受損害為前提。從反面看是沒有違法阻卻事由（如正當防衛等）。只須考慮行為人的行為是否侵權即可。

所以在司法實踐中，法官往往基于違法性就直接認定過錯。這種做法有其合理性，因為大多數情況下違法就是有過失的（自然人中有些情況不盡然，如一山里少年長到十六歲，從未進過城，從未見過汽車，在城市違反了交通規則，其行為違法，我們卻不一定就能以此認定其主觀心理上存在過錯：應受到責難）。對于過錯，判斷標準的客觀化為解釋法人過錯提供了更合理的依據。在法人侵權場合，我們可以認為，凡違法就是有過錯的。我們可以嘗試類型化違法性認定過錯的場合，如職務行為、法人侵權等。應當注意的是，以違法性認定過錯與過錯推定是不同的。因為村委會并不具有承擔低壓電網改造施工的資質，鎮政府作為行政機關，規定其負責低壓電網改造施工義務的職責，本身就是違法的，在此大前提下，此事故發生就并非偶然，而是具有一定必然性——已不是安全措施到位不到位問題了。其次，鎮政府與村委會一起召集會議，村民架線行為是按會議內容執行的。再次，鎮政府向受益村民每人收取23元費用，謀取了利益。那么我們可以據此認定鎮政府主觀上是有過錯的。

3、從侵權行為與民事責任的關系來看，被告應承擔侵權民事責任。

民事責任是指公民或法人對不履行義務產生的后果所應承擔的責任和義務。根據民法原理，鎮政府訂立行政合同目的并不是確立民事權利義務關系，而是行政管理行為（有一種觀點即因此說，在此案中，鎮政府不是以民事主體身份參加，因此不應當承擔賠償責任），但就行政合同規定的同一事項，其以運費名義收取費用，而該運費已由天宇公司按合同付給供貨方，所以其理由不成立。鎮政府訴訟中辯稱收費是其工作人員的非職務行為，并未舉出證據證明（該工作人員代表政府在該農網工程施工中實施了一系列行為，而所有受益農民都同時與該工作人員個人發生了23元電線桿運費債務）。如果鎮政府行政行為合法，即使造成陳某死亡，不存在侵權賠償責任問題（在某些情況下承擔補償，與賠償是不同的）。其行為違法，要看是否符合民事賠償的主客觀構成要件。并非一定就要承擔侵權賠償責任。

具體到本案，村委會并無建筑施工資質，鎮政府因有規定其負責低壓電網改造施工義務 4 職責的行為在前，所以，其對陳某死亡后果的發生難辭其咎。但如果其具有建筑施工資質，此行政合同存在其它違法內容，鎮政府就不一定承擔責任（是否承擔侵權賠償責任，由其是否符合侵權賠償構成要件決定）。村委會其實施低壓線路改造施工，其中包含的行政機關的意志和其自己的意志二者無法割裂開來。其實施的一切行為必須以履行行政合同規定的義務為前提。而且其意志只能居于從屬地位。所以本案違法行政合同是造成損害事實發生的重要前提和原因。本案不涉及對該行政行為的合法性從行政訴訟角度進行裁判，我們這里討論的是在民事領域對法人行為進行衡量。主觀過錯判斷標準的客觀化為解釋法人過錯提供了更合理的依據，使得受害人有更多的機會獲得救濟，體現了侵權法的職能從制裁、威懾向補救的轉化——本案中，鎮政府的行政行為與損害結果的發生符合民事侵權賠償法上的因果關系理論。該違法行政行為做出，存在侵害不特定人的危險（就可能性而言）。一個沒有架設電線施工資質的單位，如何知道施工需要怎樣的“安全措施”？所以，從該行政合同訂立時起，就注定了該事故發生的必然性，必然性的實現是通過偶然性打開通路的，這種偶然性就在于，也許是陳某受害，也許是張某、李某。該損害事實發生，使侵害由一種潛伏的危險變成了現實。正是因為鎮政府的這一過錯行為和村委會的過錯行為、水利水電工程處的過錯行為（實際是供電所的過錯行為）共同導致了陳某死亡的后果發生。

4、本案中，鎮政府的行為與陳某死亡之間的關系符合民事損害賠償構成要件：其行為具有違法性、其主觀上存在過錯、發生了損害后果（該事故對陳興勝是一種對生命的剝奪，對原告來說，是一種財產損失和精神傷害），其違法行為與損害后果之間有因果關系。所以，鎮政府應承擔賠償責任。施工方水利水電工程處毫無疑問其應承擔該事故的責任，但其只能按過錯承擔其責任。不能因此排除其他當事人承擔責任。

鎮政府承擔民事賠償責任應限于其行政行為違法，如果與其簽訂責任狀的當事人具有施工資質，或者責任狀內容均符合法律規定，且沒有從中獲利。則即使出現同樣的損害結果，行政機關無須承擔民事賠償責任（不能認為其是以民事主體身份參與該民事活動）。

筆者同意第二種意見。

來源：中國法院網

注釋: ①余凌云：“行政契約論”，羅豪才主編《行政法論叢》第一卷186頁，法律出版社1998年版。