第一篇：公路工程施工招投標領域中“串標”行為分析及對策探討-劉迎春

公路工程施工招投標領域中“串標”行為分析及對策探討

劉迎春

(徐州市公路管理處 徐州221000)摘 要近年來,公路工程施工招投標領域中“串標”案件頻頻出現,不僅損害了招標人和有關投標人的利益,也妨礙了公路建設市場的健康發展。本文結合實際,對公路工程施工招投標領域中存在的串標行為進行了深入分析,并提出了相應的防范措施。

關鍵詞 公路 招投標 串標 對策

0前言

公路建設行業是最早全面開放建設市場,最先實行招投標制度的行業之一。自2000年《中華人民共和國招投標法》實施以來,公路建設項目招投標工作不斷得以完善,“公開、公平、公正”的建設市場初步形成。然而,近年來在公路工程招投標過程中出現了一些不規范現象,其中“串標”問題尤為嚴重,投標人之間相互串通投標或者投標人與招標人串通投標,嚴重影響了公路建設市場秩序。因此,有必要對公路工程施工招標過程中屢見不鮮的“串標”問題進行深入分析,并提出對策措施。1.表現形式

所謂“串標”,即串通招標投標,是指投標人之間或者招標人與投標人之間采用不正當手段,對招投標事項進行串通,以排擠競爭對手或者損害投標者投標利益的行為。串標主要有以下兩種情況:(1)投標人之間的串標。指在工程招投標過程中,幾家投標單位通過事先商定,聯合對招標項目的一個或幾個標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價,以達到排斥其它投標人,控制中標價格和中標結果,讓他們其中的投標者中標的目的,也叫“圍標”。表現形式主要有:①串標人(大多是包工頭)通過借用數家施工企業資質投標,排斥其他企業入圍,無論哪家企業中標,最終還是串標人中標;②投標人之間相互熟悉,為避免“自相殘殺”,先通過內部競價內定中標人,然后再參加投標或者相互約定,在招標項目的不同標段中輪流以高價位或低價位中標;③一家投標人,以優厚報酬拉來其他施工企業作“陪襯”,不管哪一家中標,都由為主的一家中標;④有的投標人設法讓一些有競爭力的投標單位放棄投標,并給以

優厚酬金;⑤投標人為謀取高額利潤，相互約定抬高投標報價,無論誰中標,都會以高報價中標,中標后按比例分享溢價利益。

(2)招標人與投標人之間的串標。指招標人與投標人相互串通操縱招投標結果的行為。表現形式主要有:①招標人預先內定承包單位,但迫于法律法規的壓力,不得不采用公開招標的形式,但在具體操作過程中,使用種種違規手段,千方百計使內定的投標單位能夠中標;②招標人在公開招標前,開啟標書,并將投標情況告知某投標人,或者協助投標人撤換標書,更改標價;③招標人向投標人泄露標底。2.危害

在公路工程領域推行招投標制度,目的是運用市場競爭機制,通過公平競爭,擇優選擇承包單位,自從而提高工程質量,降低工程造價,縮短建設周期。但是,“串標”行為的介入,改變了招標的本質和積極意義,嚴重危害了公路工程建設市場的健康發展:(1)直接傷害了其它投標人的合法權益。串標行為實質上是一種無序競爭、惡意競爭行為,它擾亂了正常的招投標秩序,妨礙了競爭機制應有功能的充分發揮,往往使中標結果在很大程度上操縱在少數幾家企業手中,而把有優勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不但破壞了建設市場的正常管理和誠信環境,嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性, 而且也損害了大多數投標人的利益。

(2)增加了投資方建設成本。當采用無標底或復合標底招標而又不采取最低價中標時,尤其是大多數投標人串通起來哄抬標價時,串標常常會導致中標價超出正常范圍,從而加大招標人的成本。

(3)影響了工程項目質量和進度管理。參與串標的企業往往誠信度不高,即使中標,也不大可能認真組織項目實施,為工程建設管理留下隱患。3.產生原因

(1)法律法規不完善?！吨腥A人民共和國招標投標法》第53條對串通投標行為規定了處罰辦法, 但人為掌握的空間大,定義也不明確。2003-03-08國家七部委頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》有關條款對串標作了較為詳盡的界定,《刑法》也有“串通投標罪”的相關條款,是對串標行為進行處置的法律依據,但對于五花八門的串標現象如何認定和處置,卻無定量指標。

(2)違規成本過低。我國的《招標投標法》和《刑法》規定了對串標人的處罰主要是經濟處罰,情節嚴重的,處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。而由于串標的隱蔽性,能被查處到的十分罕見。公路工程施工招標項目動輒就有幾千萬甚至是上億元金額,如果串標成功就會有千萬元甚至更多的“超額”利潤,致使串標者鋌而走險,屢試不爽。

(3)誠信缺失。串標是一種投機行為,其根源在于工程建設領域乃至整個社會的誠信缺失。由于忽視誠信建設,注重短期行為而不是長期效益,加之未對“失信現象”建立起有效的預防和懲戒體系,個別企業屢闖“紅燈”也就不足為怪。(4)查處困難。由于串標的形式多種多樣,認定串標事實所需要的證據較難收集,再加上串標者采取的手段都比較隱蔽,只要是串標者之間不發生內訌,最終被依法查處以及被追究刑事責任的就寥寥無幾。

(5)招標操作不夠科學。在公路工程領域,尤其是在地方公路項目招投標過程中,部分招標單位工作人員業務水平不高,招標文件不夠嚴密,招標方案存在漏洞,資質審查不嚴格,評標細則沒有有效遏制串標等行為的辦法,評標工作深度不夠等,都會導致圍標串標的產生。

(6)投標人之間相互熟悉。公路工程專業性較強,投標的單位往往是一個系統的多家企業參加,尤其是一些等級不高、建設規模較小的地方公路,外地大的施工企業一般不愿前來投標,因此往往是當地的一些二級施工企業參加投標。它們雖然都是獨立法人,但實際上由于行政體系問題彼此還存在某種關聯,業務配合密切,人員相互熟悉。想要串通投標,操作起來十分方便。4.對策措施

(1)健全配套法規。應在現狀分析和調研的基礎上,提出串標的認定條件。除國家七部委令規定的串標情形外,還可以從以下幾方面來認定:一是技術標雷同,如某項目曾發現兩份標書中施工組織設計完全相同,甚至連錯別字也一模一樣;二是總報價相近,數項子目單價完全相同,且提不出合理的單價組成;三是總報價相近,但其中子項報價不合理,且沒有合理解釋。

(2)加大查處力度。一旦發現串標跡象,監管部門應及時進行調查,對查實的串標案件,要取消串標人的中標資格,并依法依規進行相應處罰。在當前形勢下處罰措施不妨嚴厲一些,使串標者的違規成本大大高于其風險收益。還應建立公示制度,使失信者無所遁形。

(3)加快建設公路建設從業單位信用體系。由省級以上行政主管部門對公路建設從業單位和個人在招投標活動中以及合同履行情況的誠信行為進行動態記錄,定期進行綜合評價,并定期向社會公布相關信息,逐步建立失信懲戒和誠信激勵機制,以引導從業單位加強自律。

(4)公開招標信息,實行公開招標。從實際效果看,正式投標的企業越多,圍標、串標和收買專家的成本越高,成功的機會就越少,也更加符合公平競爭的原則。讓更多的單位參與到招投標過程中,讓那些想搞“貓膩”的單位因串標成本太高而退卻。另外,防止圍標串標還要注意分清投標人是否是具有投資參股關系的關聯企業,或具有直接管理和被管理關系的母子公司,或同一母公司的子公司。

(5)改進招標操作方式。圍標、串標的根源在于投標人提前獲知了各投標企業的信息,所以堵上投標的信息源是關鍵?？刹捎谩氨晨勘场钡耐稑四Ｊ?所謂“背靠背”,就是采取各種辦法,讓投標人之間信息不通,想圍串卻沒有圍串對象。避免一切讓投標人可能“碰頭”、“通風”的機會。可從如下幾個方面進行:一是投標報名采取網上報名,網上發售資格預審文件,除招標工作人員外其他任何人不知道報名企業名單;二是招標人對通過資格審查的潛在投標人名稱、數量進行嚴格保密;三是招標文件網上發售,或科學安排各投標單位分別領取招標文件的時間,盡可能不讓投標單位相互見面;四是取消集中要求投標單位某時某刻到工地現場或指定地點分別踏勘和圖紙答疑,如有疑義需要統一規定的,以書面補遺書形式傳真或送發到各投標單位,作為招標文件的組成部分。

(6)資格審查要嚴格。應采取各種有效手段和措施,包括查驗企業資質證書原件、主要人員職稱、資格證書原件、法人代表授權書及公證書等,此辦法可以預防借用資質串標。通過資格審查的單位數量宜控制在8-12家。在一次性招標標段數較多的情況下,應提前限定每個申請人最多投標項目的數量, 否則很可能造成大部分標段的投標人都集中在少數幾家之中,容易串標。

(7)完善評標辦法。要推行合理低價中標,對技術含量低、規模較小的工程也可采用最低評標價法,但要通過適當提高履約保證金的形式,防止低價搶標。對隨意放棄中標的投標人,要沒收投標保證金。為防止哄抬標價,可設定投標控制價上限。

(8)加強評標專家管理,確保公正評標。評標專家,不僅需要豐富的專業知識,更需要“廉潔自律、客觀公正、遵紀盡職”。應加強專家管理,提高專家素質和專業水平,確保評標時能夠及時發現串標并答疑和現場踏勘,現場踏勘、圖紙答疑分別進行,可予以處理。

(9)暢通投訴舉報渠道。串標行為由于其隱蔽性,一般難以發現,行政監督、紀檢監察和檢察機關等部門要加強聯合,暢通投訴舉報渠道,鼓勵群眾對企業在招投標過程中的違規操作進行舉報,提供有利線索和證據。對經查證舉報屬實的,給予物質獎勵。5.結語

本文主要對投標人之間相互串通的問題提出了對策,而招標人與投標人之間的串通更難防范,其中隱藏的行賄、受賄等腐敗問題更為突出,需要行政監督和紀檢監察部門加強監管,一旦發現要依法嚴肅處理。

參考文獻

[1]中華人民共和國主席第21號令.中華人民共和國招標投標法[Z].1999-08-30.[2]國家七部委令.工程建設項目施工招標投標辦法[Z].2003-03-08.[3]國家工商總局[2000]第82號令.關于禁止串通招標投標行為的暫行規定[Z].2000.

第二篇：工程施工招標“串標、圍標”問題及對策分析(初稿)

工程施工招標“串標、圍標”問題及對策分析

自2000年《中華人民共和國招投標法》實施以來，公路建設項目招投標工作不斷得以完善，“公開、公平、公正”的建設市場初步形成。而隨著《標準施工招標文件》（2007年版）和《公路工程標準施工招標文件》（2009年版）的相繼推出，標志著國家對公路工程招投標的管理已經進入了一個規范化、標準化、科學化的新階段。

1．工程施工招投標現狀

招投標制度作為工程承包發包的主要形式在國際國內的工程項目建設中已廣泛實施。作為一種富有競爭性的采購方式和市場經濟的重要調節手段，招投標制度不但為業主選擇好的供貨商和承包人，而且能夠優化資源配置，形成優勝劣汰的市場機制，其本質特征是“公開、公平、公正”和“充分競爭”。實踐證明，招投標制度是比較成熟而且科學合理的工程承發包方式，也是保證工程質量、加快工程進度的最佳辦法。

但由于機制不完善，法制不健全，致使當前的招投標現狀仍存在不少不容忽視的問題。1．1圍標、串標現象嚴重

一些部門濫用權利，將建設工程內定給某些施工單位中標，其他單位只是陪襯；或者是投標人之間進行串標，相互約定提高或壓低投標報價，而獲取中標資格，使招投標成為徒具形式的空殼，無法做到公開、公平、公正。

1．2承包單位轉包問題

“轉包”現象的存在是現今“豆腐渣工程”存在的一個根源。有的企業中標后，直接轉包或違法分包給其他單位，從中收取管理費，以包代管，而對工程質量、安全不從事管理、不負責任。這種轉包的現象，使得一些資質不夠，沒有施工經驗的企業，進入施工現場，為質量安全問題埋下隱患。

1．3評標辦法不夠科學，專家水平有待提高

目前我們還沒有建立起一套科學的評標辦法，以至于有些單位，單純著重報價高低，且整個評分方法重定性評分，輕定量評分。專家評標水平和職業素質有待提高。

1．4招標代理機構的行為有待進一步規范

由于我國招標代理業務起步晚，招標代理市場發育尚不完善，一些相關的配套制度還不健全，致使一些代理機構在實際工作中缺乏自律，步入誤區，利用自己的特殊身份幫助業主選擇有傾向

性的選擇中標單位的結果。其次對于代理機構的工作評價，還沒有一個很好的可操作、量化的評價標準。

1．5對招投標過程中的違法、違紀現象執法監察力度不大。在這些問題中，尤以圍標、串標行為對社會危害最為嚴重。

2．圍標、串標問題分析及對策

2．1表現形式

圍標、串標主要表現為以下幾種：

(1)一家投標單位為增大中標幾率，邀請其他公司或企業“陪標”，以增大自己的中標幾率，邀請的“陪標”單位越多，中標幾率越大。

(2)幾家投標單位互相聯合，形成較為穩定的“串標同盟”，輪流坐莊，以達到排擠其它投標人，控制中標價格和中標結果的目的，然后按照事先約定分利或支付串標和陪標人的一定費用。

(3)個別項目經理或社會閑散人員同時掛靠若干家投標單位投標或直接借幾家投標單位的資質參與投標，表面上是幾家施工單位在參加投標，實際是一人在背后操縱。

(4)串標者在投標時采用同時報高價、同時報低價等手段串通報價，目的是想高價中標或低價中標后提供劣質產品或服務。

2．2原因分析

（一）經濟利益是投標人圍標、串標的根本動力。

經濟利益的驅使，導致誠信的喪失。任何公司來竟標，都是為了經濟利益，不愿意浪費時間、精力和投標費用。所以，有的公司和企業為了中標，不擇手段，甚至可以喪失誠信。

（二）對圍標、串標的阻力不夠。

(1)對圍標、串標違法行為“界定難”和“處罰難”。

我國招投標相關法律法規規定都是以“指導性”或“粗略型”條款為主，由此導致，在實際工作中對圍標、串標行為的界定，找不到相關明確的法律依據，只能憑工作經驗進行職業判斷。即使認定為圍標、串標違法行為，也不能及時以有力的書面材料證明其行為違法。

(2)相關部門的職能職責不盡明確和完善。

目前，對招標工作的監督，包括現場監督，只能涉及招標程序是否合法等表面現象，其現實作用并不大。招標工作涉及多個部門、多個環節，但各部門具體監督職能和責任不明確，造成對招標過程的監督工作極為缺失。

(3)懲處機制不健全，懲處力度不夠，違法風險成本低。

目前，《招標投標法》等法律法規對圍標、串標行為的法律責任有明確的規定，但涉及工商、司法、招投標監管以及各行業行政主管等多個部門。監督和處罰的脫節，造成監督沒有力度，處罰無從下手。

另外：行政處罰力度不足，串標人違法成本偏低。這就造成風險和利益的嚴重失衡，對不法行為的處罰如同隔靴搔癢，難以有效遏制《招標投標法》少數不法企業的投機心理。政府用違法風險成本去遏制違法行為的目的完全沒起作用。

(4)失信懲戒機制嚴重缺失。

市場經濟是誠信經濟，我國誠信體系起步較晚，目前各地政府對誠信檔案管理做了不少有益的探索，在本地起到了積極的作用，但各地的誠信檔案未能連軌，缺乏統一部署，標準不一致，信息不統一，投標人在一個地方受到懲戒，換個地方照樣暢通無阻。所以，投標人因誠信的缺失本應受到的懲罰也沒有實現。

(5)招標人“反圍標、串標”意識淡薄。

不少招標人認為招標就是程序，違法查處是監督部門的職責，在招標過程中缺乏責任心，對很容易發現的串標圍標苗頭和跡象漠視縱容，變相滋長投標人的投機心理。

此外，有的招標人在臨近項目開展才實施招標工作，雖然發現招標過程中的圍標、串標現象，但由于“時間緊”，擔心流標或廢標，而再次組織招標時間來不急，所以，有意忽視招標過程中的圍標、串標現象。

2．3對策研究

（一）圍標、串標必須滿足以下幾個先決條件，才能構成事實：(1)數量較小的潛在投標人已確定；(2)投標人的信息資料被泄漏；

(3)出現圍標發起人(標頭)，產生并掌握投標資格人信息；

(4)圍標發起人用各種手段迫使其他投標人與之達成圍標協議，組成圍標聯盟；(5)圍標發起人全權操作投標過程，以“合法”手段“贏”標。以上五個條件缺一不可，圍標、串標的預防也應從以上五個條件入手。

（二）遏制投標人圍標、串標的幾個措施(1)建立健全相關法律法規和制度。

針對以上問題，國家和地方應根據實際情況制訂相關法律法規，明確“圍標、串標”行為界定，劃清監管部門職能職責，加重違法行為處罰，增加違法風險成本，增強社會監督機制等。

例如，2010年1月，《廣州市建設工程招標投標管理辦法》正式出臺實施。該辦法以立法形式列舉了11種串通投標情形，并規定存在所列情形經認定應作出行政處罰，為發現和查處圍標、串標行為提供法律保障。

(2)建立部門監督和社會監督“聯防”的機制。

圍標、串標現象與招投標監管力度有直接關系。一方面應加大對圍標、串標行為的查處力度，建立起公安、工商、行業主管部門聯合查處機制，形成監管合力；其次，公開監管部門的投訴和舉報電話或信箱，讓廣大社會公眾參與到監督中來。對圍標、串標行為，有必查，查必究，究必嚴。

(3)提高招標技術和管理水平，不給圍標、串標可乘之機。

針對可能存在的圍標、串標行為，招標人應當樹立防串標、反串標意識，精心組織每一個招標環節，通過招標程序設置，在確保真正的投標人正常參與的前提下，讓串通投標者防不勝防，疲于應付，來不及串通足夠的投標者。

例如：擴大招標信息公告范圍，讓盡可能多的潛在投標人獲得信息；采用資格后審制度；對投標單位信息實行嚴格保密，讓圍標、串標者無所適從；投標保證金的收取、退付實行“投標人帳戶對保證金帳戶”并采用電匯等方式等。

(4)抓誠信，構建招投標誠信體系，營造誠信投標的積極氛圍。

目前圍標、串標行為之所以有泛濫趨勢，與誠信體系的缺失有很大關系。失信懲戒制度是解決圍標、串標的良藥，應當迅速由行業主管部門或協會牽頭，建立健全統一的招投標誠信體系信息平臺，讓投標人一處失信，處處受制，形成過街老鼠、人人喊打的良好局面。

(5)提高工作人員素質：包括思想道德素質和業務素質。

招標行業人員包括：各單位負責招標工作人員、交易中心的人員、招標監督管理的人員、評標專家等。這些人員除了要求其具有良好的思想道德素質，有很強的拒腐蝕能力，保持工作的獨立性、公正性和正義感；還必須要有招投標的相關專業知識，如對相關法律法規和招投標程序的了解和掌握運用，還要具備識別招投標過程中圍標、串標等不法行為的能力和意識。

3．深圳市和內蒙古具體措施

3．1深圳市具體措施

深圳市建設工程招標投標起步較早、發展迅速，在2001年、2004年、2008年陸續修訂和完善工程施工招投標管理規定，實現了三次重大的制度創新；并于2009年實行網上投標和電子評標技術，這些制度和技術創新一定程度上遏制了圍標、串標行為的發生。

（一）串通投標的直接認定制度

2008年5月，深圳市出臺《關于加強建設工程招標投標管理的若干規定（深府[2008]86號文）》，對“圍標、串標”行為進行了界定。

有下列情形之一的，經評標委員會集體表決后認定，作串通投標處理，并提請建設行政主管部門或者有關行政管理部門依法做出處罰：

（1）不同投標人的投標文件內容存在非正常一致的；（2）不同投標人的投標文件錯漏之處一致的；

（3）不同投標人的投標報價或者報價組成異常一致或者呈規律性變化的；（4）不同投標人的投標文件由同一單位或者同一個人編制的；（5）不同投標人的投標文件載明的項目管理班子成員出現同一人的；（6）不同投標人的投標文件相互混裝的；

（7）不同投標人的投標文件由同一臺電腦編制或者同一臺附屬設備打印的；（8）不同投標人委托同一人投標的；

（9）不同投標人使用同一個人或者企業資金交納投標保證金或者投標保函的反擔保的；（10）不同投標人聘請同一人為其投標提供技術或者經濟咨詢服務的，但招標工程本身要求采用專有技術的除外；

（11）評標委員會認定的其他串通投標情形。

建設行政主管部門或者有關行政管理部門發現前款所述情形的，可直接認定投標人的圍標串標行為，并依法作出處罰。

（二）采用資格后審制度

資格后審是指由招標人代表與有關專家組成的資格后審委員會在開標后評標前對投標人進行的資格審查。

采用資格后審，可以不限制投標人的人數，從而消除了圍標，串標的第1條件(數量較小的投標人)，并且投標人是不確定的。從理論上講，只要投標人不能確定，投標人再少也不會發生圍標，串標現象。資格后審還“淹沒”了投標人的信息，從而切斷了串標需要的信息鏈，從而阻止串標，圍標。采用資格后審制度，招標人不集中組織現場踏勘和答疑。因此，開標前投標資格

人的身份和數量無法確定，從而消除產生圍標、串標的第1、2兩個條件，遏制圍標、串標的發生。

為了確?！把蜎]”投標人的信息，還要采取一系列與資格后審相配套的措施，消除一切可能產生的，泄漏投標人信息的一切環節。這些措施有：

(1)招標文件通過網絡直接下載電子版，不記名、不限制，保證潛在投標人信息不泄漏。(2)所有疑問通過因特網無記名提出，所有答復也在網上向所有人回復，并不組織現場踏勘，以阻斷投標人之問的信息傳遞。

(3)通過網絡遞交投標文件電子版，實行電子評標系統，投標人的信息只有在開標時才明朗化，消除了圍標，串標必須滿足的時間要求。

（三）施行預選承包商制度

政府投資工程預選承包商制度是深圳借鑒香港、新加坡等地“政府工程牌”經驗，率先在全國建設工程領域推出的一項重大改革措施。其核心內容就是，由政府投資工程預選承包商資格審查委員會每年一次對申請承接政府投資工程的承包商進行資格審查，符合條件的進入名單，國有資金投資占控股或者主導地位的建設工程的建設單位應當從政府投資工程預選承包商資格審查委員會編制的預選承包商名錄中選擇確定投標人或者承包人。預選承包商制度，不僅為提高政府投資工程質量提供了制度保障，而且對于規范建筑市場秩序、促進建筑市場健康發展具有巨大的示范和帶動作用。

深圳市在2005年出臺了《深圳市政府投資工程預選承包商名錄管理規定（試行）》，文中規定了預選承包商的申請條件、錄取辦法、監督管理等內容。

在2008年出臺的《關于加強建設工程招標投標管理的若干規定（深府[2008]86號文）》中，對預選承包商制度做了進一步界定，將承包商履約評價作為預選承包商錄用、評標擇優的重要依據，同時規定投標人“承諾投標中不提供虛假材料、不參與圍標串標等，并聲明一旦違背承諾，將無條件接受招標人、政府投資工程預選承包商委員會、主管部門作出的取消中標資格、解除合同、拒絕后續工程投標、清出預選承包商名錄、不準繼續在本市承接工程或者執業等處理”。

3．2內蒙古遏制圍標、串標的具體措施

造成建筑市場招投標中圍標、串標違法行為屢禁不止的原因之一，就是成本較低，有利可圖，內蒙古自治區著重在增加圍標、串標成本上下功夫，采取一系列措施打擊圍標、串標等違法行為。

（一）投標人法定代表人親自參與

招標公告中可要求投標人的法定代表人親自前往購買招標文件與簽訂合同協議書(中標后)

兩個過程。投標人申請購買招標文件時需攜帶企業法人營業執照副本原件、企業資質證書副本原件、建筑施工企業安全生產許可證副本原件、基本帳戶開戶許可證原件、法定代表人身份證原件等文件，招標人將在紀檢監察人員的監督下對其法定代表人進行現場拍照記錄，在開標時將通過公安部門的身份查詢系統核實法定代表人的身份。

（二）提交信譽保證金

在提交80萬投標保證金之外，投標人需提交70萬元的信譽保證金，一旦投標人出現串通投標、弄虛作假等違法行為，招標人可沒收其信譽保證金。而且，要求投標保證金和信譽保證金必須從投標人注冊地開戶銀行電匯或銀行保函形式提交，增加相互轉賬的風險和成本。

通過以上兩項措施，可以有效增加投標人圍標、串標成本，從而遏制圍標、串標等違法行為。此外，在計算評標基準價時，可隨機抽取下浮比率，從而增加投標人中標的隨機性，這也是內蒙古自治區、福建省等地的常規做法。

4．結語

一個健康的招投標制度應該是按照“公開、公正、公平”和誠實信用的原則，建立起統一、開放、競爭、有序的建筑市場。針對當前招投標過程中存在的問題，采取完善法規、明確職責、健全機構，強化過程監督等措施，才能更好地規范建筑市場秩序，從源頭上遏止腐敗，凈化建筑市場，促進建筑市場秩序逐步走向規范化，法制化的軌道，不斷提高工程招投標工作的質量和水平。

第三篇：淺析工程建設領域中掛靠資質行為及治理對策

淺析工程建設領域中掛靠資質行為及治理對策

據調查了解，當前房屋建筑和市政工程建設中普遍存在借用資質進行投標或承攬工程的現象，即所謂“掛靠”，掛靠不屬于法律概念范疇，它是人們對現實中長期存在的特殊現象進行概括提煉后的一種形象稱謂。由于對掛靠行為查處難、取證難、監管難等原因，在工程招投標和項目實施中，企業或個人掛靠借用資質的行為普遍存在，給建筑工程管理帶來諸多難題，亟需嚴加整治和規范。

一、掛靠行為的主要特點

掛靠即掛靠經營，具體到工程建設領域中是指法人、社會團體和自然人以他人名義投標或以他人名義承攬工程的行為。允許他人使用自己資質的企業稱為被掛靠人，使用被掛靠人資質進行投標或承攬工程的企業或自然人為掛靠人。在《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國建筑法》、最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律法規中，并沒有將該行為說成是“掛靠”而是表述為“借用”，即沒有資質的實際施工企業借用有資質的施工企業名義從事施工活動，由此可以推論，“掛靠”與“借用”實際表述的是同一事實，應理解為相同概念。

從掛靠的表現形式分析，往往具有以下特點：一是掛靠人沒有工程施工的主體資格，或者雖有資格但不具備與所承擔建設項目相適應的資質等級；二是掛靠人須向被掛靠人繳納一定數額的項目管理費；三是掛靠人通過委托或授權，采用借用、租用被掛靠人經營資質等手段，以被掛靠人的名義進行投標、訂立合同并辦理建設相關手續，且被掛靠人不對實際施工活動實施項目管理，或僅有形式上管理而不承擔實質性管理責任和義務。

結合掛靠行為的特點，當符合以下情形之一的即可以推定是掛靠行為：（1）以轉讓、租借、買賣或以交納管理費等方式獲得使用他人資質資格證書及相關資料并以他人名義投標或承攬工程的；（2）投標保證金從非投標單位銀行賬戶轉出，或雖由投標單位銀行賬戶轉出，但先由非投標單位人員將投標保證金存入投標單位賬戶，或以其他方式抵押的；（3）投標文件及技術性文件由非投標單位編制或由非投標單位委托相關單位編制的；（4）投標或承包工程單位使用的建造師（項目經理）、造價工程師（造價員）及與項目有關的主要技術、質量、安全和其他施工管理人員，為非投標單位的注冊人員或非投標單位人員的；（5）工程款、農民工工資等不在投標單位核算，而實際由項目負責人直接支配和獨立核算，且項目負責人非投標單位人員的；（6）施工合同約定的施工單位的主要項目管理人員不到崗或嚴重缺崗，而實際由他人履行職責且他人為非投標單位人員的。

二、掛靠行為的原因分析

（一）物質利益的巨大誘惑

隨著改革開放的縱深推進，我國經濟強勁發展及城市化進程的加快，城市基礎建設、重點工程建設、房地產開發等工程建設項目數量猛增，但相應工程技術人員、管理人員和建筑施工企業數量與實際需求的矛盾客觀存在，由于受利益的誘惑或工程進度的要求，大量無資質的企業、不符合崗位要求的個人涌入工程建設領域，這些無資質的企業、個人或低資質施工企業為謀求生存空間，必然會鋌而走險采取包括掛靠在內的各種手段承攬工程。

（二）法律法規不夠完善

現有的法律法規原則性規定多，具體操作則少?！吨腥A人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國建筑法》、國務院頒布的《建設工程質量管理條例》、建設部頒布的《建筑業企業資質管理規定》等都對建筑施工企業超越資質承接工程以及借用資質等行為給予了禁止，并規定了相應的法律責任及處罰規定，但都是些原則性的規定，缺乏相關配套性的解釋，未對掛靠行為作詳細可操作性的界定，而現實中的掛靠行為又形式多樣，直接導致認定困難和處罰難度大。

（三）查處打擊不夠有效

掛靠行為具有相當的隱蔽性，極易規避行政主管部門的監管，現有的監管體制存在缺陷，加上手段落后，無法有效應對掛靠過程中一系列隱蔽操作手法。再者，由于對掛靠行為調查取證難、認定難的原因，現實中查處的案例并不多，難以給掛靠行為有力打擊。

三、治理對策

工程掛靠行為產生的原因很多，要徹底根治這個頑疾，規范建設管理秩序，應建立機制、科學監管、綜合治理，依法嚴懲掛靠行為，營造良好的招投標和工程管理氛圍。

（一）創新機制，建立統一的監管機構

由于工程建設領域行政監管部門多，涉及水利、交通、建設等行業的行政主管部門，通常還設有招投標市場監督管理委員會、公共資源交易委員會，上述各部門職責分工不明確，存在職能交叉現象，管理的深度不夠。為方便協調、提高效率、增強合力，應建立統一的監管機構，可以成立一個綜合的管理委員會，由政府分管領導擔任主任，成員單位由各行業的行政主管部門及相應的職能部門組成，以解決執法主體資格問題，管理委員會下設辦公室，工作人員抽調各成員單位人員組成，由辦公室具體負責招投標市場及標后的日常監管。

（二）完善法律法規，建立健全相關配套制度

1、明確掛靠行為的認定標準。為更好防范和打擊掛靠行為，應當進一步完善法律法規及相關配套制度，對掛靠行為作出明確的界定，并細化認定標準，對相應法律責任作出配套解釋，相關行政監管部門也應出臺相應操作指南，以指導基層的實務操作。

2、實行嚴格的押證制度。按照相關規定并在招標文件中作特別約定，嚴格實行施工企業項目經理（建造師）和施工員、質檢員、預算員（造價員）及專職安全生產管理人員押證上崗制度。施工企業在中標后，由行政主管部門在發放施工許可證時暫押施工企業承擔項目施工管理的主要人員的證書，工程項目完成投資90％以上方可退回。

3、實行投標時提供社保證明制度。在招標文件中明確，要求投標單位須提供項目主要管理人員、授權代表的勞動合同和社保證明。社保證明是員工與公司關系最真實的證明，員工的社保不能同時由多個單位繳納，且在國家社保機構有備案可供查詢。如果投標單位不能提供社保證明，應提供其它足以證明員工與公司關系的書面材料，如果中標應將其作為標后管理的重點監控對象，查實其是否存在掛靠行為。

4、建立往來資金從基本帳戶進出制度。要求投標人的投標保證金、履約保證金必須通過投標人的基本帳戶轉帳交付，退還時也只退還到投標人的基本帳戶，且所有工程款均進入投標人的基本帳戶，不進入其開設的臨時帳戶，可以在一定程度上防范借用資質投標的行為。

（三）細化措施，加強標后監督管理

標后管理從以下三個方面著手：一是強化監理上崗履職。當前監理單位履職普遍不到位，缺少對監理的有效監管。行政主管部門應加強對監理單位的管理，建立誠信檔案及考核機制，如施工企業出現掛靠行為，而監理單位有失職行為，應承擔連帶責任，在考核中扣除相應分值，并記錄到企業誠信檔案。二是實行指紋考勤。在招標文件中明確約定對建造師（項目經理）、主要的項目管理人員實施指紋考勤制度，并建立指紋檔案，規定在崗天數，作為企業誠信履約考評的依據和合同解除的重要條款，并由行政主管部門適時對其是否在崗進行跟蹤督查。三是加強施工現場抽查。嚴格執行“雙公示”制度，由監理單位、建設單位代表對建造師（項目經理）、五大員進行日常監管，行政主管部門、監察部門加強抽查，發現建造師（項目經理）、五大員到崗到位不落實的，先按“雙公示”制度進行處理，并報相關部門進行調查取證，對其是否存在掛靠行為進一步認定。

（四）加大案件查辦力度，嚴厲打擊掛靠行為

查辦案件是打擊掛靠行為最有力的手段，成功查辦一起掛靠案件，能形成強大震懾效應。由政府成立高效統一的案件查處機構，建設、交通、水利等行政主管部門及公安部門、監察機關參與，根據日常監管中發現的線索或群眾的舉報，對工程招標和施工中的掛靠行為進行查處，并依據相關規定實施處罰。針對掛靠行為的隱蔽性、取證難且當事人大多非公職人員的特點，應強化公安部門在案件查處中作用，由公安部門協助相關部門對掛靠行為進行調查取證。

（五）完善黑名單制度，建立施工企業信用管理體系

按我國現行法律法規，罰款或沒收違法所得的處罰形式對掛靠行為當事人的震懾力并不大，應進一步完善黑名單制度，依托建設領域項目信息和信用信息公開共享平臺，建立施工企業信用管理體系。掛靠行為一經查實后，沒收當事人的投標保證金或履約保證金，并將被掛靠人記入黑名單在信息公開共享平臺登記披露，停止其一至三年在本行政區域內參加招投標活動的資格。(

第四篇：招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包行為的調查分析及對策建議

招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包行為 的調查分析及對策建議

一、招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包行為的表現形式(一)圍標、串標行為的表現形式

圍標、串標是指招標人與投標人之間或投標人相互之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或損害招標人利益，從中謀取中標的行為。

圍標、串標的表現形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標人與招標人串通。如一些招標人設法將公開招標變為邀請招標，由內定的中標人，找幾家投標人“陪標”，完成招標程序以套取中標；又如一些招標人在公開招標情況下，為使某一特定投標人中標，在資格預審文件、招標文件、評標辦法中設臵有利于內定中標人的資格條件，限制排斥其他投標人；再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底，唆使投標人約定壓低投標報價，中標后，在項目實施過程中利用設計變更、現場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結算留有空間。

二類是投標人相互串通。部分投標單位形成聯盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標；有的結成利益共同體，達成利益分配協議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬；有的低價中標后，故意放棄，然后和遞補的第二名分享標價差；有的采取法人代表未簽字，或投標文件份數不符，或報價漏項、重復計價等辦法，故意制造無效投標；部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價，以控制評標均價，獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構串通。有的招標代理機構受招標人的授意，在招標人與投標人之間，協助招標人串通投標人投標；一些不法招標代理機構為了非法經濟利益，與投標人勾結，相互串通，出賣業主利益，從中謀取中標。

(二)掛靠、轉包行為的表現形式

掛靠是指一些低資質、無資質的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質的單位獲取投標資質參與投標。其主要表現形式有：一個投標人掛靠、租借多個企業資質集中參加一個標段的投標；有的投標人將通過資格預審的所有潛在投標人的投標權買斷后獲取中標；有的投標人租借多個企業資質集中參加一個標段的資格預審，通過資格預審后將投標權利賣出；一些高資質的單位因標段太小，本身無興趣參與投標，而將資質借與他人投標，從中收取管理費用。

非法轉包是指建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規規定，將其承包的全部工程轉包給他人施工或分包后未在施工現場設立項目管理機構和派駐相應人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的行為。其主要表現有：一是承包單位中標后，不派出項目管理班子或雖派出項目管理班子，但不符合投標文件的承諾；二是承包單位只收取管理費用，對工程質量、安全、進度、成本核算等不進行管理的；三是承包單位將承接的業務全部轉給他人，或未按規定經建設單位同意，將承接的業務部分轉給他人。

二、圍標、串標、掛靠、轉包行為存在的原因分析 當前，在招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包等現象比較突出，不僅造成國家建設資金的大量流失，擾亂招投標市場秩序，影響公開、公平、公正的市場環境，而且往往涉及商業賄賂，助長腐敗現象的蔓延，危害性很大。盡管圍標、串標、掛靠、轉包行為的表現形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個方面：

（一）法律法規及相關配套制度不夠完善

從現行有關招投標的法律法規來看，存在“三多三少”問題。即：原則規定多、具體細則少；禁止規定多、配套罰則少；部門規定多、適用規范少。特別是隨著近年來招投標業的蓬勃發展和新情況的不斷涌現，相關法律法規的滯后性問題更加突出。之外，企業資質管理、企業信用管理、承包合同管理、標后監督管理、工程擔保制度等一系列管理制度還不健全，導致各方主體在參與招投標活動的行為極不規范。如限定投標家數，使不法行為有機可乘。有的行業、地區以減少評標工作量為由，規定在資格預審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中只選擇7家或9家、11家資格預審合格的投標申請人參加投標，甚至可以直接推薦投標人參加投標，這種規定給招標人和投標人創造了圍標、串標的便利條件。又如資格預審的標準或條件不統一。招標人在編制資格預審的標準時，根據自己的需要來設定，想要哪一家企業入圍，就按照這家企業的標準量身定做，設定排它性條件，最后通過資格預審的單位多數已被某一投標人所控制。再如評標辦法的制定不合理。目前通行的評標辦法是綜合評標法，設臵商務、經濟報價、技術三部分分值，商務、技術由評委打分，報價按投標人報價平均價或平均價上下一定比例為最優報價。投標人為了中標，一要控制最優報價，二要收買評委。這是導致圍標、串標產生的直接誘因。

(二)管理體制和市場監管機制不健全

目前招投標行業的管理體制和監督機制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監督，主次不分。近幾年，各級紀檢、監察、財政、審計部門和檢察機關積極介入工程招投標的監督。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，參與監督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責不明，主次不清，容易使監督流于形式。二是政出多門，監管合力尚未真正形成。對于工程建設招投標市場的行政監督，許多職能部門都負有相關職責。但對于各部門在具體招投標行政監督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監管職能邊緣的一些突出問題，相關部門之間的長效溝通、協調機制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無法共同應對、及時解決面臨的許多新情況、新問題，造成監管工作存在盲區、死角。個別建筑企業甚至出現在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況，一些違規違法行為得以長期規避監督。三是對合同實施的監督還亟待加強。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監理單位和主管部門對現場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監督，對中標后擅自更換項目部主要人員、轉包和違法分包的行為查處不力。四是對招標人在合同實施過程中，以各種理由隨意調整合同價款的行為還沒有有效的約束機制和手段。

(三)市場競爭機制失靈和誠信體系缺失

目前招投標行業優勝劣汰的市場競爭機制還沒有真正形成，供大于求的市場環境形成了買方市場，使得招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權，而投標人面對激烈的市場競爭，千方百計采用各種手段甚至違規行為牟取中標權，致使圍標、串標、掛靠、轉包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標代理市場也沒有形成公平競爭的市場環境，招標人在選擇代理機構時不注重比服務、比質量、比信譽，競爭代理收費不按照國家有關規定收取，出現亂殺價、甚至零代理等擾亂市場價格行為，從而造成個別代理機構因代理費用過低被動與招標人、投標人相互串通，甚至扮演圍標、串標的紐帶和策劃者，謀取中標，以獲取投標人經濟補償非法利益的違法現象。與此同時，目前，全國性的招投標信用體系尚未建立，無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由于圍標、串標行為被某行業部門、某地區處罰后，在另外一個行業或另外一個地區照樣可以參加投標。在當前社會誠信缺失的市場環境下，部分企業片面注重短期行為而看重長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

（四）執法不嚴、懲處不力現象的助漲

由于圍標、串標、掛靠、轉包等行為存在隱蔽性，給執法監督帶來一定難度；加之相關法規對這些違規行為的認定標準和處罰辦法規定過粗，缺乏可操作性，即使查實了有關違法違規行為，一些主管部門在處罰時，因考慮到企業的生存和發展，特別是涉及地方大型國有企業時，往往以廢標、批評方式進行處理，無震懾作用。因此，在目前有關部門對招投標市場違規違法行為執法不嚴、懲處不力的環境下，一些市場主體受經濟利益的驅動，考慮到違規違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標等行為。根據《招標投標法》第53條規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其1年至2年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。由此可見，只要情節不是特別嚴重，圍標、串標行為即使被認定，一般情況下對于投標單位和直接責任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、對策建議

目前，在工程建設項目招投標活動中的圍標、串標、掛靠、轉包情況比較嚴重，已對招投標制度和市場帶來了嚴重的危害，若不采取措施及時根治，必將嚴重擾亂正常的招投標市場秩序，影響工程質量和投資控制，破壞公開、公平、公正的市場準則，造成大量的人力、物力、財力的浪費。主要對策建議如下：

(一)健全招投標法律法規

在貫徹落實國家已經出臺的有關招標投標法律法規的同時，市里應加快地方性法規的立法步伐，盡早出臺《重慶市招標投標條例》，并制定相應的實施辦法和有關配套政策，以明確招投標活動的有關制度和程序，規范各方活動參與人的行為，特別是約束招標人在自由選擇招標代理公司的權力，削弱或減少招標人在編制資格預審和招標文件、評標、定標過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標、串標、掛靠、轉包行為的具體認定標準，并將其列入招標文件廢標條款中。比如不同投標人的投標文件中列出的人工費、材料費、機械使用費、管理費及利潤的價格構成部分或全部雷同的；又如不同投標人的施工組織設計方案基本雷同的；再如開標前已有反映，開標后發現各投標人的報價等與反映情況吻合的；再如不同投標人的投標文件出現評標委員會認為不應雷同的（文字編排、文字內容、文字及數字錯誤等）。這些情形的都可按廢標處理。

（二）改革創新招投標制度

目前，招投標制度在實施過程中暴露一些缺陷和問題，市里需要加大改革創新力度，進一步完善相關制度，為此建議：一是推行預選承包商制度。在限制工程甲方針對具體工程項目的資格預審的前提下，成立由市政府常務副市長或分管領導擔任主任的預選承包商資格審查委員會，委員會每年一次定期審查承包商的資質、財務狀況、質量保證體系、年產值、年納稅金額、信用記錄等方面的內容。符合條件的承包商均應納入預選承包商名錄，并在重慶市人民政府指定媒體和網站上發布。建設工程的施工單位從預選承包商名錄中產生。這項制度借鑒了香港經驗，國內目前除深圳特區外其它地方還沒有實行。二是建立全市統一平臺上的工程建設交易服務中心，交易中心由市政府批準設立，為工程發包與承包活動提供交易場所、信息和咨詢服務的非營利性單位，并接受行政主管部門的監督和指導。凡需進行施工招標的工程，都應進入交易中心進行招標投標活動。三是加快建設電子招標平臺。建設電子招標平臺有利于構建統一的招標投標市場體系，增強招標管理工作的透明性和公開性；大大降低招投標成本，有效減輕招投標各方的費用負擔，增加經濟效益和社會效益；同時能有效地防止招標投標過程中的暗箱操作，有效減少圍標、串標行為的發生。比如在交易中心通過統一的電子招標平臺，招投標項目從發售招標文件、投標答疑、踏勘現場直至開標前，潛在投標人的名單始終處于完全保密狀態。潛在投標人如有疑問，一律無記名通過電子郵件在網上提出，招標人在網上公布答疑文件，由潛在投標人從網上獲??；完善的質疑與投訴處理流程，可為政府部門對招投標工作進行有效監管、及時處理招投標活動中存在的問題，提供重要的處理通道；電子招標平臺還可通過地方分級專家庫的建設，有效解決各部門評標專家信息不能共享的難題。

（三）完善招標評標管理辦法

參照國際通用的《菲迪克條款》實行的招投標辦法，在全部使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導地位的施工招標項目中，全面推行最低價中標辦法。對簡易工程項目，不再進行評審，一律實行最低價中標；對非簡易工程，采取從最低價開始評審的方法；對于技術復雜、施工難度大的工程，可以采用投標人報價的平均價下浮3%—8%的方法評標，具體下浮比例由招標人在招標文件中給予明確，技術標僅評審是否合格；對于個別技術特別復雜、施工有特殊技術要求的工程，由主管部門組織專家論證，提出意見報市政府辦公會議批準后，可以采用綜合評估法,但商務標計分權重不得少于總分的50%。同時，采取如下措施，確保最低價中標辦法的全面推行。一是實行招標工程預算控制價。將編制單位編制的工程預算價適當調整，作為投標最高限價予以公布。二是實行工程量清單招標。招標人依據招標文件、設計圖紙、現場條件和統一工程量計算規則、項目劃分等，科學地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價格或留有其他報價缺口的條款。通過明細化，以清單方式進行招標，實現真實、公開、透明。中標后如確需變更設計的，由建設、監理、施工和設計單位四家共同確認簽章，將工程量增減和預算報價提交工程造價站審核后方可實施；三是評標委員會評審咨詢。每次隨機抽取數名專家，組成評標委員會，根據招標文件的規定，對滿足招標文件實質性要求、投標報價最低的前三名投標人的投標文件進行評審、咨詢、論證。特別是對于明顯低于工程預算控制價的投標報價進行認真審核，對不可靠的低價措施予以詢問、糾正；四是實行項目投入承諾制。中標后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設備到位，確保價低質高；五是完善風險保險機制。實行投標承包風險包干制度、低價風險保證擔保制度、推行合同管理和工程質量保險、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預算造價1000萬元的工程，700萬元中標，就要把300萬元打入銀行作擔保，如果誰采取低價中標，自己不做而是轉包給另一方，或是出現變更設計增加投資、現場簽證隨意擴大工程量的問題，就扣擔保金。六是嚴格投標人資格審查。評標時嚴格核對投標人營業執照、資質證書、安全生產許可證、投標保證金出票單位、投標文件印章以及項目經理證書、項目經理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標人授權代表及項目組成員身份核查，重點核查其一年期以上的勞動和社會養老保險證明，如勞動合同聘用單位或養老保險的繳費單位與投標單位名稱不一致，則審查不予通過，同時建議在項目開標是要求擬任項目經理必須與項目投標授權代表人到開標現場，在對擬中標單位發中標通知書之前必須通知擬任項目經理參加招標人的答辯。七是規范投標保證金結轉和工程款撥付方式，明確投標保證金必須通過投標單位銀行賬戶結轉，禁止現金交付，并禁止直接向個人撥付工程款，項目業主的建設資金只能撥付給中標人基本賬戶或中標人在項目實施地銀行開設且留有投標文件承諾的項目經理印鑒的企業法人賬戶。

（四）加大行業監督管理的力度

一是理順招投標監督管理體系。建議市成立招投標綜合監督管理部門，把分散于其他政府部門的招標管理職能進行整合，集中統一負責綜合管理和監督招投標工作，重點是國有投資項目尤其是政府性投資項目。二是切實加強招投標活動的過程監管。進一步完善招投標信息公開制度，尤其是政府投資項目和重點工程建設項目，必須將招投標全過程信息公開，接受社會監督。重點審查招標公告、招標文件的合法性、公平性、公正性，監督開標、評標、定標過程是否違法、違規操作；對于業主和代理機構串通編制不合法、不公平、不公正招標公告、招標文件，設臵投標“陷阱”或搞“對號入座”的，要依法嚴肅處理。加強工程項目中標后監管。對中標項目施工現場應實行動態跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執行情況，中標單位現場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監督，嚴格控制設計變更，防止惡意低價競標、標后高價結算；對發現存在掛靠及圍標、串標行為的，應及時依法處理，并予以公開曝光，以儆效尤。三是加強對招標代理機構的管理。禁止任何形式的掛靠、出借、借用資質的行為，對代理機構違反資質管理規定的行為，一經查實從嚴處理。對招標代理機構實行從業人員注冊登記備案制度，保持穩定的從業人員隊伍。定期開展從業人員業務知識培訓和職業道德教育，不斷提高業務技能和職業道德。四是健全招投標投訴舉報制度，將監督管理部門的受理電話、傳真和通訊地址向社會公布。對招投標利益關系人的投訴事項，要認真調查核實，對有違法行為的當事人要嚴肅處理，并將處理結果向社會公布。

（五）加快行業信用體系建設步伐

加強信用體系建設，是提高投標人誠信度和中標人履約情況的有效手段。建議由市發展改革委牽頭會同市級有關部委，建立全市性的招投標從業單位信用數據庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數據庫支撐、信用信息查詢，有關行政監督部門應及時將投標人的失信行為收集、統計，這項工作可充分發揮行業組織行業自律的作用，撥付專項資金，委托重慶招標投標協會建設，以實現全市企業和評標專家信用信息的查詢、交流及共享，并逐步實現區域乃至全國聯網。凡是有商業賄賂行為和因串通投標、串通圍標被有關部門查處，或中標后不按合同履約的單位或個人均記入信用檔案，作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據和對投標人是否符合市場準入的評判依據之一。同時，構建信用獎懲機制，優化信用環境。制定信用獎懲標準，構建失信懲戒機制，對有失信行為的投標企業、評標專家及相關責任人依法給予行政處罰、經濟制裁，提高其失信成本，使失信者得不償失；對守信用的企業和個人可在招標投標、企業評先、資質晉升等方面予以優先、便利或一定形式的嘉獎，讓守信者受益，使信用環境不斷得到優化。

第五篇：課題資料—標圍標串標行為的原因分析與對策(討論稿-6.27)

工程投標圍標串標行為的原因分析與對策

【摘 要】通過對招投標過程中存在的串標、圍標等不良現象進行分析，從招標投標管理的制度、措施，創新監管制度等方面進行探究，并在預防與治理對策等方面進行探討，提出相應對策建議，以期有效防范工程建設中的投標圍標串標行為。

關鍵詞：工程建設 招標 圍標串標 分析預防

一、前言

建筑工程招投標環節中，不正當競爭依舊存在，在履行程序的過程中仍會出現許多不同的實際問題等待研究解決。招標投標活動過程中的違法、違規的手法亦不斷翻新，行為越來越隱蔽，尤其是串通投標（包括圍標、陪標）等現象比較嚴重，不僅擾亂了市場經濟秩序，損害了國家和業主的利益，而且嚴重制約了招投標事業的健康發展，成了當前招投標監督管理的重點和難點。

二、招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包行為的表現形式

(一)圍標、串標行為的表現形式

圍標、串標是指招標人與投標人之間或投標人相互之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或損害招標人利益，從中謀取中標的行為。

圍標、串標的表現形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標人與招標人串通。如一些招標人設法將公開招標變為邀請招標，由內定的中標人，找幾家投標人“陪標”，完成招標程序以套取中標；又如一些招標人在公開招標情況下，為使某一特定投標人中標，在資格預審文件、招標文件、評標辦法中設置有利于內定中標人的資格條件，限制排斥其他投標人；再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底，唆使投標人約定壓低投標報價，中標后，在項目實施過程中利用設計變更、現場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結算留有空間。

二類是投標人相互串通。部分投標單位形成聯盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標；有的結成利益共同體，達成利益分配協議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬；有的低價中標后，故意放棄，然后和遞補的第二名分享標價差；有的采取法人代表未簽字，或投標文件份數不符，或報價漏項、重復計價等辦法，故意制造無效投標；部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價，以控制評標均價，獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構串通。有的招標代理機構受招標人的授意，在招標人與投標人之間，協助招標人串通投標人投標；一些不法招標代理機構為了非法經濟利益，與投標人勾結，相互串通，出賣業主利益，從中謀取中標。

(二)掛靠、轉包行為的表現形式

掛靠是指一些低資質、無資質的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質的單位獲取投標資質參與投標。其主要表現形式有：一個投標人掛靠、租借多個企業資質集中參加一個標段的投標；有的投標人將通過資格預審的所有潛在投標人的投標權買斷后獲取中標；有的投標人租借多個企業資質集中參加一個標段的資格預審，通過資格預審后將投標權利賣出；一些高資質的單位因標段太小，本身無興趣參與投標，而將資質借與他人投標，從中收取管理費用。非法轉包是指建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規規定，將其承包的全部工程轉包給他人施工或分包后未在施工現場設立項目管理機構和派駐相應人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的行為。其主要表現有：一是承包單位中標后，不派出項目管理班子或雖派出項目管理班子，但不符合投標文件的承諾；二是承包單位只收取管理費用，對工程質量、安全、進度、成本核算等不進行管理的；三是承包單位將承接的業務全部轉給他人，或未按規定經建設單位同意，將承接的業務部分轉給他人。

二、圍標、串標、掛靠、轉包行為存在的原因分析

當前，在招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包等現象比較突出，不僅造成企業建設資金的大量流失，擾亂招投標市場秩序，影響公開、公平、公正的市場環境，而且往往涉及商業賄賂，助長腐敗現象的蔓延，危害性很大。盡管圍標、串標、掛靠、轉包行為的表現形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個方面：

（一）法規配套上，法律法規及相關配套制度不夠完善

從現行有關招投標的法律法規來看，存在“三多三少”問題。即：原則規定多、具體細則少；禁止規定多、配套罰則少；部門規定多、適用規范少。特別是隨著近年來招投標業的蓬勃發展和新情況的不斷涌現，相關法律法規的滯后性問題更加突出。之外，企業資質管理、企業信用管理、承包合同管理、標后監督管理、工程擔保制度等一系列管理制度還不健全，導致各方主體在參與招投標活動的行為極不規范。如限定投標家數，使不法行為有機可乘。有的行業、地區以減少評標工作量為由，規定在資格預審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中只選擇7家或9家、11家資格預審合格的投標申請人參加投標，甚至可以直接推薦投標人參加投標，這種規定給招標人和投標人創造了圍標、串標的便利條件。又如資格預審的標準或條件不統一。招標人在編制資格預審的標準時，根據自己的需要來設定，想要哪一家企業入圍，就按照這家企業的標準量身定做，設定排它性條件，最后通過資格預審的單位多數已被某一投標人所控制。再如評標辦法的制定不合理。目前通行的評標辦法是綜合評標法，設置商務、經濟報價、技術三部分分值，商務、技術由評委打分，報價按投標人報價平均價或平均價上下一定比例為最優報價。投標人為了中標，一要控制最優報價，二要收買評委。這是導致圍標、串標產生的直接誘因。

(二)內部監管上，管理體制和監管機制不健全

目前企業在招投標業務方面的管理體制和監督機制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監督，主次不分。根據企業內部制定的招投標管理辦法，企業所屬的紀檢、監察、審計、財務、法務部門均積極介入工程招投標的監督。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，參與監督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責不明，主次不清，容易使監督流于形式。二是政出多門，監管合力尚未真正形成。對于工程建設招投標行為的監督，許多職能部門都負有相關職責。但對于各部門在具體招投標行政監督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監管職能邊緣的一些突出問題，相關部門之間的長效溝通、協調機制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無法共同應對、及時解決面臨的許多新情況、新問題，造成監管工作存在盲區、死角。個別參與投標的建筑企業甚至出現在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況，一些違規違法行為得以長期規避監督。三是對合同實施的監督還亟待加強。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監理單位和主管部門對現場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監督，對中標后擅自更換項目部主要人員、轉包和違法分包的行為查處不力。四是對招標人在合同實施過程中，以各種理由隨意調整合同價款的行為還沒有有效的約束機制和手段。

(三)外部環境上，招標市場競爭機制失靈和誠信體系缺失

目前招投標行業優勝劣汰的市場競爭機制還沒有真正形成，供大于求的市場環境形成了買方市場，使得招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權，而投標人面對激烈的市場競爭，千方百計采用各種手段甚至違規行為牟取中標權，致使圍標、串標、掛靠、轉包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標代理市場也沒有形成公平競爭的市場環境，招標人在選擇代理機構時不注重比服務、比質量、比信譽，競爭代理收費不按照國家有關規定收取，出現亂殺價、甚至零代理等擾亂市場價格行為，從而造成個別代理機構因代理費用過低被動與招標人、投標人相互串通，甚至扮演圍標、串標的紐帶和策劃者，謀取中標，以獲取投標人經濟補償非法利益的違法現象。與此同時，目前，全國性的招投標信用體系尚未建立，無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由于圍標、串標行為被某行業部門、某地區處罰后，在另外一個行業或另外一個地區照樣可以參加投標。在當前社會誠信缺失的市場環境下，部分企業片面注重短期行為而看重長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

（四）政府管理上，執法不嚴、懲處不力現象的助漲

由于圍標、串標、掛靠、轉包等行為存在隱蔽性，給執法監督帶來一定難度；加之相關法規對這些違規行為的認定標準和處罰辦法規定過粗，缺乏可操作性，即使查實了有關違法違規行為，一些主管部門在處罰時，因考慮到企業的生存和發展，往往以廢標、批評方式進行處理，無震懾作用。因此，在目前有關部門對招投標市場違規違法行為執法不嚴、懲處不力的環境下，一些市場主體受經濟利益的驅動，考慮到違規違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標等行為。根據《招標投標法》第53條規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其1年至2年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。由此可見，只要情節不是特別嚴重，圍標、串標行為即使被認定，一般情況下對于投標單位和直接責任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、對策及建議

目前，在工程建設項目招投標活動中的圍標、串標、掛靠、轉包情況比較嚴重，已對招投標制度和市場帶來了嚴重的危害，若不采取措施及時根治，必將嚴重擾亂正常的招投標市場秩序，影響工程質量和投資控制，破壞公開、公平、公正的市場準則，造成公司大量的人力、物力、財力的浪費。主要對策建議如下：

(一)健全招投標法律法規

在貫徹落實國家已經出臺的有關招標投標法律法規的同時，市里應加快地方性法規的立法步伐，盡早出臺《南昌市招標投標條例》，并制定相應的實施辦法和有關配套政策，以明確招投標活動的有關制度和程序，規范各方活動參與人的行為，特別是約束招標人在自由選擇招標代理公司的權力，削弱或減少招標人在編制資格預審和招標文件、評標、定標過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標、串標、掛靠、轉包行為的具體認定標準，并將其列入招標文件廢標條款中。比如不同投標人的投標文件中列出的人工費、材料費、機械使用費、管理費及利潤的價格構成部分或全部雷同的；又如不同投標人的施工組織設計方案基本雷同的；再如開標前已有反映，開標后發現各投標人的報價等與反映情況吻合的；再如不同投標人的投標文件出現評標委員會認為不應雷同的（文字編排、文字內容、文字及數字錯誤等）。這些情形的都可按廢標處理。

（二）改革創新招投標制度

目前，招投標制度在實施過程中暴露一些缺陷和問題，公司需要加大改革創新力度，進一步完善相關制度，為此建議：

1、推行預選承包商制度。在限制工程甲方針對具體工程項目的資格預審的前提下，成立由企業分管技改項目的副總經理擔任主任的預選承包商資格審查委員會，委員會每年一次定期審查承包商的資質、財務狀況、質量保證體系、年產值、年納稅金額、信用記錄等方面的內容。符合條件的承包商均應納入預選承包商名錄，并在企業內部網站上發布。建設工程的施工單位從預選承包商名錄中產生。

2、加快建設電子招標平臺。建設電子招標平臺有利于構建統一的招標投標市場體系，增強招標管理工作的透明性和公開性；大大降低招投標成本，有效減輕招投標各方的費用負擔，增加經濟效益和社會效益；同時能有效地防止招標投標過程中的暗箱操作，有效減少圍標、串標行為的發生。通過統一的電子招標平臺，招投標項目從發售招標文件、投標答疑、踏勘現場直至開標前，潛在投標人的名單始終處于完全保密狀態。潛在投標人如有疑問，一律無記名通過電子郵件在網上提出，招標人在網上公布答疑文件，由潛在投標人從網上獲取；完善的質疑與投訴處理流程，企業對招投標工作進行有效監管、及時處理招投標活動中存在的問題，提供重要的處理通道；電子招標平臺還可通過企業各級監管部門數據庫的建設，有效解決各部門評標專家信息不能共享的難題。

（三）完善招標評標管理辦法

參照國際通用的《菲迪克條款》實行的招投標辦法，在全部使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導地位的施工招標項目中，全面推行最低價中標辦法。對簡易工程項目，不再進行評審，一律實行最低價中標；對非簡易工程，采取從最低價開始評審的方法；對于技術復雜、施工難度大的工程，可以采用投標人報價的平均價下浮3%—8%的方法評標，具體下浮比例由招標人在招標文件中給予明確，技術標僅評審是否合格；對于個別技術特別復雜、施工有特殊技術要求的工程，由主管部門組織專家論證，提出意見報企業總經理辦公會批準后，可以采用綜合評估法,但商務標計分權重不得少于總分的50%。同時，采取如下措施，確保最低價中標辦法的全面推行。

1、實行招標工程預算控制價。將編制單位編制的工程預算價適當調整，作為投標最高限價予以公布。

2、實行工程量清單招標。招標人依據招標文件、設計圖紙、現場條件和統一工程量計算規則、項目劃分等，科學地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價格或留有其他報價缺口的條款。通過明細化，以清單方式進行招標，實現真實、公開、透明。中標后如確需變更設計的，由建設、監理、施工和設計單位四家共同確認簽章，將工程量增減和預算報價提交工程造價站審核后方可實施；

3、評標委員會評審咨詢。每次隨機抽取數名專家，組成評標委員會，根據招標文件的規定，對滿足招標文件實質性要求、投標報價最低的前三名投標人的投標文件進行評審、咨詢、論證。特別是對于明顯低于工程預算控制價的投標報價進行認真審核，對不可靠的低價措施予以詢問、糾正；

4、實行項目投入承諾制。中標后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設備到位，確保價低質高；

5、完善風險保險機制。實行投標承包風險包干制度、低價風險保證擔保制度、推行合同管理和工程質量保險、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預算造價1000萬元的工程，700萬元中標，就要把300萬元打入銀行作擔保，如果誰采取低價中標，自己不做而是轉包給另一方，或是出現變更設計增加投資、現場簽證隨意擴大工程量的問題，就扣擔保金。

6、嚴格投標人資格審查。評標時嚴格核對投標人營業執照、資質證書、安全生產許可證、投標保證金出票單位、投標文件印章以及建造師證書單位名稱都必須完全一致。對投標人授權代表及項目組成員身份核查，重點核查其一年期以上的勞動和社會養老保險證明，如勞動合同聘用單位或養老保險的繳費單位與投標單位名稱不一致，則審查不予通過，同時建議在項目開標是要求擬任建造師必須與項目投標授權代表人到開標現場，在對擬中標單位發中標通知書之前必須通知擬任建造師參加招標人的答辯。

7、規范投標保證金結轉和工程款撥付方式，明確投標保證金必須通過投標單位銀行賬戶結轉，禁止現金交付，并禁止直接向個人撥付工程款，項目業主的建設資金只能撥付給中標人基本賬戶或中標人在項目實施地銀行開設且留有投標文件承諾的項目經理印鑒的企業法人賬戶。

（四）加大內部監督管理的力度

1、理順招投標監督管理體系。建議企業成立招投標綜合監督管理部門，把分散于企業其他監管部門的招標管理職能進行整合，集中統一負責綜合管理和監督招投標工作。

2、切實加強招投標活動的過程監管。進一步完善招投標信息公開制度，必須將招投標全過程信息公開，接受社會監督。重點審查招標公告、招標文件的合法性、公平性、公正性，監督開標、評標、定標過程是否違法、違規操作；對于業主和企業技改部門串通編制不合法、不公平、不公正招標公告、招標文件，設置投標“陷阱”或搞“對號入座”的，要依法嚴肅處理。加強工程項目中標后監管。對中標項目施工現場應實行動態跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執行情況，中標單位現場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監督，嚴格控制設計變更，防止惡意低價競標、標后高價結算；對發現存在掛靠及圍標、串標行為的，應及時依法處理，并予以公開曝光，以儆效尤。

3、健全招投標投訴舉報制度，將監督管理部門的受理電話、傳真和通訊地址向全企業公布。對招投標利益關系人的投訴事項，要認真調查核實，對有違法行為的當事人要嚴肅處理，并將處理結果向全企業公布。

（五）加快行業信用體系建設步伐

加強信用體系建設，是提高投標人誠信度和中標人履約情況的有效手段。建議由企業技改部門牽頭會同其他監管部門，建立招投標從業單位信用數據庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數據庫支撐、信用信息查詢，有關監督部門應及時將投標人的失信行為收集、統計凡是有商業賄賂行為和因串通投標、串通圍標被有關部門查處，或中標后不按合同履約的單位或個人均記入信用檔案，作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據和對投標人是否符合資格準入的評判依據之一。同時，構建信用獎懲機制，優化信用環境。制定信用獎懲標準，構建失信懲戒機制，對有失信行為的投標企業、評標專家及相關責任人依法給予行政處罰、經濟制裁，提高其失信成本，使失信者得不償失；對守信用的企業和個人可在招標投標、企業評先、資質晉升等方面予以優先、便利或一定形式的嘉獎。

四、結

論

綜上所述，采取上述措施并不可能徹底根治串標、圍標、掛靠和非法轉包行為，但相信可以大大增加串標、圍標、掛靠和非法轉包的難度，參與這些不法行為的投標人、承包人一旦被發現和查處，也將受到嚴厲的懲戒。且隨著國家法律法規的健全，企業內部監管體制的完善，行業市場秩序的逐步好轉，投標單位的遵法守法意識逐步提高，建設工程招投標行為將越來越規范。