第一篇：閑置土地使用權無償收回法律分析

閑置土地使用權無償收回法律分析

2006-08-21 21:23:09| 分類： 物權與法 |字號 訂閱 閑置土地使用權無償收回法律分析

閑置土地使用權收回不是臨時的政策措施，是我國《城市房地產管理法》確定的一項重要的法律制度。該制度的建立，對于充分發揮土地效用，具有十分重要的意義。

但法律、法規的規定卻十分原則，實際操作中很多人將該制度誤認為是宏觀調控的臨時措施，甚至還有一些人對該制度是否執行提出疑問。本文從收回的法律依據、收回權的法律性質、收回權的主體、客體、程序、相對人的抗辯理由等問題進行法律分析，以期使讀者對閑置國有土地收回有一些認識。

【關鍵詞】閑置土地 無償收回 行政許可 行政處罰

閑置土地的無償收回，對合理配置土地資源、充分發揮土地效用具有十分重要的意義，對土地使用人的利益有重大影響，以至于有人提出如果嚴格執行該制度，可以造成開發企業“家破人亡”。

土地作為一種稀缺資源，對它的利用就應當遵循利益最大化的原則體現其效用。《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的外，屬集體所有。一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地”。《行政許可法》規定，對于自然自然的開發、利用和許可應當采用招拍賣等競爭方式實施行政許可。《憲法》和相關法律都體現了合理配置資源，充分發揮土地效用立法原則和精神。荒蕪、閑置行為違反憲法和法律精神的。為了能合理地利用土地，應當國家有權依法對土地開發和使用的權利進行重新配置，以充分發揮土地效用。閑置土地無償收回制度，可以合理配置資源，又可以促進使用權人即時利用土地。

一、收回的法律依據

《中華人民共和國土地管理法》第37條規定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原村集體經濟組織恢復耕種。在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理”。

《中華人民共和國城市房地產管理法》第25條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途，動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成施工開發遲延的除外”。

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定： 土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

《中華人民共和國土地管理法》第80條還規定了拒部交還土地的法律責任：“依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，或者不按批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款”。

二、閑置土地收回權的性質

收回權的性質決定了行使收回權的途經和效力。對于閑置土地收回權性質應當有明確的認識。

原國家土地局（國體資源局）1997年10月30日《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》規定：“依照《城市房地產管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。” “依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。”

《行政許可法》第六十六條規定： 被許可人未依法履行開發利用自然資源義務或者未依法履行利用公共資源義務的，行政機關應當責令限期改正；被許可人在規定期限內不改正的，行政機關應當依照有關法律、行政法規的規定予以處理。根據《土地管理法》第37條“經原審批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回”的規定，結合《行政許可法》第六十八條規定來看，縣以上人民政府依據《土地管理法》第37條行使收回權是行政處理決定權。“原批準機關”的批準行為，應屬于撤銷行政許可的行為。

三、行使收回權的主體 《土地管理法》第37條“經原批準機關批準，由縣以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權”明確規定了非農業建設占用耕地的土地收回權的主體是縣級以上人民政府。

《房地產管理法》第25條只規定了“可以無償收回土地使用權”未明確行使收回權的主體是誰，但該法第6條規定： 第六條 國務院建設行政主管部門、土地管理部門依照國務院規定的職權劃分，各司其職，密切配合，管理全國房地產工作。縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定。結合《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》，土地使用權的收回權應由土地管理部門行使。

四、行使收回權應注意的客體

（一）依據《土地管理法》第37條的規定行使收回權應當注意：

1、只有已辦理行政許可手續的非農業建設需要使用的耕地的才能收回。

2、原為集體經濟組織所有的土地，收回后要交集體組織耕種。

（二）在對《城市房地產管理法》第25條所指閑置土地收回時應注意，兩年期的起迄期，應以土地使用權出讓合同的約定期為依據。

（三）依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定行使收回權，應當結合《房地產管理法》第30條第2款規定：“房地產開發企業分期開發房地產的，應當與項目規劃相適應，并按照土地使用權出讓合同的約定，按期投入資金，用于項目建設”。判斷是否開發，關鍵是看是否有資金用于項目，投資額與項目是否相適應；注意相對人用建設的形式掩蓋閑置的實質，不能只看開發沒有，而且要看是否按約定的開發內容進行開發。

五、行使收回權的程序

收回權是通過行政決定來實現的。如前所述，這種行政決定是涉及當事人重大利益的行政處罰。除應遵守《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》的規定外，還應參照《閑置土地處置辦法》的要求。

因此行使閑置土地收回權的一般程序應當包括：

1、立案，通知土地使用權人，2、調查；對土地閑置情況進行調查、認定并要求相對人限期舉證申辯；

3、舉行聽證；

4、作出決定；

5、報原審批決機關批準；

6、送達《收回國有土地使用權決定書》；

7、對收回決定進行公告；

8、等待相對人救濟（行政復議和行政訴訟）；

9、終止土地有償使用合同，撤銷建設用地批準書；

10、注銷土地登記和土地證書；

11、強制收回土地。

六、相對人的抗辯理由

（一）涉及國土法第37條的土地，相對人可以有以下抗辯理由：

1、正在辦理審批手續。

2、是非耕地。

當然，是耕地還是非耕地要由權威部門進行確認，但行使收回權的國土部門不能作鑒定人，這樣做程序上不正當，使人對正當處罰產生合理懷疑，不利于決定的執行。第三，仍在不間斷地使用，并非連續兩年內未使用的。

（二）城市房地產開發的土地，根據房地產管理法第25條，相對人的抗辯理由有：

1、按土地出讓合同約定，未動工開發期限不滿兩年；

2、因不可抗力的原因，即不能預見，不能避免并且不能克服的原因不能開發；

3、政府、政府職能部門的作為或不作為使其無法開發；

4、動工開發的必須前期工作未完成，造成動工遲延的。

（三）《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定收回土地使用權的抗辯：

1、按照《土地使用權出讓合同》約定的時間履行開發義務；

2、開發建設中，遵守有關規劃、建設的等法律法規規定；

3、按照規定進行了投入和開發。

當然，具體的案件的抗辯，還可以根據具體情況就行政機關的行政程序提出抗辯。

七、閑置土地使用權收回與補償

閑置土地使用權收回是對于土地使用者違反法律、法規規定和出讓合同約定的處罰和處理，按照法律規定，無須對土地使用權人給與補償。

如果土地使用權已經設定抵押的，抵押權人的利益應當依法保護。

第二篇：土地使用權收回行為的法律性質分析

土地使用權收回行為的法律性質分析

（一）行政處罰的“收回”

行政處罰的“收回”，是指因土地使用者違反了法律法規禁止性規定，被人民政府或土地行政主管部門依照法律法規的規定收回土地使用權。這種“收回”，首先，是因為土地使用者發生了法律法規禁止的行為，其次，法律法規規定，對這種違反法律法規的行為必須給予無償收回土地使用權的懲處。

《土地管理法》第37條第1款、《基本農田保護條例》第18條的“收回”，是土地使用者違反了“禁止閑置、荒蕪耕地”、“禁止閑置、荒蕪基本農田”的規定，《城市房地產管理法》第25條的“收回”，是土地使用者違反了“必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地”的規定，都屬于行政處罰的“收回”，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款的“收回”，該條款本身已明確是“處罰”。

（二）土地使用權期滿的“收回”

土地使用權期滿的“收回”，是指出讓的國有土地使用權期滿后，由于土地使用者未申請續期，或者雖申請續期但未獲批準，依照出讓合同的約定，土地使用權由國家無償收回。

《土地管理法》第58條第1款第3項、《城市房地產管理法》第21條第2款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條的“收回”，屬于土地使用權期滿的“收回”。

（三）其他法定事由的“收回”

其他依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒有違反法律法規禁止性規定的情況下，因發生某種法律法規規定應當收回土地使用權的事件，而被土地行政主管部門收回土地使用權。這里需要說明的是，首先，土地使用者沒有違反法律法規的行為，其次，發生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷、破產，也可能是國家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實施城市規劃。

根據上面的闡述，我們可以確定，依據《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項、《城市房地產管理法》第19條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條、第47條第1款的規定收回土地使用權，屬于其他依法定事由的“收回”。

第三篇：政府收回土地法律分析

問題：因簽訂入園協議而取得土地使用權，但后期無法達到入園的投資條件，政府收回的可能性及依據，法律分析。

六、依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。行政處罰決定展開。。。程序條件

一、土地收回可能性

限期內仍不能達到要求的，市政府將按照有關法定程序，依法收回土地。已繳納土地款的，按供地價格等價收回土地，對地上建筑按評估價格給予補償后收回。

二、回收條件經省政府及其土地行政主管部門批準的用地符合下列條件之一者，報經省人民政府或省土地行政主管部門批準后，可以收回土地使用權，并對原土地使用權人給予適當補償（閑置地回收除外）：

⑴土地閑置超過兩年；

⑵為公共利益需要使用土地的；

⑶土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

⑷因單位撤銷、適移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；⑸公路、鐵路、機嘗礦場等經核準報廢的。

三、批準機關省人民政府（屬1999年1月1日以前省政府授權國土資源廳審批的，由廳批準）。

四、審批時限 30個工作日

五、辦理規程

⑴用地所在的市、縣人民政府土地行政主管部門根據對上述回收條件的核準情況，擬定收地方案。

⑵收地方案經同級政府同意后逐級上報原用地批準機關審批。報批時需加附如下材料：

(A)回收土地申請書；(B)用地原批準文件，包括有關證書。(C)涉及補償的，需提交補償方案或協議；(D)土地現狀調查資料；(E)屬為公共利益的建設需要收回調整使用土地的，應提交批準建設項目或實施規劃的文件。

(3)土地經依法批準回收的由市、縣土地主管部門具體辦理手續，注銷原土地使用證。

第四篇：土地使用權收回的法律規定

《土地管理法》第五十八條：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”

《城市房地產管理法》第二十條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”

第二十二條 土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。

第二十六條 以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。。。滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

590號 第十三條 市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

出讓與轉讓條例 ：

第十七條 土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

第四十七條 無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規定予以出讓。無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。

第五篇：確認和收回閑置土地程序

確認和收回閑置土地程序

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

閑置土地收回條件及閑置費的收取

1、已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

2、在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

閑置土地收回程序

1、立案調查核實

國土資源局對閑置土地進行現場核實調查，查實用地批供手續情況、核實閑置土地定性、面積和閑置時間，并對被調查人進行詢問、了解情況。

2、閑置土地認定告知

閑置土地認定后，向土地使用權人下達《閑置土地認定通知書》，告知閑置土地的認定理由、處理依據、處理方式以及土地使用權人的權利和義務等。告知后，土地使用權人行使陳述申辯權利的過程情況，市國土資源局應做好筆錄，并經土地使用權人簽證認可。

3、擬定閑置土地處置方案

在確認閑置土地認定結論和充分考慮被處置方陳述、申辯意見的基礎上擬定閑置土地處理方案。

閑置土地上依法設立了抵押權的，應通知抵押權人參加。

4、處置方案、聽證告知

閑置土地處置方案確定后，向土地使用權人下達《閑置土地處置方案告知書》、《收回國有土地使用權聽證告知書》。

當事人申請聽證的，進入聽證程序，組織聽證。

5、處置方案報批、公告

將《收回國有土地使用權的處置方案》報市政府批準后，公告政府收回閑置土地方案。

6、下達《收回國有土地使用權決定書》

以國土資源局名義向原土地使用者下達《收回國有土地使用權決定書》。將《收回國有土地使用權決定書》抄送市局法規、用地、地產、地籍等機構備案，撤銷建設用地批準書，終止土地有償使用合同，注銷土地登記和土地證書。