第一篇：20150529_合理設計基金方案破解PPP項目落地難_劉冰、李夏雨

合理設計基金方案破解PPP項目落地難

中國建設報

2015-05-29

2014年10月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，剝離融資平臺的政府融資職能。此后，各地政府重新探索新的融資模式，由財政部和發改委大力推行的PPP模式開始進入大規模、規范化的實施階段。但是據不完全統計，截至目前，各省市PPP項目簽約率大多在10% 20%之間，遠低于各方預期。究其原因，PPP項目具有的資金需求量大、投資周期長、投資收益有限、風險較高、投資退出渠道不成熟等特點，使得社會資本不敢貿然進入。

2015年4月，由6部委聯合下發的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵以設立產業基金等形式入股PPP項目，提供項目資本金，為PPP融資提供了切實可行的新渠道。自去年起，多省市已經開始組建產業基金入股PPP項目。2014年8月，重慶市設立產業引導股權投資基金，將以45.5億元撬動各類社會資本共約155.5億元對工業、科技、現代服務業等6大領域進行股權投資。2014年9月，由北排集團與國投創新共同組建的合資公司北排水環境與中國工商銀行和上海浦東發展銀行共同發起規模為100億元的國投水環境（北京）基金，引起水務界巨大反響。2014年底，河南省政府與建行、交行、浦發銀行分別成立“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資城鎮化發展基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”，總規模達到3000億元。2015年3月，平安銀行與武漢市政府簽署戰略合作協議，確定合作發起產業基金，支持武漢城市基礎設施建設、“三舊”改造等重大發展項目。國家發改委近期將設立一個總規模400億元的新興產業創投引導基金支持PPP行業建設。預計今年各式PPP產業投資基金將會以前所未有的速度涌現。

PPP基金的設立，從資金上真正為PPP的發展創造了良好條件，其最大的意義在于解決PPP項目的融資困境，從而實現政府、社會資本、企業三方的利益共贏。那產業基金方案究竟應該怎樣設計，才能更好地推進PPP項目的落地呢？

PPP基金的投向

PPP項目投資額大、收益有限、周期長，一直以來均以財政補貼和傳統信貸模式作為主要的融資渠道。由于金融機構的逐利性，傳統的信貸模式更青睞于高

利潤的公用事業和基礎設施建設項目，而中低利潤的項目一直處于融資難的境地。PPP基金的介入有助于提升中低利潤項目的盈利能力。結合國外的成熟經驗，PPP基金有助于解決基建項目融資缺口巨大的難題，重點投向融資需求大、收益穩定、融資難的重點城鎮化基建工程。可考慮配置一攬子涵蓋高、中、低利潤的項目，通過各類項目的合理設置，達到基金整體的穩定收益。

PPP基金的結構設計

降低融資成本。就目前已成立的PPP基金而言，大多以基金、券商、信托等金融機構作為主要募資對象，資金主要來自理財資金池，回報要求較高，該回報要求遠大于商業銀行傳統信貸的利率。為降低融資成本，可考慮引進保險、社保基金等具有長期穩定的資金；同時可由政府部分出資作為基金劣后，在吸引金融機構投資的同時，降低基金價格。

延長基金期限。PPP項目期限大多在20 30年，如市場上信托通常3 5年贖回的特性，無法支持PPP項目長期運營的需要。為了加速PPP項目的落地，降低地方政府財政壓力，需通過擴大基金來源、政策配套等多種途徑延長基金期限。

豐富基金支持形式。政府可引導基金以多種形式支持PPP項目的推進。以筆者正在進行項目所在某省份設立的PPP基金為例，其主要以前期費用補貼、項目入庫獎勵和資本金支持3種形式給予該省PPP項目支持，通過營造良好的融資環境，促進優質項目順利落地。

合理的回報機制。為了增強基金投向PPP項目的積極性，需對基金的回報機制給予明確。依據現有政策，建議以項目經營性現金流作為基金還款的主要來源；當項目收益無法覆蓋本金和回報時，可將政府購買服務的費用納入還款來源。同時，依據基金構成，可采取優先與劣后的形式，將其他投資人作為優先級，政府出資人作為劣后級，優先保障其他投資人權益，以增強基金籌資吸引力。

完善的退出機制。從目前市場行情來看，基金對退出機制要求較高，一般會要求在PPP全生命周期的前段時間退出。為了吸引基金投入PPP項目，可在項目前期工作中，與社會投資人達成一致，在基金到期的情況下，由社會投資人優先回購基金股權或適當考慮由政府方回購基金股權。

基金管理機制

PPP基金應建立完整的管理機制，選擇有豐富股權投資基金管理經驗的機構

擔任基金管理人。通常來說，基金管理體系由基金經理、投資決策委員會、基金管理公司、風險監控委員會、托管銀行等組成。PPP基金管理機制重點應建立項目篩選、審核和基金撥付機制。近期，多地已開始建立當地PPP項目庫，可考慮直接在項目庫里對有資金需求的項目進行初審，提出推薦項目名單后，由基金管理人和投資人組建的投資決策委員會來進行最終的基金投放決策，最后由基金管理人對通過審批的項目進行資金撥付和后續資金管理等工作。

據估計，到2020年，中國城鎮化率將達到60%，由此帶來的投資需求超過42萬億元，可見PPP的發展空間還是非常廣闊的。現階段而言，PPP基金作為政府引導基金，具有較大的示范意義，但未來趨勢究竟如何，是否能真正推動PPP項目的落地，取決于產業基金結構的設計，以及對具體項目風險的甄別和控制。假若能真正建立起產業基金的法律環境，借鑒國內外成熟PPP產業基金的運作模式設計出符合我國實情的操作模式，相信PPP產業基金會代替城投債成為各地政府主流的融資工具，實現解決城市基礎設施和公共事業建設的巨大資金缺口，推動PPP項目可持續發展的目標。

□劉冰李夏雨