第一篇：中國適度普惠型兒童福利制度的實施困境與突破

中國適度普惠型兒童福利制度的實施困境與突破

摘 要：2013 年 6 月，民政部選取五個城市為試點地區，拉開了我國適度普惠型兒童社會福利制度建設的序幕。當前要加快建立適度普惠型兒童福利制度，將服務對象從孤殘兒童擴展到困境兒童，為其提供所需要的基本福利。“十三五”時期，我國兒童福利制度設計應針對不同家庭分別采用替代性、補充性和支持性福利，構建有中國特色社會主義的兒童福利法規體系，成立綜合性兒童福利行政機構，推動兒童福利制度從補缺型向適度普惠型轉變。

關鍵詞：適度普惠；兒童福利；困境突破

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】B 【文章編號】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一詞是與“補缺”相對的，即全面地無差別地實行福利政策。“適度”是指我國社會福利的建設具有階段性。我國適度普惠型社會福利制度是指從步入小康社會到 21 世紀中葉達到中等發達國家水平這一階段所要實現的一種福利化進程。根據我國人口結構和總量變動情況、經濟社會發展戰略和經濟發展水平，經過三個階段的發展，最終將建設成為與經濟發展水平、國民觀念、社會民主、物質技術條件相一致的社會福利制度。

一、我國兒童福利制度發展實踐中的建設措施與困境

（一）微觀層面

1.孤兒。

孤兒是最典型的兒童福利制度保障對象，養育責任通常通過福利機構、家庭寄養、收養服務實現。從 1999 年到 2012 年，兒童福利院從 110 個增長到 468 個，增長率為 325%，床位數增長率為 233%，可見兒童福利服務機構發展很快，但是每年年末統計收養人數增長了 114%，工作人員卻只增長了 75%。這不但表明中國的孤殘棄嬰問題不斷惡化，而且表明當前的人力、物力投入無法實現適度普惠型目標。再加上大多數家庭難以接受孤兒作為家庭成員，收養寄養服務舉步維艱。兒童福利機構只能滿足吃飽穿暖的基本需求，至于教育甚至治療則無法承擔。藍天計劃的實施，基本上解決了困擾兒童福利機構多年的基礎設施問題。但是目前專業型人才仍舊非常匱乏，難以滿足更高水平的兒童養護需求。

2.困境兒童。

困境兒童分為重病兒童、殘疾兒童、流浪兒童三類。2007 年，民政部?c國家發改委聯合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規劃》和《關于流浪未成年人救助保護設施建設的指導意見》。這兩個文件對我國未來流浪兒童的救助工作提出了總體性的規劃。除了流浪兒童的政府機構救助以外，在鄭州、云南等地，還采用“類家庭”的方式救助流浪兒童。此外，一些地方還建立了“全天候街頭救助點”，為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫療、咨詢等服務，還配有電視、電腦、兒童讀物等。

“明天計劃”是指“殘疾孤兒手術康復明天計劃”，為城鄉各類社會福利機構中 0～18歲具有手術適應癥的殘疾孤兒進行手術矯治和康復的計劃。這一計劃解決了許多身患殘疾、重病又家庭困難兒童的治療問題。但由于是省部級共同出資，在治療后續中出現了許多無人接手，費用無人負責的情況。

3.困境家庭兒童。

目前，城鄉貧困兒童的生活救助主要是通過最低生活保障制度和臨時救濟來實現的。根據 2005 年《我國孤兒的現狀與面臨的困境》，全國 18 周歲以下父母雙亡及事實上無人撫養的困境兒童共計 57.3 萬人，其中接近總數的1/3 沒有得到經常性的制度救助。占總數絕大多數農村困境兒童（49.5 萬人，占總數的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到補助的困境兒童比例低，情況界定和人數統計都是難題，另一方面補助標準遠遠低于生存所需，難以起到保障效果。以及提到的營養餐項目，出現采購價格、數量不透明等問題，落后地區兒童的營養狀況依然無法得到保障。

4.普通兒童。

普通兒童這里將其定義為身體健康家庭完整的兒童群體，是適度普惠型兒童福利實現的廣義范圍。他們不需要承擔高昂的醫療費用，也不是無人照管，而是對福利水平提出更高的要求，保障范圍也因此擴大，需要更好的醫療、教育、營養搭配，以及心理健康輔導。這也對兒童福利在覆蓋范圍、實現水平、財政支出、社會認知方面提出了更高要求，限于我國現階段兒童福利制度發展水平，暫時無法惠及這一部分兒童，這也使得實現普惠型兒童福利制度更加長路漫漫。

（二）宏觀層面

1.行政資金層面。

首先，目前我國的行政體系內沒有專門管理兒童福利的機構，大多數職責由民政系統完成，少部分由社會公益機構完成，各部門間權責劃分不清，互相推諉，由此而來，資金問題也是難以系統化管理，缺乏長遠規劃和統籌管理。整體上，兒童福利機構和相關部門的資金管理體制和運行機制存在一定的盲區和漏洞，導致資金運用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理觀念層面。

社會大眾對于適度普惠兒童福利的認知比較淡薄，對社會公益和志愿服務的參與度不高。另一方面，大眾通常將需要兒童福利的人群定位為孤殘兒童，對于普惠型兒童福利制度的覆蓋范圍理解淺薄，更不能接受將健全兒童劃入福利范圍。對于收養寄養形式在傳統觀念中也無法形成共識。因此傳統觀念與社會心理層面的障礙也使得適度普惠型兒童福利制度遭遇困境。由此可見，我國適度普惠型兒童福利政策的建構和探索任重而道遠，需要一個長期摸索與實踐的過程。

二、適度普惠型兒童福利制度困境的突破

（一）宏觀層面

對于已經無法回到原生家庭的兒童只能選擇替代性兒童福利，即機構供養、寄養或收養。對于生活在“問題家庭”中的兒童，可以探索實施監護權的轉移，由兒童福利機構行使監護權，對其進行養治教康全面結合的科學保障。對于機構供養的兒童要盡力采取“類似家庭”的養育方式，以減少這些福利機構的兒童心理問題，保證他們的社會化順利進行。

對于生活在困境家庭中的兒童，應當通過補充性兒童福利來補足其家庭功能，盡可能地滿足生活在這些家庭中的兒童的基本需求，為這些兒童發放基本生活補貼，減輕困境家庭的經濟負擔，對于殘疾兒童和重病兒童，還要發放醫療康復補貼，在食品、教育、醫療等方面給予幫助，提供福利服務支持、現金補助等。更重要的是通過一些公益計劃，如“明天計劃”與“藍天計劃”，為殘病兒童治愈疾病，實現其更長遠的發展。

對于生活在正常家庭中的兒童，應通過支持性兒童福利來改善其家庭功能。例如，提供兒童免疫和醫療保險等，以幫助改善兒童的醫療衛生狀況。提供免費的營養午餐，以改善兒童的營養狀況。給兒童提供幼托服務以減輕家庭負擔，提高基礎教育服務的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。從政府對家庭功能的替代強弱來看，兒童福利從高到低可以分為替代性兒童福利、補充性福利和支持性福利三個層次，這種思想恰好能夠反映中國兒童福利制度發展從補缺型向適度普惠型轉變，并最終發展成為普惠型的過程。

（二）微觀層面

1.推?印抖?童福利法》已成當務之急，規定中央政府與地方政府對兒童福利資金來源和職能劃分問題。在立足于兒童福利發展的現狀和未來的基礎上，借鑒和參考兒童福利法相對成熟的國家的經驗，去構建有中國特色社會主義的兒童福利法規體系。

2.從我國的情況來看，目前尚沒有在中央和地方政府層面建立專職負責規劃和指導兒童工作的傳統兒童福利階段（1949-1990）兒童福利發展階段（1990 年至今）適度普惠型兒童福利完善階段（當前）、失去家庭保護的兒童（失去家庭保護的兒童）、替代性兒童福利（替代性兒童福利殘補型兒童福利）、特殊兒童福利（孤殘兒童）的職能部門。盡管目前國務院有一定的兒童工作行政權力和人力資源配置，但所發揮的作用十分有限。由于社會發展迅速，兒童問題也日益多元化和復雜化，出現的一些新問題也需要綜合性的兒童工作部門進行協調和處理。因此，有必要在中央和地方層面推動成立綜合性兒童福利行政機構，以更好地協調關系、整合資源，推動兒童福利工作的發展。

3.加強社會認知，增強社會公益和志愿服務意識。應逐漸形成以政府為主導，社會團體和個人為輔助的兒童福利體系，政府直接提供或購買服務，如社會福利院等，慈善組織組織捐助善款財物支撐公益性福利機構運行，組織和鼓勵更多人參與志愿服務和社會公益。在社會觀念方面，逐步改變大眾以兒童為私有財產的觀念，不以傳宗接代為養育目的，形成以全社會共同保護養育兒童為責任的觀念。

三、結束語

廣義社會福利是指政府和社會團體為提高社會成員的物質和精神生活水平而采取的種種措施。兒童福利不但要改變他們的生存困境，更要為他們提供醫療教育等服務，努力使他們享受與正常兒童同樣的生命。

2017年獲得國家級創新創業訓練計劃項目獎項“內蒙古家庭醫生簽約服務滿意度的影響因素分析”；獲得“挑戰杯”校級二等獎。

參考文獻：

[1]陳魯南.開展試點工作推進制度創新實現普惠之路――探索適度普惠型兒童福利制度之路[J].社會福利，2012，（13）.[2]戴建兵，曹艷春.論我國適度普惠型社會福利制度的構建與發展[J].華東師范大學學報，2012，（1）.[3]盧廷明.實現適度普惠型兒童福利的設想[J].社會福利，2009，（8）.[4]姚建平.從孤殘兒童到困境兒童：適度普惠型兒童福利制度概念與實踐[J].中國民政，2016，（16）.

第二篇：以幸福湖北為導向積極探索建立適度普惠型社會福利制度

以幸福湖北為導向 積極探索建立適度普惠型社會福利制度

謝松保

2012年第8期 ——社會建設

省第十次黨代會報告提出要“始終堅持以人為本，努力建設幸福湖北”，并強調要“建立健全城鄉一體化社會救助體系和救災應急體系，統籌做好社會保障、社會救助、社會福利、社會慈善等工作”。結合民政部門實際，我們認為建設幸福湖北當務之急就是要加快建立與經濟建設相適應、與社會發展相協調的適度普惠型社會福利制度，讓人人成為共建共享幸福湖北的主體。改革開放以來，我省一直實行以城鎮“三無”人員為重點保障對象的補缺型社會福利制度。隨著改革開放的不斷深入以及社會的加速轉型，這種福利制度面臨諸多問題，難以滿足人民群眾日益增長的社會福利需要。以幸福湖北為導向，加快建立適度普惠型社會福利制度，已成為當前民政工作的迫切要求。

一、補缺型社會福利制度存在的主要問題

長期以來，社會福利為保障城鎮“三無”對象中的老年人、殘疾人和孤殘兒童等特殊群體的基本生活權益，相應提供了供養、醫療、康復、教育等方面的一些服務。在今天看來，這種城鄉二元補缺型社會福利制度至少存在以下問題。

（一）覆蓋范圍較窄。社會福利覆蓋的重點人群是城鎮“三無”對象、城鄉孤兒和一部分殘疾人。這種制度安排最大的問題是覆蓋范圍明顯偏窄。很多對象本該納入社會福利保障范圍，但只納入了社會救助范圍。城鎮“三無”對象在普遍納入社會救助范圍的基礎上，僅將集中供養對象納入社會福利范疇，孤兒最低養育標準制度從2010年才開始建立，上述兩種對象全省加起來不足5萬人。主要由殘聯牽頭的殘疾人社會保障和社會服務體系建設也才剛剛啟動。多數失能半失能、高齡、空巢老人屬于政府基本公共服務范圍，但尚未能享受政府提供的社會福利服務。

（二）保障水平偏低。由于預算安排、資金投入不足等原因，社會福利保障水平還不高。2011年《湖北省統計白皮書》顯示，2010年我省城鎮居民人均消費支出已達11451元。全省“三無”對象中的老年人、殘疾人的福利保障標準為當地最低保障標準的1.5倍，當年為4680元，約為城鎮居民人均消費支出的41%。有些社會福利對象還要依托社會救助制度，如城鎮“三無”對象中的老年人和殘疾人，分散居住的依靠社會救助制度保障其基本生活，集中供養在社會福利機構的在疾病治療等方面也離不開社會救助。

（三）市場和社會組織的作用沒有得到有效發揮。我省現行的社會福利制度一定程度上屬于政府主導型福利制度。在政府承擔主導責任但投入不足的情況下，市場主體、非營利性組織、社區組織在社會福利的補充提供和微觀運營方面還沒有發揮應有作用。2010年我省社會辦養老機構床位與公辦養老機構床位比例為1∶1，遠遠滯后于全國2.3∶1的平均水平。市場在提供社會養老服務、殘疾人康復服務等方面的作用遠沒有得到應有的發揮。社區作為社會養老服務體系和殘疾人服務體系中的重要依托，目前其服務還只處在試點推進階段。

二、適度普惠型社會福利制度的基本內涵

目前，理論界和實踐界對適度普惠型社會福利制度的界定尚未達成共識。黨的十六屆六中全會提出了“發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利事業”，國家民政部對構建適度普惠型社會福利制度有了宏觀設想，結合學界的研究，立足當前著眼長遠，我們認為將“適度普惠型社會福利制度”界定為：面向全體老年人、殘疾人和孤兒棄嬰，以扶老、助

殘、救孤、濟困為重點，堅持政府主導和社會參與相結合，資金保障與服務保障相并重，實行城鄉統籌，逐步形成與經濟社會發展相適應的基礎設施、資金保障、人才技術、服務標準、運行機制和監管制度，不斷滿足服務對象多層次多樣化的物質和精神需求。在保障范圍上，從城鄉“三無”老人向全體老年人延伸，從機構供養孤兒棄嬰向全體孤兒棄嬰拓展，從生活困難殘疾人向所有殘疾人邁進。在保障方式上，從資金單方面保障向資金和服務保障相結合轉變。在保障程度上，從城鄉二元向城鄉一體轉型，從保障基本生活向盡量滿足不同層次多樣化需求轉變。在保障機制上，從政府舉辦向政府主導和社會參與相結合轉變，在多元合作架構中推進社會福利向前發展。

三、我省已初步具備建立適度普惠型社會福利制度的經濟社會基礎

現代社會福利演變軌跡表明，在相當程度上社會福利制度的發展是對社會形態變遷和社會結構改變積極回應的結果。改革開放三十多年來，我省工業化、城鎮化、市場化和老齡化快速推進，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全面發展，建立更高水平社會福利制度已具備一定的經濟社會基礎。

（一）國民經濟有了顯著積累，為建立適度普惠型社會福利奠定了物質基礎。改革開放以來，我省經濟總量快速增長，2011年已達1.9萬億元，地方公共財政預算收入達到1400億元。城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入連續7年保持兩位數增長，國民經濟有了顯著積累。現階段，我省初步具備了經濟起飛所必需的主導產業、市場容量及體制環境，邁入了美國經濟學家羅斯托所說的經濟起飛階段，總體上正處于向轉變增長方式尋求發展動力的關鍵時期。這一時期，經濟發展對社會福利將產生較高的依賴。建立適度普惠型社會福利制度，不僅具備了一定的物質基礎，而且也是經濟社會協調發展的必然要求。

（二）社會福利作為社會建設重要組成部分被提上戰略高度，為建立適度普惠型社會福利制度奠定了政治基礎。黨的十七大報告提出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，加快完善社會保障體系，保障人民基本生活。社會福利被確定為社會保障的三大基礎之一，成為社會建設的重要內容。民政部站在戰略發展的高度，創新提出了“建立適度普惠型社會福利制度”的新思維。國家發改委和民政部聯合發布的《民政事業發展第十二個五年規劃》明確提出了“社會福利惠及范圍顯著擴大，基本實現由補缺型向適度普惠型轉變，越來越多的社會公眾享受到與經濟社會發展相適應的社會福利服務”的中期目標，為建立適度普惠型社會福利制度指明了方向。《中共湖北省委、湖北省人民政府關于進一步加強新時期民政工作的意見》明確提出，“建立健全城鄉特殊群體社會福利服務體系，努力推進民政工作走在中西部前列”奮斗目標。這些將為我省建立適度普惠型社會福利制度提供有力的政策支撐。

（三）社會福利體系框架初步構建，為建立適度普惠型社會福利制度奠定了實踐基礎。一是社會福利法律體系加快建立。國家相繼頒布了《老年人權益保障法》、《未成年人保護法》和《殘疾人保障法》，省人民政府出臺了《湖北省關于老年人享受優待服務的規定》、《湖北省殘疾人優惠待遇規定》等規章，對加快老年人、兒童、殘疾人福利事業發展、維護其合法權益提供了法律保障。二是社會福利設施體系加快構筑。截至2011年底，全省城鄉福利機構2496個、床位22.4萬張。全省縣級以上城市都擁有1所集養護、康復、娛樂等功能于一體的公辦城市社會福利機構，所有鄉鎮都至少有一所農村福利院，社會辦養老服務機構已達235家，較好地解決了城鄉“三無”對象集中供養問題，并在一定程度上緩解了社會養老服務供需矛盾。三是社會福利政策體系加快制定。我省先后出臺了《省人民政府關于加快實現社會福利社會化的決定》、《省人民政府辦公廳關于加強孤兒保障工作的實施意見》等系列文件，對社會福利對象在基本生活、醫療、教育、住房等方面作了全面的制度安排。

四、建立我省適度普惠型社會福利制度的目標和任務

省第十次黨代會關于建設幸福湖北的部署，為“十二五”我省民政事業全面發展特別是建立適度普惠型社會福利制度提供了難得的歷史機遇。著力保障和改善民生，使發展成果惠

及全體人民，建立廣覆蓋、保基本、多支柱、可持續的適度普惠型社會福利制度必將助推幸福湖北建設。

（一）廣覆蓋。其一，老年人福利。以“三無”老人、低收入家庭失能半失能老人、空巢高齡老人等老年群體為重點，同時兼顧其他社會老人，盡可能將他們都納入社會養老服務保障范圍。其二，兒童福利。以城鄉孤兒、棄嬰為重點，逐步將事實上無人撫養的孤兒等特殊困境兒童納入保障范圍，同時盡可能兼顧困難家庭兒童。其三，殘疾人福利。重點保障符合最低生活保障條件的困難殘疾人、重度殘疾人和就業再就業殘疾人。

（二）保基本。包括基本生活標準和基本服務內容兩大部分。其一，基本生活標準。應適當高于當地最低生活保障標準。對于“三無”老人，綜合考慮經濟發展水平和他們尚有一定的生存能力，其基本生活標準參照我省孤兒最低養育標準減去教育費用來制定為宜。目前我省孤兒最低養育標準為集中供養1000元/月、分散供養600元/月，按照年均10%的速度增長，到2015年，集中供養和分散供養孤兒分別達到1610元/月和966元/月，集中和分散供養“三無”老人的基本生活標準應分別達到1437元/月和792元/月。對于符合最低生活保障條件的殘疾人，按照分類施保原則，保持“十二五”期間年均10%的速度增長，到2015年全省平均保障標準達到425元/月。其二，基本服務內容。老年人福利，以生活照料、醫療保健、文化娛樂、精神慰藉為重點，引導發展旅游、養生、教育等高端服務。兒童福利，以養育、康復、醫療、訓練為重點，同時向教育、就業、住房、社區矯正等方面延伸。殘疾人福利，重點涵蓋康復、教育、就業、扶貧、托養等基本服務。

（三）多支柱。明確政府、市場、家庭、社區各自應承擔的社會福利責任，構建主次有別、相互銜接、互為補充，既滿足社會成員福利需要，又能體現中國傳統文化價值與現代福利觀念的社會福利發展新格局。政府不再包辦包攬社會福利，其責任限定于規則制定、行政主導、財政供款、市場監管等宏觀領域；政府之外的市場組織、非營利組織、社區組織承擔微觀運營和組織生產的責任；家庭承擔法律法規規定的贍養、撫養（扶養）責任和社會道義。

（四）可持續。要確保社會福利制度的持續發展和社會福利服務的持續提供，必須建立政府財力投入的長效機制、公平優惠的政策環境和合理的市場運營機制。一是政府財力投入長效機制。按照“四位一體”建設發展要求，將構建適度普惠型社會福利制度上升到戰略高度，列入國民經濟社會發展總體規劃，建立健全新增財政投入優先用于社會福利、社會福利按國民經濟適當比例合理投入的機制。二是公平優惠的政策環境。進一步完善社會福利法規政策，為各類社會福利機構創造公平競爭、資源合理利用的準入環境。同時，完善落實社會力量興辦養老服務機構、殘疾人服務機構的各項優惠政策和殘疾人就業優惠政策，建立政府財力補貼機制，充分調動社會力量投資社會福利事業的積極性。三是合理的市場運營機制。一方面，政府要建好管好公辦老年人、兒童、殘疾人福利機構，發揮好兜底供養和示范引導作用；另一方面，老年公寓、失能老人養護中心、聾兒語訓中心等非基本養老服務設施，應大力推行公建民營、公辦民營，優化社會資源配置，實現政府與民營機構的雙贏。在服務提供上，需要大力發展福利服務社會組織和市場主體，探索建立政府購買服務的招標制度，將服務項目擇優交給有資質的社會組織和市場主體來運營，政府當好養老服務市場的“守夜人”。

（作者系湖北省民政廳廳長）

第三篇：論我國普惠型社會福利制度中的社會工作介入

論我國普惠型社會福利制度中的社會工作介

入

譚曉輝

? 2012-09-21 15:05:08

來源：《重慶工商大學學報：社會科學版》2011年6期

【內容提要】 我國社會福利的轉型為社會工作介入社會福利新體系提供了契機。社會福利新體系除了提供物質幫助外，還包括向社會成員提供所需的社會服務、精神慰藉和支持等。社會工作將社會福利政策、項目轉化為現實的具體的服務過程，是實現社會福利的重要手段與途徑。社會工作可以運用獨特的價值理念、工作視角和工作方法，促進普遍社會福利狀態的實現。

【關 鍵 詞】社會福利 社會工作 普惠型 福利制度

一、我國社會福利發展的目標是建立普惠型福利制度

當前我國社會福利正在轉型，轉向政府部門、各種社會服務機構、家庭和社區來共同負擔社會福利。政府將由傳統的集社會福利制度的制定者、福利組織和提供者、福利服務履行者為一身的角色，逐漸轉變為福利服務的規范者、購買者與仲裁者。同時，以社會成員與社會機構的積極參與，來填補政府部門從福利領域撤出后所遺留下的空間，并通過社會服務機構來整合福利服務資源，促進社會福利的供給效率，滿足社會福利需求的變化。

在我國社會轉型時期，由于社會經濟結構和利益格局的變化，出現了新的社會矛盾和社會問題。這些困惑和矛盾，除了需要個人努力之外，還需要有社會的幫助。隨著社會需求內涵和特點的變化，社會福利需求的內容也出現了許多新的變化，即要求社會福利不僅體現在經濟和物質層面，還要體現在精神和社會關系層面。因此，社會需要有一種高層次專業化的福利服務，來緩解壓力、調節社會關系、化解社會和家庭矛盾。

我國社會福利的發展方向是建立普惠型福利模式。普惠型福利模式的實現是以不斷改善社會成員生活質量、彌合社會斷裂、促進社會和諧為目標，強調由政府主導、多元合作，層次化、法制化、標準化的福利發展道路。表現在福利范圍上，就是以全體公民為基本，重點覆蓋困難群體、特殊問題群體、社會邊緣群體；在福利程度上和保障基本生活基礎上，滿足住房、健康、精神等多樣化多層次需求的同時，朝著矯正社會問題方面延伸；在發展機制上，是以政府為主導、社會各方參與，在社會合作基礎上推進社會福利普及化和多元化；在社會福利政策上，構建一個包括既有政府責任政策，又有專業化、職業化的社會福利服務的支撐體系。

第一，擴大社會福利的覆蓋范圍，將福利對象由傳統救助對象擴展至所有社會成員。隨著社會結構多元化的發展，人口老齡化的加快，以及人們權益要求的提高和就業難度的加大，我國傳統福利制度已經不能滿足社會發展的需要了。近年來，我國政府一直強調，社會發展是為了人民，發展成果要讓全體人民共享。要實現讓全體人民共享國家發展成果的目標，必須重點借助覆蓋城鄉全體居民的社會福利制度。當前，社會福利的首要任務就是要拓展社會福利覆蓋范圍，在傳統的“三無”老人福利、孤殘兒童福利和殘疾人福利的基礎上，將社會福利服務的對象延伸到所有社會成員，優先考慮老年人、兒童、殘疾人及問題家庭等社會困難群體和邊緣群體，并逐步實現城鄉統籌、制度統一，擴大社會福利普惠面。

第二，提升社會福利質量，注重救助、服務、扶持，通過向社會傳遞公正價值、解決社會風險來促進社會進步。在我國生活風險不斷增加的情況下，對生活的安全感和對未來的安全預期構成了城鄉居民的最基本的需求。現實中存在的貧富差距持續擴大、勞資糾紛急劇上升、不同社會群體利益分配失衡乃至局部范圍的社會對抗等現象，均與缺乏社會福利制度的調節或者調節力度不夠直接相關。因此，需要加強社會福利體系的建設，提高福利保障水平和質量來逐漸縮小差距、緩解矛盾與沖突，促進整個社會和諧發展。而普惠型社會福利具有促進社會公平和維護社會穩定，滿足社會成員基本生活需要的功能，又能滿足社會成員較高層次的發展性需求。就我國社會目前階段而言，社會福利應該由單純收入轉移模式向提供多樣化的福利服務轉變，建立隨居民生活水平的提高而同步提高的、完善的福利制度，不斷改善和提高社會成員的生活質量。

第三，明確國家、市場、社區、家庭在社會福利發展中的地位。普惠型社會福利制度是在多元架構中推進社會福利發展，即將政府、市場、家庭、社區聯結成為功能互補、相互支持、互為補充的，既滿足社會成員的福利需求，又能體現中國傳統文化價值與現代福利觀念的福利格局。通過改變傳統的政府包辦社會福利的做法，將政府的責任限定于行政主導、財政供款、規則制定、市場監管等宏觀領域，政府之外的市場組織、非營利組織、社區組織來承擔微觀運營和組織生產的責任，形成以政府為主導的、各種社會資源和社會力量充分動員的多元發展的福利體系。

第四，強化社會機構服務社會福利的作用，提高社會福利服務水平。福利機構和福利設施的建設既是社會福利事業的重要載體，又是社會福利水平的重要標志。通過確保福利機構和設施納入政府經濟社會發展總體規劃，重點建設各類老年和兒童福利機構，滿足老年人養老需求與提高兒童福利服務水平，使各類特殊福利機構建設與經濟社會發展水平和福利服務需求的提高相適應，各類福利服務機構和設施普遍呈現合理增長態勢。堅持以社會福利社會化為基本途徑，探索政府財政補貼、資助以及優惠政策等有效方式，引導社會力量投資興辦福利服務機構，促進多元化投資機制的形成，最終提升社會福利服務水平。

二、普惠型社會福利制度中的社會工作及其介入方式

(一)社會工作促進社會福利發展

普惠型社會福利制度的服務對象是全體公民，包括社會保障、教育、醫療、住房、社會工作服務等項目。而社會工作是以利他主義為指導的，以受助者為本，講求服務精神，不以營利為目的。作為一門助人的專業，社會工作具有其獨特的價值理念、工作視角和工作方法。它追求“助人自助”，給予受助者希望和信心，充分調動其主動性、積極性和創造性，達到受助者自助并在自助中得以發展的境界。

社會工作的優勢視角與賦權取向將受助者視為積極的能動個體，強調增強受助者能力，挖掘或激發他們的潛能，有助于個人、團體、家庭，以及社區的能力建設，實現積極的社會福利。社會工作者通過獨特的工作方法來提升受助者自身能力，喚醒受助者權利與社會參與意識：一是社會工作者直接為受助者提供服務的方式，通常分為社會個案工作、社會團體工作、社區工作等；二是間接服務的方法，即通過以社會工作服務的實施來影響對受助者提供的服務，包括為直接服務提供所需要的各種協助與支持過程。可以說間接服務是社會工作者對受助者進行服務的服務，通常分為社會工作行政、社會工作督導、社會工作咨詢、社會工作研究等方法。這些獨特的工作方法既可針對單獨的個體，又可面向廣泛的社區，由于社會工作善于調動協調各相關力量，達到完整性和系統性。因此，這些專業特征使得社會工作在社會福利領域發揮著其他社會機構不能比擬的優勢作用。

社會福利是從政策層面上規定了服務對象、標準以及所要達到的目的，但如何實施這一制度和確定具體的服務對象，如何從精神上幫助他們克服生活困難或生理、心理障礙，如何提供福利設施并且幫助人們特別是有困難者享用這些設施，需要社會工作的深入開展。社會工作是將社會福利政策、項目轉化為現實的具體的服務的過程，是實現社會福利的重要手段與途徑，其工作的目標就是實現受助者社會福利的提升。從社會福利的發展歷程來看，社會工作的方法可以說是從社會福利提供過程中逐漸發展出來的，并始終存在于特定的社會福利系統內。事實上社會工作就是在19世紀末，西方國家為應對工業革命以來出現的大量社會問題而產生的。在19世紀末初隨著西方國家工業化和城市化的發展，一些在農業社會不曾有過的社會問題不斷出現。面對農民大量涌向城市，以及貧窮、犯罪等日趨嚴重的社會問題等，僅靠以前民間和宗教慈善組織來解決已無濟于事，要求政府出面承擔社會救助的責任。從1601年英國伊麗莎白女王《濟貧法》的頒布和實施，到1788年德國漢堡的救助制度，從1869年英國慈善組織會社開展的民間志愿救助活動，到1884年睦鄰組織運動在社區中發揮助貧救困的作用。經過近百年的發展，社會工作和社會福利制度一起成為了西方社會緩和社會矛盾、解決社會問題、維護社會穩定、恢復受助對象正常功能的重要調節機制。二戰前后，由于福利國家制度的建立，西方國家相繼通過了社會政策或立法，確立了專業化與職業化的社會工作制度，并將其作為政府實施社會管理和提供社會服務的重要手段。作為實現社會福利服務的手段的社會工作，由此成為現代社會福利制度中重要的制度設計。

在現代社會，從事社會工作職業活動的社會工作者又稱“助人者”或“社會福利專家”，“社會工作專業的工作處境是社會福利機構”，社會工作者是社會福利服務的傳遞者。從西方福利發達國家的歷史來看，社會福利部門擁有大量的社會工作專門知識和技能的人員，正是由于有在各種類型的社會福利場所和機構的社會工作者參與，使得社會福利機構所做的事被視為專業性工作。他們通常接受處理比較困難的工作，而且許多人被委以管理和督導的職位，幫助指導那些只受過少量培訓的社會福利助理人員和輔助工作人員。社會福利制度及服務是社會性問題，需要運用社會化手段來滿足，因此，社會工作切實促進了社會福利及其服務的發展。

(二)社會工作介入的方式

隨著一個國家或地區社會福利制度的完善，其社會工作專業的發展水平也相應得到提高。社會福利作為一種社會制度，同政府、個人和家庭、社區、非營利組織有著千絲萬縷的聯系，而社會工作則成為社會福利制度中一個必不可少的傳遞體系，既是一項社會福利服務事業，又是一個社會職能合理分解、資源優化配置的社會運行系統。社會工作是社會福利體系的重要組成部分，是推行社會福利的主要載體。

1.非正式的社會福利服務。非正式的社會福利服務是指社會工作者參與到社區內非正式的福利服務的方式，包括為個人、家庭和社區增進社會福利。如個人幫助和照料家庭成員的活動、幫助其他社會成員的活動，參與社區活動等。它是由家人、親戚、朋友、鄰居、社區內志愿者等組成的非正式網絡提供非正式的自我服務，是對社區內有需要的人提供福利服務。社會工作者在這種非正式的福利服務中主要是起到輔助和補充作用，即向參與自我服務的人員提供專業的指導和培訓，或提供部分資金或物質幫助，鼓勵社區內的居民參與福利服務。

2.正式的社會福利服務。社會工作者介入正式的社會福利服務是通過“社區內照顧”的方式進行的。“社區內照顧”就是指為了避免大型照顧機構冷漠、沒有人情味和與世隔絕的、程式化的、機構化的專業照顧帶來的負面效應，由政府及非政府的服務機構在社區里建立小型的、專業的服務機構，發展以社區為基礎的服務設施、技術和計劃，使所提供的福利服務更貼近人們的正常生活和真實需求。如通過社區工作坊、社區活動中心、社區老人服務中心、青少年服務組織、日間照顧中心等，為老人、慢性病患者、殘疾人與精神病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務。

3.參與國家社會福利服務。參與國家社會福利服務是指社會工作機構參與由政府主導的社會福利，通過與政府機構的合作來共同為社會提供福利服務。一般來講，一個國家的社會福利服務制度主要包括：一是社會保障或收入保障方面的服務，主要是指社會保險和社會救助服務；醫療福利服務；二是教育福利服務；三是住房福利服務；四是就業服務；五是社會工作服務。此外，還有政府通過稅收制度影響和調節社會福利的狀態，以提供稅收減免等方式來促進有關群體的福利。而社會工作介入國家社會福利服務，主要是通過承擔與履行政府提供的福利服務合同，或者向有需要成員有償服務來取代政府提供社會福利服務。在社會福利服務領域，較之政府部門而言，社會工作機構擁有直接面對服務對象，對服務需求反應靈敏，服務質量和水平更加專業化和人性化等優勢。

三、社會工作介入社會福利的外部條件

(一)政府財政與立法支持

在開展專業化的社會工作服務的過程中，需要有大量的服務設施和財政支出，政府是發展社會工作、建立服務設施和提供財政支持的基礎。我國目前社會工作投資主體雖然沒有明文規定，但是在實際運作中，地方政府是社會工作的投資主體，其財政壓力不小。因此，在推進政府行政體制改革的過程中，社會工作服務問題要納入中央政府和地方政府行政改革議程，明確中央政府和地方政府各自在社會工作建設中的角色和作用。根據我國的實際，中央政府要在大的政策框架上對社會工作給予規定，并針對帶有普遍性的問題，設立專門的項目和專項資金，來支持社會工作。同時，中央政府還要針對我國社會工作發展的特點，對社會工作機構建設以及社會工作機構與政府組織的關系給予明確的規定。還可以根據我國地區發展不平衡、城鄉發展不平衡等特點，給予西部地區、農村地區的社會工作服務體系建設政策和財政等方面優惠和傾斜。此外，政府除了對社會工作加強宏觀規劃、制定政策和監督評估措施的同時，還應該加強有關社會工作的立法工作。通過深入細致的調研和充分的論證，適時制定有關社會工作與組織管理方面的法律法規，為順利開展社會工作服務與管理提供有力的法律保證。

(二)多元化的社會工作服務

開展福利服務的社會工作服務可分為兩大類，一類是隸屬于政府社會福利部門的專業服務機構，一類是非政府的社會工作服務機構。

首先，政府社會福利部門的專業服務。這類服務的提供主體是政府機構，政府是服務的完全出資人，其目的是為了滿足社會成員的基本生活需求。為了確保服務的專業化水平，提高服務質量，這類服務可以不由政府機構直接提供，而是由政府出資委托或承包給專業的社會工作服務機構來完成。開展綜合性的便民利民服務，著眼于人們多層次、多樣化的物質文化需求，不斷提升社會工作服務的功能和水平。

其次，非政府的社會工作服務機構。服務的提供者主要是由社會中介組織或非營利機構提供，也有由私人機構提供的。服務資金絕大部分來自政府撥款，部分來自服務收費。非政府的社會工作服務是在政府提供的服務滿足人們基本需求的基礎上，進一步滿足社會成員的多層次需求。政府對非政府社會工作服務的支持也主要是以資金的形式，即政府購買服務。在具體的操作方法上，則主要由非營利組織向政府設定的社會工作服務項目中申請部分資金，并通過進一步向社會籌集資金和人力上的幫助，雇用專業的社會工作者來提供福利服務。

(三)志愿者隊伍建設

志愿者隊伍在社會工作服務中能發揮重要作用。從事社會福利服務的義務社會工作者被稱為“義工”。志愿者可為社區、家庭及個人提供各種社會服務；社會工作機構可以有效地將民眾團結起來，致力于加強公民道德修養和提升人的精神境界，通過鄰里之間來提供充滿愛心和樂趣的人性化服務項目，為社會成員參與社會、體驗助人樂趣、滿足精神領域的深層次需求創造了機會。

志愿者不能簡單地歸因于善心、愛心、熱情和同情心，而是應當有深厚的文化和龐大的社會體系來支持，因此社會各界都有責任與義務參與。通過專門建立“義工”登記制度，使愿意從事義務社會服務工作公民的都可以到社會工作機構登記成為“義務工作者”，由社會工作機構協調安排他們從事各類社會服務，如社區老人和殘疾人照顧、青少年學習和心理輔導、各類活動中心的服務工作、大型福利活動的現場服務和后勤工作、從事社會福利募捐和開展福利事業宣傳等。作為企業來講，為了培養員工的團隊和奉獻精神，也可以專門撥出一定的工作時間，讓員工去從事義務社會服務。同時，我國的大中小學的學生也可以抽出一定時間來做“義工”，其“義工”服務記錄可以作為學生的品德評定和升學的依據之一。通過“義工”服務與政府、專業社會工作機構的服務工作相結合，使社會福利服務有更廣泛的社會和群眾基礎，不但可以有效地擴大社會服務的覆蓋面，提高社會服務的質量，同時，還有利于培養民眾特別是青少年的公德意識、奉獻精神和社會責任感，有利于社會的進步和凈化社會風氣。

(四)拓展社會工作經費來源渠道

根據目前我國的具體情況，政府的投入相對有限。從構建和諧社會目標看，社會工作發展需要相應的經濟條件支撐。在各級政府將社會工作經費作為必要開支納入社會經濟發展規劃，因地制宜地為社會工作提供社會公共產品，通過硬件設施和信息網絡方面加大投入以外，還應當積極探索合法有效的社會工作服務資金募集方式，采取貼息補助、配套投入、慈善捐贈等手段，拓寬社會工作服務的資金渠道。形成以政府投入為主、社會工作服務收入為輔、企事業單位和社會成員資助為補充的社會工作服務經費來源，真正實現多元化社會工作服務資金籌措機制與格局。

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第四篇：中國的法治困境與突破

江平：中國的法治困境與突破

主持人張千帆：我在其它高校看到過今晚這種場面，但在北大還是第一次看到，足見今天這幾位學者的魅力。歡迎大家來到“憲政講壇”第二期，第一期是在今年3月進行的，但是學校不批準教室場地，我們的通知也做得不很到位，效果不甚好。中間4月就停了一次，因為要等法學院這個場地，今天終于等到了。我不肯定這是不是凱原法學樓開張之后的第一次大型學術活動，我們要感謝北大法學院為我們提供了這么好的場地。

為了補償中間停辦一次，我們這次請出了“超強陣容”。我們的主講人是一位德高望重、眾所周知、所以也不需要我介紹的長者，他現在年逾八旬，但是振臂一呼，振聾發聵，每個人都能聽得見他洪亮而悅耳的聲音。網上是這么概括他的經歷：他是一個曾經為救國理想和言論自由而犧牲了一條腿的青年，一個曾經在陋室中為孩子編制毛線衣的父親，一個循循善誘、誨人不倦的導師，一個為法治中國建設奔走呼號的社會實踐者。

對于和中國社會一起經歷了82年滄桑的他，命運似乎確實有點捉弄人，所有的幸運和厄運都集中在他身上。50年代初他被政府選派為留蘇學生，這在當時看來應該是幸運的。聽說他還和當時擔任莫斯科大學團委書記的戈爾巴喬夫同志共同工作過，大家可以向他求證一下。1959年以全優成績畢業以后回國報效，一年之后就在轟轟烈烈的反右斗爭中被打成首批右派，這顯然是不幸的，此后歷經了22年的磨難。78年，他重新回到政法大學講壇；88年起擔任法大校長，但是沒過兩年時間就出于眾所周知的原因“被辭職”了。不過許多人認為他“是永遠的校長，是法大的精神符號”。

我想他不僅是中國政法大學的精神符號，也是整個中國法學界的精神符號。他，就是今天坐在大家面前的江平先生。今天兩位評議人也是大名鼎鼎的中青年學者，一位是《洪范評論》執行主編梁治平教授，一位是我們北大自己的、只屬于北大的賀衛方教授。

中國法治走過30年，經歷了很多坎坷。30年過后，我們走到了十字路口，似乎有點迷失方向。中國法治遇到什么障礙？如何突破這些障礙？下面有請江平先生給我們講解。

主講人江平：應該說到北大是很惶恐的，因為前兩天在開會的時候千帆教授說希望我到北大來做個報告。我說實在現在精力不夠了，身體也不太好了。恐怕做這個講座撐不下來了。我說能不能夠搞一個座談，兩三個人對話很好。他說可以啊。今天我一看又不一樣，我是主講人，兩個是評論人。有點“上當”的感覺。

對于北大還是很仰慕，不僅仰慕，應該說我也算是北大的前身燕京大學的，每次走到這看到伯牙塔有點感慨萬分，有點感覺我的家園失去了。因為燕京的人一直呼吁恢復燕園，但是現在看來不太可能。燕園要恢復了北大怎么辦，再回到紅樓去是不可能了。

所以這些歷史的現實我記得司徒雷登在故去的時候有一個愿望，希望能把他的骨灰埋在燕園，我也為此呼吁過。但是最后得到的答復就是毛澤東不是說了嘛：“再見了，司徒雷登！”現在你怎么又回來呢？所以放在燕園也不太可能。最后只能夠放在杭州他的出生點。這點也是一個遺憾。其實我覺得司徒雷登終身為中國的教育努力奮斗，他所一生創造的燕京大學終究為中國培養了許多人才，我們還是應當感謝他，應當紀念他。

今天讓我講憲法的問題，我坦率說來是外行，因為大家知道我是搞民法的，我是搞私法的。由一個說私法的人來講憲法顯然是有點不太合適。但是我這個人在研究私法的過程中我深深感覺到私法是一個國家法律的基礎，沒有對于私權神圣的保障，一個文明的社會就不可能存在。但是話說回來了私法之所以能夠得到存在，也必須由一個憲法更大范圍內的保護，或者說在中國這么長的時間內幾千年，中國的私權主要是受到公權力的侵犯。因此沒有憲法的完善，沒有憲政的實現，恐怕中國要實現現代化也是不可能的。

我記得在20多年前，當初在七屆人大的時候，當時就是討論兩個法，一個是叫做人民代表法，一個是人民監督法。這兩個法起草了經過20年之后《代表法》很快通過了，但是《監督法》卻是困難重重。后來也通過了，但是我發現這個《監督法》跟原來我們所設想的一些內容好像退步了不少。我記得當時《監督法》考慮一個問題就是憲法監督的問題，誰來實現憲法監督。

當時有兩個方案，一個是在中國設立憲法委員會，一個是在中國設立憲法法院。那么這兩個意見考慮的結果比較多的人趨向認為在中國設立憲法法院還是太早，或者憲法法院還是不太可能在中國實現。因為你要搞這個憲法法院那誰來憲法法院的院長呢？黨的領導跟憲法法院又怎么來平衡它們之間的關系。這個問題是不太好解決。

而當時覺得搞一個憲法委員會還是有可能的。因為你想我們如果在全國人大下面設立一個憲法委員會，涉及到違憲的問題由他來監督審查，那應該說在現有體制下并不是太費力的。但是我們看到后來的監督法這兩個方案都沒有了，我們的憲法監督還是通過我們原來所說的人大常委會來實現憲法監督。這樣的話，憲法監督實際上就在全國人大常委會下面一個局級的機構先來審核涉及到違憲的問題，至于程序那還是投入人大常委會的程序來完成。所以應該說從這個角度來看我是很失望的，也就是說我們的監督沒有向前進一步，還在原地踏步。

前一段我們也看到中國對于憲法訴訟也出現了一些新的情況。從山東的學生提起訴訟，現在法院把它定為是憲法訴訟，所以人們對于憲法訴訟談得越來越多。其實憲法訴訟和憲法監督是一個事物的兩個方面，既然有了憲法監督，就有了憲法的訴訟問題。后來我們也聽說中央有一個同志不提憲法訴訟，而且明確提出來以后涉及到憲法訴訟的問題都不要有書或者有研究的成果。這樣的話人們又存在一個糊涂了，我們研究憲法，我們研究憲法的訴訟，但是我們現在不許提憲法訴訟。

為什么我對這個事情特別敏感呢？因為我認識一位蘇州大學很有名的行政法的教授楊海坤，有一次開會他跟我說我寫了一本憲法訴訟的書，而且我寫完了也印刷了，也印完了，書也出來了。但是得到了一個通知不許提憲法訴訟，所以你這本書不能夠出版。他說不出版那就算了吧。我是作者能不能給我一份呢。他說現在上面有命令，書都要銷毀，因此不能夠給你一本。他也感到很尷尬。既然憲法能夠提，憲政也可以來討論，憲法的訴訟卻不能夠來提。

這樣的話我們就面臨一個問題，這個憲法的權利怎么保障呢？憲法的權利很重要的一個保障方式它要通過訴訟的形式來權利。如果我們連訴訟都沒有，我們怎么能夠尋求保障的道路呢，我們只通過一個比較空的憲政的機構去提出，真正能夠審查你這個違憲的案件幾乎是沒有多少，可能是在全國人大那得到支持，得到批準的。所以我們可以看到涉及到憲法權利的救濟的手段，最現實的是憲法訴訟。

我在那次紀念蔡駿建的會議上我也談到這個問題，我說當初在1987年的時候，討論到民法通則頒布了一周年在一個紀念會上，當時陶西進同志提出一個問題，他說中國現在有了民法，有了民事 訴訟法，有了刑法，有了刑事訴訟法，但是我們現在就缺的是行政法和行政訴訟法，而行政法和行政訴訟法在我們國家是非常薄弱的，所以他建議我們下一步的立法應該抓住行政法和行政訴訟法。所以王漢賓就提出來他說陶老提出這個問題很重要，我們要研究行政法和行政訴訟法，但是我們沒有經驗可尋，我們自己這在方面的研究也很差，所以他建議先成立一個行政立法研究小組。當時因為我是中國政法大學的副校長，而且當時我們學校的行政法的力量比較強，所以這樣的話就搞了一個行政立法研究組。在行政立法研究組開始的時候，陶西進同志是堅持主張搞一個行政法大綱。而我們研究了一段之后覺得行政法大綱是很難搞得，你想把我們現在各個領域里面的行政權力用一個行政實體法把它概括起來那是很難的。所以我們當時研究能不能按照民法的辦法用訴訟法來促進實體法。大家覺得這個辦法不錯啊，我們中國有的時候就需要通過訴訟法來促進實體法。

你比如說計劃生育我們沒有什么法，但是如果我們有了一個訴訟程序可以來告計劃生育的機構，那就會促進這個計劃生育機構來完善它的實體法。我們把這個想法和陶老和法工委匯報他們都很贊成，所以行政訴訟法就有了。最后我們通過行政訴訟法促進了行政實體法的完善。所以后來我們搞了十年的行政立法綱要等等，應該說這是一個很好的思路。今天對我們來說我們仍然希望通過行政訴訟進一步發展到憲法的訴訟，通過憲法訴訟能促進憲政的落實。也就是說沒有權利的救濟就沒有權利的本身，這一條我們看得很清楚。行政法告訴一個很重要的理念，就是沒有權利的救濟，就沒有權利的本身。如果我們連權利救濟手段都沒有，我們怎么能夠保障我們的憲法的權利得到實現呢。我們憲法許多權利還是落空的。比如說我們的言論自由，我們的新聞自由，我們的出版自由、結社自由，甚至到了已經通過的游行示威法沒有任何救濟手段，現在沒有公安部門批準你照樣游行。公安部門想管也管不住。

可是呢，你救濟手段呢？我能不能夠通過憲法來保護我的權利呢？沒有。所以這一條我們應該非常明確在我們的心目中。最近，我看到深圳市一個報道，深圳市公安部門為了很快要召開的大運會的安全，公布了一個辦法。這個辦法就是在深圳市對于社會治安有高度危險的人進行嚴格的控制。把他區分為17種人。這17種人總共有八萬人，這八萬人要勒令離開深圳市。這個消息一出來很多法學界的人也好，律師也好，其他的人在報紙上發表不同的意見。我也覺得這個做法是很欠妥的。

我最早教的是羅馬法，羅馬法里面有一個“人格減等”的制度，所謂人格減等跟民事權利的剝奪還不是一回事，我們知道在法國民法里原來有民事權利的死亡，把民事權利全部剝奪了，那不就跟死了差不多嗎。因為民事權利都沒有了，他還有什么生存的空間呢。在羅馬法里面奴隸可能他沒有民事權利，但是自由人他完全可以人格減等，如果你有不名譽行為，如果你有按照現在說法對社會造成嚴重危險的人，可以人格減等。人格減等以后許多職業他不能從事。你像政府官員，或者其他的一些都不能夠擔任。這不是一個人格減等的制度嗎。現在也有人說這不就是公民的三六九等，憲法上寫的很清楚公民是平等的，但是到了這個城市里面由于你對社會的危害程度不一樣，給你區分為不同的人等。

又回到印度的賤民制度，公民也可以分為若干等。這種制度一實行之后，我看到下面緊接著在惠州市和東莞市發生恐慌了，因為這八萬人不能在深圳生存了，他就要離開深圳了，離開深圳到哪去呢。他可能還不太愿意回鄉，他當然往周圍的城市去了。那往周圍的城市就跑惠州去了，跑東莞去了。這樣的話，我們國家如果每個城市都有自己的這一套這樣的制度，我可以把危險推到周邊的城市，周圍的城市安全誰來管？顯然這個制度一出現之后，周邊的城市也會相應來制訂一些政策。他也會制訂一些對社會有比較大的危險的人采取法律上的抵制行為。這樣下去的話中國就太危險了。

可是我們報紙上說了這么多反對的意見，今天我看到一個消息，深圳市的副市長兼公安局長還是表示這個制度還要堅持實行。那么我們有什么辦法能夠來制止他們呢？我們有什么辦法能夠在中國說來最先改革的地方卻實行了最落后的辦法，我們去用憲法的手段去抵制它呢。我們沒有憲政和憲法的訴訟，我們沒法提起訴訟。我們頂多又是像原來的三個博士對于孫志剛案件那些上書常委會。常委會如果明智一點可能自己就把收容審查條例給撤銷了，給廢除了，但是如果他不明智呢，我們還是沒有手段。所以從這個角度來說我們手中確實需要解決這個問題。

我去年曾經在報上說過中國法治“大倒退”，我說完網上出現之后，很多人跟我說表示支持。我想北大的學生肯定也會支持。中國法治確實面臨一個倒退的局面，我常常說中國的法治是有進步有退步，但是總的來說是近兩步退一步還是在前進，但是我可以說最近我們是退兩步進一步了，我們是退為主了。這個就是一個很可怕的現象。如果這個時間長期存下去，那我們法治就很危險。

我想大家可能也很關心李莊的案件，他下個月就要出來了。在聚會上我就常常關心這個問題，我說到底李莊出來之后會說什么話呢。他在二審的時候說過我服罪，我認罪，然后在出廳的時候他又大喊我有話要說，又沒讓他說，那么他這些話會不會在以后某種場合中來說明這個問題呢。如果真的在二審的時候，他當初不得已而服罪，或者是由于某種原因他自己感覺到受了欺騙，他在臨走的時候又大喊他有話要說，那這個法庭應該繼續開庭，讓他再繼續說。你又不讓他說，你又給他判了刑，那他現在要說應該是合情合理的。那么一審判了刑以后，后來又搞了一個漏罪，又要漏罪判刑。這就是很難使人理解了。

我想我們對于李莊并不是為了他個人，我跟李莊并不認識，對他沒有多大的本人好感，但是我為了律師這個職業覺得有必要說話。如果我們一個律師都處在這種狀態下，這個國家還有什么民主可言呢？律師都是時刻感覺到我是在刑事責任的危險下來進行一些辯護的話，那怎么行呢？

最先有一個記者來采訪我，對于李莊案件的看法。我說對于李莊的問題我不太了解，他給我看了一個材料。當初對李莊是兩個罪名來起訴的。一個是合同詐騙，欺詐。再有一個就是偽證罪。后來我們看到頭一個罪名，也就是說新的罪名比原來更重的罪名取消了，沒有再提出。從這點來說檢察機關也算實事求是。那么現在只剩下一個偽證罪了。偽證罪嚴格說來，我覺得這個偽證罪應該是更多強調疏證罪，確實他確確實實偽造了一個文件那你還好說，現在偽證的是什么呢？是口頭的證據。而口頭證據又沒有讓證人來出庭。第一次的偽證罪涉及到的那個姓宮，以眼色來指示人家翻供，這就是個很玄妙的問題。當時的被告全部都是在公安人員在場的情況下見的面，怎么可能做偽證呢。而現在這一次所說的偽證居然還是吸毒犯，而我們這個吸毒犯本身他的心理狀態就是很不穩定的。而且吸毒犯他所指證的究竟是一個借款的偽證，還是一個投資款的偽證呢，里面也有說不太清楚的地方。那像這種情況下為什么不能夠換證人出庭呢。像西方國家辯護人和控告人對證人做交叉詢問，這樣的話以表示它的公證啊。所以我們可以看出在這個問題上，最后檢察院撤訴了。這是很英明的吧，至少說明它是在尊重法治的表現。

有人幾次問這個案子究竟是法律的原因撤訴呢，還是政治的原因撤訴。我說我不太了解，我這個人也沒有通天的關系。但是從我本人來看，我覺得這個案子應該說既有法律上的勝利，又有群眾輿論上支持的勝利。因為我們從法律上來看，法律的漏洞太大，如果檢察院再繼續這樣一種辦法，它在法律面前是站不住腳的。政治方面原因有沒有？我覺得也有。這就是我們現在所處的時機，這一次對于李莊漏罪再次提起訴訟，絕對在許多人的心目中覺得欲加之罪何患無窮，因為一個人已經判刑了，你又要他的身上加一點罪那還不容易啊，他也可以說他對我的案例里邊也做了偽證，從動機上來說也可以減輕自己的罪過，所以這次的漏罪的提起訴訟，應該說失去了民心，失去了律師界的民心，失去了法律界得民心，也失去了中國許多普普通通老百姓的心。

也可以說我們的領導人也要思考思考，在現在中東危機還在繼續存在，還在擴大，從利比亞鬧到敘利亞，鬧到中東許多地方不得安寧，這個**會不會繼續蔓延，這個問題要思考。如果確實老百姓意見比較大，有些聚會再有一些動作知道不知道，為什么在一個普普通通的律師身上給他窮追不舍，抓了不放，非要置之死地，這就不合適。我覺得作為政治家他要思考這個問題。

我們還有一個問題就是出路，我覺得在中國現在情況下，影響到我們法治建設有兩個最根本的矛盾。這兩個矛盾一個就是穩定壓倒一切論，第二個就是中國情況特殊論。蔡駿建同志在他的文章里面明確提出兩個凡是，新時代的兩個凡是。就是指這兩個凡是。一個是穩定壓到一切，凡是影響穩定的都要不行，第二個就是中國情況特殊。我也在不同的情況講到過這兩個凡是。你想想看，中國開始改革開放的時候，我們改革開放是首先的，發展是硬道理。但是現在我們提了穩定是壓倒一切的，這個口號的改變我不知道由來有些什么，但是至少有一條說來很明顯的講話的重點發生了變化。當然發展是硬道理，嚴格說來也有不準確的地方。所以后來我們改成了科學發展。這也對。你不能盲目的來發展，你不能破壞資源的來發展。

但是你不要忘了如果現在我們提的是穩定壓倒一切，那這里面就有了人治的嫌疑，因為什么是穩定？我們沒有“穩定法”，沒有給穩定作出一個界限，到什么情況是破壞穩定，我們的穩定都是由當地的黨政機關一把手負責人來決定是不是影響了穩定。就像現在的深圳一樣，現在深圳說八萬人住在這影響穩定，那就是穩定壓倒一切，這八萬人就要離開深圳，不能在這居住。可是這個穩定是人治因素主要作用。如果我們人治確定什么是穩定，什么是不穩定，甚至一個政法委員，甚至一個公安局他就能確定是穩定還是不穩定，那中國又是走向了人治的道路，又退向了人治。這是一個很大的可怕的現象。

我記得有一個報上發表了一個文章，講到有一個法院做出一個判決，判決已經生效了，現在要執行了。但是當地的政法部門說穩定壓倒一切，你現在這么個做法老百姓有意見，不穩定啊。不一定就推遲執行，所以一個法院的判決都可以因為穩定壓倒一切而推遲執行，一個法律也可以因為穩定壓倒一切而不生效，那這樣的話穩定就在法治之上了。所以我說再多強調的穩定也不能夠壓倒法治，壓倒憲政，法治和憲政是至高無上的，不能以任何理由來破壞它。

我想我們在講到中國情況特殊論的時候也應該認識這個問題。嚴格說來哪個國家都有它自己的特殊情況，連一個澳門都有它特殊的情況。你能說澳門的法律與法治沒有它的特殊點呢。它的法律當然跟葡萄牙本土的法律不一樣。香港的普通法跟英國的普通法大大不一樣了。那是因為考慮到香港自己的本土國情。但是我們不要忘掉，我們所講的法治應該有三個角度，也就是我們所講的法律既是一個制度，又是一個方法，而且它也是一個理念。說它是制度，當然很明顯我們一個法律就是一個制度，我們的法律制度從某種角度上來說，我們的法律制度跟西方國家那是很大的不同，我們的土地制度，我們的其他情況都不太一樣。外國有承包責任制嗎，外國有集體所有嗎？沒有。所以從具體制度來說絕對是有每個國家的不同點。但是我從方法角度來說就不一樣了。美國人愛講方法，到美國學習法律，你一個課堂討論，討論完了之后你要問老師你的看法是什么，老師說我沒看法。我教你的只是方法。因為方法是永遠不變的。而法律的制度隨著時代的變化，它會隨時發生變化。在這一點來說，學習方法某種意義來說比學習制度更重要。

但是我們不要忘了法律還有一個理念，這個法律作為理念來說就應該包含一個共同的準則。我想我們講了法律它的自由也好，民主也好，我們講的人權也好，我們講的公平正義也好，這都是人類共同追求的目標。一個法律如果沒有公平正義還叫什么法律啊，如果我們法律本身的民族自由人權都不講的話，我們還叫什么法律啊。所以在這一點上來說我們一定要看到法律作為它的理念來說它有很多的共性，而這些共性是不能夠被人類所抹殺，而且也不能以強調一個國家自己所特有的民族特點來把共性抹殺，這是不行的。

我們現在跟過去不一樣了，現在我們已經是生活在一個世界范圍內，中國跟各個國家來往更多了，我們把原來的階級斗爭也以我們現在的理解，法律來加以糾正和改變，所以這個共同的理念是不能夠改變的。我想，我們要完善我們的法治和憲政，我們有很多其他的可以做的。

你比如說怎么能夠使我們國家的黨政權力更好的完善，這個題目完全可以來做啊。我們現在不僅是黨政不分，而且很多是以黨的機構來行使政府的權力，這是很可怕的。我們說現在實行了黨委領導下的校長負責制，或者在我們的各個機構里面都實行黨委領導下的行政負責制，這些是不是就是社會主義的特征呢。我常說我在莫斯科大學學習的時候，莫斯科大學就是一個校長，它的黨委只是機關黨委性質，只負責發展黨員和教育黨員。它沒有領導一個學校的職能。那你說它不是一個社會主義國家嗎？你能說在當時很多的社會主義國家實行了這樣的一種機制，它就不是社會主義國家嗎？

第五篇：普惠性幼兒園建設的桎梏與突破

摘要：反思過去我國普惠性幼兒園建設存在的桎梏，主要體現為觀念和實踐層面的缺失。當前各省市在建設普惠性幼兒園的過程中，一方面關注觀念層面的突破，如加大宣傳，更新普惠觀念；科學聯動，有關部門分工負責。另一方面，重視對宏觀政策上的導向，包括成立政府管理機構，統籌學前教育發展；加大財政投入，大力發展公辦幼兒園；扶持普惠性民辦幼兒園，創新辦園體制；提高幼兒教師待遇，加強幼兒師資建設；加強質量監督體系，規范收費和教育質量等。

關鍵詞：普惠性幼兒園；桎梏；《三年行動計劃》；聯動

伴隨著社會對入園難、入園貴問題的熱議，普惠性幼兒園概念進入了人們的視野。作為國民教育的基礎階段，幼兒園入園難、入園貴問題嚴重阻礙了我國學前教育的可持續發展。為此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《教育規劃綱要》）和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱國十條）將普惠性以法規的形式呈現，切實為普惠性幼兒園的建設提供了制度保障。反思以往普惠性幼兒園建設存在的桎梏，我國大部分省市加大了宏觀政策上的導向，但在建設的過程中，還必須兼顧微觀層面的把控，以求取得更大的突破。

一、審視桎梏：觀念與實踐層面的缺失

普惠性幼兒園建設的直接原因是幼兒入園難、入園貴問題嚴重制約了學前教育事業的發展。國十條明確了地方政府是發展學前教育、解決入園難問題的責任主體，因此地方政府有必要認真反思以往在學前教育發展上存在的缺失。

（一）觀念層面：對學前教育的性質定位認識模糊

學前教育是一項社會公共事業，具有福利性和公益性，這在我國有關學前教育的政策中早已明確。但據2008年中央教育科學研究所的一項調查表明，在回答學前教育的性質是什么時，只有15%管理者提到學前教育具有福利性和公益性。其中，教育部門的財政負責人中有23%的人提到，而縣鎮政府和街道辦事處、職成教和社會力量辦學部門、民政和工商部門、企事業單位和部隊等幼兒園舉辦單位等負責幼兒園審批注冊的部門相關管理者中只有9%的人提到。&由此可見，在我國學前教育管理體制中，對學前教育性質的定位不清是一種普遍現象。

另外，自20世紀90年代以來，我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型。但我國的學前教育體制在市場經濟條件下并未得到明確的定位，這使得學前教育體制改革處于搖擺和混亂之中，在部分地區甚至出現了學前教育過度市場化的趨勢。可以說，市場經濟給我國學前教育公益性帶來了嚴重的挑戰，有些單位部門和集體辦園迅速被關、轉、改。以北京市為例，2000年北京市共有2047所幼兒園，隨著國有企業體制的改革，大量單位部門幼兒園和集體辦幼兒園被關閉，到2009年，注冊登記的幼兒園僅剩1266所。這正是政府在市場經濟背景下忽視學前教育公益性造成的惡果。

（二）實踐層面：政府管理職能不到位

政府發展學前教育在觀念上的偏頗直接導致了在實踐中管理職能的不到位，具體體現在行政管理、財政投入、教師隊伍、質量監督四個方面。

行政管理層面：學前教育專業管理力量短缺

我國學前教育的管理力量非常薄弱，據調查，國家層面負責管理學前教育的教育部幼兒教育處的編制只有2人，而實際在編專職人員僅有1人。除北京和天津還保留學前教育管理機構外，全國31個省（自治區、直轄市）有29個省的學前教育管理機構在機構改革中陸續撤并，由基礎教育處兼管，在不少省市沒有幼教專職干部，或專職干部不專干，往往身兼數職。如此薄弱的管理力量，要完成《教育規劃綱要》提出的普及學前教育的目標是相當困難的。

另有調查發現，有半數以上的教育部門沒有設立專門的學前教育管理機構，有1/4的教育部門甚至沒有專職的學前教育管理人員。又由于學前教育的權限過于下放、管理的權力過于分散、沒有相關立法保證，使得學前教育處于管理不到位、無人管，甚至管理混亂的狀態。學前教育行政管理力量嚴重不足，特別是當前民辦同占據學前教育發展半壁江山的現實情況下，給普惠性幼兒園的建設帶來了極大的挑戰。

財政投入層面：教育財政投入體制落后

學前教育的公益性是通過國家和地方政府對學前教育的財政投入體現出來的。而目前在我國，從中央到地方，幾乎沒有設立學前教育財政專項經費。幼兒園作為基礎教育的一部分，其經費與中小學一起統籌安排。而由于學前教育在我國屬于非義務教育，很多地方政府常以此為借口，認為學前教育不應該由政府來負擔。

從我國學前教育投資的外部比例來說，近十年我國財政性幼兒教育經費占gdp的比例在0.03%-0.06%之間；從學前教育投資的內部比例來看，2000年到2008年期間，我國財政性幼兒教育經費在財政性教育經費中所占的份額一直維持在1.3%左右。在我國，學前教育不僅存在投入不足的問題，還存在經費分配不均的現象。2009年，我國學前教育經費總額為195.16億元，東部占65.6%，中西部占34.4%，而且其中92.8%被用于支持城市學前教育發展。在有限的1.3%教育經費中有70%被用于極少數示范幼兒園，城鎮和農村普通公辦幼兒園所獲得的財政教育經費不足30%，占絕對主體地位的民辦幼兒園則長期享受不到政府的經費資助。

教師隊伍層面：幼師隊伍整體狀況不佳

教師隊伍是教育質量的決定因素，而當前幼兒教師隊伍面臨著數量不足、質量偏低、待遇低、社會保障不落實等問題，這已成為目前制約我國學前教育事業可持續發展的瓶頸。

據2008年《中國教育統計年鑒》顯示，東部地區幼兒教師數量占整個幼兒教師隊伍的58.19%，而西部十省市僅占16.25%；東部地區研究生、本科、專科幼兒教師占教師總數一半以上，西部地區研究生、本科學歷教師相對匱乏，總量僅為東部地區的1/4。據中國學前教育發展戰略研究課題組調查結果顯示，未評職稱的學前教師由2001年的50%上升到2007年的57.2%，東部地區學前教師的平均收入是中部和西部的1.8倍，不同類型的學前教育機構教師的工資待遇相差大；東、中、西部學前教育持有教師證書和教師資格證書的教師比例較低，即使在東部地區，學前師資獲得兩證的比例均為一半，兩證皆無的比例達14.6%，中西部的狀況更不容樂觀；東、中、西部臨時編制的教師比例分別為23.5%、30.3%、38.4%。

質量監督層面：學前教育質量監測體系不完善

我國目前的學前教育質量監控體制與機制尚不健全。政府將主要精力放在對公辦幼兒園的分級分類評定、驗收和督導上，缺乏對民辦園學前教育質量的監控，致使民辦園在發展中出現了各種各樣的問題，突出表現在收費和教育質量兩個方面。

在我國，民辦園一般是根據自身的辦學成本確定收費標準，然后報主管部門備案。有的以營利為目的的民辦園，經常向家長收取各種各樣的費用；還有的民辦園為了追求高效益，忽視了幼兒園的教育質量。甚至有些民辦園園長和教師不了解幼教法規和幼教基本規律，在日常教學活動中缺乏計劃、隨意安排，或者在教學內容的選擇上市場化、小學化傾向嚴重。特別在農村地區，學前教育的主要形式仍然以學前班為主，存在嚴重的小學化傾向。另外，有相當部分的民辦園未經檢查驗收，甚至未注冊登記，沒有辦學許可證。有的即使登記了，登記部門也未實地考察辦學條件，平時也很少督導幼兒園的教學。總之，嚴重缺乏對學前教育質量的監督與管理。

二、突破一：出臺政策，各省《三年行動計劃》嶄露頭角

（一）成立政府管理機構，統籌學前教育發展

《教育規劃綱要》指出應加強省級政府教育統籌，支持和督促市（地）、縣級政府履行職責，發展管理好當地各類教育。為了彌補過去學前教育在發展中缺乏行政機構管理的局面，個別省市成立了政府管理機構。如天津、上海、江蘇等省市建立、完善了學前教育聯席會議制度；內蒙古自治區政府成立了學前教育工作領導小組；遼寧省教育廳為了加強學前教育管理力量，成立學前教育處，承擔全省學前教育的宏觀管理工作；陜西省各級政府建立學前教育聯席會議制度，各級教育部門成立推進學前教育工作領導小組。基于學前教育管理混亂的現狀，成立政府管理機構，有助于加強學前教育管理力量，健全管理機構，完善管理體制，為建設普惠性幼兒園提供有力保障。

（二）加大財政投入，大力發展公辦幼兒園

財政投入嚴重不足是制約學前教育發展的根本原因，加大對學前教育經費投入已成為各省市《三年行動計劃》的重要議題。北京市計劃未來五年投入50億元，新建、改擴建600所幼兒園，使全市公辦幼兒園比例達到70%以上；遼寧省計劃投入17.7億元，實施公辦幼兒園建設工程，三年新建、改擴建公辦鄉鎮中心幼兒園600所，城鎮公辦幼兒園277所，接收小區配套幼兒園207所，所需資金由省、市、縣按1：1：1分擔；重慶市未來三年預計投入43億元（其中市級財政6.3億元），新建360所鄉鎮公辦中心幼兒園和270所城區幼兒園，改擴建450所公辦幼兒園；四川省將投入24億元（其中省級以上財政8.4億元），未來三年新建、改擴建1200所公辦幼兒園，基本實現公辦鄉鎮中心幼兒園全覆蓋；貴州省省級財政三年將投入2.5億元專項資金，實施公辦中心幼兒園建設工程，支持新建500所鄉鎮（街道）公辦中心幼兒園，計劃總投資48億元。可見，不論經濟發展水平如何，加大政府財政投入，大力建設公辦幼兒園已成為各地區的共識。

（三）扶持普惠性民辦幼兒園，創新辦園體制

《教育規劃綱要》明確提出要堅持政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。國十條也強調：通過保證合理用地、減免稅費等方式，支持社會力量辦園。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展。

福建省政府下發了《關于加快學前教育發展的意見》，2010年在已投入4億元用于新建、改擴建一批公辦幼兒園的同時，還對辦園規范、質量合格、低收費的普惠性民辦幼兒園按生均給予補助。上海市通過鼓勵興辦規范的、收費較低廉的三級民辦園或看護點等辦法補充公辦學前教育資源。蘇州市實行部分優質民辦幼兒園公助民辦體制，其收費完全公家價。重慶市江北區針對民辦園辦學條件差、資金短缺等難點，通過制定普惠性幼兒園標準以及普惠性幼兒園申報程序，確定一批符合普惠標準的民辦幼兒園為普惠性幼兒園，并給予其辦園條件改善的專項補助，為全區所有民辦幼兒園發展提供支持。

（四）提高幼兒教師待遇，加強師資隊伍建設

《中華人民共和國教師法》早已明確指出：中小學教師（包括幼兒教師）的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度。隨著義務教育階段教師績效工資制度的實行，義務教育階段的中小學教師的地位和待遇正在得到落實。但是，大部分幼兒園教師的現實處境卻令人唏噓。

《教育規劃綱要》再次提出了依法落實幼兒教師的地位和待遇，為維護幼兒教師的合法權益奠定了基礎。安徽省對學前教育人事制度進行改革，擬對公辦幼兒園實行全額核編、全額撥款，由幼兒園按照需要編內聘用、自主用人；對機關團體和企事業單位辦園實行全額核編、定編不撥款、定編補貼等辦法；對提供普惠性服務的民辦園實行定量給編、按編補貼等辦法。黑龍江省為加強幼兒教師隊伍建設，規定對公辦園采取全額核編、編內聘用、定編定人與定編不定人相結合的辦法；幼兒園園長、教師、保育員、保健人員應取得崗位任職資格，做到持證上崗；民辦園舉辦者要與聘用教師簽訂勞動合同，參照公辦園教師工資標準合理確定民辦園教師最低工資標準。天津市規定實施對幼兒園園長、骨干教師和農村全員培訓工程，分期分批培訓300名園長和1500名骨干教師，并對5000名農村幼兒教師進行全員培訓、幼兒教師地位和待遇的提高有助于穩定教師隊伍，對幼兒教師進行職業培訓并嚴格準入制度，有助于提高幼兒園的教育質量。

（五）加強質量監督體系，規范收費和提高教育質量

《教育規劃綱要》強調了政府對學前教育質量的監管和督導責任，要求政府把好幼兒園教育質量的入口關和質量監督關，還明確提出政府應加強學前教育管理，規范辦園行為。為此，應以教育部門為主，協同有關部門建立起常規性的、全覆蓋的督導評估制度，并將民辦幼兒園納入教育督導評估體系，確保學前教育的健康發展。

安徽省蕪湖市對申報普惠性幼兒園提出了八個方面相關要求，其中首要條件是已經取得辦園許可證達一年、年檢合格的民辦幼兒園，并對收費標準、教學內容作了嚴格的規定。為加快山東省學前教育事業的普及與發展，山東省政府在將學前教育納入教育綜合督導及教育示范縣評估范疇的基礎上，又決定于2012年上半年對全省學前教育工作進行專項督導。督導的內容主要包括組織領導、經費投入、辦園條件、隊伍建設、教育管理等五個方面。

三、突破二：著眼微觀，以認識為先導，以聯動促發展

（一）加大宣傳，更新普惠觀念

普惠性幼兒園是一個新生的概念，政府部門作為政策的制定者和執行者對此概念的掌握比較清晰。但是，學前教育普惠政策還涉及到幼兒園和家長兩大主體的利益。普惠，亦即普遍優惠。對于幼兒園，特別是對即將辦成為普惠性民辦園的幼兒園來說，普遍優惠就是降低幼兒園收費，讓大部分家庭的適齡兒童可以入園。但是面對的現實問題是，降低了收費，無疑是砍斷了幼兒園賴以生存和發展的來源。而對于部分家長來說，他們理解中的普惠性幼兒園就是一種優惠廉價的幼兒園，生源質量不高，他們會從心里排斥這類幼兒園。因此，在普惠性幼兒園還不被人們所熟知的情況下，對普惠這一基本概念的理解往往只停滯在表面上，缺乏深層次的灼見。

普惠性是經濟學的一個術語，從經濟學的角度審視普惠性，其具有普遍性、非歧視性和非互惠性三個基本特點。這三個基本特性說明普惠性幼兒園是面向大眾的，它既不指向高端階層，也不偏袒弱勢階層。為此，政府部門必須加強對普惠性幼兒園的宣傳力度，使人們在觀念上對普惠性幼兒園有一個真正的理解。在對幼兒園宣傳方面，政府部門應依據相關的政策，向各類幼兒園宣傳政府在建設普惠性幼兒園的主導作用，并對普惠幼兒園給予相應的政策支持。但也必須向幼兒園強調政府主導不等于政府主辦的思想，避免幼兒園處于被動的狀態。在對家長進行宣傳方面，可以采用借助新聞媒體、聯系社區服務等方式，讓家長們了解普惠性幼兒園是面向大眾的、有質量的幼兒園，避免家長陷入盲目擇園的困境。

（二）科學聯動，部門分工負責

自《幼兒園管理條例》頒布以來，我國學前教育一直行使地方負責、分級管理和有關部門分工負責的學前教育管理體制。國十條再次明確了這一管理體制，規定各級政府要加強對學前教育的統籌協調，健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制，形成推動學前教育發展的合力。教育行政部門是政府的教育職能部門，具有貫徹和執行政府相關教育政策的作用。作為發揮主管作用的教育行政部門，首先必須科學地制定發展規劃，貫徹各級政府的方針、政策和指示，結合當地發展的實際情況，進而協同相關部門有效配合并付諸實踐。

日前，三部委發布《幼兒園收費管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）來規范幼兒園收費行為，申明幼兒園除收取保教費、住宿費及省級人民政府批準的服務性收費、代收費外，不得再向幼兒家長收取其他費用。《暫行辦法》在政策文本中著重指明了教育行政部門、財政部門和價格主管部門等三大部門的職責，因此規范幼兒園收費行為要依靠三大部門的有機聯動。

按照國十條的相關規定，城鎮小區應根據居住區規劃和居住人口規模配套建設幼兒園，而且還著重強調了要充分考慮進城務工人員隨遷子女接受學前教育的需求。國十條的頒布以及各省市《三年行動計劃》的出臺，小區配套幼兒園和優質公辦園辦分園也正如火如荼地進行著。小區配套幼兒園建設、優質園辦分園就需要教育行政部門和建設部門的聯動。不管是現行的小區配套幼兒園建設，還是優質園辦分園，大部分還是以公辦幼兒園為主。因此，教育行政部門和建設部門要形成有效的聯動，不僅要建設與居住人口相適應的普惠性幼兒園，還得兼顧進城務工人員隨遷子女的學前教育需求。站在教育公平的角度上，教育行政部門必須嚴格幼兒園的準入制度，充分保障所有適齡兒童的教育機會公平。

總體而言，普惠性幼兒園的建設是一項大工程，在我國自上而下的教育管理體制下，各級政府既要重視觀念層面的宣傳，也要兼顧宏觀政策的導向。在踐行普惠政策的過程中，要調動一切參與主體的主動性，如相關部門負責人、幼兒園園長、家長等各利益主體，通過理論和實踐的不斷循環統一，早日實現普及學前教育的宏圖規劃。