第一篇：預算式民主用制度管好集體經濟的錢袋子

預算式民主用制度管好集體經濟的錢袋子——基于廣東省東莞市村級預算制度的調查與思考

作者：張利明等 責任編輯：admin 信息來源：中國農村研究網 發布時間：

2016-09-25 瀏覽次數： 26次

“健全農村集體資金、資產、資源管理制度，做到用制度管權、管事、管人”，這是規范村級財務管理的基本要求。但是，長期以來，我國其他地方的村年度支出安排缺乏剛性的約束機制，導致農村財務管理易出現隨意性、單向性、形式化的隱憂，極易引發村官貪腐問題。近年來，廣東省東莞市以村級預算改革為突破口，探索出一條極具東莞特色的村級財務管理新路子。在實踐過程中，東莞市將村級財務管理的關口前移，以村級預算制度為著力點，讓廣大村民參與到預算編制、審核、執行和監督的整個過程中，利用程序化和制度化手段管好了集體經濟的“錢袋子”，實現了“有錢辦事”和“民主議事”的有機結合。

一、預算式民主：落實村級財務管理的有效探索 東莞市探索的“預算式民主”，是在村級財務管理基礎上發展出的一種新形式，以涉及農民切身利益的村級預算為突破口，通過民主程序和制度規范，使農民參與到村級預算編制、審核、執行和監督的整個過程中來。

（一）創新民意收集機制，預算編制中傾聽民意 預算編制是預算管理的前提和基礎，編制的規范性直接影響預算目標的科學性。東莞市在充分考慮村組集體經濟情況、收支計劃和群眾意見的基礎上，通過多種方式征求民眾的意見和建議，提出村級預算編制方案，保障預算編制的代表性和科學性。一方面，實行黨員民意征集負責制。以村（社區）全體黨員為紐帶，劃定各自管理片區，每一片區負責15至20戶農戶，向村民無償征集預算相關意見，并形成書面報告遞交經濟聯合社，經聯社提取出現頻率較高的村民意見納入村組財務預算。另一方面，建立協管小組民意征集責任制。在行政村以下的村民小組或自然村招募若干個協管小組長，協管小組以群眾真實需求為起點，每人負責15戶左右的村民，有償向村民征集關于村組財務收支方面的意見，并形成書面報告提交經聯社。通過這種制度化的民意征集機制，使村民充分表達關于財務預算方面的意見，真正把資金的使用權賦予村民。

（二）拓寬民意表達機制，預算審批中代表民意 預算審批主要通過村民選舉產生的代表機構來依法審查批準預算，代表機構審批預算也構成預算民主的重要環節。一是多主體聯席，初審預算。初步編制出來的村級財務預算在鎮（街道）農村集體資產管理部門審核后，根據初步的審核意見，村（社區）“兩委”、經聯社聯席要開會討論，且相關財務人員和監事會人員應當參與，充分發揮民主，對預算方案進行修訂。二是多形式表達，協商預算。在預算審批的過程中，村民代表和普通村民可以采取口頭質詢、書面材料等形式對預算內容表達自己的意見和建議。三是股東（代表）大會表決，審批預算。村（社區）收到《農村（社區）集體經濟組織預算審核表》后，預算方案須召開股東（代表）大會表決通過后方能實施。預算方案未能通過股東（代表）大會表決同意的，村（社區）須調整預算方案，并重新啟動預算審核程序。通過村民廣泛的民主參與，從而保證村級預算運作的正當性。

（三）優化民眾參與機制，預算執行中落實民意 預算執行是實現預算收支任務的關鍵步驟，也是整個預算管理工作的中心環節。一方面，定期向村民公布預算執行情況。建立“陽光信息月報制度”，將村級預算的重大事項、重大決策、重大支出、財務狀況等事項，編印成《陽光信息月報》，定期派送到各家各戶，并在村級陽光信息公開欄上公布，使村民實時了解預算執行情況。另一方面，預算調整須經村民決議。預算執行中，對所有的收入和支出，必須按照編制好的預算項目進行，嚴禁隨意調整和變更預算，確保預算的“剛性”，如遇預算增加、減少等情形的，須通過村民（代表）大會按程序依法進行。此外，隨時向村民暢通參與渠道。村干部每天輪流在辦事大廳值班，隨時為村民解答疑惑。村民針對預算執行情況反映的意見，須備錄在案，并在每周村領導干部例會上討論。

（四）豐富財務公開機制，預算監督中發展民意 變事后監督為事前監管是村級預算制度的一大特點。一是預算公開，實現全民監督。村干部和經聯社干部根據預算編制方案，每季度15日前制定上報上季度的《農村（社區）集體經濟組織預算執行情況表》，印制成報刊等書面材料并寄送至每一位村民（代表）手中，達到全民知情，使全體村民監督有據。二是定期審計，實現實時監督。每半年召集“兩委”干部、理事會、監事會和財會人員召開預算執行情況通報會，由村會計分別出具上半年和年度預算執行情況報告，對預算執行情況進行通報，實時向村民報告預算執行情況，總結分析存在問題，及時整改執行偏差，確保預算目標有效落實。三是績效考核，實現成效監督。預算的執行結果與績效掛鉤促使預算有效實施。在每年年底，對比上一年度財務預算定制預算執行情況表，向公眾公布。村財務預算執行效果與村“兩委”、經聯社干部薪酬掛鉤，獎優罰劣。績效與預算掛鉤，村民與政府兩級監督，保障預算按計劃科學實施。

二、制度管錢：預算式民主助推村級集體經濟監管 東莞市實行的村級預算制度，改變了村級財務管理行政性和單向性的路徑依賴，促進了基層群眾的全過程參與和制度化參與，取得了積極成效。

（一）推進了村級財務管理的科學與規范

如何有效實現村級財務管理的科學性和規范化一直是困擾農村管理的一大難題，尤其是對于東莞這樣具有龐大村組集體資產的地區，村級財務管理更是難上加難。過去，“村級辦事是花多少算多少，村里每年的收支安排缺乏剛性的約束機制。”通過實行村級財政預算，使各村把錢花在了刀刃上，村里的每一分錢都計劃著花，按規定花，增加了村財管理的透明度。據統計，東莞市洪梅鎮2014年各村預算實現經營總收入6951萬元，預算年度經營總收入7317萬元，完成預算95.01%，經營總費用2975萬元，預算年度經營總費用3122萬元，完成預算95.29%，使得村財務管理更有計劃性和規范性。

（二）保障了村級財務資金的公共與公開

“村級公共預算到哪里，決定了村莊公共管理和公共服務運行到哪里。”通過民主預算，充分吸取不同村民的意見和建議，促進預算更好地運用到公共管理和公共服務中來。另一方面，通過預算公開，避免了集體資產使用的盲目性。實行村級財務預算制度，變事后監督為事前管理，將村級的各項收支置于政府和群眾的監督之下，各村量入為出，‘擰緊’了支出的‘水龍頭’，據了解，通過實行村級預算，2014年中堂鎮全鎮村組兩級管理費支出3524萬元，同比減少263萬元，下降8.1%，其中接待費減少157萬元，會議及差旅費減少228萬元，公務用車費用減少47萬元，村級“三公經費”的開支有了明顯下降。

（三）增強了村民參與財務管理的意識與能力 村級預算改革在村“兩委”干部、集體經濟組織管理人員、村民代表和普通民眾之間搭建起有效的對話和溝通平臺，為基層民眾廣泛、直接地參與村級公共事務決策、管理和監督提供了制度化途徑和渠道。同時，村級預算也是一所很好的“民主學校”，通過這樣一種民主操練，使基層民眾的民主意識和民主觀念不斷增強、民主習慣不斷形成、行使民主權利的能力也不斷提高。洪梅鎮黎洲角村每開展一次預算編制，就需要召開4次較大規模的討論會議，每次參與的農戶都在50戶左右，充分實現了民眾參與的廣泛性和真實性，也提升了農民民主參與的能力。

（四）提升了村組集體資產的效益和潛力

由于村民的廣泛參與，使得預算更加貼近民意，集體資產的投資更加合理，讓集體資產的每一分錢都動起來，促進集體資產的保值增值。實行村級預算后，東坑鎮2014年底村組總資產為216220萬元，比2011年末增長36.5%，經營性總收入25850萬元，比2011年增長23.3%。更為重要的是通過民主化的村級預算程序，使村組集體經濟的發展規劃更加科學，進而大大提升了村組集體經濟的發展潛力。

三、賦權于民：東莞預算式民主的經驗啟示

東莞市預算式民主是農村財務管理的一大創新，通過村民的廣泛參與，推動了村級財務管理科學化、規范化與效益化，其所蘊含的程序民主與制度化改革方向具有的普遍意義和經驗啟示。

（一）預算式民主是強化村級財務監管的有效途徑 2015年中央“一號文件”指出：“進一步規范村‘兩委’職責和村務決策管理程序，健全村民對村務實行有效監督的機制，加強對村干部行使權力的監督制約，確保監督務實管用。”東莞探索的預算式民主將村民納入監管主體，賦予基層群眾充分的知情權、參與權、表達權和監督權，規范村級財政的收入和支出，有效地預防和避免了預算決策的隨意性。尤其是預算執行過程中，加大了跟蹤執法和審查力度，確保編制預算不“跑調”，執行預算不“走樣”，從而減少了村級財務管理中的失誤，防止了“小官大貪”問題的產生，有效強化了村級財務的監管。

（二）加強村民參與是村級預算制度的關鍵所在 在監事會民主理財，財務公開等參與機制的基礎上，東莞市創新性地讓村民參與村級預算的制定，從編制、審批、執行到監督，全程式參與，倒逼村級財務管理程序逐漸規范，落實村級財務的透明化、陽光化。村民參與渠道的拓展、參與意愿的提升，使得村級財務成為村民的日常關注點，村民可以針對村莊發展提出自己的看法與建議，并通過協商，逐步進入預算項目，切實滿足了村民需求，將錢用到了實處。

（三）制度化是預算式民主有序發展的保障

長期以來，我國農村的財務管理大多較為混亂，村民參與無門、監管無章，村級財務管理難向落到實處，往往處于“懸浮”狀態。村級預算制度的實施，將村級財務的管理制度化、規范化，通過一套完整的編制、審批、執行、監督程序，將財務的管理運行在有序的規范之下，用制度來管理好村級經濟的“錢袋子”。同時，程序性的制度也為村民的廣泛參與提供了便利的渠道，村民按照程序規定，即可全程參與村級預算的編制之中，才能讓村民的聲音進入村級財務管理，才能讓村級財務更具民意、更加科學、更加有序。

第二篇：管好人民的錢袋子 - 紅河人大網

管好人民的錢袋子

——強化對縣級財政預決算審查監督工作的思考

李約處

財政預算是管理和調節國民經濟的重要手段。審查批準本級財政預算并監督其執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的基本職權。如何強化財政預算監督，人大為老百姓管好“錢袋子”，推進政府依法理財，把好政府用錢的“閘門”，成為縣級人大監督工作的一個重要課題。

一、預算監督存在的問題

（一）預算編制指標過粗。從本質上講，一方面一級政府的預算實際上就是這一級政府在內必須開展的社會、政治、經濟活動的財力保障計劃。而事實上，由于政府預算編制時間短促，缺乏科學的預測和精確的計劃，預算資金未落實到具體單位和項目，客觀造成了“部門伸手，領導批條，追加預算”等隱性分配或二次分配。另一方面政府提交人代會的預算草案中表格部分一般為收支總表，通常只是一個大數，最多列到“款”。由于收支科目粗糙，項目不細，透明度低，人大無法據此進行實質性審查。

（二）部門預算缺乏科學性、準確性。實行部門預算是近年預算制度改革最重要、最見成效的亮點，但縣級而言，部門預算執行還不夠科學和完善。財政部門對部門編制的預算建議數調查核實不夠準確真實，不能正確反映各部門正常消耗的實際水平，無法形成科學合理的經常性支出的定額標準。對于財力困難縣來說，即使各部門編制的預算經過調查、核實、評估是科學準確的，但因財力不足也無法實現。只能按照財政原先計劃好的“盤子”最終確定部門預算。部門預算仍存在預算內外資金“兩張皮”的現象，預算編制仍側重于預算內資金，對預算外資金仍采用比較松散的核定辦法，表面上引入綜合預算編制方式，單位的收入看似納入預算管理或財政代管，但實際上未對部門所有的財力進行“捆綁式”綜合考慮，統籌安排。

（三）人大常委會的機構設置不適應預算監督的實際需要。人大預算監督是一項專業性強、要求標準高、十分復雜的工作。目前，縣級人大常委會基本上沒有專門的預算工作機構，日常監督主要由財經工委承擔，財經工委大多數為2人，甚至有的縣是1人，且缺乏足夠的專業人員和管理力量，難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。

（四）人大知情權不能得到有效落實。由于沒有相關的法律法規作保障，加上各種原因使人大尚不能過多地介入預算編制的前期工作。因此，人大常委會只能靠聽介紹，靠粗淺的調查了解，對許多情況一時搞不清楚，無法掌握預算編制的相關過程及編制依據。情況不明，信息不靈，自然也就失去了監督的主動性，審議也就更缺乏針對性、有效性。

（五）人大預算監督缺乏有效的剛性手段。人大預算監督從本質上講是體現人民意志，行使人民當家作主權力的行為。但在現實中人大審查預算、決算除了聽取政府相關的報告外，只能依靠聽取政府審計部門的審計報告，而政府審計部門對財政審計監督則屬于一種政府內部的自我監督。在現行的體制下，縣級人大內部沒有類似于審計部門這種能夠對財政收支情況進行直接審計的機構，只好依靠政府組成部門對政府實施監督。這是人大預算監督無法擺脫程序性監督的體制性原因之一。總體來看，目前基層人大常委會對財政預算監督力度不夠，基本上處于走程序的狀態。國家的錢是人民的，是老百姓的，怎么使用應體現人民群眾的意志，不能由少數人說了算。所以，人大預算監督必須強化，程序性預算監督要轉化為實質性的監督。

二、強化預算監督的幾點思考

（一）改革預算編制，細化預算項目和深化部門預算。政府向人大提交的預算草案，應包括預算收支總表、收支明細表、收支分級表、各部門基本數字表和詳細而通俗易懂的草案說明書。實行部門預算，解決分配層次多、預算不透明的問題。除預備費、專項資金預留外，所有資金年初一次性科學合理地安排到具體部門和項目，并實行財政預算內外資金統籌管理。預算確定批準后不允許隨意追加和削減，如確需調整，必須報經人大常委會審查批準，加大預算監督的約束力。

（二）做好預算審查，注重實質性的監督。長期以來，財政預算稿編制較粗，常常是“外行看不懂，內行說不清”，預算的透明度不高。針對這一現狀，人大財經工委要提前介入財政預算的編制，嚴把初審關。人大常委會財經工作委員會根據省州財政工作會議精神，掌握預算編制信息，了解編制預算的重點，并提出意見和建議。在全面審查的基礎上，著重審查預算草案是否體現了量入為出，收支平衡，不列赤字的原則；財政收入有無可靠保證，增長是否與國內生產總值增長相適應；支出安排是否堅持統籌兼顧，確保重點的原則；完成預算任務的措施是否可行。人代會期間，反復聽取和分析人大代表對預算草案的審議意見，寫好預算審查報告。報告力求體現黨的方針政策，符合縣情實際，抓住代表關心的民生問題，提出切實可行的建議措施，使人代會能夠順利批準預算草案。

（三）加強財政預算執行監督。一是建立情況報告制度。人大常委會要求財政稅務部門每月報送預算（稅收計劃）執行情況表，通過報送的材料及時掌握預算執行情況，有針對性地進行監督。二是加強半年和全年預算執行情況審查。每年安排兩次聽取政府財政預算執行情況報告，人大財經工委每季度到財稅部門調研一至二次，參加財稅聯席會及半年預算執行情況分析會，全面了解和掌握財政收支運行情況，并針對存在問題提出意見和建議，加強財政部門預算執行的約束。三是對部分部門預算執行情況進行跟蹤監督，對在監督過程中發現的問題及時向財政及有關部門提出改進建議，促進財政部門進一步加強預算管理，有關部門嚴格執行預算，提高資金的使用效益。四是人大財經工委要加強與政府對口單位的聯系，參加政府的有關會議和重要活動，檢查了解預算執行過程中存在的問題和不足，及時向政府及財政部門提出建議和意見。

（四）利用審計強化監督，提高監督質量。人大依法對“一府兩院”的工作監督，主要是從各項法律、法規執行、客觀管理、程序化方面實施監督，更深入的微觀監督，則主要是依靠審計職能實施監督。一是實行預算執行的審計制度，大力支持審計部門開展預算執行審計工作。審計財政預算執行，是實現從程序性審查向實質性審查轉變的重要環節。每年審計部門對預算執行情況進行審計后，及時將審計情況報告人大常委會，人大常委會在審議財政決算草案的同時，聽取和審議政府提出的審計機關關于上一預算執行和其他財政收支的審計工作報告，并交辦審議意見。二是督促違規問題的整改。人大常委會積極支持和監督審計部門依法查處違法違紀問題，對審計披露的財政違規問題整改情況進行跟蹤監督，督促政府限期對審計中發現的問題進行認真整改，并將整改情況和審議意見辦理情況向人大常委會報告，提高人大監督的實效。

（五）加強預算監督隊伍的建設。一是人大常委會組成人員以及工作機構中，配備熟悉預算審查監督業務的人員，吸收一些從事財政、審計、統計分析工作的同志，專門從事人大預算審查監督工作。

（六）監督與支持相結合，寓支持于監督之中。人大對政府的監督體現在對政府理好財、用好財的監督，雙方的目標是一致的，是一種良好的互動關系。人大常委會在工作中，不只是監督政府如何編制預算、如何花錢，更注重支持政府如何增加收入，寓支持于監督之中。首先支持政府抓好稅收征管。其次支持政府狠抓非稅收入，嚴格執行預算外資金“收支兩條線”管理。第三支持政府加強財源建設。要按照紅河州南部經濟強縣和財政收入億元縣的目標要求，支持政府聚財、富民、興縣。

（七）跟蹤督辦審議意見，確保監督取得實際效果。在審議的過程中提出的意見或建議，可交政府有關部門處理，并要求政府有關部門將處理情況限期反饋給人大。人大財經工委加強與辦理機關的聯系，審議意見的辦理落實情況進行督促和檢查，了解辦理過程中遇到的問題，并將有關情況及時向主任會議報告，對辦理措施不力，工作推諉，執行不到位的進行跟蹤督辦，真正使審議意見落在實處。

（作者單位：綠春縣人大常委會）

（責任編輯 徐云紅）

第三篇：把握“五點” 為百姓管好“錢袋子”

把握“五點” 為百姓管好“錢袋子”

審查和監督財政預決算，是人大監督職權的重要內容。黨的十八大報告首次提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，強化和支持人大履行好法定職權。近幾年來，湖北省枝江市人大常委會認真貫徹《監督法》、《預算法》等法律法規，在財政預決算審查監督方面堅持把握“五點”，收到了一定成效。

基點：把握預算草案

審查和批準政府預算是人代會的一項重要任務。為了保證預算審查質量，在每年的人代會之前，枝江市人大常委會財經工作委員會都深入到預算部門和單位開展調查研究，座談了解預算執行和預算草案編制情況，征求意見；聽取財政部門關于預算的財力估計、預算編制的主要原則，以及預算初步安排情況，對一些項目的必要性和可行性進行初步審查，提出修改意見。初步審查突出經濟因素分析，準確把握財政預算收支的執行情況，增強制定財政預算的可預見性和科學性。在人代會上，代表們重點就預算的真實性、政策性、合理性進行認真審議，提出修改意見，使預算方案更趨合理。

重點：監督預算執行

幾年來，枝江市人大常委會把加強預算執行監督作為一項重點工作，他們結合平時的調研視察活動，對預算執行情況進行深入了解，及時研究經濟運行狀況。該市人大常委會主任會議多次專題聽取財政預算外資金收支情況、社保基金運行及管理情況、城市國有土地使用權出讓金收支情況、住房公積金管理情況匯報，要求政府增強預算的約束性和權威性。同時，增加對預算執行的審議次數。堅持每年初人代會聽取和審議上一財政預算執行情況，7月份常委會聽取和審議上半年財政預算執行情況的報告。對一些重點項目資金，實行跟蹤監督。2012年，常委會在審查上半年預算執行情況時，發現在項目建設資金使用中，存在上年的預算資金未使用完結轉下年使用，帳目比較模糊的現象，當即要求財政局將這類資金列出項目和明細，說明情況，并要求財經工作委員會進行跟蹤監督，確保了重大專項資金專款專用。

節點：突出審計作用

枝江市人大常委會注重發揮審計監督作用，加強與審計機關的溝通聯系，實現了人大依法監督與審計監督的有效對接。該市人大常委會把預算執行情況審計作為審查監督預算的一項重要手段，經常聽取審計部門關于預算執行情況審計的工作匯報，從中發現預算執行中的問題，選擇監督的重點，促進財政部門加強預算管理制度建設和隊伍建設。2011年，審計部門在審計上財政收支執行情況時，發現部分單位存在滯撥專項資金、隱瞞收入、財務處理不規范等問題，審計部門嚴格按照審計法律法規的有關規定進行了嚴肅處理。對審計報告反映的問題，常委會高度重視，要求政府和審計部門加大督辦落實力度，對屢查屢犯的要依法嚴肅追究相關人員的責任。年末，常委會領導跟蹤問效，到審計局聽取了整改落實情況專題匯報。

落腳點：實現收支平衡

人大加強預決算審查監督的落腳點是要實現財政收支平衡，增強財政資金使用績效。枝江市人大常委會十分重視抓好決算的審批工作，一是在審計進駐之前，給審計機關布置當年需重點了解掌握的相關內容，審計機關按照要求，在審計過程中予以實施。這樣采取一年抓幾個重點項目或重點資金，做到各個解剖，心中有數。二是在常委會召開之前，由財經工作委員會深入到財政、審計等有關部門調查研究，了解情況，對市級財政決算草案報告進行審查，形成審查報告，一并提交常委會進行審議，為常委會審查批準決算草案提供重要依據。2012年9月，在常委會審查2012年決算草案時，財經工作委員會在初審報告中提出了硬化預算約束、優化支出結構等幾個方面的建議，均被常委會采納，轉化為審議決議。

關鍵點：建立長效機制

為了使財政預決算監督工作有序進行，枝江市人大常委會在監督中注重豐富內容、加強制度建設，使人大預決算監督工作更具有實效。一是轉變作風，深入開展調查研究。通過實地調查與查閱卷宗、聽取部門匯報與群眾意見相結合等方式，力求全面、客觀地掌握第一手材料，確保提出的意見建議有建設性、針對性和可行性。二是建立聯合監督和重大情況報告制度。吸收監察、審計等監督部門對財政預算執行情況進行審查監督。要求財政部門對重大資金的使用、重大預算的變化、重大政策的出臺、專項資金的運行實行報告制度。三是加強跟蹤督辦。按照常委會制定的審議意見辦理暫行辦法等規定，人大財經工作委員會加大了對財政類審議意見和代表建議的跟蹤督辦力度。使人大常委會在調查、檢查、視察、走訪代表中收集到的一些具體問題，得到了較好解決。

第四篇：用制度管權、管錢、管人,給權力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒’,真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制

“用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上‘緊

箍咒’，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制”

李克強總理的重要講話，從著力建設廉潔政府的高度，提出了今年反腐倡廉工作的重點任務和具體要求，充分體現了新一屆國務院領導班子堅定不移反對腐敗的決心。各級黨委應從政治和全局的高度，充分認識做好反腐倡廉工作的重要性和緊迫性，把學習貫徹國務院第一次廉政工作會議精神作為當前和今后一段時期的重要工作來抓，以依法行政、高效履職為重點，深入推進廉政風險防控工作，進一步規范行政審批行為，推進權力公開透明運行。要堅決執行中央“八項規定”，有針對性地加強領導干部作風建設，嚴格財經紀律和財務管理，堅決制止奢侈浪費，進一步細化要求，明確責任，加強落實，推動廉政建設和反腐敗工作取得新成效。