第一篇：中國歷代行政區(qū)劃演變的規(guī)律試探

中國歷代行政區(qū)劃演變的規(guī)律試探

顏杰坤

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟因素的比重越來越大，兩者成互動關(guān)系，對行政區(qū)劃產(chǎn)生重大影響，即政治制度與經(jīng)濟基礎互動規(guī)律；跟隨政治的需要而不斷改變管理層次，同時管理幅度也不斷反作用于管理層次，這就是管理層次與管理幅度互動的規(guī)律；行政區(qū)劃作為一種制度，慣性大，每個時期的行政區(qū)劃都可以從前面找到其淵源，從長時間考察變化是絕對的，穩(wěn)定是相對的，這就是歷史穩(wěn)定性與改革創(chuàng)新性互動規(guī)律。探討其變化規(guī)律，可以為今后的行政區(qū)劃改革做前期的準備工作。

一、政治制度與經(jīng)濟基礎互動規(guī)律

馬克思主義認為，經(jīng)濟基礎是政治制度的基礎，政治制度是經(jīng)濟基礎的集中反映。經(jīng)濟具有不斷發(fā)展的特性，政治制度具有相對穩(wěn)定性。當政治制度與經(jīng)濟基礎相適應時，就能促進經(jīng)濟的發(fā)展；當不適應時，就阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，就需要改變政治制度以適應經(jīng)濟基礎的發(fā)展。

古代不同歷史時期經(jīng)濟發(fā)展是不平衡的，從遠古到西晉，是中國古代經(jīng)濟發(fā)展的第一階段。在這一階段，南北經(jīng)濟從同步發(fā)展進而到北方經(jīng)濟迅速超過南方。黃河中下游地區(qū)由于地理條件更適合原始農(nóng)業(yè)的發(fā)展，孕育了夏、商、周文明。在戰(zhàn)國、秦、西漢時期，中國北方經(jīng)濟高度發(fā)展，尤其是關(guān)中地區(qū)成為全國的政治和經(jīng)濟中心。東漢、三國和西晉時期呈現(xiàn)出北方經(jīng)濟衰退和南方經(jīng)濟發(fā)展的特點。北方先是出現(xiàn)軍閥割據(jù)，西晉統(tǒng)一后不久又發(fā)生了八王之亂，從而使北方經(jīng)濟遭到嚴重破壞；同期的南方由于北方人民的南遷帶去了先進的生產(chǎn)技術(shù)和勞動力，得到了發(fā)展。但北方在曹魏統(tǒng)一后，經(jīng)濟有所恢復，其經(jīng)濟仍超過南方。從西晉末年到隋唐五代，是中國古代經(jīng)濟發(fā)展的第二個階段。其特點是經(jīng)濟重心第一次從北方失去，并開始逐漸南移。經(jīng)濟發(fā)展從北方和南方基本平衡到南方經(jīng)濟開始超過北方，使中國經(jīng)濟重心南移成為不可逆轉(zhuǎn)之勢。在這一時期的北方，西晉滅亡后陷入十六國混戰(zhàn)之中，致使中國自夏、商、周以來形成的經(jīng)濟重心第一次因經(jīng)濟衰退而消失。直到北魏統(tǒng)一北方，北方經(jīng)濟得到恢復。北周滅掉北齊，統(tǒng)一北方，使北方經(jīng)濟實力繼續(xù)維持超過南方的局面，恢復了它經(jīng)濟重心的地位。南朝時期，南方經(jīng)濟因局勢相對穩(wěn)定得以迅速發(fā)展，并基本上趕上了北魏，長江流域成為新的經(jīng)濟重心，南北呈抗衡局面。但是北方黃河流域由于開發(fā)歷史悠久，優(yōu)厚的實力再度得到發(fā)揮，仍是中國的經(jīng)濟重心。隋唐是中國封建社會的鼎盛時期，南北方經(jīng)濟同時處于高速發(fā)展時期。安史之亂后，經(jīng)濟重心再次呈現(xiàn)南移趨勢。

五代遼宋夏金元明清時期，是中國古代經(jīng)濟重心最終南移并得到不斷強化的階段。這一時期之初，北方經(jīng)濟繼續(xù)凋敝，而南方經(jīng)濟包括農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和商業(yè)卻更加迅速地增長，終于趕上和超過了北方，致使南北差距進一步擴大，經(jīng)濟重心最終完成了由北方到南方的轉(zhuǎn)移，并不斷得到鞏固。與此同時，作為政治制度的行政區(qū)劃也相應地發(fā)生變化，并且變化的腳步與經(jīng)濟發(fā)展的軌跡有重大的聯(lián)

系。

從表中可以看到，第一，政區(qū)越來越多，越來越小。原因是人口的增加，經(jīng)濟發(fā)展，需要把原來大而模糊的行政區(qū)劃劃小，以便進行更有效的行政管理；第二，政區(qū)數(shù)量的變化與經(jīng)濟重心的變化明顯一致。唐以前，經(jīng)濟重心在北方，行政區(qū)劃就北密南疏，之后，經(jīng)濟重心南移，行政區(qū)劃的密度也跟著南移。說明經(jīng)濟基礎是行政區(qū)劃（屬于政治制度）的基礎。

經(jīng)濟基礎是政治制度的基礎，但是，經(jīng)濟基礎與政治制度的作用并不是單方向的，而是一種互動的關(guān)系，也即政治制度也反作用于經(jīng)濟基礎。

中國自古以來都是中央集權(quán)的單一制，在政府駐地，利用掌握的政治權(quán)力資源，人為地把其他資源擄掠到政治中心。一般情況下，中國古代最繁華的城市就是政府駐地，政治級別越高，越繁榮。一旦政治權(quán)力遷離，經(jīng)濟就會停滯不前甚至倒退。唐朝的首都長安是古代世界最繁榮的城市，保持繁榮長達幾百年。宋朝以后首都不再定在長安，從此，長安繁榮不再。石家莊、合肥、鄭州在尚未成為省會之前，都不是大城市，在立為省會后，經(jīng)濟迅速發(fā)展，成了其所在省份的最大城市。

中華人民共和國建立以后，行政區(qū)劃對經(jīng)濟的影響，集中表現(xiàn)為行政區(qū)經(jīng)濟。中國土地寬廣，各地自然狀況相差甚遠，商品經(jīng)濟不發(fā)達，難以形成全國統(tǒng)一的大市場。中華人民共和國建立后，中央集權(quán)仍保留下來，形成“條條”“塊塊”結(jié)合的管理。1978年改革開放后，以“塊塊”為主的地方諸侯，在“以經(jīng)濟建設為中心”的口號下，片面追求地方利益，利用政治權(quán)力，人為地割裂各地的經(jīng)濟聯(lián)系，形成一個個“大而全”、“小而全”的地方“經(jīng)濟諸侯”（行政區(qū)經(jīng)濟）。在行政區(qū)經(jīng)濟下，地方的經(jīng)濟行為充斥著政府的意志，資本和生產(chǎn)要素流動受到限制，政治中心與經(jīng)濟中心高度吻合。

所以，中國歷代行政區(qū)劃的演變充分體現(xiàn)了政治制度與經(jīng)濟基礎互動的特點。

二、管理層次與管理幅度互動規(guī)律

管理層次與管理幅度的關(guān)系屬于行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)。行政區(qū)劃的管理層次指行政區(qū)劃的縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，有多少等級層次就有多少管理層次。任何一個面積較大、人口較多的國家，只有一個中央政府難以對行政區(qū)域內(nèi)進行直接、全面有效的管理。為了保證行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域劃分居民的辦法，在國家管理層之下設置若干相對獨立的地方政府，并授權(quán)地方政府來進行治理和管轄。由此可見，行政區(qū)劃管理層次的產(chǎn)生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。

行政區(qū)劃的管理幅度是指一個行政區(qū)直接管轄下一級行政區(qū)的數(shù)量。管理幅度有一定的限度，過大或者過小都會影響行政管理的有效性。因此，要獲得良好的管理效能，不僅要科學地劃分管理層次，同時也必須合理地確定管理幅度。管理層次與管理幅度相互制約，在行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)反比的趨勢。管理層次小時，管理幅度多；反之亦然，管理層次大時，管理幅度就小。影響管理層次與管理幅度的因素主要有轄區(qū)面積、人口與民族的構(gòu)成、歷史文化傳統(tǒng)和科技的發(fā)展程度。縱觀中國歷代行政區(qū)劃的演變，可以發(fā)現(xiàn)管理層次與管理幅度之間的互動。

縱觀歷史，發(fā)現(xiàn)在層次結(jié)構(gòu)與幅度結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)兩個循環(huán)與回歸：第一階段，從秦到南北朝。這個階段，行政區(qū)劃的層次結(jié)構(gòu)由二級向三級發(fā)展，與此同時，管理幅度也跟著由大向小轉(zhuǎn)變。從秦普遍設置郡縣到漢武帝在郡國之上設置一級監(jiān)察區(qū)——州，歷經(jīng)東漢末年州由監(jiān)察區(qū)向一級政府演變，最終隋文帝采取廢郡存州的辦法實行州縣二級制。伴隨管理層次的變化，平均管理幅度由秦的31.6，發(fā)展到漢初的39.5，終因郡的濫設（超過100個），超過有效管理的幅度，只能在郡國之上再增加一級政府，使得平均管理幅度下降。

第二階段是從隋到清末。在這個階段，行政區(qū)劃的層次結(jié)構(gòu)與管理幅度再一次發(fā)生循環(huán)，層次結(jié)構(gòu)從二級向多級發(fā)展，再回歸到民國初期的二級。管理幅度同時緊跟管理層次的變化而變化，由隋的35.4、唐的38.1變小，到清末時為10.6，再在民國初突然增大為42.3。從隋初到唐初，中國管理層次再次變?yōu)槎墸芾矸纫苍俅纬^30。從唐太宗開始，由于州越分越多，超過300個州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋兩朝在州與中央政府之間增加一級政府，即唐的道和宋的路。元朝省制出現(xiàn)，標志著中國的行政區(qū)劃進入到一個全新的階段，自此，“省——府——縣”結(jié)構(gòu)一直維持到清末。元朝的地方行政層次為四級，平均管理幅度為5.8，是歷史上行政區(qū)劃層次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重歸三級制，到民國初，再一次實行二級制，平均管理幅度再次反彈至42.3。

民國實行二級制，卻又在省與縣之間設置專區(qū)，實為二實一虛制。這種制度維持時間并不久，因為此時的國土面積與人口數(shù)量不是秦、隋所能比的。新中國成立之初，一度將行政區(qū)劃的層次結(jié)構(gòu)增加到新的高度，算上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有五級之多，管理幅度大幅度下降為7.1，只是時間很短。普遍實行的實四級為主、實三級與三實一虛為輔的層次結(jié)構(gòu)。

中國的歷代行政區(qū)劃的演變表明，在中國這樣一個地大物博、人口眾多而分散、民族成分復雜并有著悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家里，地方行政區(qū)劃的層次結(jié)構(gòu)以三級、平均管理幅度以10左右最常見。歷史上實行二級制、管理幅度為30以上的朝代為秦、漢初、隋、唐初、民國，時間短，并且很快就被三級制、管理幅度為10左右的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)所取代。元朝實行層次多級制，平均管理幅度為歷史最低的5.8，歷史上僅此一例，明朝馬上恢復傳統(tǒng)的層次三級、管理幅度10左右的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)。中國歷代行政區(qū)劃的管理層次與管理幅度互動，已經(jīng)形成了相對合理的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，這個結(jié)構(gòu)不僅對當時的穩(wěn)定和發(fā)展作出了巨大貢獻，也為今后的行政區(qū)劃改革積累了經(jīng)驗與教訓。

三、歷史穩(wěn)定性與改革創(chuàng)新性互動規(guī)律

通過對歷代中國行政區(qū)劃演變的考察、分析，發(fā)現(xiàn)貫穿于整個歷史的行政區(qū)劃的演變的另一特點就是歷史穩(wěn)定性與改革創(chuàng)新性互動特點。作為國家權(quán)力在地方的劃分，為了更有效地管理國家事務，隨著經(jīng)濟、人口數(shù)量的變化，行政區(qū)劃也會出現(xiàn)不同程度的變化，但是這種變化通常是微調(diào)。突變往往出現(xiàn)在改朝換代時，而且也是在前朝的基礎之上相對大的變化，并不是“另起爐灶”。改革創(chuàng)新性是絕對的、第一位的，貫穿于歷史的每一時期；歷史穩(wěn)定性是相對的、短暫的，從屬于改革創(chuàng)新性。具體表現(xiàn)為：越高的層次變動越大，越低的層次變動越小。地方最高一級的行政區(qū)劃變動最大，而且大都是從監(jiān)察區(qū)、軍區(qū)轉(zhuǎn)變而來的。地方最高一級行政區(qū)劃的主要變化形式新設置地方最高一級行政區(qū)劃，并把原來的地方最高級行政區(qū)劃降低為二級行政區(qū)劃。因為如果地方最高一級行政區(qū)劃權(quán)力過大或過于集中，就容易出現(xiàn)尾大不掉之勢；反過來，如果地方最高一級行政區(qū)劃過多或過于小，就會超過有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的發(fā)展經(jīng)濟，鞏固政權(quán)。調(diào)整地方行政區(qū)劃的根本原因“在于有利于加強中央對地方的控制”。

地方中間一級的行政區(qū)劃有變化，但是相對沒有地方最高一級行政區(qū)劃變動大。中間一級行政區(qū)劃往往是由一級行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變而來。也就是說，地方最高一級行政區(qū)劃會越劃越小，根據(jù)管理層次與管理幅度互動之特點，最終會超出中央政府的管理幅度，于是在原來地方最高一級行政區(qū)劃之上另外設置地方最高一級行政區(qū)劃，增加一個管理層次，原來的地方最高一級行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街虚g一級行政區(qū)劃。從行政區(qū)劃的演進可以看出，地方中間一級的行政區(qū)劃變化沒有地方最高一級行政區(qū)劃變化大。

縣級行政區(qū)劃最穩(wěn)定，這是歷史穩(wěn)定性的最好詮釋。2000多年以來，縣級行政區(qū)劃一直是國家結(jié)構(gòu)的基本單元，其他行政區(qū)劃經(jīng)常變動，只有縣穩(wěn)定沿用至今。縣級行政區(qū)劃在中國歷史上長盛不衰，對中國歷史的穩(wěn)定與發(fā)展做出巨大貢獻，對歷代行政區(qū)劃產(chǎn)生深遠影響，因為縣級行政區(qū)劃的設置符合政治、經(jīng)濟、行政管理等多方面的要求。經(jīng)過2000多年的發(fā)展，縣級行政區(qū)劃逐漸成為社會政治、經(jīng)濟、文化等多方面相對獨立的基本政治、社會單元，具有很強的穩(wěn)定性。縣級行政區(qū)劃介于地方與基層之間，具有承上啟下、溝通上層與基層的重要作用，成為地方與基層的中間環(huán)節(jié)，也成為整個國家進行公共管理的基石。新中國成立后，縣級行政區(qū)劃的地位不但沒有削弱，還得到強化，成為國家行政管理與經(jīng)濟發(fā)展的連結(jié)點。

任何事物都有一個產(chǎn)生發(fā)展消亡的過程，行政區(qū)劃也不例外。但是行政區(qū)劃的改革創(chuàng)新是在已有的行政區(qū)劃的基礎之上進行的，不可能推倒重建，這就注定了歷史穩(wěn)定性的重要性。歷史穩(wěn)定性與改革創(chuàng)新性互動特點不但貫穿于中國歷代行政區(qū)劃的演變，也將貫穿于今后行政區(qū)劃改革。

四、結(jié)語

中國2000多年的行政區(qū)劃演變，紛繁復雜，在這錯綜復雜的演變中也是有規(guī)律可循的。

首先就是政治制度與經(jīng)濟基礎互動之規(guī)律。行政區(qū)劃屬于國家政治制度的范疇，它的變化以經(jīng)濟發(fā)展為基礎，反之，行政區(qū)劃也對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大的反作用力，甚至形成了行政區(qū)經(jīng)濟。歷史上行政區(qū)劃的演變充分證明了這一點。其次是行政區(qū)劃的管理層次與管理幅度互動規(guī)律。管理層次與管理幅度成一種反比的關(guān)系或者趨勢。中國歷代行政區(qū)劃的演變體現(xiàn)了管理層次與管理幅度互動規(guī)律。行政區(qū)劃的層次結(jié)構(gòu)以三級、平均管理幅度以10左右最常見。最后是歷史穩(wěn)定性與改革創(chuàng)新性互動規(guī)律。改革創(chuàng)新性是絕對的、第一位的，貫穿于歷史的每一時期；歷史穩(wěn)定性是相對的，短暫的，從屬于改革創(chuàng)新性。

歷代行政區(qū)劃的演變，雖然名目繁多，卻總能夠從前面的歷史找到起相應的淵源。高級行政區(qū)劃變動大、中級行政區(qū)劃雖有變化卻相對穩(wěn)定，縣從秦一直到今天仍然是最重要的行政區(qū)劃。

參考文獻：

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責任編輯：宋英俊

來源：《重慶行政》2010年第4月號

第二篇：中國歷代行政區(qū)劃變遷

中國歷代行政區(qū)劃變遷 大綱

一、行政區(qū)劃層級的變化

1、秦漢的兩級制向魏晉南北朝的州、郡、縣三級制轉(zhuǎn)變

2、隋唐前期的州、縣二級制向唐后期至宋遼金的道、州、縣三級制轉(zhuǎn)變

3、元代的多級制向明清的省、府、縣三級制轉(zhuǎn)變

二、行政區(qū)劃幅員的變化

1、縣級政區(qū)的幅員變化

2、統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化

3、高層政區(qū)的幅員變化

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

1、山川形便的原則

2、犬牙相制的原則 知識點匯總

T01：郡縣制的起源

知識點說明：介紹了郡和縣的歷史起源及發(fā)展，指出郡縣制并非老早就有，也非起于秦始皇統(tǒng)一中國。

T02：分封制和郡縣制

知識點說明：介紹了分封制和郡縣制的不同形式和性質(zhì)，應避免將兩者混為一談，兩者雖是不同歷史時期的產(chǎn)物，但郡縣制并非直接繼承分封制，兩者之間有個延續(xù)的過程。

T03： 基層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)

知識點說明：介紹了行政區(qū)劃的不同層級政區(qū)的特點以及各自演變的規(guī)律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知識點說明：介紹了歷史上行政區(qū)劃邊界劃定的兩個基本原則，以及中央政府在不同時期對于這兩個原則的運用以及背后所體現(xiàn)的政治背景。

正文

中國歷代行政區(qū)劃變遷

今天我們講的這一講是中國歷代行政區(qū)劃的變遷。其實我們每個人都在一定的行政區(qū)劃當中生活，但是不一定有人會注意到行政區(qū)劃變遷的歷史，因為這其實也是一個比較專門的學問。我們今天大概把中國兩千五百年以來的行政區(qū)劃變遷作一個簡單的介紹。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇剛剛統(tǒng)一中國就召開了一個重要的會議。這個會議有兩項議程，一是議帝號，二是定制度。議帝號就是秦始皇把自己的稱號定為皇帝，他認為自己功過三皇五帝，所以就把三皇五帝的稱號合起來，叫做皇帝，他就稱為秦始皇帝。這個帝號的議定就是表示皇權(quán)專制的出現(xiàn)，另外一個定制度，就是確定如何來劃分全國的行政區(qū)劃。最終分天下為三十六郡，每個郡之下設若干縣。這個制度雖然在秦統(tǒng)一之前就已經(jīng)在局部地區(qū)實行，但是在統(tǒng)一的國家中卻是第一次實行。因為統(tǒng)一的國家也是秦始皇第一次締造的。

行政區(qū)劃在全國的實行，表明了中央集權(quán)制的形成。所謂的中央集權(quán)制是指中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國的領(lǐng)土劃分為不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)劃中設置地方政府并且授予地方政府一定的行政、軍事、財政、司法等權(quán)利。這些不同層級的行政管理區(qū)域就叫做行政區(qū)劃。

秦始皇二十六年所定的這個制度就表示中央集權(quán)制度在全國的實行。那么有人會問這個問題即行政區(qū)劃是不是從秦朝統(tǒng)一全國之后才開始實行的呢？其實不是的，早在秦始皇統(tǒng)一全國之前就有行政區(qū)劃的雛形出現(xiàn)。但是我們必須克服兩種觀點，一種就是認為秦始皇統(tǒng)一中國后才有行政區(qū)劃出現(xiàn)；另一種就是認為中國很早就出現(xiàn)了行政區(qū)劃，甚至從黃帝的時候（我們都說自己是炎黃子孫）就有行政區(qū)劃。這兩種觀點都是有問題的，行政區(qū)劃的出現(xiàn)比較準確地說應該是在春秋時期。因為在春秋的時候周代的封建制度慢慢發(fā)生了一些變化，原來西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封給諸侯建國，這個過程叫做封邦建國。諸侯又把自己的除了國都以外的領(lǐng)土封給大夫立家。這樣層層分封使得每一個層次中的大部分不是國君也不是周天子的直屬領(lǐng)土，而是各層封建領(lǐng)主所管轄的地區(qū)都有其主。

到了春秋的時候，因為各國之間的兼并戰(zhàn)爭，使得各國國君就把新征服的領(lǐng)地建成縣或者郡，直屬于自己統(tǒng)治，所以這些縣或者郡的產(chǎn)生就是行政區(qū)劃的萌芽。大概從春秋以后慢慢就有縣出現(xiàn)了，應該說秦、楚、晉三國最先出現(xiàn)有縣，然后在各國的邊境地帶出現(xiàn)了郡的建制。起先郡和縣是沒有統(tǒng)轄關(guān)系的，后來有些失勢的貴族的領(lǐng)地也被其他貴族改造為縣，這樣慢慢的各國都出現(xiàn)了行政區(qū)劃的意識。行政區(qū)劃最重要的一點就是領(lǐng)土歸國君直屬而不分封給陪臣。

到了戰(zhàn)國時代，權(quán)力更加下移，已經(jīng)到了“陪臣執(zhí)國命”的地步。卿大夫的勢力上升代替原來的諸侯，比如趙、韓、魏三家就把晉國分掉了，三家分晉標志著戰(zhàn)國的開始。這以后各國就普遍建立郡縣制度，縣的設置日趨普遍。原來不成體系的小鄉(xiāng)聚也合并為縣。邊地的郡由于日益繁榮，郡底下又分設縣，所以以郡統(tǒng)縣的兩級政區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。郡、縣的長官不再是由國君分封而是由國君直接任免，不能世襲。直到秦始皇統(tǒng)一全國之前，各國都普遍的實行郡縣制度，但是還有一國--齊國沒有實行郡縣制度，它分全國為五都；第二個情況是各國的內(nèi)地也就是國都附近也不設郡，只設縣；第三還有一些封域的保留。戰(zhàn)國末年，秦開始并吞六國，經(jīng)過一段時間的戰(zhàn)爭，終于統(tǒng)一天下，然后秦就把全國的領(lǐng)土在統(tǒng)一的那年分成三十六郡。所以要講郡縣制的萌芽，應該是在兩千五百年前的春秋戰(zhàn)國時代，然后在秦統(tǒng)一天下之后又把這個制度實行到全國。等全國統(tǒng)一實行郡縣制以后，兩千年來郡縣制的形式又發(fā)生了很大的變化，郡縣兩級的名稱也有變化，但都是中央集權(quán)國家的統(tǒng)治形式。兩千年的變化我們可以從三個方面來說，第一方面最主要的就是從郡縣層級的變化上來說；第二方面從郡縣幅員的變化上來說；第三方面是郡縣邊界的變遷。這三方面最主要的還是郡縣層級的變化，因此這里作重點闡述。

一、行政區(qū)劃層級的變遷

任何行政組織都是要分成若干管理層次的，每一個層次都有一定的管理幅度，層次和幅度之間存在著反比例關(guān)系。層次級數(shù)多，每個層級的管理幅度就小。反過來，層次級數(shù)少，管理幅度就大。一個國家的管理幅度要分成若干層次，而且層次級數(shù)是行政區(qū)劃體系中最基本的要素。一般來說層級越多，上下的阻隔越遠，政令不易貫徹，下情不易上達，中央政府就難以進行有效的行政管理。因此從中央集權(quán)的角度來講，要求要有盡量少的層級。但是受到管理幅度的限制，層級也不能隨意減少。中國歷代行政區(qū)劃變遷的核心就是行政區(qū)劃層次級數(shù)的變化，這一變化集中體現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)之間此漲彼消的演變過程。那么按照兩千年的層級變化情況，可以分成三個階段，就是從秦到民國初年可以分成三個階段。第一個階段是秦漢魏晉南北朝時期，歷時800年，政區(qū)從兩級制變成三級制。第二階段是五代宋遼金時期，歷時大約有700年，行政區(qū)劃又重復了從兩級制變?yōu)槿壷频难h(huán)。第三階段是元明清時期以及民國初年，歷時大約650年，政區(qū)從多級制逐步簡化到三級制以至于短時期的兩級制。現(xiàn)在就這三個階段分別加以講述。

1、郡、縣二級制向州、郡、縣三級制轉(zhuǎn)變

（1）秦漢時期的郡縣二級制，是這一階段里的第一個小階段。

秦代的基層政區(qū)是縣，縣以上設郡，這是很純粹的郡縣二級制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡加上內(nèi)史也就是首都周圍的地區(qū)，一共37個郡級政區(qū)。后來郡數(shù)有所增加，一方面是擴大了疆域設置了新郡。另一方面是把內(nèi)地的一些郡一分為二，所以秦代的郡到秦末的時候就增加到48個，再加上內(nèi)史地區(qū)。秦縣的數(shù)目沒有明確的文獻記載，大概總數(shù)在一千個左右。平均起來每郡大概管二十多個縣，這樣的層級和幅度是比較合理的。

西漢王朝建立以后，郡級政區(qū)就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡劃小，或者一分為二或者一分為三；另一方面是把諸侯王國領(lǐng)域劃小。西漢初年為了鞏固皇帝的專制統(tǒng)治，劉邦分封了很多諸侯王國來拱衛(wèi)中央。這些王國后來因為妨礙了中央的集權(quán)統(tǒng)治，所以不斷被劃小。那么這樣就使得郡的數(shù)目、國的數(shù)目不斷增加。第三方面，大家知道漢武帝是武功比較興盛的皇帝，他將漢朝的疆域大大擴大，增加了20多個新郡，這樣到了西漢末年，郡和國的數(shù)目就增加到103個，這103個郡國統(tǒng)轄了1587個縣級政區(qū)，平均起來每個郡國的管理幅度為15個縣，還算適宜，就是郡這一級管縣這一級是適宜的。但是一百多個郡國對中央政府來說，要直接管理的話，這個幅度就有點大了，甚至可以說是太大了，所以漢武帝就在郡級政區(qū)之上設置了14個區(qū)域，這個區(qū)域就叫做部也就是刺史部。將這十四部作為監(jiān)察區(qū)，每一個監(jiān)察區(qū)任命一個刺史，讓這個刺史來監(jiān)察其所管轄的區(qū)域內(nèi)的太守或者相，看他們的行為是否合法。這十四個部的刺史官的級別比較低，按照當時的官制是六百石，而他所管的郡太守的級別是兩千石，這兩千石和六百石是官員的秩祿，兩千石當然比六百石高很多，這就是用小官監(jiān)察大官，這個辦法是行之有效的，一直被后人所稱贊。西漢的十四部詳細說起來是十三個刺史部外加一個司隸校尉部（監(jiān)察首都附近地區(qū)）。西漢的正式行政區(qū)劃還是郡縣兩級，為了使中央管理一百多個郡比較方便，所以分部監(jiān)察。西漢和東漢都避免把這十四個監(jiān)察區(qū)變成行政區(qū)，因為如果變成行政區(qū)的話，這一個區(qū)的幅員比較大、人口比較多，如果進行割據(jù)對中央是不利的。所以在將近300年的時間里一直是堅持兩級制再加上一級監(jiān)察區(qū)的做法。

但是到東漢的后期，出現(xiàn)了農(nóng)民起義--黃巾起義。為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，一個郡的力量太小，因為全國分一百多個郡，每個郡的范圍就很小。西漢和東漢的領(lǐng)土都比現(xiàn)在中華人民共和國的領(lǐng)土要小，而我們現(xiàn)在的一級行政區(qū)劃只分三十多個省級單位，而西漢分成一百多個郡，顯然幅員是比較小的。在這種情況下，郡太守為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，但是困于其財力、兵力都有不足，所以中央政府沒有辦法只能將監(jiān)察區(qū)的刺史部改變成為行政區(qū)，也就是將刺史的級別從六百石提高到兩千石，而且讓他們能夠上馬管軍，下馬管民也就是授予行政權(quán)、財權(quán)和軍權(quán)。但是這樣一來刺史的權(quán)力就很大，結(jié)果就引起割據(jù)、分裂。東晉后來就分裂成三國。這以后行政區(qū)劃就由兩級變?yōu)槿壛耍簿褪菑目たh兩級制變成州郡縣三級制。所以第一個大階段從秦漢到魏晉南北朝的800年可以分為秦漢的兩級制和魏晉南北朝的州郡縣三級制這樣兩個小階段。

（2）魏晉南北朝的州、郡、縣三級制

從東漢末年開始州郡縣已經(jīng)成為正式的制度，這三級制在剛開始實行的時候還算正常，以十幾州的地管一百來郡管一千多縣，層次和管理幅度相稱，比例也適當，州郡縣三級都能發(fā)揮作用。比如以三國以后的西晉前期為例，一共是19個州統(tǒng)轄172個郡國，這些郡國管轄1232個縣，這樣平均一個州管八九個郡，每個郡管七八個縣，基本上還算合理。但是三級制的這種管理幅度并沒有維持住，西晉的統(tǒng)一時間很短，只有二十多年就陷入“八王之亂”了，后來又在長期的**中滅亡了，分裂的局面再度出現(xiàn)。從東晉以后，南北對峙的分裂局面延續(xù)了兩百多年。這段時期戰(zhàn)爭頻繁，在戰(zhàn)爭中立功的武將或者敵方來投降的將領(lǐng)，政府一般都要給予封賞。封賞的就是官職，就是給他們州刺史或者郡太守。為了應付越來越多職務分配的要求，政府只有把州郡的范圍分割得越來越小。所以有時候一個郡分割成四五個郡，一個縣割成兩三個縣。這樣不斷的把行政區(qū)劃劃小，把官職不斷增加的結(jié)果，使南北朝的后期一共出現(xiàn)了220個州，999個郡。這樣比兩個半世紀以前的西晉州膨脹了11倍，郡膨脹了10倍，造成了行政區(qū)劃非常混亂的局面。當時的人就嘲笑說：“只有一百家人口的地方就立一個州，只有三戶的居民就立一個郡。”所以到這個時候州郡縣的數(shù)目都已經(jīng)很不正常了。州牧、太守、縣令這樣的職務也過度的增加了，所以當時也有一些改革，把這些州郡縣進行合并，盡量想要把它減少，但是作用不大。所以三級政區(qū)的數(shù)目到了魏晉南北朝的后期已經(jīng)變成1：2：6的最低水平，也就是一個州管兩個郡，兩個郡管六個縣，這樣的設置比例和管理制度很不合理，甚至還有兩個郡共管一個縣或者兩個州和合管一個郡的怪事。所以行政區(qū)劃的層級和管理幅度變到這樣的不協(xié)調(diào)的程度了，也就是說三級制到這個時候已經(jīng)是窮途末路了，必須改弦更張了。隋代統(tǒng)一北方以后，隋文帝就實行了一個重大的改革，這是一個釜底抽薪的辦法，丟掉三級制的包袱，把州郡縣三級中郡的一級完全廢除，使州直接管縣，行政區(qū)劃的層級再次回到兩級制。后來隋又滅了南方的陳，由北到南統(tǒng)一了中國，州縣兩級制推行到全國。從秦到隋，由兩級變成三級，三級又回復到兩級，這是第一階段的變化，接下來我們來講第二個階段的變化。

2、州、縣兩級制向道、州、縣三級制轉(zhuǎn)變（1）隋及唐前期的州縣兩級制

隋文帝將郡一級廢除的做法目的是為了加強中央集權(quán)避免地方割據(jù)，但是除掉把郡這一級除掉以外，還有第二項改革也必須做，那就是經(jīng)過差不多五百年的變遷，州縣的數(shù)目也已經(jīng)太多，區(qū)劃太小，尤其是州一級，在隋代統(tǒng)一之后，全國有三百多個州，這個數(shù)目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要減少，方法就是合并，由兩個或者三個州并成一個，這個任務是由隋煬帝完成的。隋煬帝大業(yè)三年，大量合并州縣，因為隋煬帝羨慕漢代的制度，所以又把州這一名稱改為郡，所以變成全國190個郡管1253個縣，平均每一郡管六七縣，又變成郡縣兩級制，這是模仿漢代的做法。

經(jīng)過改革調(diào)整之后，隋代的行政區(qū)劃應該說比較完善。很有意思的是，進行重要改革的朝代，比如說秦代在全國實行郡縣制這一重大的制度，但是秦代在很短的時間就滅亡了。隋代也是這樣，其行政區(qū)劃的改革進行得很好，但是也因為實行苛政在很短的時期內(nèi)就滅亡了。唐代取代隋之后，又將郡改為州。隋唐之際因為群雄并起，唐王朝為了籠絡這些起義的群雄，凡舉了唐的旗號，歸順唐的，都被委以刺史的職務。有刺史，就需要有州，所以州的數(shù)目又膨脹起來，尤其是湖南、廣西、四川等少數(shù)民族地區(qū)州的設置就更加密集，因為只要當?shù)氐氖最I(lǐng)歸順唐了，就成了州刺史。后雖經(jīng)過唐太宗在貞觀元年進行了合并、減省，但是到了貞觀十三年，依然有358個州，縣就有1551個。隋唐的兩級制雖然是模仿秦漢的制度，但是行政管理的形勢已經(jīng)不一樣了，隋的疆域比秦還大，唐的統(tǒng)治也比漢深入，所以州這一級的數(shù)目或者說郡這一級的數(shù)目已經(jīng)沒有辦法縮減到一百個左右了。對隋唐的州或者郡的管理幅度來說，六七個縣或者四五個縣的管理幅度都嫌太小，而對中央政府來說管理二三百個州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比較辛苦。傳說唐太宗曾經(jīng)把三百多個州的刺史的名字都寫在屏風上，經(jīng)常檢查他們的政績來決定是不是升或者降，獎或者懲。因為州的數(shù)目太大，因此要得到三百多個稱職的刺史來管理很不容易。在這種情況下，唐代開始派遣一些監(jiān)察官員去管理、監(jiān)察州刺史，但是因為接受漢代的教訓，唐代又不愿設立正式的監(jiān)察區(qū)，因為如果把三百多個州分成十幾個區(qū)進行監(jiān)察，唐代的統(tǒng)治者又擔心這十幾個監(jiān)察區(qū)會變成行政區(qū)，至少存在這樣的危險，因此一直避免建立正式的監(jiān)察區(qū)。所以唐朝在起初的百年之內(nèi)，監(jiān)察的官員都沒有固定的監(jiān)察區(qū)，都是派到地方去監(jiān)察，然后回到中央來匯報，但是這樣就影響監(jiān)察的效率。到唐玄宗的時候只能把監(jiān)察官員的監(jiān)察區(qū)域固定下來，也就是將全國分成十五道也即十五個監(jiān)察區(qū)，使得監(jiān)察官員有固定的范圍跟固定的駐所。這樣就形成監(jiān)察區(qū)之下有州縣兩級的行政區(qū)劃格局。在天下太平的時候，這個格局其實還是不錯的，但是唐玄宗天寶十四年，就發(fā)生了一個很重要的歷史事件，這就是安祿山的叛亂。這個叛亂影響很大，很快北部中國就變成戰(zhàn)亂的地區(qū)。為了平定安祿山以及后來的史思明的叛亂，唐朝不得不采取辦法，即把原來在邊境地區(qū)實行的軍區(qū)制度推行到全國，同時把監(jiān)察區(qū)劃小，而且把監(jiān)察區(qū)和軍區(qū)結(jié)合起來，形成道和方鎮(zhèn)相結(jié)合的制度。方鎮(zhèn)就是節(jié)度使轄區(qū)也就是軍事區(qū)，原來是建立在邊境地區(qū)的，后來推行到全國。監(jiān)察區(qū)原來是十五道，是比較大的，將其劃小，這樣到了唐后期就形成了一種道、州、縣三級制。這個道其實是和方鎮(zhèn)結(jié)合起來的，所以也可以叫做方鎮(zhèn)、州、縣三級制。

（2）唐后期至宋、遼、金的道、州、縣三級制

唐后期開始就是我們要說的第二大階段的第二個時期，也就是唐后期至宋遼金的道、州、縣三級制。這個三級制從行政區(qū)劃上來講是三級，而從制度上來講是兩級半，或者從中央的角度來看還是兩級，這一段是比較特殊的。從唐朝中央政府來講，他不愿意承認方鎮(zhèn)或者道是一級行政區(qū)劃，不愿意承認道的長官（觀察使、節(jié)度使、團練使）是一級行政區(qū)劃的首領(lǐng)。從中央的角度出發(fā)，還認為是州縣兩級制，州刺史還是向中央直接匯報。但是實際上由于道、方鎮(zhèn)這一級已經(jīng)有監(jiān)察州的權(quán)力又有統(tǒng)兵的權(quán)力，使得其能夠凌駕在州之上，成為實際上的一級政府。道這一級的行政范圍實際上也就形成一級的行政區(qū)劃。所以理論上唐后期是兩級制，實際上是三級制，尤其是從行政區(qū)劃的角度上來講，因為道（方鎮(zhèn)）這一級是有明確的范圍的，他們管幾個州是很明確的。很顯然方鎮(zhèn)的存在嚴重的削弱了中央政府的權(quán)力。唐代后期道（方鎮(zhèn)）的數(shù)目大概在四十到五十個之間波動，這些道（方鎮(zhèn)）有相當一部分處于半獨立狀態(tài)，他們不向中央上賦稅，戶口也不計入中央的總數(shù)。當然有一些還是忠誠于中央政府，還有一些是處于中間狀態(tài)。藩鎮(zhèn)之間也經(jīng)常打仗，中央也經(jīng)常討伐一些不聽命令的藩鎮(zhèn)，使得唐后期的政治處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。到了后來由于藩鎮(zhèn)割據(jù)越來越劇烈，唐王朝終于在藩鎮(zhèn)割據(jù)與斗爭中滅亡了。

唐以后是五代十國，又是一個分裂局面，之后由宋朝統(tǒng)一中國。宋朝的統(tǒng)治者就很明顯地要思考這個問題，即唐王朝是怎么滅亡的。他們知道藩鎮(zhèn)的勢力太大就會造成割據(jù)，就會造成中央集權(quán)制國家的滅亡。所以宋朝的統(tǒng)治者就會仔細思考，要如何在行政區(qū)劃上進行改革才能保持中央政府的權(quán)威，使國家不至于滅亡。第一步就是廢除藩鎮(zhèn)，這就是大家所熟知的“杯酒釋兵權(quán)”的故事，也就是把節(jié)度使的軍權(quán)廢掉，不讓節(jié)度使直接管州，直接把方鎮(zhèn)這一級廢除。但是廢除了方鎮(zhèn)之后，由中央政府來直接管轄這么多州（此時州越分越小，到宋初的時候已經(jīng)有四百多個州了）顯然不現(xiàn)實，但是又不能像過去一樣建立固定的監(jiān)察區(qū)。漢代有教訓，唐代有教訓，建立固定監(jiān)察區(qū)的結(jié)果就會使中央政府因為割據(jù)勢力的增長而滅亡。他們在考慮如何改革這個制度的時候想了一個辦法，就是在州和縣上面建立一層區(qū)劃，這一區(qū)劃和過去的行政區(qū)劃都不一樣，過去的行政區(qū)劃都有單一的首長，但是在宋代，在州縣一級上面建立路這一級，但是這一級行政區(qū)劃的形態(tài)是不完善的，也就是又要建立一級行政區(qū)劃又不能讓它有集中的權(quán)力。因此宋朝就采取讓路一級的行政區(qū)劃沒有單一的行政首長，像我們現(xiàn)在一省有單一的首長就是省長，但是路一級的政府沒有單一的首長，而是將路一級的權(quán)力分散到幾個長官的手上，由轉(zhuǎn)運使負責財政工作，由按察使負責法治工作，還有安撫使負責軍事方面的工作，建立一套比較奇特的制度。這個制度從行政區(qū)劃上來看是三級，但是最高一級的首長不是集中在一個人而是分散在幾個人身上。這個制度在整個宋代算是比較成功的。實際上就形成路、州、縣三級的制度。跟北宋對峙的是遼，遼基本上學習的是唐的制度。跟南宋對峙的是金，金學習的基本是宋的制度。從制度上講是路、州、縣三級，從權(quán)力上來講，州可以直接跟中央交通，從制度上講還不是完善的三級。后來金和南宋對峙的結(jié)果被元朝統(tǒng)一。

3、元代的多級制向明清的省、府、縣三級制以及民國初年短時期的省、縣兩級制轉(zhuǎn)變

（1）元代的多級復合制

元朝統(tǒng)一以后，就是行政區(qū)劃層級變遷第三階段的開始。這個階段的特點就是由多級制向兩級制的簡化。這一階段也可以分為兩個小階段，第一個階段是元代的多級復合制。元代的統(tǒng)治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他們對于如何來統(tǒng)治農(nóng)業(yè)社會是沒有一套成規(guī)的，經(jīng)驗也是不足的。元朝可以說是合并了七個政權(quán)而成的，因此它就混合套用了各個被征服政權(quán)的制度。蒙元帝國的南下征服過程有七八十年之久，有一些在戰(zhàn)爭中臨時實行的措施也慢慢變成永久性的制度。因為這個原因使得元代的行政區(qū)劃形成兩個基本特點，一個是層級多，另一個是層級之間存在復式的統(tǒng)轄關(guān)系。層級多是因為把被征服地區(qū)的幾種臨時和永久的區(qū)劃都疊加起來。比如宋朝原來就有路、州、縣的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原來是政府機構(gòu)的名稱，中央有尚書省、中書省這樣的機構(gòu)，表示的是政府機構(gòu)而非區(qū)劃。因為元朝在征服的過程中，需要加強中央政府的權(quán)威，所以經(jīng)常派出一些行政機構(gòu)，這些機構(gòu)到地方上就被稱為行中書省，表示派到地方的機構(gòu)是帶著中央的權(quán)力來管理地方的。久而久之，行中書省（有時稱行尚書省）就成為了地方機構(gòu)了，而且就變成了行政區(qū)劃的名字了，成為路之上的一級行政區(qū)劃的名稱，又簡稱行省，后來甚至叫省。所以我們現(xiàn)在的省字就是從元朝開始用的。行省之下一般是四級：省、路、州、縣，有時候還有省、路、府、州、縣這樣的區(qū)別。一般四級、三級的情況多一些，五級也有，但只是特例。因此元朝的行政區(qū)劃有疊床架屋的情況，就是在原來的行政區(qū)劃上再增加一層甚至兩層，這樣就成為一種多層的復合制。行政區(qū)劃的層級太多，使得中央對地方的管理不是很直接，政令不容易下達，下情也不容易上達，很不合理。

（2）明清的省、府、縣三級制以及民國初年短時期的省、縣兩級制

元朝的統(tǒng)治時間很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝對元代的這種不合理的行政區(qū)劃制度進行了改革，簡化成三級或者四級的混合。明朝把全國分成15個行政區(qū)劃即兩京十三布政使司，也就是最高一層行政區(qū)劃是布政使司，而首都周圍的稱為京。比如原來明朝的首都是在南京，所以以南京為中心劃一個行政區(qū)劃叫做南京，管轄范圍很大。后遷都北京，以北京為中心也劃定了一個很大的區(qū)劃。在南京和北京之外，把其他的地方分為十三布政使司。雖然把省的名稱去除了，然而民間依然俗稱為省，也就是全國的行政區(qū)劃為十五省。在布政使司之下有府和縣兩級，有些地方在府和縣之間還有州，所以行政區(qū)劃是三級與四級的混合。明朝的改革并沒有徹底，只是將元朝的四五級改成了三、四級，簡化了一部分。

三四級的混合制度實行起來還是不大方便，制度還是不一致。到了清代又進一步進行改革，基本上都改成了省、府、縣三級，整齊了制度。清代分全國為18省，每一省的長官在明代為布政使，到清代就稱為巡撫或者總督。18省之下就是府或者相當于府的直隸州，府或直隸州之下就是縣，這樣整齊的三級制顯然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民國時期行政區(qū)劃又有一個改變，北洋政府袁世凱想要把省一級長官的權(quán)力剝奪掉，因為這些省的長官權(quán)力都很大，各省的督軍都掌握軍權(quán)，對中央的統(tǒng)治不利。因此首先廢除省和縣之間的府一級政區(qū)，同時在省和縣之間設立道（道的數(shù)量遠小于原來府）一級作為過渡，希望到后來再廢除省一級，實行道、縣兩級制。但是省一級無法廢除，所以民國前期的行政區(qū)劃變成了省、道、縣三級。這個道在清代的時候就有，是省之下的一級管理機構(gòu)，但是沒有形成行政區(qū)劃，只是一級管理機構(gòu)而已，縣的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此這個道只是一級管理機構(gòu)但是沒有形成一級行政區(qū)劃。到了民國初年就把道變成了行政區(qū)劃，把府一級完全廢除，形成省、道、縣的三級制。

按照袁世凱的本意，最終要將省一級省去，成為道、縣兩級制，但是這個做法并未實現(xiàn)。到了南京國民政府時期就把道這一級廢除了，變成了省、縣兩級制，這一制度的實行表明中央政府是想把層級減少以便加強管理。但是到了民國時期，要想再實行兩級制已經(jīng)不合適，無論從疆域還是管理復雜程度都與秦漢時期不可同日而語。此時省的數(shù)目不多，而一個省管幾十個甚至一百多個縣，這樣省的管理幅度太大，因此雖然中央政府想要實行兩級制，但是在實際運作過程中是有很大困難的。到了二十世紀三十年代，國民政府為了剿滅紅軍就在省以下設置專區(qū)，也就是行政專員的監(jiān)察區(qū)，由省派出監(jiān)察官員去監(jiān)察一部分縣的行政事務。于是就形成了省、專區(qū)和縣這樣的兩級半的結(jié)構(gòu)，也就是專區(qū)并不是一級行政區(qū)劃，只是監(jiān)察機構(gòu)，因此稱之為兩級半的結(jié)構(gòu)。過去的監(jiān)察機構(gòu)是在最高一層的行政區(qū)劃上面設立的，而民國時期是在兩層行政區(qū)劃之間設立一級監(jiān)察機構(gòu)，這樣的形式是第一次出現(xiàn)（清代的道大致也是這種形態(tài)）。這樣民國時期的省、專區(qū)、縣的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)在中華人民共和國成立后被繼承下來，一直到現(xiàn)在，地區(qū)一級還是介于省和縣之間的一級區(qū)劃，但是這一級區(qū)劃從理論上來說并不是一級政區(qū)，而只是省的派出機構(gòu)。但是現(xiàn)在因為地改市，有地級市，這樣省、地級市、縣成為了三級區(qū)劃。對這三級區(qū)劃以后如何進行改革，是一個大家正在熱烈討論的問題。因為我要講的是歷史時期的行政區(qū)劃變遷，因此對于今后的改革問題暫且不談。

以上就是我所要講的主要內(nèi)容。中國歷代行政區(qū)劃變遷的最主要部分即層級的變遷。總結(jié)從秦開始到現(xiàn)在兩千年出頭的行政區(qū)劃變遷，我們可以總結(jié)為雖然有很繁復的變化，但是基本可以分成三個層次，一個是縣這一級，可以叫做基層政區(qū)，這是一個基本層次。過去在中央集權(quán)社會，皇帝所能直接任命的最低一級的官員就是縣的長官。管理縣這一級的政區(qū)我們可以稱之為統(tǒng)縣政區(qū)，這一級也是必須有的，這兩級政區(qū)就是最基本的政區(qū)。所以兩級制是最基本的行政區(qū)劃的狀態(tài)。在統(tǒng)縣政區(qū)之上的一級政區(qū)叫做高層政區(qū)，也就是不直接管基層政區(qū)或者說不直接管縣的這一級政區(qū)就叫高層政區(qū)。因此兩千多年的行政區(qū)劃變遷就是這三個層次的變化，秦漢時期可以看作是沒有高層政區(qū)，同樣隋和唐的前期也是沒有高層政區(qū)的，而其他的時期都是存在三個層級的政區(qū)的。

在現(xiàn)在領(lǐng)土這么大的情況之下，要實行兩級政區(qū)并不容易。如果要進行改革實行兩級制的話，高層政區(qū)的數(shù)目必須增加，幅員必須縮小。這就是兩千年來層級變遷給我們的啟示。

二、行政區(qū)劃幅員的變遷

行政區(qū)劃變遷的另外一個重要方面是幅員和邊界的變遷。幅員的變遷比較復雜，簡單的可以這么說，基層政區(qū)也就是縣級政區(qū)相對比較穩(wěn)定，兩千多年中幅員雖然也有過變化，但是變化不是很大，因為這一級政區(qū)必須穩(wěn)定，在過去中央專制集權(quán)的農(nóng)業(yè)國家，縣級政區(qū)是直接管轄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此其幅員始終沒有大的變化，以利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化總趨勢是一般是從大到小，在秦漢的時候比較大，后來越變越小，到宋朝的時候就非常小了，甚至有的只管一兩個縣這樣的程度。在元朝的時候有的州就跟縣一樣大了。到明朝的時候統(tǒng)縣政區(qū)的幅員才又重新變大，而到了清朝的時候又開始變小。而高層政區(qū)的幅員變遷則相對沒有規(guī)律性可循，可以說是起伏不定。一開始的時候很大，比如漢代的州，后來就變小。到了唐代又變大，但是到了宋朝的路又變小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10個行省和一個行中書省，這個高層政區(qū)就非常之大，一個行省比我們現(xiàn)在兩三個省都要大。這么大的幅員顯然不合適，因此從明代開始又變小，十個省變成了十五個省，到清朝又變成十八省，當然我們現(xiàn)在的省一級政區(qū)又比清代更小。因此高層政區(qū)的幅員變化是一種起伏不定的變化。

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

第三方面是行政區(qū)劃邊界的變遷。基本上中國行政區(qū)劃邊界的變遷有個規(guī)律，也就是說劃邊界的時候有兩個不同的思想，一個是要山川形便一個犬牙交錯。山川形便的意思是行政區(qū)劃的邊界要跟山脈、河流相重合。這樣的邊界就對農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展比較有利，但是對于中央政府直接控制地方卻不利，因為行政區(qū)劃的邊界如果跟山川一致的話，也容易造成割據(jù)的局面。比如山西、四川、兩廣地區(qū)，如果這些地方的邊界和山川相一致就容易形成地方勢力的坐大。比如山西要割據(jù)就比較容易，它西邊有黃河，東邊有太行山，而四川的四周都是山脈，這樣就很容易造成一種獨立王國，中央就不容易管得到。事實上山西和四川經(jīng)常是割據(jù)勢力形成的地區(qū)。所以中央政府也有意地使行政區(qū)劃的邊界與山川形勢不相一致，這就叫犬牙相制，這一點在圖上表示出來就更為明顯。例如嶺南和南嶺以北的地方如果以南嶺為界劃成不同的行政區(qū)劃，如湖南和兩廣按照南嶺來劃界，那么嶺南這個地方顯然就容易割據(jù)成獨立王國。所以在秦朝的時候就有意地使嶺南的三個郡跟南嶺以北的郡之間的界線不跟南嶺重合，造成犬牙相制，這樣的結(jié)果確實是對中央統(tǒng)治有利的。由于這個犬牙相制從秦朝一直延續(xù)到漢朝，所以漢武帝統(tǒng)一兩廣地區(qū)的時候就利用了犬牙相入的優(yōu)勢，很快就滅掉了嶺南地區(qū)的南越王國。關(guān)于犬牙相制原則的實行，越到后來就發(fā)展得越厲害。一個比較突出的例子就是原來秦嶺南北是分屬不同的政區(qū)，但是為了便于北方的軍隊攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后來秦嶺就不再是行政區(qū)劃的界線，而是把秦嶺南北統(tǒng)轄到一個行政區(qū)劃中。因此現(xiàn)在的陜西關(guān)中地區(qū)和漢中地區(qū)是劃在一個省之內(nèi)的，這是從元代一直延續(xù)到現(xiàn)在的，這是很典型的一個例子。所以說，犬牙相制和山川形便是行政區(qū)劃之間關(guān)系的一種體現(xiàn)，也就是說隨著行政區(qū)劃制度的發(fā)展，犬牙相入的原則實行的越來越普遍，不但是高層政區(qū)而且在郡級政區(qū)都有這樣的情況。當然山川形便的原則繼續(xù)實行，尤其是在基層政區(qū)中，但是在統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)中犬牙相入的原則運用比較普遍。由于這個問題比較專門，所以我們就用圖來簡單的表示一下犬牙相入與山川形便的區(qū)別，更詳細的討論就不再深入了。

第三篇：中國歷代立法指導思想的發(fā)展演變

中國歷代立法指導思想的發(fā)展演變

1.夏商兩代的立法，屬于早期習慣法的確認與改造階段，以源于夏商兩個部族的傳統(tǒng)習俗與倫理規(guī)范所構(gòu)成的早期習慣法為主要法律淵源，其中包含禮與刑兩方面的法律內(nèi)容。同時夏商兩代又屬于中國早期的神權(quán)法時代，司法制度具有鮮明的天討、天罰、神判的特色。“有夏服天命”、“致孝于鬼神”。夏代政權(quán)從一建立時起，便宣稱自己是“受命于天”的；對于那些違背“天命”者，自然要“恭行天之罰”。商代的建立也以“受命于天”而自居。“有殷受天命”、“天命玄鳥，降而生商”、“有方將，帝立子生商”。夏代宣揚“受命于天”、“奉天伐罪”，所崇尚的“天”及“天命”僅處于一種自然神階段。商代則將“天”及“天命”人格化為形象的“帝”或“上帝”，并與祖先一起奉為神靈祭祀崇拜。因此，商代已由簡單的自然神崇拜發(fā)展成為與祖先神崇拜相結(jié)合，由單純宣揚“天罰”進而發(fā)展到與占卜巫術(shù)相結(jié)合的“神判”。

2.西周統(tǒng)治者繼承了夏商時期的天命思想和神權(quán)觀念，繼續(xù)宣稱自己“受天明命”，繼續(xù)打出“恭行天之罰”的旗幟。周人通過總結(jié)汲取夏商兩代顛覆的歷史教訓，對“天命”有了新的認識和解釋。他們不再盲目的迷信“天命”了，而是在“敬事上帝”的同時，提出了“不可不敬德”的要求。于是西周統(tǒng)治者從“皇天無親，惟德是輔”的認識出發(fā)，將“天命”與“民意”、德禮與刑罰緊密聯(lián)系在一起，確立“以德配天”、“敬天保民”的指導思想，形成了“明德慎罰”、“刑茲無赦”、“刑法世輕世重”的法制原則。

3.春秋戰(zhàn)國時期由于社會動蕩與激烈變革，形成了以儒、道、墨、法四家為代表的法律思想和法制主張。儒家學派創(chuàng)始人孔子，提出“禮治”、“德治”、“人治”的思想。孟子把孔子的“仁政”思想發(fā)展為“仁政”學說，提倡“以德服人”，反對“以力服人”。道家學派創(chuàng)始人老子，提出“自然”、“無為”的思想。莊子繼承和發(fā)展了老子“道法自然”的法律思想，明確提出了“帝王之德，以天為宗，以道德為主，以無為為常”的絕對“無為”的政治主張。墨家學派創(chuàng)始人墨子，提出“兼愛”、“尚賢”、“尚同”的思想。以李悝、商鞅、慎到、韓非等人為代表的法家學派則提出“法治”、“重刑”的思想。及至秦朝，逐步形成了“緣法而治，法、術(shù)、勢結(jié)合”、“法令由一統(tǒng)”、“棄禮任法，重刑輕罪”的法制原則。

4.西漢初年，統(tǒng)治者為恢復經(jīng)濟，重建國家，不再重蹈秦覆轍，一方面崇尚黃老，一方面又標榜“仁義”，還要用法來“治之正”，從而形成了將儒家的“仁義”，法家的“刑名”與道家的“無為”糅合在一起的“黃老刑名之術(shù)”。自漢武帝開始，逐步形成以儒學為指導的正統(tǒng)法律思想，其核心是“德主刑輔”、“大德小刑”、“禮法并用”。

5.三國時期的立法指導思想以重刑罰、重治理為特點，形成了“撥亂之政，以刑為先”的風格。兩晉時期的法律指導思想就是要使儒家的禮治原則和內(nèi)容融入到法律中來，即“納禮入律”。南北朝時期，在法律活動中，“北重于南”，北朝繼承和發(fā)展了前代在法律科學中的成果，使儒家的禮進一步入律，最終以《北齊律》為代表，成為這時期法律思想的集中體現(xiàn)。

6.隋初統(tǒng)治者以恢復中原漢文化為己任，承襲了以德為主、德刑并用的正統(tǒng)法律思想，重視德治、仁治、強調(diào)寬法輕刑，但不輕視法律的作用，集前人立法之精粹，積極地革新法制。

7.唐初統(tǒng)治者重視以法律為治國手段，建立完備的法律體系。強調(diào)德禮為本，刑罰為用。強調(diào)法律簡約、穩(wěn)定，以利于執(zhí)行和遵守。嚴明法制，一斷以律。

8.宋朝統(tǒng)治者以加強專制主義中央集權(quán)，防止割據(jù)分裂為立法思想指導，崇文抑武，儒道兼用，大度兼容，慎法輕刑 義利并用，重視經(jīng)濟立法。

9.元朝統(tǒng)治者接受漢儒建議，明確提出了“附會漢法”，“參照唐宋之制”的法制指導思想。同時為保存蒙制，實行民族分治政策。

10.明初統(tǒng)治者提出了“重典治國”的立法思想，重視預防犯罪和法制宣傳，強調(diào)“法貴簡當，使人易曉”，重視以封建禮教約束人民的思想與行動。

11.清朝初年的統(tǒng)治者在立法指導思想上采取了“參漢酌金”的建議，即參考明朝法制為代表的漢族封建法制，根據(jù)時代的進步斟酌吸收滿族固有的習慣法。清末修律的指導思想是要求引進西方法律體系和思想原則，但也要考慮中國自身的傳統(tǒng)文化因素，尤其是封建的綱常名教，作為國之根本，必須為新法律所繼承。

中國歷代立法指導思想和立法活動的演變

陳建華

（一）夏商朝的立法思想是神權(quán)法思想。

神權(quán)法思想是從原始社會的宗教信仰發(fā)展而來的，人類進入第一個階級社會以后，原始社會的宗教信仰被加上了階級屬性，成為神權(quán)法思想。

夏朝統(tǒng)治者把自己的統(tǒng)治說成是“受天命”，代表上天對人間進行統(tǒng)治；把他們對奴隸和平民的鎮(zhèn)壓和懲罰說成是“恭行天罰”。從夏朝開始，奴隸主就利用“天命”、“天罰”的神法權(quán)思想對奴隸進行欺騙，給他們的統(tǒng)治披上一層神秘的合法的外衣。商朝全部繼承了夏朝的神權(quán)法思想，并且較夏朝更進一步，發(fā)展為一種典型的神權(quán)法思想。

立法活動：

1、禹刑。《左傳》記載，“夏有亂政，而作禹刑”。它是指夏朝法律的總稱，并不是指一部成文法典，大多是啟及其后繼者根據(jù)氏族晚期習俗陸續(xù)積累的習慣法，具體內(nèi)容無可詳考。

2、湯刑。《左傳》記載，“商有亂政，而作湯刑。”它是商代法律的總稱，包括不成文的習慣法和國王發(fā)布的“誓”“誥”“命”等。誓側(cè)重于出兵打仗前的盟誓，主要是發(fā)布軍事命令或宣布軍事紀律，大體相當于后來的軍法。誥側(cè)重于國王或者權(quán)臣對大臣、諸侯或者下屬官吏發(fā)出的命令、指示或訓誥。命是君主針對具體事情發(fā)布的命令。三者均具有很高的法律效力。

（二）西周的立法指導思想

是明德慎罰與以德配天以及親親與尊尊，具體到刑事立法指導思想就是“義行義殺”和“明德慎罰”。西周法律思想反映西周統(tǒng)治者立法思想的成熟與豐富，有利于政權(quán)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

所謂“義行義殺”，就是針對國內(nèi)不同地區(qū)、不同的情勢，選擇最適宜的刑罰手段來對付社會犯罪，反對不分青紅皂白，一味刑殺的方法。

所謂“明德慎罰”，就是在對付社會犯罪問題上，要提倡德治，提倡倫理道德的強行灌輸，以期在人們頭腦中構(gòu)筑預防犯罪的精神堤壩，有效地預防可能發(fā)生的犯罪。同時在鎮(zhèn)壓時，采取審慎的方針，即區(qū)分嚴重犯罪與一般犯罪的界限，對一般犯罪采取寬緩的原則；對嚴重犯罪才施以重刑。

立法活動

1、呂刑。周穆王為了革新政治，命司寇呂侯作“呂刑”。后因呂國改稱甫，所以又稱甫刑。它是西周中期很有代表性的法典，內(nèi)容不可考，《尚書?呂刑》有所記載。呂刑論證了敬德于刑，以刑德教的重要性，反映了奴隸制法制的成熟狀態(tài)，是在總結(jié)商和周前期法制建設經(jīng)驗基礎上的重大發(fā)展，影響深遠。

2、九刑。兩種含義，一為周朝初年制定的刑書；一為西周的刑罰，即墨、劓、剕、宮、大辟五刑加上贖、鞭、撲、流等刑罰，合起來稱九刑。

3、周公制禮。將夏、商兩代禮制加以折中損益，加上周族自己的禮制，制定了通行全國的較為全面、系統(tǒng)化的周禮，即所謂禮典，規(guī)范調(diào)整西周時期政治、經(jīng)濟、軍事、司法、教育、婚姻、家庭等社會生活的各個方面。周禮是西周時期法律規(guī)范的重要形式之一。

（三）戰(zhàn)國時期各諸侯國紛紛建立了封建性的國家，為了鞏固從奴隸主手中奪取的政權(quán)，封建地主階級采用法家思想作為他們的立法指導思想。具體內(nèi)容包括以下三方面：

1．“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。意思是說，取消按照血緣關(guān)系而規(guī)定的法律特權(quán)，取消按照爵位的有無和高低享有不同的待遇，除國君之外，不論是誰，只要違法犯罪，都要按法律論罪處罰。這樣，開始打破奴隸制“刑不上大夫”的壁壘。

2．“法者，編著之圖籍，設之于官府，而布之于百姓者也”。意思是說，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。從而否定“刑不可知，則威不可測”的秘密法。

3．行刑，“重其輕者”。是指在定罪量刑時，加重對輕罪的刑罰。這樣，輕罪就不致產(chǎn)生，重罪也就無從出現(xiàn)了。

立法活動

1、鄭國“制刑書于鼎”。公元前536年鄭國執(zhí)政子產(chǎn)鑒于當時社會關(guān)系得變化和舊禮制的破壞，率先制刑書于鼎，以為國之常法，是中國歷史上第一次公布成文法的活動。這是打破奴隸主壟斷法律的一種手段，打破了刑不可知，則威不可測的局面。

2、鄧析“竹刑”。公元前502年，鄭國大夫鄧析自行修訂鄭國的法律，書于竹簡之上，稱為“竹刑”。它雖屬私人作品，但是影響很大。鄧析后因“私造刑法”有違“國家法制”，被執(zhí)政駟歂處死，但他的竹刑仍在鄭國流傳并為國家所承認，從而成為官方的法律。

3、、晉國鑄刑鼎。公元前513年，晉國趙鞅把前任執(zhí)政范宣子所編刑書正式鑄于鼎之上，公之于眾。這是中國歷史上第二次公布成文法的活動。

4、《法經(jīng)》。是中國歷史上第一部比較系統(tǒng)、比較完整的封建成文法典，在中國封建立法史上具有重要的歷史地位。共有6篇，《盜法》、《賊法》、《囚法》（又稱《網(wǎng)法》）、《捕法》、《雜法》、《具法》。其中，將《盜法》和《賊法》放于法典之首，體現(xiàn)了“王者之政，莫急于盜賊”。它是戰(zhàn)國時期法律改革的重要成果，也是戰(zhàn)國時期封建立法的典型代表和全面總結(jié)；它的體例和內(nèi)容為后世封建成文法典的進一步完善奠定了重要基礎。從體例上看，它的六篇為秦漢所直接繼承，成為秦律、漢律的主要篇目，魏晉以后最終形成了以《名例》為統(tǒng)率，以各篇為分則的完善的法典體例。

5、商鞅變法。戰(zhàn)國時期一次最為重要的社會改革。，在變法過程中，將《法經(jīng)》改編為秦律，史稱“改法為律”。法是指春秋中后期對法律規(guī)范的總稱，由夏商西周時期的法律“刑”發(fā)展而來。要求把法律的普遍性和必行性提到更高的位置上來，改法為律即突出強調(diào)法律規(guī)范的普遍性、穩(wěn)定性、必行性，使法律觀念的又一進步，對秦朝法制統(tǒng)一有重要的意義。此后，中國古代的法典基本以律為名。

（四）秦朝的法律指導思想仍然采用法家的思想，主要表現(xiàn)為：

1．法令由一統(tǒng)。這一思想有兩層含義，第一層含義是全國實行統(tǒng)一的法律；第二層含義就是最高立法權(quán)屬于皇帝。

2．事皆決于法。秦朝專任刑罰，規(guī)定了各種法律來規(guī)范人們的行為。

3．以刑殺為威。這一思想有三層含義：第一，法網(wǎng)嚴密；第二，嚴刑重罰；第三，濫施刑罰。

立法活動

秦朝法律制度的許多內(nèi)容直接來源于商鞅變法期間以及商鞅變法以后秦國所確立的制度。秦統(tǒng)一后主要是頒布各種單行的法律法令，立法活動頻繁，但沒有制定一部大而全的統(tǒng)一法典。

（五）漢朝的法律思想經(jīng)歷了兩個發(fā)展時期，漢初到文景帝時期采用黃老的無為而治作為統(tǒng)治思想，到了漢武帝之后確立了封建正統(tǒng)的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿襲封建正統(tǒng)法律思想。

1．漢初至文景時期

漢初至文景時期以黃老思想為主，并輔以法家思想為法治的指導思想。

漢初，由于秦朝的苛政和連年戰(zhàn)爭，社會生產(chǎn)遭到嚴重破壞，統(tǒng)治者需要有一個相對穩(wěn)定的局面，使人民得以休息生養(yǎng)，恢復和發(fā)展生產(chǎn)，以鞏固剛剛建立的封建政權(quán)。這時，劉邦總結(jié)秦亡的教訓，作為借鑒。劉邦手下陸賈根據(jù)黃老思想，結(jié)合當時的社會情況，提出“道莫大于無為”。當時統(tǒng)治階級從皇帝到丞相無不尊崇黃老思想。文景時期尤為顯著。無為而治的思想反映在立法指導思想上就是“輕徭薄賦”、“約法省刑”。結(jié)果，出現(xiàn)了生產(chǎn)發(fā)展、人民生活改善的繁榮景象。

2．漢武帝以后

漢武帝以后是以儒家思想為主，并輔以法家思想為法制指導思想。其核心是“德主刑輔”。

漢初社會政治經(jīng)濟經(jīng)過七十年的恢復和發(fā)展，國家積累了大量物質(zhì)財富。封建專制主義中央集權(quán)制得到鞏固，但漢初分封的諸侯王室力量也逐漸強大起來，同中央發(fā)生了尖銳的矛盾。土地兼并嚴重，加上匈奴不斷入侵，最高統(tǒng)治者就亟需進一步加強中央集權(quán)，尋求新的法制指導思想。漢武帝招賢納士，董仲舒以“春秋大一統(tǒng)”思想應對。他指出，要建立大一統(tǒng)的中央集權(quán)制，首先要統(tǒng)一思想。進而提出“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”。董仲舒的儒術(shù)，是將儒家思想與陰陽家思想結(jié)合起來，使之神秘化。他指出，事件萬物都分為陰和陽，德為陽，刑為陰，德主則刑輔。這也是總結(jié)秦朝“轉(zhuǎn)任刑罰”的教訓，提倡先用德禮進行教化，教化無效再輔以刑罰。這種剛?cè)岵闹螄溃菨h武帝行之有效的統(tǒng)治方法。這一思想對后世歷代王朝的立法影響很大，是以綱常名教為核心的封建正統(tǒng)法律思想的開端。

立法活動

1、“約法三章”與《九章律》。劉邦入咸陽后，宣布廢秦苛法，與關(guān)中父老“約法三章”，即“殺人者死，傷人及盜抵罪”。漢朝建立后，高祖命蕭何參照秦法，取其宜于時者，作律九章。在《法經(jīng)》的基礎上，增加《戶律》《興律》《廄律》。它是漢朝的基本法律。

2、漢律60 篇。惠帝時，叔孫通為補充《九章律》所未涉及的官秩、儀品之制，編訂《傍章律》18篇；武帝時張湯制定《越宮律》27篇，規(guī)范宮廷警衛(wèi)等事項；趙禹制定《朝律》6篇，明定朝賀制度。以上四部分共60篇，漢律的框架基本形成。

（六）唐朝初年立法指導思想同當時“安民立策”的總方針政策密切相關(guān)，大體可以歸納為三點：

1．德本刑用。唐太宗總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓，積極推行以教化為宗，刑罰為輔的政策。把“德禮”作為推行政治教化的根本，刑罰只是為保障推行“德禮”而設，二者相輔而行。

2．法令簡約。所謂簡約，就是條文簡明，使人易知。

3．寬仁慎刑。所謂寬仁就是提倡用輕刑。所謂慎刑，就是對犯罪者處刑采取慎重的態(tài)度。

立法活動

1、《武德律》。為唐高祖武德年間制定頒布，是唐朝立法的開始，以隋朝《開皇律》為基礎，沒有太多變化。

2、《貞觀律》。唐太宗命長孫無忌、房玄齡等全面修訂法律，經(jīng)過11年的時間，完成并正式頒布，共12篇，500條。構(gòu)筑了唐律的基本框架，標志著唐代基本法典即告定型。

3、《永徽律疏》。唐高宗以《武德律》和《貞觀律》為藍本，制定頒布《永徽律》，共12篇，500條。后長孫無忌又奉命制定律疏，對律文進行逐字逐句的解釋，與律文具有同等的效力，附于律后合編一起，稱為“永徽律疏”。它總結(jié)了漢魏晉以來立法和注律的經(jīng)驗，不但對主要原則和制度從歷史上尋根溯源，說明其沿革，引用儒家經(jīng)典，作為律文的理論依據(jù)。《永徽律疏》在元代以后被稱為《唐律疏議》，它是現(xiàn)存最早最完整的封建法典，也是中國封建時代最具社會影響的代表性法典，集中體現(xiàn)了唐朝法律空前發(fā)達的盛況。

（七）宋代立法指導思想

宋王朝統(tǒng)治時期社會關(guān)系發(fā)生了重大變化，部曲轉(zhuǎn)化為佃農(nóng)，擺脫地主的私屬地位，躋身為國家編戶。宋初統(tǒng)治者為適應這一變化，總結(jié)了唐末五代“君弱臣強”導致變亂的教訓，確立中央集權(quán)的基本國策，加強對社會的全面控制和統(tǒng)治。

宋代統(tǒng)治者針對國內(nèi)階級矛盾激化，農(nóng)民起義不斷，確立了重懲“賊盜”的法制指導思想。主張采用重法，使用酷刑嚴厲鎮(zhèn)壓“賊盜”犯罪，所謂“太祖、太宗頗用重典，以繩奸慝”，就說明了這一點。

立法活動

1、《宋刑統(tǒng)》的制定。在內(nèi)容上沿襲《唐律疏議》，但在各篇下分214們，并且律后附有唐中期以后到宋初到敕、令、格、式。

2、編敕活動。宋代自太祖制定四卷本《建隆新編敕》后，凡新帝即位或每次改元都有編敕。

3、編例活動。宋代也很重視編纂條例和斷例工作，以適應復雜多變的社會形勢。神宗變法期間首頒《熙寧法寺斷例》，南宋時期高宗頒布《紹興刑名斷例》等。北宋哲宗首頒“權(quán)宜指揮”，至南宋中期指揮已達數(shù)萬件之多，其法律地位也日趨重要。

（八）元代立法指導思想

一是“參照唐宋之制”，“附會漢法”；二是沿用本民族習慣法。

立法活動

1、《至元新格》的制定，成為元代立國后第一部成文法典匯編。

2、《風憲宏綱》與《元典章》。分別制定與元仁宗時期與元英宗時期。

3、《大元通制》。以《風憲宏綱》為基礎，修訂了元代較為完備的成文法典《大元通制》，較為全面地反映了元代法制狀況。

（九）明朝處于我國封建社會的后期，為了維持政治、經(jīng)濟不遭受嚴重的破壞，君主專制統(tǒng)治更加強化，并發(fā)展到極端化的程序。這一時期的立法指導思想是開國皇帝朱元璋確立的，對整個明朝的立法活動都有深刻的影響。

1．重典治亂世。具體體現(xiàn)在重典治吏和重典治民兩方面。朱元璋認為，國家的穩(wěn)定，首先取決于封建國家能否實行對于各級官吏的有效管理。他試圖通過重典治吏，來達到更好的治民、治國，強化中央集權(quán)。

2．禮刑并用。朱元璋也從歷史中意識到，一味強調(diào)鎮(zhèn)壓，僅靠嚴刑峻法，雖可以取得一時之效，但不能從根本上解決問題。他主張禮法并用，將禮的預防犯罪的職能同法的鎮(zhèn)壓的職能有機地結(jié)合起來。既堅持嚴刑酷法，又強調(diào)德禮教化，儒法結(jié)合，禮刑并用。

3．加強法制宣傳。朱元璋將立法與法制宣傳結(jié)合起來，要求老百姓知曉法律是如何規(guī)定的，用實際案例來教育老百姓。

立法活動

1、《大明律》。《大明律》是明太祖朱元璋在建國初年開始編修，洪武30年完成并頒布于天下的法典，共七篇30卷，460條，一改傳統(tǒng)的刑律體系，更為名例、吏、戶、禮、兵、刑、工七篇格局。《大明律》是有明一代大法，也是我國封建社會后期具有代表性的法典，不僅本朝終世奉守不變，歷代也無敢輕改。

2、《明大誥》。朱元璋在修訂《大明律》的同時，為防止“法外遺奸”，親自督導編制了《大誥》四編。主要內(nèi)容是為懲治臣民各種典型犯罪的案例及朱元璋發(fā)布的訓詞誡令，是明朝具有特別法性質(zhì)的重刑法令匯編，充分體現(xiàn)了“重典治世”的思想。

3、《問刑條例》。條例是明律以外的單行法規(guī)，一般簡稱“例”。通常來自于司法審判的典型案例，司法機關(guān)根據(jù)該案例擬定條文，經(jīng)皇帝批準頒布，成為可以普遍適用的法律形式。明孝宗弘治年間，刑部刪訂《問刑條例》，使之成為正式法律，還將律例合編，例為附注，稱《大明律集解附例》，影響了清朝。

（十）清初“詳譯明律，參以國制”的立法思想。

清朝統(tǒng)治者從關(guān)外時期起，就重視借鑒明代法制的得失，尤其到皇太極時，已從實踐中認識到吸收明代法律文化的重要性，因而形成了“參漢酌金”的立法原則。“參漢”，就是吸收明代的法制；“酌金”，則是有條件地援用女真族的習慣法。在這一原則指導下，開始將明律為代表的漢族封建法律意識與原則吸收到有關(guān)的法律、法令中。在漢官的建議下，清代法制建設將“詳譯明律，參以國制”作為基本的立法指導思想。

立法活動

1、《大清律例》。中國歷史上最后一部封建法典，是清朝較為完整、嚴密的定型大法，它與《大明律》的體系結(jié)構(gòu)基本相同。

2、則例。則例是清代最重要的法律形式，分為條例、則例、事例、成例等。則例指清朝針對中央各部門的職責、辦事規(guī)程而制定的基本規(guī)則，是規(guī)范各部院政務活動、保障其正常運轉(zhuǎn)的行政規(guī)則。可以視為清政府的行政法規(guī)，自康熙朝開始制定，分為一般則例和特別則例。

第四篇：俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃演變的歷史與改革

俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃演變的歷史與改革

孫凌齊

? 2011-03-06 22:41:48

來源：《當代世界與社會主義》2005年第5期

[內(nèi)容提要] 最早的俄行政區(qū)劃單位是省。十月革命后，國家行政區(qū)劃進行了幾次大的改動，增加了自治區(qū)、自治共和國、邊疆區(qū)等。蘇聯(lián)解體后，聯(lián)邦主體成為國家的最高行政區(qū)劃單位。雖然行政區(qū)劃的外在表現(xiàn)形式是地域劃分，但是國家的政治、文化、人口以及經(jīng)濟等人文社會因素才是行政區(qū)劃的最重要的劃分標準。研究俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃，不僅有助于我們了解當前俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃的現(xiàn)狀和改革的必要性，而且對我們國家的行政區(qū)劃改革也有一定的借鑒作用。

[關(guān)鍵詞] 俄羅斯；行政區(qū)劃；歷史；改革

[分類號] D5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1005-6505(2005)05-0106-05

俄國是一個地域遼闊、資源豐富、人口稀少的多民族國家。由于疆域的不斷擴大以及社會制度的幾次變革，行政區(qū)劃單位也處在不斷的變動之中。本文依據(jù)大量的第一手材料，簡要描述俄行政區(qū)劃演變的基本輪廓，力圖將這一演變過程同當時的政治和經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系在一起，以求從另一個側(cè)面為俄羅斯問題研究提供有益的素材。

一、俄行政區(qū)劃演變的歷史

1.沙皇時期行政區(qū)劃的演變

俄國的第一個省是1702年彼得大帝在從瑞典人手里搶來的波羅的海沿岸地區(qū)建立的。1708年12月18日俄又通過法令，建立了8個省：莫斯科省(管轄39個縣，280萬人口，人口密度為每平方公里18人)、圣彼得堡省(管轄28個縣，200萬人口，每平方公里4人)、阿爾汗格爾格羅德省(管轄20個縣，90萬人口，每平方公里0.6人)、基輔省(西部邊界包括第聶伯河在內(nèi)，管轄56個縣，70萬人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管轄17個縣，50萬人口，每平方公里5人)、喀山省(管轄71個縣，100萬人口，每平方公里0.6人)、亞速海省(管轄77個縣，160萬人口，每平方公里3.6人)、西伯利亞省(包括彼爾姆省和維亞特卡省的北部，管轄30個縣，70萬人口，每平方公里0.05人)。到1719年，俄國共建立了11個省。1780年頒布的地方自治法令，首次將行政區(qū)劃分為兩級地域單位：省——擁有30—40萬人口，縣——擁有2—3萬人口。1781年6月13日的法令將整個俄國劃分成40個省。

到20世紀初，沙皇俄國已經(jīng)擁有78個省和19個州，其中41個省和6個州位于俄聯(lián)邦境內(nèi)。管理省和州的首腦是省長，由沙皇親筆簽署的上諭任命和罷免。作為最高權(quán)力的代表，省長的地位高于省里所有的公職人員。省長只接受皇帝和執(zhí)政參議院的指示和命令，并且只向他們作書面和口頭匯報。根據(jù)1897年5月26日的法律，參議院如果要對省長進行偵訊、將其交付法庭、臨時或徹底解除其職務時，必須預先得到皇帝的許可。

從1775年起，沙俄帝國設立了十個總督管轄區(qū)：華沙總督管轄區(qū)(管理波蘭王國的十個省)、維爾納總督管轄區(qū)(管理維爾納省、格羅德諾省和科夫諾省)、伊爾庫茨克總督管轄區(qū)(管理伊爾庫茨克省、葉尼塞斯克省和雅庫茨克州)、高加索總督管轄區(qū)(管理高加索地區(qū)的省和州)、基輔總督管轄區(qū)(管理基輔省、沃倫省和波多利斯克省)、莫斯科總督管轄區(qū)(管理莫斯科省)、阿穆爾河沿岸總督管轄區(qū)(管理阿穆爾州、外貝加爾州、濱海州和薩哈林島)、斯捷普諾耶總督管轄區(qū)(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦總督管轄區(qū)(管理謝米列奇耶州、外里海州、錫爾河州、薩馬爾罕州和費爾干納州)、芬蘭總督管轄區(qū)(管理芬蘭大公國的八個省)。

一個總督管理幾個省。接受總督領(lǐng)導的省長只能通過總督向沙皇政府報告自己的活動。

除行政區(qū)劃外，宗教教會還在俄國設62個教區(qū)，這些教區(qū)絕大多數(shù)同省的疆界相吻合。

沙皇俄國共有14個軍區(qū)，俄羅斯境內(nèi)有6個：圣彼得堡軍區(qū)統(tǒng)轄6個省，莫斯科軍區(qū)統(tǒng)轄14個省，頓河軍區(qū)統(tǒng)轄頓河的軍隊，喀山軍區(qū)統(tǒng)轄10個省，西伯利亞軍區(qū)統(tǒng)轄4個省和1個州，阿穆爾河沿岸軍區(qū)統(tǒng)轄3個州和薩哈林島。

2.十月革命后的行政區(qū)劃改革

十月革命后，蘇維埃俄國廢除了沙皇俄國時期將俄羅斯民族作為統(tǒng)治民族的政策，開始實施聯(lián)邦制。

1917年11月2(15)日通過了《俄國各民族人民宣言》，規(guī)定俄國各族人民享有平等和主權(quán)，有自由自決直至分立并組織獨立國家的權(quán)利。[1]1918年發(fā)表的《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》宣布，“俄羅斯蘇維埃共和國是建立在自由民族的自由聯(lián)盟基礎上的各蘇維埃民族共和國聯(lián)邦”[2]。1919年通過的俄共黨綱也規(guī)定，“黨主張按照蘇維埃類型組織起來的各個國家實行聯(lián)邦制的聯(lián)合，作為走向完全統(tǒng)一的一種過渡形式”[3]。根據(jù)這些文件精神，在俄國建立了兩種行政區(qū)劃形式：以俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的自治區(qū)為基礎的聯(lián)邦制和蘇聯(lián)各獨立共和國的聯(lián)邦制。

于是在“讓一切非俄羅斯民族成立了自己的共和國和自治區(qū)”[4]的基礎上，確立了三種蘇維埃自治形式：蘇維埃社會主義自治共和國(1919年建立的巴什基爾蘇維埃社會主義共和國，1920年建立的韃靼蘇維埃社會主義自治共和國、土耳其斯坦蘇維埃社會主義自治共和國、吉爾吉斯蘇維埃社會主義自治共和國，1921年建立的哥里蘇維埃社會主義自治共和國、達吉斯坦蘇維埃社會主義自治共和國、克里木蘇維埃社會主義自治共和國，1922年建立的雅庫特蘇維埃社會主義自治共和國)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、馬里自治州、卡爾梅克自治州，1921年建立的科米(濟良)自治州、卡巴爾達自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、車臣自治州、布里亞特—蒙古自治州、奧伊羅特自治州)；勞動公社(1918年建立的伏爾加河流域日耳曼人勞動公社，1920年建立的卡累利阿勞動公社)。自治共和國是自治的最高形式——有自己的法律體系和憲法、最高權(quán)力機構(gòu)和管理機構(gòu)，各機構(gòu)的名稱都同全俄相應機構(gòu)的名稱相同；有些自治共和國最初還有自己的武裝力量，并參與外交和外貿(mào)交往，有運輸管理和發(fā)行貨幣的權(quán)力。[5]但到了1920年，后一項職能就被中央收回，交給全俄機構(gòu)。自治州在法律地位上擁有行政區(qū)劃最大單位——省的所有權(quán)利。而兩個勞動公社到1923年就改建成為卡累利阿蘇維埃社會主義自治共和國和伏爾加河流域日耳曼人蘇維埃社會主義自治共和國。

從1917年開始，還逐步建立了一些民族自治區(qū)(比如，將阿爾泰省從托木斯克州劃分出來，將布克耶夫省從中亞烏拉爾州劃分出來)，與此同時，俄羅斯帝國原有的省和州開始瓦解。

1922年12月30日蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟成立后，國家計劃委員會提出將全國劃分成21個大經(jīng)濟區(qū)，其中11個區(qū)在俄聯(lián)邦歐洲部分(一個西部區(qū)包括了整個白俄羅斯蘇維埃社會主義共和國，還有一個南部采礦工業(yè)區(qū)是烏克蘭蘇維埃社會主義共和國的一部分)，9個區(qū)(包括3個吉爾吉斯—土耳其斯坦地區(qū))在俄聯(lián)邦亞洲部分。

1923年4月俄共(布)第十二次代表大會同意根據(jù)國家計劃委員會制定的行政區(qū)劃方案劃分區(qū)域。當年就將國家的“鐵匠鋪”烏拉爾的3個省份——葉卡捷琳堡省、彼爾姆省、車里雅賓斯克省連同秋明省合并成為大烏拉爾州，中心設在葉卡捷琳堡(1924年改稱斯維爾德洛夫斯克市)。該省管轄15個區(qū)(1925年又補充進來一個民族區(qū)——科米—彼爾米亞克區(qū))。1924年開始將頓河州、庫班—黑海州、斯塔夫羅波爾省和捷列克省組建為東南州，但最終還是決定建成北高加索邊疆區(qū)，中心設在頓河畔羅斯托夫市，同時還包括高加索的哥里自治區(qū)和格羅茲尼區(qū)。接著又于1925年建立了西伯利亞邊疆區(qū)(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、葉尼塞斯克省、阿爾泰省以及奧伊羅特自治州組成)，中心設在新尼古拉耶夫斯克市(后改稱為新西伯利亞市)。1926年組建遠東邊疆區(qū)(由阿穆爾省、外貝加爾省、濱海省、堪察加省和薩哈林島北部組成)，中心設在哈巴羅夫斯克市。

1929年1月14日全俄中央執(zhí)行委員會主席團宣布，行政區(qū)劃改革告一段落。共建立了13個大行政區(qū)劃單位(6個州和7個邊疆區(qū))。在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)共建立了176個區(qū)(取代了1923年的766個縣)。州包括了俄羅斯居民明顯占多數(shù)的地區(qū)以及國內(nèi)所有的老工業(yè)基地；邊疆區(qū)是多民族地區(qū)以及發(fā)展農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟的地區(qū)；而民族區(qū)劃單位(7個自治州)絕大多數(shù)都在北高加索邊疆區(qū)，同其他邊疆區(qū)相比，其經(jīng)濟明顯落后。[6]邊疆區(qū)內(nèi)保留所有的自治州建制。

取消革命前的行政區(qū)劃單位和擴大行政區(qū)劃所有環(huán)節(jié)的等級是符合當時的革命形勢的，即自上而下改革社會和平衡所有地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。這種做法主要是根據(jù)新經(jīng)濟政策的原則，通過擴大區(qū)域化，建立經(jīng)濟相對自給自足的“特殊經(jīng)濟同盟”[7]——更大的州和邊疆區(qū)，讓這些地區(qū)能夠根據(jù)自己的資源和商品交換的需求，利用當?shù)氐纳a(chǎn)力，生產(chǎn)出更有特色的產(chǎn)品。

20世紀30年代，隨著新經(jīng)濟政策的夭折以及工業(yè)化和“全面”集體化的“推進”，新一輪行政區(qū)劃改革幾乎在第一輪改革剛結(jié)束時就馬上開始了。

這一輪改革使蘇聯(lián)的“不完全”聯(lián)邦制向“社會主義單一制”迅速過渡。這個階段經(jīng)歷了1938年的肅反、1941年的衛(wèi)國戰(zhàn)爭和戰(zhàn)后權(quán)力超常集中的過程。20世紀30—50年代蘇聯(lián)大規(guī)模的行政區(qū)劃改革建立了嚴格垂直的政治領(lǐng)導，直接由莫斯科通過黨政部門各級官員、各部門人民委員會、集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場系統(tǒng)以及兵營式的“分支系統(tǒng)”來統(tǒng)一管理國家的工業(yè)、建設和大部分農(nóng)業(yè)。

早在1930年夏季聯(lián)共(布)第十六次代表大會上，斯大林就對“區(qū)域劃分的總涵義”做了這樣的闡述：擴大鄉(xiāng)而把它們改為區(qū)，取消省的建制，而把它們改為較小的單位——專區(qū)，最后“成立州作為中央的直接據(jù)點”。[8]進一步改革行政區(qū)劃就是將這些“據(jù)點”擴大到幾十個區(qū)劃單位，把它們置于中央的監(jiān)督之下，實行真正的“社會主義的單一制”。

一方面，實行“全盤”集體化要求將行政區(qū)劃的單位劃小，將基層的區(qū)分散開來(比如，在烏拉爾州就有200多個區(qū))，以利于對集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場的領(lǐng)導。另一方面，實行工業(yè)化又要求經(jīng)濟管理的部門原則高于地域原則。于是，1932年將最高國民經(jīng)濟委員會分為重工業(yè)人民委員會、輕工業(yè)人民委員會和林業(yè)人民委員會，開創(chuàng)了建立各部門委員會作為振興經(jīng)濟的部門的先例。

行政專區(qū)是20世紀30年代行政區(qū)劃改革中的一個獨特現(xiàn)象，建立后很快又取消了。專區(qū)的數(shù)量總共不超過十個。

赫魯曉夫上臺后，在批判斯大林個人崇拜的同時，又著手進行“恢復列寧原則”的兩種不同的行政區(qū)劃改革：第一種改革是修改“歪曲列寧民族政策”的行政區(qū)劃，于1957年恢復了被強制移民的巴爾卡爾人、車臣人、卡拉恰耶夫人、卡爾梅克人的自治區(qū)；第二種改革是改變中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟和監(jiān)督方針，提出“將具體領(lǐng)導工業(yè)和建設的重心轉(zhuǎn)移到地方，靠近企業(yè)和生產(chǎn)部門”。

在1957年2月蘇共中央全會上，赫魯曉夫建議，把“按行業(yè)和部門管理的模式變成按地域原則管理的新模式”[9]。為此成立了國民經(jīng)濟委員會。最初曾計劃將全國分為20個大經(jīng)濟區(qū)，但迫于各方面的壓力，國民經(jīng)濟委員會這個新體系被分成若干塊，“列入到”行政區(qū)劃網(wǎng)中：在俄聯(lián)邦境內(nèi)建立了70個國民經(jīng)濟委員會(占全蘇行政區(qū)劃總數(shù)105的2/3)，覆蓋了14個自治共和國及55個州和邊疆區(qū)；莫斯科市設專門的國民經(jīng)濟委員會。

蘇聯(lián)最高蘇維埃于1957年5月10日批準的《關(guān)于進一步完善工業(yè)和建設管理機構(gòu)》的法令指出，統(tǒng)一的中央無法深入管理10萬個生產(chǎn)部門和20萬個企業(yè)，計劃將國民經(jīng)濟委員會變成經(jīng)濟管理的主要環(huán)節(jié)。在不久的將來把自治共和國、邊疆區(qū)和州變成同專業(yè)化和合作化有關(guān)的行政經(jīng)濟單位。國民經(jīng)濟委員會對隸屬于它的企業(yè)和國民經(jīng)濟委員會擁有全部權(quán)利和責任，并將75%的工業(yè)和建設組織的設備合并起來，用自己的資金(利潤、折舊基金、節(jié)約資源得到的資金)進行基本建設投資。聲明指出，“通過改革工業(yè)和建設管理體制，極大地調(diào)動了地方機構(gòu)的主動性??為我們的經(jīng)濟開辟了補充資源。”[10]

最初，這種做法在減少原料和產(chǎn)品在運輸中的損耗、加強同一地區(qū)企業(yè)之間的合作化聯(lián)系方面確實產(chǎn)生了積極的效果，僅頭兩年(1958—1959年)，國民經(jīng)濟委員會就保證了工業(yè)和建設產(chǎn)品的年增長率超過往年(7%)，達到12%，由于降低成本和生產(chǎn)超計劃產(chǎn)品，使整個國民經(jīng)濟得到了較大幅度的提高。但是，國民經(jīng)濟委員會常常把保證地區(qū)利益作為自己的首要任務，助長了地區(qū)主義。

1962年赫魯曉夫又建議修改憲法，打算用新憲法的形式將國民經(jīng)濟管理的新結(jié)構(gòu)固定下來。憲法草案第94條規(guī)定，“地方蘇維埃根據(jù)生產(chǎn)和地域原則組成”。赫魯曉夫堅持要讓最高蘇維埃和其他蘇維埃在經(jīng)濟領(lǐng)導中發(fā)揮更大的作用。國民經(jīng)濟委員會成為蘇聯(lián)行政區(qū)劃的第二種嘗試。但是，擴大國民經(jīng)濟委員會的權(quán)利是同當時國家穩(wěn)定的行政區(qū)劃相矛盾的。這一改革觸及到各部門干部的切身利益，在實施過程中遇到很大阻力。1962年11月，俄聯(lián)邦國民經(jīng)濟委員會的數(shù)量減少到24個(全蘇聯(lián)減少到48個)。

后來，赫魯曉夫在蘇共中央主席團上曾提出同貪污行為做斗爭的問題，建議在全國范圍內(nèi)成立數(shù)千個黨政監(jiān)督委員會，但這個建議沒有被采納。赫魯曉夫下臺后，國民經(jīng)濟委員會作為“主觀主義和唯意志論的表現(xiàn)”被取締，經(jīng)濟又回到通過部委管理的部門原則上。

戈爾巴喬夫上臺后，于1986—1987年開始實施自由化管理方式并提出改變地區(qū)和部門管理原則的新任務。1986年7月5日，蘇共中央、蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團和部長會議通過了《關(guān)于提高和加強人民代表蘇維埃的責任》的決定。1987年7月17日，蘇共中央和部長會議作出關(guān)于激進改革的決定。這些決定為各地區(qū)提供了新的機會，使它們認識到，現(xiàn)政權(quán)依賴的是由各部委、部門及其企業(yè)掌握的財政和物資技術(shù)資源。因此，各地區(qū)開始積極尋找對自己有利的重新分配財富的組織和法律形式。在加盟共和國和自治共和國以及邊疆區(qū)和州又開始出現(xiàn)按地區(qū)核算的觀點。這些觀點反映了地區(qū)要求更廣泛的自治權(quán)：將經(jīng)濟綜合體建設所必需的項目歸共和國、邊疆區(qū)和州所有，建立各種預算外基金，將閑置的貨幣資金集中到本地區(qū)，有權(quán)進行對外經(jīng)濟活動和建立外匯儲備等。[11]地區(qū)主義勢力得到逐步發(fā)展。

與此同時，迫于各地區(qū)要求擴大自治權(quán)的呼聲，俄聯(lián)邦政府出臺了在一些地區(qū)建立自由經(jīng)濟區(qū)的方案。在地方政權(quán)同中央政權(quán)發(fā)生對立時，俄聯(lián)邦領(lǐng)導人又提出“想要多少主權(quán)，就給多少主權(quán)”的口號，從而使脫離蘇聯(lián)中央政權(quán)控制的離心過程出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的勢頭。結(jié)果，1990—1991年，幾乎所有共和國都宣布自己為聯(lián)邦共和國，五個自治州中的四個(阿迪格、卡拉恰耶夫—切爾克斯克、哈卡斯、戈爾諾—阿爾泰)也宣布自己是屬于俄羅斯聯(lián)邦成員的主權(quán)共和國；猶太自治州、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、泰梅爾自治區(qū)、漢特曼西斯克自治區(qū)以及楚克奇自治區(qū)都提出要改稱自己為自治共和國。俄聯(lián)邦最高蘇維埃主席團關(guān)于自由經(jīng)濟區(qū)的指示成為在建立市場關(guān)系條件下確定邊疆區(qū)和州的地位的第一個正式文件。繼濱海邊疆區(qū)(1990年10月的“納霍特卡”自由經(jīng)濟區(qū))之后，1991年在阿爾泰邊疆區(qū)、薩哈林、赤塔、克麥羅沃、加里寧格勒、諾夫哥羅德、普斯科夫州等地都相繼建立了自由經(jīng)濟區(qū)。這樣一來，就出現(xiàn)了一個獨一無二的奇特現(xiàn)象——聯(lián)邦中的聯(lián)邦，加盟共和國中的自治共和國，邊疆區(qū)或州中的民族自治區(qū)。

自治共和國、州和區(qū)的“主權(quán)化”更加刺激了那些權(quán)利受到侵害的自治共和國、州和區(qū)積極開展爭取提高地位的活動。為了緩解民族矛盾，避免聯(lián)邦分裂，政府屈從于“民族獨立，建立國家”的脅迫，在國家主權(quán)問題上一再作出讓步。1992年3月31日形成法令，承認俄羅斯所有區(qū)劃部分為俄羅斯聯(lián)邦主體，將俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的16個民族自治共和國和5個民族自治州升格為共和國，不久又以憲法的形式賦予民族共和國以“國家的特殊地位”。

1998年金融危機后，俄羅斯聯(lián)邦會不會再次解體的問題一時間成為熱門話題。為避免俄羅斯國家分裂，當時的總理普里馬科夫曾設想通過合并行政區(qū)劃，減少聯(lián)邦主體的數(shù)量，達到穩(wěn)定國家根基的目的，并就此問題開展了討論。但隨之出現(xiàn)的一些地區(qū)不穩(wěn)定的苗頭令他放棄了自己的想法。[12]

綜上所述，十月革命后，一直到蘇聯(lián)解體，俄聯(lián)邦行政區(qū)劃經(jīng)歷了“分散—集中—再分散”的演變過程以及“條條”(中央垂直領(lǐng)導)和“塊塊”(地方部門領(lǐng)導)的發(fā)展變革，確實有很多經(jīng)驗和教訓可以借鑒。但本文不在此一一贅述。

目前，俄聯(lián)邦存在六種不同的基層區(qū)劃單位：即共和國(國家)；單主體的邊疆區(qū)和州；多主體的邊疆區(qū)和州(其中包括自治區(qū))；自治州；不包括在其他聯(lián)邦主體內(nèi)的自治區(qū)；聯(lián)邦級市。這在世界聯(lián)邦制國家建設實踐中是獨一無二的現(xiàn)象。在89個聯(lián)邦主體中，有21個共和國、6個邊疆區(qū)、49個州、2個聯(lián)邦級市、1個自治州和10個自治區(qū)。

現(xiàn)行的俄羅斯聯(lián)邦制原則是在俄羅斯單一集權(quán)制瓦解的基礎上形成的，是民族區(qū)域與行政區(qū)域結(jié)合的混合型聯(lián)邦制。它屏棄了單純按民族區(qū)域組成的原則，也沒有照搬西方按行政區(qū)域組成的模式，而是將民族—地域結(jié)合起來。因此，俄羅斯聯(lián)邦的主體形式呈多樣化：以民族共和國為代表的民族區(qū)域?qū)嶓w，以邊疆區(qū)和州為代表的行政區(qū)域?qū)嶓w，以自治州和自治專區(qū)為體現(xiàn)的自治實體。不同類型的聯(lián)邦主體和復雜的行政區(qū)劃，為聯(lián)邦中央?yún)f(xié)調(diào)中央與各主體之間關(guān)系、主體與主體之間關(guān)系造成極大的困難。中央和地方的關(guān)系遠沒有理順，主要反映在以下方面：

首先，聯(lián)邦憲法只規(guī)定民族共和國可以制定自己的憲法，而沒有明確規(guī)定不允許制定與聯(lián)邦憲法相違背的憲法，因而造成有些共和國的憲法與聯(lián)邦憲法相對立。比如，車臣共和國的憲法規(guī)定，“車臣是獨立的主權(quán)國家和國際社會平等的主體”[13]；韃靼斯坦共和國憲法規(guī)定，“韃靼斯坦共和國是主權(quán)國家和國家法的主體，根據(jù)相互授予職權(quán)和管轄對象成為俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)系國”[14]。地方勢力對中央的決策形成制約，各地區(qū)的政治離心傾向增長。一些地區(qū)出現(xiàn)嚴重的“主權(quán)化”，時常發(fā)生破壞聯(lián)邦憲法和法律準則的事件，使國家的完整性受到極大的威脅。

其次，聯(lián)邦主體數(shù)量過多，財權(quán)過于分散，在一定程度上呈“諸侯經(jīng)濟”。地方不斷向聯(lián)邦中央討價還價，使聯(lián)邦中央受制于地方。聯(lián)邦中央擁有的再分配資金越來越少，消滅地區(qū)間差距的能力相應地也越來越弱，聯(lián)邦政府搞經(jīng)濟改革步履艱難。由于俄羅斯幅員遼闊，橫跨世界11個時區(qū)，地區(qū)差異很大，各地經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡。加之，地方分離主義的種種表現(xiàn)(稅收分離主義、預算分離主義、以地方保護主義為特征的分離主義等)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化和資金外流等。因此，地區(qū)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟分離主義成為建立俄羅斯統(tǒng)一經(jīng)濟空間的兩大障礙。加之，國家財富(自然資源)的分配不合理，不同領(lǐng)域的市場經(jīng)濟改革不均衡，各地區(qū)缺乏統(tǒng)一的人才調(diào)節(jié)市場，國家在實行統(tǒng)一的社會經(jīng)濟改革政策時遇到很大的困難。

二、俄羅斯行政區(qū)劃改革的基本輪廓

進入21世紀，特別是普京再次擔任總統(tǒng)后，通過一系列政策調(diào)整，向世人展示了他的治國理念——加強垂直的政權(quán)領(lǐng)導，力求權(quán)力機構(gòu)統(tǒng)一，凝聚國民意志。第一個措施是于2000年5月13日組建7個聯(lián)邦區(qū)，將89個聯(lián)邦主體全部包括在內(nèi)。2004年9月的“別斯蘭事件”后，普京決定取消地方長官直接民選的辦法，改由總統(tǒng)提名，經(jīng)地方議會選舉產(chǎn)生聯(lián)邦主體行政長官，這是第二步措施。下一步措施將合并聯(lián)邦主體，撤消共和國和民族地區(qū)建制。這意味著，新的行政區(qū)劃改革正在或即將開始。

目前，俄羅斯醞釀進行的國家行政區(qū)劃改革旨在弱化行政區(qū)劃的民族特征，減少聯(lián)邦主體數(shù)量，根據(jù)政治、經(jīng)濟、資源、人口、財政等因素重組聯(lián)邦國家。通過行政區(qū)劃改革，保證到2010年實現(xiàn)國內(nèi)總產(chǎn)值翻一番的既定目標并爭取在三年內(nèi)將貧困居民的人數(shù)減少到總?cè)丝诘?0%以下。出于對國家政治、經(jīng)濟、地理、人口等方面的考慮，改革決策者認為，合并過程不宜過急、過快，不能搞一刀切，應在合并過程中不斷摸索經(jīng)驗。

這次行政區(qū)劃改革的目的是：第一，通過減少聯(lián)邦主體數(shù)量，加強中央領(lǐng)導，縮小空間分化，防止國家分裂；第二，整合地區(qū)資源，形成統(tǒng)一的信息空間和全俄商品和服務市場，增強國家和各地區(qū)的經(jīng)濟競爭力；第三，改變聯(lián)邦財政稅收體系，縮小各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，促進社會穩(wěn)定，提高居民生活水平。總之，此舉是為了防止國家分裂，促進經(jīng)濟發(fā)展，改善人民生活，這是普京總統(tǒng)實施強國戰(zhàn)略的重要組成部分。在俄羅斯國家的歷史上，凡是國家強盛時期，都實行高度集權(quán)；凡是國家衰落時期，中央政權(quán)都相對軟弱。目前，俄羅斯居民希望“鐵腕治國”，因此中央集權(quán)擁有廣泛的群眾基礎。

目前專家們提出了兩種改革方案，即“硬方案”和“軟方案”。

“硬方案”是把聯(lián)邦主體按地區(qū)合并為一個個整體，分別把各自周圍的落后地區(qū)吸納進來，對落后地區(qū)進行“物資”改造，并對落后地區(qū)在預算財政方面給予特殊政策。

“軟方案”是通過各種相互關(guān)系形式實現(xiàn)地區(qū)間的聯(lián)合，暫時不改變各地區(qū)的地位，逐步建立聯(lián)合后的新地區(qū)的商品市場、金融市場、技術(shù)和信息市場，為它們的一體化創(chuàng)造更有利的條件。譬如簽署地區(qū)間合作條約，將各地區(qū)國家權(quán)力機構(gòu)之間的權(quán)力劃分清楚；簽署地區(qū)間的合作協(xié)議，整合各地區(qū)的預算；建立地區(qū)間國家管理方面的聯(lián)合專家委員會；制定地區(qū)間共同的投資方案；建立解決地區(qū)間共同發(fā)展問題的相互關(guān)系協(xié)會；建立地區(qū)間的“利益中心”，共同參與實現(xiàn)地區(qū)間的目標計劃等。

由于在討論兩種方案時，“硬方案”遭到一些民族自治區(qū)的激烈反對，現(xiàn)在更多的是實施“軟方案”。

與此同時，俄聯(lián)邦政府通過了一些與行政區(qū)劃改革配套的聯(lián)邦法令和法規(guī)。2004年3月，兩個聯(lián)邦主體——彼爾姆州和科米—彼爾姆自治區(qū)實現(xiàn)合并。2005年4月17日，三個邊疆區(qū)——克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、埃文基自治區(qū)和泰梅爾自治區(qū)就合并一事舉行全民公決。結(jié)果，三個地區(qū)的居民都支持合并。合并后的行政區(qū)劃稱為克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)。從2005年起，俄羅斯政府取消了自治區(qū)享有的24項國家權(quán)力(總共有41項)，將其轉(zhuǎn)交給邊疆區(qū)和州。

俄羅斯下一步的地區(qū)合并將主要集中在西伯利亞和遠東，合并對象包括勘察加州和科里亞克自治區(qū)、伊爾庫斯克州和烏斯季—奧爾登斯基布里亞特自治區(qū)、哈巴羅夫斯克邊境區(qū)和猶太自治州、秋明州、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)和漢特曼西斯克自治區(qū)。

這一切都說明，嘗試性的合并過程已經(jīng)開始，更多的合并還在后面。

注釋：

[1]1917年11月3(16)日《真理報》。

[2]《列寧全集》第2版第33卷第224頁。

[3]《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊人民出版社1964年版第535頁。

[4]《列寧全集》第2版第42卷第171頁。

[5]“雅庫特共和國財政人民委員部”的紙幣就是在酒的商標上標上“1盧布”、“10盧布”和“25盧布”。

[6]H.切爾單采夫《在中央計劃總輪廓中的民族自治共和國和自治州》，載于《計劃經(jīng)濟》1926年第7期。

[7]D.西尼茨基《蘇聯(lián)經(jīng)濟地理》1925年莫斯科版第282頁。

[8]《斯大林全集》第12卷第292頁。

[9]《聯(lián)共中央全會根據(jù)赫魯曉夫同志的報告所做的決定》莫斯科1957年版。

[10]《1958年5月蘇共中央全會材料》1958年莫斯科版第6頁。

[11]A.烏姆諾娃《邊疆區(qū)和州作為俄羅斯聯(lián)邦主體的法律地位的進化》，載于《國家與法》雜志1994年第8—9期。

[12]參見俄塔斯社1999年1月26日電。

[13]C.阿瓦科揚《俄羅斯聯(lián)邦主體與俄聯(lián)邦建制問題》，載于《憲法學刊》1994年第7期。

[14]《俄羅斯聯(lián)邦共和國憲法(文件匯編)》莫斯科“文獻”出版公司1995年版第293頁。

[作者單位]中央編譯局世界所。

[責任編輯：文義]

第五篇：新形勢下網(wǎng)絡輿情生成、演變規(guī)律初探

新形勢下網(wǎng)絡輿情生成、演變規(guī)律初探

網(wǎng)絡改變了傳統(tǒng)的信息傳遞方式，催生了新的輿情承載模式，在很多時候網(wǎng)絡輿情已經(jīng)成為社會輿論的“風向標”和“引領(lǐng)者”。作為一種復雜的人類社會現(xiàn)象，網(wǎng)絡輿情變化必然要遵循某些客觀規(guī)律，而掌握這些發(fā)展規(guī)律，對于現(xiàn)階段正確引導網(wǎng)絡事件具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文結(jié)合xx論壇上的一些具體事例，從網(wǎng)絡輿情的不同發(fā)展階段、特點以及成因背景等角度入手，對網(wǎng)絡輿情演變發(fā)展規(guī)律作了一些探究。

一、網(wǎng)絡輿情演變的幾個階段

1、刺激反應階段。輿情的產(chǎn)生，往往源于外部事件的刺激，而網(wǎng)絡輿情的產(chǎn)生則體現(xiàn)為民眾通過網(wǎng)絡這一平臺，對外界的刺激性因子作出反應，進而表達自己的觀點和訴求。在現(xiàn)實生活中，一些關(guān)系國家民族利益的熱點事件、事關(guān)國計民生的熱點話題、反映當前社會道德困惑的焦點問題都有可能扮演著外界刺激因子的角色，相關(guān)熱點事件一經(jīng)發(fā)生或是經(jīng)由媒體、網(wǎng)站論壇報道渲染，就有可能引發(fā)網(wǎng)民關(guān)注。

2、關(guān)注熱議階段。在網(wǎng)絡熱點雛形形成后，隨著網(wǎng)民對事件的持續(xù)關(guān)注和情緒、意見的不斷釋放，大量與此相關(guān)聯(lián)的信息得到補充和整合，從而吸引更多網(wǎng)民的關(guān)注，形成更深、更廣的影響力。根據(jù)受關(guān)注程度的高低，這種“熱況”有的持續(xù)時間較短，有的則要經(jīng)歷一個較長過程。在這一過程中，往往會出現(xiàn)好幾種不同的觀點，隨著討論的深入和事件真相的披露，最后會形成一種或幾種占主導性的意見。到此為止，網(wǎng)絡輿情才正式形成。

3、漲落沉寂階段。事物的發(fā)展規(guī)律總會經(jīng)歷一個由盛到衰的過程。網(wǎng)絡輿情漲落、盛衰是客觀刺激和主觀心理活動作用下的結(jié)果。某一網(wǎng)絡事件在經(jīng)過一段時間的高度關(guān)注后，一般都會逐漸消退。當然有些影響較大的網(wǎng)絡熱點問題可能會在外界新的刺激因子的作用下，出現(xiàn)第二波、第三波熱潮。但從總體上看，隨著時間的推移、公眾興趣的轉(zhuǎn)移以及利益問題得到妥善地解決，輿情空間就會由最初的不斷擴展變?yōu)橹饾u回縮，直至最后沉寂消失。

二、網(wǎng)絡輿情發(fā)展過程中所表現(xiàn)出的特征和規(guī)律

1、單一事件造成同類事件井噴，網(wǎng)絡輿情具有杠桿效應。在網(wǎng)絡輿情的傳播過程中，其蔓延范圍之廣、傳播速度之快、影響力之深，大有“一個支點撬動整個地球”之勢。一方面，由于所反映問題的普遍性，某一事件一經(jīng)網(wǎng)絡披露，網(wǎng)民們很容易表現(xiàn)出某種共鳴，將身邊的或所聽聞的同類事件發(fā)布到網(wǎng)上。以xx論壇為例，論壇網(wǎng)友對環(huán)境問題關(guān)注度頗高。從9月、10份發(fā)帖情況來看，xx論壇“關(guān)注xx”版塊發(fā)表涉及環(huán)境問題的帖子211條，其中，提到廢塑料問題的有69條。對9月7日至13日一周內(nèi)18:00時段的“關(guān)注xx”首頁帖子（普通主題）進行統(tǒng)計，在首頁的30條主題中，涉及環(huán)境問題的分別是3條、4條、2條、3條、1條、3條、4條，每天首頁上都會有環(huán)境類帖子出現(xiàn)，在各類帖子中居首。

另一方面，在網(wǎng)絡交流中，由于缺乏形體語言的暗示，撇開事實不談，人們很容易因為在網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)很多與自己的見解有這樣或那樣共通之處的帖子而獲得某種想像出來的“群體認同感”，呈現(xiàn)出個人訴求公共化，單一問題普遍化的特點。這一特點一旦被一些負載著目的和使命的利益群體所利用，就會通過在各個論壇網(wǎng)頁間轉(zhuǎn)帖，使個體事件演變放大為公共事件。

2、新媒體反作用于傳統(tǒng)媒體，網(wǎng)絡輿情具有“倒扇”效應。以前，網(wǎng)絡媒體與傳統(tǒng)媒體相互呼應的路徑是：傳統(tǒng)媒體報道——網(wǎng)絡媒體轉(zhuǎn)載一一網(wǎng)友留言—— 網(wǎng)絡媒體與傳統(tǒng)媒體互動一一影響政府決策。其輿論的形成過程基本上是一個扇形輻射放大過程。而從近階段網(wǎng)絡輿情的發(fā)展情況看，網(wǎng)絡媒體的主導作用不斷得以強化，大大簡化了網(wǎng)絡輿情形成的諸多環(huán)節(jié)。

以xx論壇上某醫(yī)院嬰兒死亡事件為例：2011年11月6日，shiweisong123先后在“關(guān)注xx”、“法律咨詢”、“小靈熱線”版塊發(fā)表了《醫(yī)院草菅人命，嬰兒胎死腹中！》的帖子，迅速引起論壇網(wǎng)友關(guān)注，其中在“關(guān)注xx”版塊，該帖子在10日內(nèi)，迅速得到了1282條回復。在網(wǎng)絡上造成一定影響后，11月11日浙江電視臺教育科技頻道《小強熱線》對這一事件進行了報道，再次引起了社會廣泛關(guān)注。其輿論的形成、傳遞和演變規(guī)律是網(wǎng)絡輿情快速形成后以倒扇形的態(tài)勢通過傳統(tǒng)媒體進行再次聚焦。

3、不同問題簡單貼取同一標簽，網(wǎng)絡輿情具有情緒煽動效應。對于某些社會現(xiàn)象和熱點問題，眾多網(wǎng)友在網(wǎng)上會提出自己的觀點和看法。這固然體現(xiàn)了網(wǎng)上輿論多元化的特點，但另一方面，由于受各種因素的影響，一些網(wǎng)上發(fā)言缺乏理性，比較感性化和情緒化，某些與事實不符、與真相相悖的言論具有負面的煽動效應。值得注意的是，在網(wǎng)絡上，網(wǎng)民們普遍對公務員、教師、醫(yī)護人員等在行政機關(guān)以及公共部門工作的人群存在敵意。當網(wǎng)上出現(xiàn)此類人群與其他普通民眾發(fā)生摩擦、糾紛的事件時，網(wǎng)民們在還沒有弄情楚情況的前提下，往往就將前者臵于對立面、責任方，盲目發(fā)出一些情緒化言論。而這種心理也往往被網(wǎng)上某些利益群體所利用。如在xx論壇上，一用戶名為“拆遷受害者”的發(fā)帖者發(fā)布了一則反映某街道非法拆遷的帖子，起初，網(wǎng)民紛紛對該街道的不法行為口誅筆伐，但隨著事件的深入發(fā)展，才弄清原來發(fā)帖者因家庭矛盾導致在對拆遷款的分配上無法與家人達成共識，才轉(zhuǎn)而在網(wǎng)上攻擊政府，試圖得到額外的經(jīng)濟補償。

在現(xiàn)實生活中，人們很容易同情弱勢群體，當弱勢人群與強勢部門發(fā)生沖突時，人們更愿意相信弱者，并在意見、觀點的抒發(fā)過程中，將個人局限性的認識經(jīng)驗與未經(jīng)證實的信息相聯(lián)系，加之缺乏理性、負責任的輿論分析和疏導機制，使得某些情緒化的言論具有很強的煽動性和破壞性。

三、網(wǎng)絡輿情特點及發(fā)展規(guī)律形成的背景和原因分析

1、民主法治思想的發(fā)展，使民眾“有話要說”意識增強。隨著我國改革開放的深入和社會經(jīng)濟發(fā)展，人們受各種思潮影響的渠道明顯增多，文化水平和思想素質(zhì)不斷提高，與之相伴的是他們的民主、法制意識不斷增強，政治參與熱情高漲。這些意識使得他們善于和勇于表達自己的個人訴求。就醫(yī)院胎兒死亡事件來看，其實反映了發(fā)帖者強烈的法律意識和維權(quán)意識。

民主和法制是歷史發(fā)展的必然，因此面對在這一背景下日益增多的“反對聲音”，我們首先應該做到坦然面對。同時，也應該看到在當前的社會轉(zhuǎn)型時期，社會生活發(fā)生著復雜而深刻的變化。面對層出不窮的新情況、新矛盾、新問題，人們有著千差萬別的看法，正確與錯誤、進步與落后、積極與消極、清醒與困惑等等相互交織，使得民眾表達意見的訴求變得豐富而具體。

2、網(wǎng)絡媒體的高速發(fā)展，為民眾提供多種“發(fā)聲”平臺。網(wǎng)絡作為一種自由的信息平臺，鏟平了時空、技術(shù)的壁壘，而飛速發(fā)展網(wǎng)絡傳播技術(shù)也徹底改變了傳統(tǒng)信息的傳播方式。網(wǎng)絡技術(shù)的便捷性、網(wǎng)絡使用群體的廣泛性和網(wǎng)絡傳播途徑的多樣性使人們更愿意將網(wǎng)絡作為輿情傳播渠道。例如，在醫(yī)院嬰兒死亡事件中，網(wǎng)民將《小強熱線》的采訪視頻掛到了論壇上；在反映環(huán)境問題的帖子上，網(wǎng)友往往配有圖片，這些圖片也往往更能引起人們對環(huán)境問題的關(guān)注。人們將手機視頻、數(shù)碼相機等便捷工具與微博、博客、播客等網(wǎng)絡媒體相結(jié)合，實時向外發(fā)布最新情況，使得事件的發(fā)展、演變的每一個環(huán)節(jié)都經(jīng)由網(wǎng)絡主導、網(wǎng)民操作而不斷向外蔓延擴散。

網(wǎng)絡這種多渠道的信息傳播方式，使得有關(guān)部門在網(wǎng)絡輿情引導方式的選擇上，“堵”往往不如“疏”。既然無法封死所有的網(wǎng)絡宣泄渠道，那么不如主動應對，向外披露真實準確的信息，把握主動權(quán)。前階段我市實行的xx論壇政府發(fā)言人制度就是主動應對媒體，實踐網(wǎng)絡“為我所用”的意識和技巧的一次成功嘗試。在強拆帖中，正是由于當事街道網(wǎng)絡發(fā)言人主動“亮劍”進行辟謠，才使網(wǎng)民了解了事實真相，成功扭轉(zhuǎn)了輿論傾向。

3、網(wǎng)絡輿情參與主體的匿名性，催發(fā)了民眾“有話敢說”。在網(wǎng)絡世界中，網(wǎng)民的身份具有匿名性特征，這也是網(wǎng)絡輿論主體較之傳統(tǒng)輿論主體最為明顯的特征。在這層虛擬外衣的保護下，大家發(fā)表意見有更大的自由度，幾乎不必顧忌現(xiàn)實社會中的種種約束。應該看到，網(wǎng)絡為人們提供了自由寬松的表達空間，輿論主體的匿名性也使得公眾能夠更為主動真實地進行意見表達，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)等權(quán)利都得到了不同程度的保護與提升。

但另一方面，輿論主體的匿名性也使得網(wǎng)民住信息的發(fā)布與傳播上過于隨意，網(wǎng)絡輿論的真實性無法保障，從一些別有用心的虛假信息中滋生出的惡性網(wǎng)絡輿論不僅會危及現(xiàn)實社會，也極大地降低了網(wǎng)絡媒體的公信力。但盡管如此，有關(guān)部門面對網(wǎng)上出現(xiàn)的輿情仍不能掉以輕心。每一個網(wǎng)絡輿情事件的發(fā)生，都應在第一時間對輿論的真假、傾向作出研判。從從長遠來看，更要從制度設計、工作體制上建立健全網(wǎng)絡輿情的收集、分析、研判和處臵。