第一篇：對工商行政處罰權威性的思考

【觀察思考】對行政處罰權威性的思考

行政處罰也稱“行政罰”，是指特定的行政主體對違反行政法律規范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。

行政處罰是國家法律責任制度的重要組成部分，是行政主體有效地進行行政管理、維護公共利益和社會秩序，保障法律貫徹實施的一個重要手段。它屬于行政法律制裁，與刑事法律制裁、民事法律

制裁一樣，都屬于國家制裁制度。一般來說，只要公民、法人或者其他組織實施了違反行政法律規范的行為，擁有行政處罰權的行政主體就應當對其實施行政處罰，以維護正常的社會公共秩序。可見，行政處罰在行政執法實踐活動中的重要性。

然而，在具體行政處罰實施過程中，往往因為這樣或那樣的原因，造成行政機關作出的具體行政處罰難以有效執行，使得下達的法律文書形成一紙空文，這不但影響了行政機關的執法形象，還嚴重損害了國家法律的尊嚴。因而，如何正確行使法律法規的自由裁量權，減少行政干預，確保行政處罰到位，應是每一個行政執法人員應該思考的問題。在這里，筆者結合在多年的基層執法實踐，談談自己的看法。

一、維護行政處罰權威性的重要意義

黨中央提出依法治國的基本方略，即表明我們要依法管理國家，建立法治社會。要建立法治社會，行政執法實踐活動就有著不可缺少的作用，維護好行政處罰權威也就有著極其重要的意義。

1、維護行政處罰權威是貫徹依法治國方略，用行政執法手段體現黨管理國家意志的需要。我們黨非常重要的執政方式就是把黨的意志通過立法變成國家意志，再由行政機關和司法機關去執行，而行政處罰正是行政機關重要的執法實踐活動。

2、維護行政處罰權威是保證社會主義市場經濟正常運行和健康發展的需要。市場經濟是法制經濟，經濟運行靠法律來維護。在我國特定的市場經濟發展過程中，難免會出現各種違法行為，這也要靠行政執法來解決。而行政機關對各種經濟違法行為的規范和打擊，大多數是依靠行政處罰去實現。因此，只有維護行政處罰權威，才能維護良好的市場經濟秩序。

3、維護行政處罰權威是維護社會穩定的需要。隨著我國法治的不斷健全，人們的法律意識也不斷提高，通過上訪、舉報或申訴等方式，來檢舉揭發，申訴違法行為的情況越來越普遍。如工商行政管理機關，查處的大量違法行為就是通過舉報、投訴發現，這已成為了當前工商行政管理機關行政處罰案件的主要來源。為此，如果我們忽視行政處罰的權威性，不認真受理各種舉報和申訴，不嚴肅處理各種違法行為和糾紛，勢必會激化矛盾，乃至于造成社會的不安定。

二、影響行政處罰權威性的原因

“有法必依、執法必嚴、違法必究”，這是我們開展行政執法活動的基本原則。有法不依，行政干預；執法不嚴，隨意處罰；違法不究，聽之任之。這一系列的問題，無疑是影響和破壞行政處罰權威性的重要原因。

1、政府干預，上下為難。時下，一些地方政府為盤活地方經濟，出臺了相應的優惠政策，這本來是一件好事。然而，有些不法商人趁機鉆地方政策的空子，魚龍混雜，干一些違法經營活動。一旦有行政執法機關介入查處時，部分違法商人就會以地方優惠政策為幌子，向地方政府訴苦。于是，一部分地方政府為了地方利益，就會站出來為他們說情，致使行政機關下達的處罰決定難以兌現。如該重罰的輕罰，該多罰的少罰，甚至分文不罰。這一狀況，不但弄得行政執法人員進退兩難，也嚴重地削弱了法律的嚴肅性，破壞了行政處罰的權威性。

2、法律賦予的行政機關自由裁量權。自由裁量權是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力。它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點。這是法律的穩定性、廣泛性等方面的性質所決定的，這也是法律賦予執法人員在準確、公正執法的前提下，堅持“處罰與教育相結合”原則的法律準繩。然而，在現實的執法活動過程中，有的執法人員無視國家法律，將國家的權力占為私有權，將法律賦予的自由裁量權變為打擊報復行政相對人和謀取私利的特權。對本來可以免于處罰的則加重處罰，實為該加重處罰的卻從輕處罰或不處罰，嚴重違背了法律的宗旨，也違背了“執政為民”原則，破壞了國家干部在人民群眾心目的形象。

3、行政相對人的法律意識淡薄。所謂的行政相對人是指基于一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關系，依照行政法律規范取得參與行政法律關系資格的公民、法人和其他組織。從這一定義看，行政主體與行政相對人之間有著利害關系，行政相對人履行的義務帶有強制性和被動性。在基層執法實踐過程中，面對的大部份行政相對人的文化素質不高，法律意識相對淡薄，部分還是法盲甚至是文盲，根本不懂得什么叫法律，在這一前提之下，一方面導致他們的違法活動很大程度上是被動違法，也就是說他們根本就不知道他們從事的活動違反了

法律法規，只有當執法人員向其解釋指出違法行為后他們才明白；另一方面，導致他們不容易知書識理，不愿意主動履行行政處罰的義務。也從客觀上給行政處罰權威性帶來了負面影響。

三、維護行政處罰權威性的對策

加大法律法規的宣傳力度，普及法律知識，營造良好的執法環境，為民執法、公正執法，是確保維護行政處罰權威的必要保證。

1、維護行政執法權威，政府要給予大力支持。在目前的情況下，我國的政治體制、行政體制、司法體制、財政體制都對行政執法活動有作重要的影響，政府如何對待行政機關對維護行政處罰權威起著十分重要的作用。政府如果能夠尊重行政機關，正確處理好“發展與規范”之間的關系，建立起“以服務促規范，以規范促發展”的經濟發展觀念，從而減少政府的行政干預，并在人、財、物上給予行政執法機關以必要的支持，就能使行政執法機關放開手腳執法辦案，由此保證行政機關公正執法，行政處罰權威才能得以體現。

2、維護行政執法權威，必須加大對執法人員的司法監督力度，確保公正執法，樹立良好的執法機關形象。由于行政執法機關的管理內容涉及到整個社會的方方面面。因而，在具體執法過程，受血緣親疏、情感、情緒等情感因素的影響，執法人員在自由裁量中，往往會出現憑借手中的權力，做出懸殊很大的處理意見。因此，要體現法律的嚴肅性、公正性，確保行政執法的權威性，在依法行使自由裁量權的前提下，執法人員的自由裁量行為必須遵循一套行政規范。如工商機關目前執行的《行政執法過錯責任追究制》、《行政不作為責任追究制》、《錯案追究制》等制度，就是很好的典范。只有嚴格遵守各種制度，規范我們每個執法人員的行為，秉公執法、依法辦案，從而在公眾面前樹立良好的形象，讓人民大眾充充分信賴我們行政機關，尊重我們行政機關的工作，服從行政機關的裁決，從而為行政執法創造良好環境。

3、維護行政處罰權威，就必須保證行政處罰的執行到位。目前，部份行政處罰案件在作出行政處罰后得不到執行，很大程度從行政執法實踐上動搖了行政處罰的權威，讓人們感到復雜的行政執法過程對于解決實際問題沒有起到應有的作用，行政處罰決定書純屬一紙空文。這不但挫傷了行政執法人員的工作積極性，而且有損法律的尊嚴。因此我們必須加強部門配合，形成執法合力，按照法定程序，申請人民法院強制執行，也只有這樣，才能真正保證行政處罰的權威，維護法律的尊嚴。

此外，維護行政處罰權威，要形成正確的輿論導向。輿論倡導全社會增強法制觀念，樹立依法處理矛盾糾紛的意識，尊重行政執法活動。這樣必然會在社會中創造一個良好的行政執法環境和氛圍。因此，維護行政處罰權威需要正確的社會輿論導向。

總之，維護行政處罰權威，關系到黨管理國家意志能否實現，關系到法律的尊嚴是否得到維護，關系到經濟能否發展，關系到社會能否穩定，更關系到人民的利益是否得到更好地保護。因此，維護行政處罰權威需要全社會的共同努力，并積極為之創造一個良好的執法環境。

第二篇：工商行政處罰簡易程序流程

工商行政處罰簡易程序流程

一、搜集案源

二、行政執法人員應通過日常監督管理、巡回檢查、年檢驗照、群眾舉報等多種途徑發現案源

三、現場調查

四、發現案源后，要有兩名以上辦案人員進行現場調查。調查時要當場出示執法證件，了解違法事實，收集必要的證據，并制作筆錄。筆錄應要求當事人簽字或蓋章，拒絕簽字或蓋章的應在筆錄上說明。

五、認定。

六、辦案人員對現場檢查的違法事實和證據進行綜合分析，認為違法事實清楚、證據確鑿，適用少量罰款（公民50元以下，法人或其他組織1000元以下）或警告的行政處罰，可當場作出處罰決定。

七、告知。

八、辦案人在行政處罰決定作出前應當告知當事人作出處罰決定的事實、理由和依據，并告知當事人有權進行陳述和申辯，當事人進行申辯的要記入筆錄。

九、決定。

十、處罰要堅持過罰相當原則。作出處罰決定后，辦案人應當場填寫預定格式、編有序號、蓋有執法機關公章和執法人員簽名的《當場處罰決定書》一式三份，并由當事人簽名或蓋章后，當場將第一聯交當事人，填寫時要求字跡工整、清晰、語法通順，用語準確，嚴禁涂抹；處罰理由、處罰依據必須引用到所適用的法律、法規、規章的條、款、項。

十一、執行。

十二、符合當場收繳罰款情形的，辦案人當場收繳罰款；不符合當場收繳罰款情形的，要告知繳納罰款地點和期限，當事人逾期不履行處罰決定，可依法申請人民法院強制執行。

十三、審查備案。

十四、當場處罰實施后，辦案人員應在五日內將《當場處罰決定書》第二、三聯送本單位法制員審查、部門領導簽字，法制員將第二聯送法制科備案。當場已收繳罰款的，將第三聯直接裝卷，當場未收繳罰款的，待收繳罰款后裝訂入卷。

十五、立案。

十六、處罰決定或復議決定執行完畢，要將案卷材料裝卷歸檔，案件裝訂參照縣局《行政處罰案件立卷歸檔制度》執行。

第三篇：以公開提升行政處罰的威懾力和權威性

法制日報：以公開提升行政處罰的威懾力和權威性

國務院日前正式公布的《關于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的意見(試行)》(以下簡稱《意見》),要求相關行政執法機關把假冒侵權行政處罰案件信息公開作為政府信息公開的重要內容,除涉及商業秘密和個人隱私外,適用一般程序查辦的假冒侵權行政處罰案件信息應當主動公開。《意見》雖然只是涉及部分行政處罰案件信息的公開,但開啟了行政機關主動向公眾和社會公開行政執法結果機制,對提升行政處罰的威懾力和權威性具有十分積極的意義。

與行政機關肯定、支持或者褒獎公民、組織的行為的管理措施不同,作為行政執法的典型手段的行政處罰,是通過制裁公民、組織的違法行為引導公眾守法,進而實現市場和社會有序的。因而,對違法行為加以否定、使違法者遭受制裁,是行政處罰的本質屬性,是其發揮作用的根本之所在。不過,盡管《行政處罰法》將行政處罰公開作為基本原則,但是一直以來行政處罰結果的公開多限于當事人及直接相關人員或者組織,對違法者的譴責、制裁效應不能及時、有效地向社會和公眾的轉達,社會的否定性評價和輿論的譴責功能無法發揮,從而影響了行政處罰的威懾力。近年來,伴隨我國經濟轉型和社會轉軌的加快,一些經濟社會領域失序現象突出,安全事故頻發,假冒偽劣商品泛濫,環境污染嚴重,公眾和社會反應強烈。雖然造成這一局面的原因是多重的,但對違法者責任追究力度偏弱,違法成本和代價低,是其重要原因。加大執法力度,營造統一、公平、有序的社會環境,已成為公眾的呼聲和社會的共識。十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出要“建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”

在此背景下通過的《意見》,以“維護公平競爭的市場秩序”為目標,借助公開這一渠道,注重發揮現有制度的功效,通過將行政處罰結果公之于眾,依靠公眾和社會力量實現監管目的。縱覽其內容,《意見》的意義和價值集中體現在以下三方面:

一是倚重公開的威力。《意見》的核心是強調公開,把行政處罰決定所載明的內容,即違法者、違法的主要事實、處罰的結果等信息向社會公開,讓公眾和社會知曉違法者,了解違法情況,從而將違法者置于公眾的視野之下,使違法者無處藏身,失去社會的認可和支持,付出沉重的聲譽代價及其附隨的經濟代價。《意見》明確提出要“將公開的行政處罰案件信息作為社會征信系統的重要內容,方便社會公眾查詢”。

事實上,在《意見》制定之前,一些地方、領域嘗試建立“黑名單制度”,即將違法違規的生產經營者及其責任人員的有關信息公之于眾。不過,嚴格來說,“黑名單制度”不是單純的信息公布制度,而是追加了制裁,“黑名單”這一用語本身即說明了其性質。不可否認,這一做法對打擊違法違規企業有積極作用,但畢竟需要另一程序:確定“黑名單”。《意見》立足于強調既有行政處罰案件信息的發布,從而整合了現有的行政處罰和政府信息公開兩項制度的合力,把對違法者信息公布上升為常規性、連續性的活動,以對違法者形成持續的威力和壓力,促使公民、組織不敢以身試法。

二是用處罰公正促執法權威。“陽光是最好的防腐劑”。此語既適用于處于被監管者的公民、組織,也適用于作為監管者的行政機關。實事求是地分析,包括行政處罰在內的行政監管手段作用的發揮,很大程度上取決于行政監管是否做到嚴格、規范和公正。只有行政執法統一、公平、公正,執法者不逃避,無偏私,既積極作為又不胡作非為,方能發揮對違法者的震懾力。

《意見》的意義不僅僅在于通過公開行政處罰案件信息直接達到加大打擊違法行為力度的目的,更在于通過公開提高行政處罰的質量和水準,根本性消除行政違法的生存空間。《意見》明確把“提高執法公信力”作為其基本目標之一,將“促進嚴格、規范、公正、文明執法”作為公開的基本要求,同時要求行政機關執法機關應當制定相關配套措施,提高執法水平。客觀而言,公開行政處罰案件信息對行政執法機關同樣是挑戰,把行政處罰案件信息公之于眾,接受公眾的檢視,既需要勇氣,更需要高質量的決定作保證,這也正是當前政府信息公開帶給行政機關的壓力。在《意見》公布之前,一些公眾試圖通過依申請公開要求行政機關公開相關的行政處罰案件信息,但不少行政機關或擔心公開可能讓被處罰人不滿或暴露出行政管理的問題而不愿公開。《意見》的制定要求行政執法機關原則上應當主動公開相關的行政處罰案件信息,從而將這一義務明晰化和統一化,彰顯了以借助公開樹立執法權威的決心。

三是降低公開對權利人可能帶來的負面影響。由于行政處罰的復雜性,行政處罰案件信息不限于違法者和行政執法機關,可能會涉及到第三方。同時,即使涉及違法者的信息也并非全部都適合公開。因此,行政處罰案件信息的公開,必須消除或減少對權利人合法權益的負面影響,才能發揮其營造良好社會秩序的功能。否則,這一制度的初衷將因其負面影響大打折扣。《意見》充分考慮到這一點,并通過具體的制度安排力求避免因行政處罰案件信息公開“誤傷”無辜者和對違法者造成過度或不必要的“傷害”。

《意見》規定,行政處罰決定因行政復議或行政訴訟發生變更或撤銷的,應當及時公開重新作出的行政處罰信息,旨在糾正之前公開的錯誤信息；公開行政處罰案件信息,不得涉及商業秘密以及自然人住所、肖像、電話號碼、財產狀況等個人隱私,但權利人同意公開或行政執法機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的除外；公開前涉及其他行政機關的,行政執法機關應溝通、確認,保證所公開的信息準確一致。這些安排極大地降低了行政處罰案件信息公開可能帶來的負面影響,為公開的正面作用發揮提供了有力保障。

第四篇：對構建和諧工商的思考

黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”。“社會和諧是我們黨不懈奮斗的目標”。這些重要論斷充分表明構建社會主義和諧社會，是我們黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務，作為履行市場監管和行政執法職能的工商行政管理部門，如何把構建社會主義和諧社會戰略任務在工商部門具體化，如何在構建社會主義和諧社會的進程中發揮好職能作用，值得我們認真探索和思考。

一、提高執行能力，構建和諧的領導班子。執行能力是建立在對黨的路線方針政策和法律法規理解領悟的基礎之上，要提高執行能力，首先必須提高各級領導班子成員的理論素質和領導水平，著重提高從政治上把握和處理問題的能力。其次，要用科學的態度，健全的決策機制、責任機制和監督機制規范領導者的決策行為，認真落實民主集中制和各項規章制度，真正實現用制度管人、管事、管物，不因領導同志的調整而改變。第三，要堅持講政治，講黨性，識大體，顧大局，大事講原則，小事講風格，自覺珍視團結，維護團結，形成“心往一處想，勁往一處使”的精誠團結的領導集體，這是構建“和諧工商”的關鍵。

二、提高學習能力，構建和諧機關。胡錦濤總書記指出：“各級領導干部要勤奮好學、學以致用，牢固樹立終身學習的思想，堅持理論聯系實際的馬克思主義學風，努力在建設學習型政黨和學習型社會中走在前列。把學習的體會和成果轉化為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的能力”。這一重要論斷深刻揭示了學習在構建和諧社會進程中的重要性。隨著知識經濟時代的到來，領導干部的領導力已不僅限于地位和級別的權力因素的控制力，非權力因素正在和已經上升為主要因素，管理對象也從管理人財物過渡到管理知識和信息資源。學習能力的強弱，不僅表現在獲取知識能力的強弱上，更重要地體現在通過學習來提高對事物的認知能力的強弱上；不僅表現在對書本知識掌握的廣度和深度上，還體現在實際工作中對知識創造性的運用上。因此，構建“和諧工商”，各級領導干部首先要帶頭提高學習能力，然后帶動整個機關、整個系統全體人員提高學習能力，只有學習能力提高了，才能促進同事間的相互合作和溝通，也才容易統一思想、形成共識、產生共鳴、激發活力，這樣構建“和諧工商”就有了較高境界的思想基礎。

三、提高隊伍建設能力，構建和諧團隊。廣大工商干部是構建“和諧工商”的主體，抓好隊伍建設是構建“和諧工商”的基礎性工作，必須始終堅持規范科學、協調高效的原則，不斷完善內部各項制度、不斷深化各項改革：一是是健全完善領導談心、干部選拔任用、競爭上崗、任前法律考試等一系列激勵約束制度，營造公平競爭、友愛團結的工作氛圍，真正使每個人都有公平感、成就感和歸屬感。二是健全完善事前、事中和事后相結合的監督機制，全面落實懲防體系《實施綱要》責任分解方案，預防和減少違反黨紀政紀事件的發生。三是深化監管執法改革，不斷探索和創新監管方式，建立健全各級領導班子績效考核評價機制，認真落實首問責任、錯案追究等工作制度，切實規范執法行為。四是加大干部在職教育和業務培訓力度，精選內容、拓寬領域、創新形式，切實增強教育培訓的針對性、實用性和有效性，打造高素質、適應現代市場經濟發展的行政執法隊伍。

四、提高對外協調能力，構建和諧的工作環境。隨著法制建設的不斷健全，社會生活的方方面面基本有法可依，行政管理部門之間職能分工越來越細，一項工作往往需要多個部門共同參與才能完成，如果協調不好，就可能出現多頭執法、重復執法，或者推諉扯皮、無人監管等現象。特別在實行垂直管理的體制下構建“和諧工商”，必須提高橫向溝通協調能力，要善于爭取和積極依靠地方黨委、政府和其他相關職能部門的支持配合，正確處理、有效協調與相關職能部門的利益關系，在需要工商部門牽頭落實時唱好主角，爭取各方面大力支持；在需要工商部門配合時當好配角，幫忙不添亂，到位不越位，“不包打天下”。同時，還要協調好與新聞媒體及其他社會各界的關系，合理利用媒體的輿論導向作用，贏得各市場主體和社會各界的支持配合，營造內和外順的工作環境。

五、提高市場監管能力，構建和諧市場環境。一是要更新監管執法理念，正確處理好嚴格執法與熱情服務的關系，要始終堅持以科學發展觀統領工商行政管理工作全局，在工作中既要堅持依法行政，又要以服務市場主體和創造良好發展環境為目標，進一步提高服務水平和服務效率，營造和諧執法環境；二是要繼續按照“小局大所”體制和監管重心下移的改革思路，將有限的人力和物力充實到基層工商所，解決裝備、人員配備和權責劃分中存在的不合理、不和諧問題，切實打牢執法基礎；三是要進一步創新監管執法方式，大力推進執法體制、機制的改革，深化“四制”落實，健全完善縣（區）、所、片區三級聯動執法責任考核、市場突發事件應急處置體系、市場預警機制和快速反映機制，盡心盡力促進當地經濟又好又快發展，盡職盡責營造公平公正、規范有序、和諧誠信的市場環境。

六、提高團隊文化建設能

力，構建和諧的工商文化。團隊文化，是一種以崇尚和諧、追求和諧為價值取向，融思想觀念、理想信仰、價值體系、思維方式、行為規范、社會風尚、制度體制為一體的文化形態，它是實現社會和諧的精神動力。因此，我們必須提高抓團隊文化建設的能力。通過深入開展群眾性文明單位、文明系統、警民共建、演講比賽、文體比賽等創建活動，以及社會主義榮辱觀、爭先創優、和諧家庭評比、廉政文化、書法繪畫攝影等各種寓教于樂的學習教育活動，使“和諧工商”的理念扎根到每位干部的靈魂信念之中，在陶冶情操基礎上，轉化為個人的自覺行動，從而在隊伍中樹立正氣，剎住邪氣，培養和氣，工作講原則，利益講風格，交往講感情，崗位講奉獻，不干影響和諧之事，不做破壞和諧之人，大力弘揚“團結奮進，務實創新，勤勉誠信，執法為民”的**工商精神，大力表彰先進集體和個人，在全系統營造構建“和諧工商”的濃厚氛圍和風尚。

總之，“和諧工商”應該是一個以人為本，活力迸發，全體工商干部各盡所能，各得其所，工商事業全面、協調、可持續發展的和諧大家庭。在這樣的團隊中，隊伍的潛力和干勁得到充分激活，創造愿望得到充分尊重，創造活動得到充分支持，創造才能得到充分發揮，創造成果得到充分肯定，人與人的關系和諧融洽，整個隊伍始終保持蓬勃的生機和無窮的活力。

（作者系**市工商局副局長）

第五篇：對我國行政處罰聽證制度的思考

對我國行政處罰聽證制度的思考

摘要 行政處罰聽證程序，是指行政機關在做出重大行政決定之前，予以行政相對人陳述、申辯和質證的正式法律程序，目的是平衡行政權力與公民權利的關系，確保行政決定公正、公平。我國于1996年制定《行政處罰法》，在第四十二條、四十三條規定聽證程序，從而標致聽證程序在我國的確立。聽證制度對于保障行政相對人權益，保證行政機關正確處理行政管理事務，推進法制現代化，具有重大進步意義。

關鍵詞 行政處罰制度 聽證制度 缺陷 原因 完善

引 言

本文探討的是行政處罰中的聽證制度。所謂行政處罰中的聽證制度，是指行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證制度作為行政程序法基本制度的核心，為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當程序條款發展了較為完善的聽證程序.英國的自然公正原則要求行政機關在做出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權利。法國的聽證被稱為對質程序。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產及其他重要權益，需要特別慎重對待。基于這種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。但是，由于《行政處罰法》已經施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已經逐漸顯現。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程序的應用己然超越了上述法律規定的范圍。聽證這一體現程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目.因此，詳述聽證制度的基本理論，把握聽證理論的最新研究動向，及時總結以往聽證工作的經驗，完善行政處罰的聽證程序成為了一項十分有價值的任務。

基于以上論述，本文首先概述行政處罰聽證制度的基本概念，然后根據我國行政聽證制度的的現狀，以《行政處罰法》的規定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰

聽證的現狀及存在的主要問題;再者，參考國內聽證研究成果及實踐經驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施;最后，在總結全文的基礎上，進一步提出完善我國行政處罰聽證制度的建議。

行政處罰聽證制度是指在行政機關對屬于聽證范圍的行政處罰案件在做出處罰決定之前，依法聽取聽證參加人的陳述、申辯和質證的程序。1996年以《行政處罰法》為契機，我國首次以法律的形式確立了聽證制度，雖然屬于具體行政行為聽證制度，但這也是結合我國國情借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是行政程序制度發展的重要突破。《行政處罰法》確定了行政處罰聽證的適用范圍、聽證主持人的權責和回避制度以及舉行處罰聽證會的基本流程，為行政處罰領域聽證提供了基本的法律依據。行政處罰聽證制度的建立一方面保證了處罰證據的合法、客觀、公正、全面，為行政機關準確的做出處罰決定奠定基礎，從而減少行政爭議，提高行政效率；另一方面處罰聽證的公開進行，不但起到了對公民的宣傳教育作用，也形成公民對行政機關的監督1。

一、我國行政處罰聽證制度中存在的問題

《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關先后做出了一系列有關行政處罰聽證制度的規定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關在適用聽證程序時還存在著一些問題，需要不斷地去根據現實情況去修改完善。一方面，由于行政處罰聽證程序設計的本身存在著缺陷使得立法目的與法律實施效果相差甚遠，這是內在原因；另一方面，則是在行政處罰聽證程序實施的過程中，行政機關的操作不恰當，程序不實行完整使行政相對人權利受損。比如，行政機關對于適用聽證程序的行政處罰案件做出決定并沒有告知當事人聽證權;當事人在法定期限內提出聽證要求，行政機關不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證

未征詢當事人意見是否申請回避;聽證會結束后未告知當事人是否作最后陳述。聽證程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接導致聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定。此部分所探求的聽證制度上的問題主要是制度本身的問題，以求從根本上來解決問題。

(一）行政處罰聽證制度的適用范圍存在問題

《行政處罰法》第四十二條關于聽證的適用范圍是這樣規定的:行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰上。所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有:警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留、法律法規規定的其它行政處罰。而只規定三類處罰事項可以聽證，其使用聽證的范圍確實過小，且行政相對人的權利不能夠得到充分保障。

(1)聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰

從以上規定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖:限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關規定。而且，關于聽證程序適用范圍的規定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內。例如:傳喚、訊問、取證、裁決四個環節。《治安管理處罰條例》目前已經被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，《治安管理處罰法》中有關處罰程序的規定，包括:調查、決定、執行。可見這兩部法規定的程序，其公正性、合理性根本無法抗辯、質證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的，本應該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。可是，在行政處罰聽證程序的規定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用相對粗糙的，不符合現代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序，這實在讓人難以理解。行政處罰法中的這種規定顯然和立法者在處罰權設定中體現出來的重視態度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權益”的宗旨和公正原則。

(2)聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物

現實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數額達數十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2008年6月2日，江蘇某市環保局對該市一物資回收公司做出了責令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規則》中規定的較大罰款數額，但由于缺乏聽證的依據沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題，從某種角度講，這是客觀實際的需要。

（二）行政處罰聽證制度的主體存在問題

(1)聽證權利主體單一

我國把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權利并承擔一定義務的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關系的當事人及其代理人和其他利害關系人;后者包括與行政決定沒有利害關系的證人、鑒定人和翻譯人員等。《行政處罰法》多次使用“當事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規定來看，應當是指行政機關調查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。可是對于其他利害關系人的地位卻沒有規定，這顯然是不合理的。如環境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規定申請聽證的卻被擬為“共同處罰人”，他們都是“其他利害關系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可回避的問題。

(2)聽證組織人缺乏獨立性不能權責分明

根據職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構的人，但目前各地實踐當中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權益，聽證的公正性面臨質疑。根據我國的現行法律規定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我認為應建立專門的聽證機構，盡快實現從聽證組織機關實施內部分離制度到建立職能分離的聽證機構的過渡。

(3)聽證參加人的范圍狹小且其確定缺乏法律依據

設立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環境讓當事人充分發表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應具有獨立性，應當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調查人員平等的地位和權利，雙方針對案件的事實與證據進行質證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎。同時，聽證的其他參加人的選擇出應確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關重要，聽證參加人不再采取內定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區別開來。如其不能處于比較超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實

為騙人的鬧劇。而我國目前的行政聽證參加人的規定比較粗疏，直接利害關系不夠明確，聽證證件人與案件調查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。

（三）行政處罰聽證制度形式上存在的問題

(1)履行聽證告知義務方式簡單

聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關主要是由案件調查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節省了大量的人力物力，但是都不正式，無法留下書面材料以證明行政機關什么時候告知了當事人，留下了證據的隱患，一旦發生爭議，行政機關根本無法證明自己履行了告知義務，勢必會處于被動狀態。

(2)聽證會只是一種“形式”

我國目前的聽證會流于形式，離真正的“法治”甚遠。有的地方聽證筆錄及有關的證據材料在行政處罰決定中根本就沒有發揮一點效力，當事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，處罰決定的做出取決于行政權力人的權威。這種情況下，當事人依然按照法定程序向上一級行政機關申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除程序的不到位，真正發揮聽證程序的作用。

(四)行政處罰聽證制度證據上存在的問題

(1)聽證筆錄的效力未作規定

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。正如有的學者所言，聽證筆錄應當作為行政處罰決定的唯一依據。筆錄是對整個聽證過程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據是聽證程序抗衡機制實現的最終保障。《行政處罰法》第42條規定:“聽證應當制作筆錄;筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。”而對聽證筆錄的法律效力未作規定，沒有體現出“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰唯一依據”的理論要求。理論界和實務部門對此存有較大的分歧。我國相關行政法律法規雖補充規定了聽證筆錄的效力，即規定聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據，但沒有明確是唯一依據、主要依據還是一般的參考性依據，導致行政機關對聽證筆錄的使用享有較大的自由裁量權，聽證筆錄法律地位沒有得到真正的確立，其效用在實踐中還難以充分發揮出來。

(2)行政執法人員不嚴格執法使聽證證據缺乏效力

案件調查人員馬虎，對證據不重視，在聽證中處處被動。對許多重要的關系到案件本身的證據都沒有進行收集。在面對當事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經常被問得啞口無言。這不僅令人對行政機關的執法水平產生懷疑更有損行政機關依法行政的形象。一些聽證主持人員、案件調查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任。《行政處罰法》明確規定聽證過程中行政機關案件調查人員負舉證責任，應就案件的事實及其即將做出的行政處罰提供相應的事實和法律依據，所有用來證明案件事實的證據都應當在聽證會上經過當事人的質證和辯論。案件調查人員應當提供足夠證據來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務，可以舉證也可以不舉證。

（五）行政處罰聽證制度中的聽證效力問題

聽證的效力問題是聽證制度中最后一個環節。但是由于種種原因致使其效力低下。體制上存在的因素、又存在聽證本身所得到的“筆錄”的效力問題。從體制因素上看，我國行政處罰法體系中，將聽證程序作為三種程序中的一種單列出來，區別于簡易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽證，另一部分行政處罰沒有聽證權，這種體制上的傾斜，在我國行政處罰的行政行為實踐里，產生了一些不規范的現象，比如:較大數額罰款的聽證問題。治安處罰的聽證規定界限是2000元以上，可是在執行中，某些公安執法人員做出處罰時只罰1900;其他行政行為也有類似，如:按規定5000元以上罰款需要聽證時，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰”達不到，而又最接近聽證標準的界限以內做文章，目的是盡可能不舉行聽證就做出處罰。

應當指出，聽證程序并不是獨立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個特別程序，是包含在一般程序之內的。所以，鑒于此因，我國行政處罰法很有修改的必要，使聽證成為一般性程序，使聽證的效力趨于扎實、并貼近實際的需要，以消除“盲點”。另一方面，聽證制度的效果很大程度上取于聽證筆錄的效力認定，聽證筆錄效力的重要性毋庸置疑。但該規定仍有瑕疵:因我國聽證制度引進時間較短，對筆錄應如何認定還不夠規范，僅僅將筆錄作為行政機關做出決定的依據，這樣，賦予行政機關的自由裁量權限過大，可能導致聽證流于形式，甚或造成功虧一簣的后果，因此，確有制訂實施細則的必要，以對筆錄的制作、認定加以規范，增加透明度和可操作性。

(六）行政處罰聽證制度缺乏可操作性

《行政處罰法》盡管在第五章關于行政處罰的決定中以專節的形式規定了“聽證程

序”以示對聽證的重視，但該節只有42、43兩條，對聽證制度的規定仍然非常原則，有許多具體問題還有待于完善。為了能在行政處罰領域切實貫徹聽證制度，只有通過各地各部門的地方立法和部門立法進行補充。但這樣一來，由于各地、各部門具體情況的不同以及立法機關對該制度的重視程度不同，使得各地、各部門立法或繁或簡、或粗或細，發展極不平衡，這就使得全國各地的當事人在遇到同類問題時，在聽證這一重要的程序中不能受到同樣的對待，使“法律面前人人平等”這一重要的憲法原則，在聽證這一具體制度中不能得到貫切實施。

二、造成行政處罰聽證制度問題的原因

(一）行政人員的態度不端正，只為簡單省事

我國是一個缺少法治傳統的國家，“重實體、輕程序”的現象普遍存在。“中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統，結果必然是重視目的，而不注重過程，從而導致執法過程的隨意性。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在為實體爭議提供了模式，而沒有認識到程序的獨立價值和其本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關在執法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關要依法行政，執法守法，但是由于行政機關的權力過大，并不是把人民的權力放在第一位而只是為了簡單。使得行政機關在執法過程中對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關執法實踐中的一大頑癥。

行政機關案件調查人員態度不端正，對新的法律法規不熟悉，而對程序忽視，只希望能夠更快的解決問題。雖然想法是好的，但是做法卻不盡如此，致使很多行政處罰效力不夠，同時也給自己增加了很多不必要的麻煩。

(二）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全

行政處罰聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等內在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規定:“聽證程序所需經費由行政機關承擔”，但在實踐中常因行政機關經費不足而無法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律規定過于簡單籠統而在實踐中難以把

握。甚至有些制度，法律上根本未做出規定，如監督機制。這些都導致了聽證程序無法進行2。

(三)公民、法人畏懼聽證權利的進行，不敢得罪行政權力人

聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權益的法律制度，它的正常運轉，除執法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權聽證時放棄聽證，導致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者—將被處罰的公民、法人卻不領情”的怪現象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進行直接的抗辯與責難。二是由于行政機關手中擁有著很大的行政權力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關，因而不愿訴諸于法律正當程序。

三、完善我國行政處罰聽證制度的建議

我國《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽證程序，這是我國行政法制建設進程中的巨大進步。但是，隨著社會民主的發展，我國行政處罰聽證程序要想服務于廣大人民群眾，更具操作性，就需從以下幾個方面對我國行政處罰聽證程序進行必要的補充和完善:(一)擴大行政處罰聽證適用范圍

應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。因為，就剝奪相對人的權利性質而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優于財產權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是:要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關規定執行”改為“依照治安管理處罰法有關規定執行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如:行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立與人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內容。另外，應把與罰

款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現財產罰的公平性。

(二)重構聽證主體制度

主要就是擴大聽證適用主體，規定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利。由于行政機關的處罰決定往往影響到第三者的合法權益，那么就有必要允許他們申請或經行政機關通知而參加聽證。很多國家聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如:在美國，聽證參與人包括“當事人”和“參加人”，近年來，法院對于當事人、參加人范圍的擴大一般持支持態度;德國將權利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當事人對待;日本《行政程序法》中規定:聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照做出該利益處分所依據的法令，認為其與該利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規定，利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。我國《行政許可法》第四十七條也規定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在做出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。因此，我認為《行政處罰法》應當明確其他利害關系人的權利。可以增加一款規定“與擬做出的行政決定有法律上利害關系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關系人申請參加聽證，或由主持人通知參加聽證”。(三)完善聽證的程序

首先，增加處罰機關應當主動舉行聽證的規定，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關規定修改為:法律、法規、規章規定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。另外，應當完善“法律、法規、規章”中對于“應當聽證的事項”的規定。因為如果沒有在法律、法規、規章中規定配套的應當聽證事項的規定，那么《行政處罰法》的這條規定也就等于一紙空文。

其次，修改處罰機關依申請舉行聽證的規定。修改后的規定在語言表述上不應將處罰機關的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關應當主動告知當事人有權要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關提出聽證要求，處罰機關在接到當事人申請后應按照規定啟動聽證程序。

最后，要完善通知規定。(1)完善通知的內容。處罰機關舉行聽證，做出處罰決定

前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統地規定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛抗辯的權利。(2)規定通知的方式。通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式:一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知等3。

(四)建立規范的聽證主持人制度

首先要確保主持人的中立性、專業性。正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體;惟有專業，才能確保行政聽證高質量地順利進行。在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒他國的做法，建立行政聽證官制度。而后面則是發揮行政機關法制工作機構在聽證中的積極作用。我國大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事物。經過多年建設，這些法制機構及工作人員已有相當規模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經驗，他們相對獨立于執法調查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關的聽證主持人工作是適宜的。總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業性。考慮到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。其次要明確主持人的職權。建立規范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權。從主持人的性質來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權力。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件做出建議性決定的權力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內根據或充分考慮這些材料做出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作全盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終做出。行政法官在法律規定的情形下可作初步決定和建議性決定。對于初步決定，行政機關可以進行主動復議，以糾正偏向，建議性決定也主要是提供行政機關作最后決定時參考。這就較好地界定了機關首長與聽證主持人之間的職責范圍。(五)明確、強化聽證對最終決定的效力

發揮聽證筆錄約束力的重要性。聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問

題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關做出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終做出正確決定真正發揮作用，是這項制度的生命力所在。

建議應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。我認為，為了充分發揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即:處罰機關對經過處罰聽證做出的處罰決定只能以案卷為根據，其中的證據以及有關文書必須是經過處罰聽證所查證屬實的;不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據。如果處罰機關要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權利義務觀念，促進聽證主持人的規范化建設將起到積極的作用。

(六)聽證形式的多樣化

我國應在完善和規范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。

第一，可以規定非正式聽證。聽證可以分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄做出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規或做出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄做出決定。非正式聽證是處罰公開的體現，一方面可以增進處罰機關吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當;另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規定非正式聽證也是對《行政處罰法》規定的當事人陳述權、申辯權的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將做出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關必須采取正式聽證程序的，處罰機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有

規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關可以適用非正式聽證。

第二，可以實行繁簡分立原則。行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權益越大，適用的程序就應越嚴密;反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權衡問題，即在被保護的利益和因此產生的各種消耗之間進行權衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序實現行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權和陳述、申辯權。這兩項權利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權利，確保效率不脫離公正。

第三，可以增加關于聽證權力救濟的規定。主要就是增加事后聽證的規定，目前的行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。聽證在行政處罰決定做出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定做出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關必須立即做出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害，而行政決定的行為又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證以救濟當事人的權利。

四、結語

一方面，我國《行政處罰法》關于聽證的規定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十余年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規定，也己經不能適應聽證發展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關聽證程序的規定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統一的行政程序法典或者統一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內的行政聽證程序進行全面的規定。這對于統一聽證規則，發揮聽證制度在行政處罰領域以及其他各個行政領域的積極作用有著重要的意義。

另一方面，行政處罰聽證制度順應了市場經濟和民主政治條件下行使國家行政權的世界潮流，它必將隨著我國市場積極和民主政治的發展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。

對處于一個經濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，發現不足，彌補缺陷，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。

注釋

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