第一篇：“橋頭堡”建設中的云南民生統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制研究

“橋頭堡”建設中的云南民生統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制研究

2011年“兩會”，民生成為熱議和最重要的話題。溫家寶總理在政府工作報告中特別強調(diào)，“經(jīng)濟越發(fā)展，越要重視加強社會建設和保障改善民生。”“各級政府一定要把社會管理和公共服務擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。”“要以人為本，把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，堅定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民”。政協(xié)主席賈慶林在工作報告中也表示，“民生問題不僅是重要的經(jīng)濟問題、社會問題，也是重大政治問題。”兩會后，面對干部管理、食品安全、反腐倡廉、住房保障、三農(nóng)等重大民生關切，中央高層召開會議、密集調(diào)研，研究群眾利益，傾聽群眾呼聲，體察群眾情緒，著重解決群眾困難，切實把不同方面群眾的利益協(xié)調(diào)好、維護好、實現(xiàn)好。從中央領導審慎的論斷，提出的保障和改善民生的各項政策和嚴肅的措施中，我們不難感覺到民生問題的重要性。民生問題的解決，直接關系到社會的穩(wěn)定、公正與和諧，深刻影響社會發(fā)展的活力和動力。經(jīng)過30年的改革、開放、發(fā)展，云南經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)了歷史性的重大轉(zhuǎn)變，各項工作均取得重大勝利。隨著新一輪西部大開發(fā)和“橋頭堡”戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略層面，云南迎來了歷史發(fā)展的新機遇。在這一機遇面前，考驗我們的不僅是提升沿邊開放，加強國際合作，打造開放型經(jīng)濟內(nèi)外聯(lián)動新途徑所必需的對外拓展能力，同時，還要求我們具備夯實基礎，聚集民意，發(fā)展共享的對內(nèi)提升能力。民生問題對于橋頭堡建設，是關乎如何聚集民意，建立穩(wěn)定、和諧的有力支撐，以及保障發(fā)展內(nèi)生動力的基礎問題，是為橋頭堡戰(zhàn)略的實施構建良好的發(fā)展環(huán)境條件的需要。

橋頭堡建設是改善民生的主要途徑，改善民生是橋頭堡建設的根本目的。橋頭堡建設及大地豐富了云南以人為本、科學發(fā)展的內(nèi)涵。堅持以人為本，努力做到發(fā)展是為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，關注人的價值、權利和自由，關注人的生活質(zhì)量、發(fā)展?jié)撃芎托腋Ｖ笖?shù)，著力實現(xiàn)人的全面發(fā)展，是科學發(fā)展觀的核心內(nèi)容，也是云南建設我國面向西南開放的橋頭堡的必然要求。由于云南是一個邊疆、山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和欠發(fā)達省份，經(jīng)濟社會發(fā)展不高，各級政府掌握的財力十分有限，基本只是一種“吃飯財政”，因而改善民生力度不大，各種欠賬較多。對此，云南省委、省政府有清醒認識。白恩培書記在省委八屆五次全委會上指出：“推動科學發(fā)展，就要堅持發(fā)展成果由人民共享，把發(fā)展的成果真正落實到滿足群眾需要、不斷改善民生上。在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的同時，要更加重視在全社會實現(xiàn)公平正義，全面把握和妥善解決各方面的利益訴求。逐步加大收入分配調(diào)節(jié)力度，理順收入分配關系，規(guī)范收入分配秩序，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)、戶籍管理、義務教育，努力實現(xiàn)公共服務均等化。要把保障各方面權益，促進各地區(qū)、各階層的共同富裕擺到更加重要的位置，讓發(fā)展的成果真正惠及各族群眾”。橋頭堡建設的目的就是要讓更廣大的地區(qū)、廣大的群眾進入到改革開放的進程，讓更廣大的地區(qū)、廣大的群眾分享到改革開放的成果。橋頭堡建設能加強邊疆民族地區(qū)對外經(jīng)濟聯(lián)系，廣聚各方資源，發(fā)展橫向經(jīng)濟聯(lián)合，開辟多元經(jīng)營門路；創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，不斷提高城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，擴大中等收入群體，增強城鎮(zhèn)居民消費能力，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和就業(yè)增長相互促進；廣開農(nóng)民增收渠道，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，不斷增加農(nóng)民人均純收入；有效促進社會資源和社會財富平等、公正、合理的分配，讓開放的成果更好地惠及全體人民。只有民生得到保障的開放才是可持續(xù)的，只有民生得到改善的社會才是和諧的。

一、民生基本問題與云南民生政策運行狀況

在現(xiàn)代社會中，“民生”理念的落實，多以治理或是政策的形式來表達。特別是民生這一政策的提出，是一個帶有傾向性和扶持性的政府行為，“生”也由原來的生計，上升為生活形態(tài)、文化模式、市民精神等既有物質(zhì)需求也有精神特征的整體樣態(tài)。我國現(xiàn)階段的民生問題，其內(nèi)涵是指各級政府有責任解決的與廣大人民群眾生存與發(fā)展直接相關的基本問題。一般討論民生問題多采微觀方式，例如：就房屋談房屋，就醫(yī)療談醫(yī)療，就教育談教育，概括起來，不外“食、衣、住、行、育、樂、醫(yī)、安”八個重點。解決好民生問題是當前政府的核心任務，民生問題的解決，直接關系到社會的穩(wěn)定、公正與和諧，深刻影響社會發(fā)展的活力和動力。

黨的十七大報告指出了保障和完善民生的基本要求，把民生問題上升到了一個前所未有的高度，并且指出改善民生是社會建設的重點。近年，云南省委、省政府始終堅持這一理念，在保持全省經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的基礎上，著力構建和諧云南，不折不扣地貫徹落實中央的各項利民惠民政策，同時還結合云南邊疆、民族、山區(qū)、欠發(fā)達的基本省情，創(chuàng)造性地出臺了一系列打基礎、利長遠、惠民生的政策措施，最大限度地讓利于民，認真履行承諾，下大力氣使群眾“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、貧有所助、安有所保、境有所宜”，一大批人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題得以解決。根據(jù)民生基本內(nèi)容的層次，可以對與民生相關政策及政府履行的狀況分三個層面作初步分析。

第一層面是生存層面上的民生問題。主要指民眾基本生計狀態(tài)的底線，具體包括：社會救濟、最低生活保障狀況、基礎性的社會保障、義務教育、基礎性的公共衛(wèi)生、基礎性的住房保障等等。云南地處邊疆，民族眾多，作為西部欠發(fā)達地區(qū)，在經(jīng)濟社會不夠發(fā)達的條件下，基礎性的社會救助和保障工作有了較大的推進，全省社保的覆蓋面正在逐步擴大。在中央的大力支持下，云南省逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，2009年全部完成普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲，有效改善農(nóng)村中小學辦學條件，縮小了城鄉(xiāng)教育差距，促進了教育公平；對全省義務教育階段公辦學校學生全部免除學雜費，并免費提供國家課程教科書，273萬名農(nóng)村義務教育階段貧困家庭寄宿學生得到了生活費補助。不過整體而言，保障水平仍較低，截至2010年底，我省還有貧困人口525萬人，農(nóng)民人均純收入低于785元的深度貧困人口還有160萬人，進一步建立健全社會保障和救助體系，特別是完善像農(nóng)村農(nóng)民這樣的弱勢地域和群體的救助體系，對保證云南經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展十分重要。

第二個是發(fā)展層面上的民生問題。主要指民眾基本的發(fā)展機會和發(fā)展能力。人不僅要生存，而且要發(fā)展，社會在滿足民眾基本生存問題之后，就要考慮其基本發(fā)展能力和發(fā)展機會問題，以提供起碼的發(fā)展平臺和發(fā)展前景。具體內(nèi)容包括：充分就業(yè)問題、提供基本的職業(yè)培訓問題、消除歧視問題、提供公平合理的社會流動渠道以及與之相關的基本權益保護問題等。以就業(yè)為例，近年，我省高度重視就業(yè)工作，在促進高校畢業(yè)生就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移和城市下崗職工再就業(yè)方面取得了一定成效，2010年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.21%。省政府又相繼出臺了一系列關于做好促進就業(yè)工作的實施意見。但這些優(yōu)惠政策，在落實階段由于牽涉多家部門，缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范和統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，特別是社會保障制度有待完善。

第三個是生存質(zhì)量層面上的民生問題。主要指民眾基本生存線以上的社會福利狀況，主要內(nèi)容包括：社會成員免費享有較高質(zhì)量的教育，住房公積金應當普及每一個勞動者，社會成員的權利應當?shù)玫饺娴淖鹬睾捅Ｗo等等。這些問題屬于較高層面上的民生問題。就教育方面來講，目前云南省尚沒有能力全面解決這一問題。近年教育事業(yè)取得較大進展教育信息化程度和教育教學設施水平得到很大增強，教育質(zhì)量穩(wěn)步提高，建立起多層次的高等教育體系，但與其他教育發(fā)展水平較高的地區(qū)相比，不均衡、不公正的問題仍然突出。

二、云南民生建設中存在的主要問題

1.政府轉(zhuǎn)型不到位，民生公共服務機制短缺。2011年“兩會”，從溫家寶總理的政府工作報告，到各級地方政府官員的表態(tài)，讓世人看到我國政府致力于改善民生的決心。然而，從以往的經(jīng)驗看，如果政府角色沒有擺正，保障和改善民生的效果就不應有太多的樂觀。我國政府要從建設型（發(fā)展型）逐步向服務型轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性突破的關鍵，就是要加強和創(chuàng)新社會管理，增強公共服務職能。目前云南省部分地區(qū)公共服務供給之所以不能盡如人意，很大程度上緣于政府提供公共服務的內(nèi)在動力不足，這與政府對于自身在提供公共服務上的職責認識尚不充分有關。當前考核官員主要依據(jù)GDP等經(jīng)濟增長指標，不太重視將公共服務的供給狀況納入政績考核體系，這就導致了許多地方政府對于弱勢人群的民生責任意識弱化，導致在公共服務的提供上缺乏積極性與主動性。目前，我省當前政府公共服務體系整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”的基本特征。

2.公共政策的監(jiān)督和評估不到位，民生利益表達機制缺失。監(jiān)督和評價事關公共政策的價值成效，在公共性的民生政策中，有兩個突出問題：一是公共政策的監(jiān)督不到位。以農(nóng)村為例，當前各級政府提供的農(nóng)村公共服務缺乏完善的監(jiān)督體制，同時也沒有建立完善的績效考核體制，以至于出現(xiàn)了在提供公共服務的過程中，地方政府官員侵害百姓的利益，而百姓又難以申訴的現(xiàn)象。二是利益表達機制的缺失。和諧社會的構建需要通過社會治理的方式來實現(xiàn)，但是，在現(xiàn)階段，由于受慣性思維的束縛和傳統(tǒng)體制的影響，我們的決策機制尚未改變自上而下的主導路徑，公共決策脫離草根民意的弊端很大。相關利益群體特別是弱勢群體對于關乎到他們切身利益方面的政策缺乏話語權，缺乏利益訴求渠道。當前，我省在公眾的利益表達中，利益群體以經(jīng)濟利益的訴求較多，以政治和社會利益的訴求較少，缺乏明確、統(tǒng)一的群體利益訴求目標。特別是社會弱勢群體的利益表達和訴求力度極為薄弱。

3.社會事業(yè)欠賬多，民生投入管理機制不健全。當前，我省省惠及民生政策越出越多，財政投入惠及民生方面資金量越來越大。2009年全省用于民生方面的支出達到1286億元，占財政一般預算支出的66%；2010年，全省財政民生投入達1570億元，占財政一般預算支出的69%。這些資金中，用于城鄉(xiāng)居民最低生活保障、種糧農(nóng)民綜合直補、大中專學生生活補助等直接補貼個人的資金高達241.1億元。雖然政府投入的力度在不斷加大，但與發(fā)達省區(qū)相比、與人民群眾的需要相比，還有較大差距。此外，在機制建設方面，一是民生投入不足。主要是經(jīng)費的增長速度低于需要支出的速度，在有限的政府財政中，用于改善民生的比例偏低，“以錢養(yǎng)事”的措施面臨較大困難，在農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面，還經(jīng)常有公共服務機構的經(jīng)費被挪用的現(xiàn)象。同時，整個過程信息公開不夠，存在暗箱操作的情況。二是在民生工程資金不寬裕的狀況下，其管理也不容樂觀。在民生工程實施過程中，各部門都高度重視并積極主動地投身于民生工程建設，但由于部門各自為政，職能交叉，一些民生投入缺乏統(tǒng)籌性和集中性，致使資金易被分散、截流、浪費。如社區(qū)建設，建設、衛(wèi)生、勞動、財政、宣傳、組織等部門都掌握有一部分資金，如此分散到這么多的單位，難以形成合力，項目實施各有側(cè)重，意見難以一致，效果自然不佳。最為突出的是，在財政民生投入總體不足的情況下，一些地方片面追求政績工程，將財力投向市政建設、大型體育文化設施等形象民生方面，導致教育、公共衛(wèi)生等一些基本民設崗財政投入偏低。一些部門在制定政策和具體實施過程中也并沒有做到專款專用，或者挪作他用，或者虛報數(shù)據(jù)套取資金，等等，尋租現(xiàn)象嚴重，投資效率亟待提高。

4.“應急策略”普遍存在，民生社會保障長效機制尚未建立。當前，不少社會保障政策的出臺往往是為了解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的突發(fā)問題，缺少長時間醞釀和縝密論證，難免形成“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的情況，導致許多制度間的矛盾與沖突。目前，我們?nèi)匀粵]有建立起一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平合理的社會保障制度框架。尤其在以下兩個方面缺位明顯：一是社會保障理念尚未準確定位。二是社會保障責任劃分模糊。政府責任與市場責任不明晰，既影響了政府對社會保障制度建設的力度，又妨礙了市場發(fā)揮相應的作用。

5.二元體制性障礙突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制不合理。在實行城鄉(xiāng)二元治理結構制度下，我國公共服務如環(huán)境、秩序和安全等方面的供給存在著城鄉(xiāng)以及不同地區(qū)的重大差別，廣大農(nóng)民不能與城市居民平等獲得政府提供的公共服務產(chǎn)品；我國的戶籍制度也為農(nóng)村富余勞力自由遷徙設置了制度性障礙，城鄉(xiāng)居民的身份待遇不一樣，基本保障權利也不一樣，這些都造成農(nóng)村人口收入水平低，保障范圍窄，城鄉(xiāng)差距拉大；收入分配制度，初次分配，農(nóng)民收入與城市相比差距過大，再分配上，稅收、社會保障與轉(zhuǎn)移支付在城鄉(xiāng)之間差距更大。云南省目前還沿襲著新中國成立以來的城鄉(xiāng)二元管理結構和治理模式。在這種體制下，城鄉(xiāng)居民無論是經(jīng)濟權利還是政治權利，都存在著體制化的差別，二元體制已成為嚴重影響云南省民生問題的體制性障礙。例如尚未妥善解決農(nóng)民流動就業(yè)參保等社會保障項目，城鄉(xiāng)低保等社會救助制度與物價變動和經(jīng)濟增長相掛鉤的聯(lián)動機制不健全，社會救助總體水平偏低。

6.中央與地方責任劃分不清，民生法制化進程落后。我國目前的政府體系層級較多，但由于沒有通過立法對各級政府的事權加以明確劃分，使事權和社會公共產(chǎn)品的供給責任長期層層下移，中央和省級政府集中了過多的基礎建設和經(jīng)濟建設支出份額，而社會保障支出以及基礎教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應較強的公共產(chǎn)品過多地由基層政府承擔。現(xiàn)行分稅制下，財權過于集中在中央，事權過于下放到地方，地方?jīng)]有正常的融資渠道去完成大量的公共事務。其結果不僅影響到公共服務供給的質(zhì)量、水平和穩(wěn)定性，而且導致各地公共服務水平不一，制約公共服務的公平性。再者，民生方面的立法滯后，各項民生基本法律還有待完善，而社會保障、住房保障、教育保障等立法處于缺位狀態(tài)，嚴重影響了相關領域的民生改善。另外，相關的社會保障制度缺乏有力的法律法規(guī)支撐。從目前云南省社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。

7.從云南自身的民生工程建設看，由于經(jīng)濟欠發(fā)達地位沒有根本改變，民生工程在具體層面仍然存在不少問題。首先，由于各個階層、各種群體的不同利益訴求相互交織，使得政府在選擇民生項目、制定民生政策等方面難以取舍，稍不注意，就會相互攀比，反而引發(fā)新的矛盾。同時，已經(jīng)實施的民生工程，在工作推進中也存在一些問題。如就業(yè)方面，形勢依然嚴峻，勞動力供大于求的主要矛盾及需求與供給的結構性矛盾仍然十分突出；養(yǎng)老保險方面，存在覆蓋面較窄、繳費門檻偏高、省級調(diào)劑能力弱、養(yǎng)老保險基金結余分布不均衡等；醫(yī)療保障方面，保障水平低、統(tǒng)籌層次低、農(nóng)村衛(wèi)生服務能力較低等；保障性住房尤其是廉租住房建設、棚戶區(qū)改造及農(nóng)村危房改造，由于需求多、要求高、投入大，與地方各級政府有限的籌資能力形成矛盾；收入分配同樣存在著不公的現(xiàn)象，所有者回報畸形偏高、勞動者的勞動所得偏低，再分配中的公共財政構架尚未完成等。

三、云南改善民生的政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制對策及建議

任何政府要解決老百姓的民生問題，不外兩個手段，一雙是“看不見的手”即市場經(jīng)濟，一雙是“看得見的手”即政府職能。1978年以前的新中國，食衣住行育樂醫(yī)安，全由政府包辦打點，既是公有制，又是計劃經(jīng)濟，民生問題中的頭兩個：食與衣，很快獲得解決。1979年之后改革開放，市場經(jīng)濟得到發(fā)展。食與衣之外的另六個民生問題，就不是單靠市場經(jīng)濟能基本解決的了，它們在相當程度上得靠政府職能的介入。因為它們不是“私有產(chǎn)品”，是“準公共產(chǎn)品”，即介乎于私有產(chǎn)品及公共產(chǎn)品之間。它不能全靠百姓自己解決，在一定程度上要有政府職能的介入。但為了顧及“效率”，政府職能介入的程度與方式又要恰如其分，不能過多又不能過少。這就要求政府要把科學發(fā)展觀貫穿到解決民生問題的各個向度、各個層面，使之形成有機的政策系統(tǒng)，建立和完善民生政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。云南在橋頭堡建設的過程中，必須從民生公共服務、利益表達、民生投入、社會保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面，構建改善民生的政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，這對促進云南民生發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1.規(guī)范政府職能、優(yōu)化服務體系。一是優(yōu)化政府職能和權力配置：要進一步調(diào)整政府的職能定位，在抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能，推進各項社會事業(yè)全面發(fā)展。繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政改革研究事分開、政府與中介組織分開，使政府的社會管理和公共服務職能切實得到強化。深化行政審批制度改革，進一步減少和規(guī)范行政審批事項，使政府有更多的精力用于社會管理和公共服務。二是轉(zhuǎn)變社會管理和公共服務方式：從以行政管理手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、法律手段與依法行政相結合；不斷提高社會管理效能，改進公共服務質(zhì)量。三是健全社會治理和公共服務體系：包括健全應急管理、社區(qū)服務、社會組織管理、流動人口管理、環(huán)境治理和公共安全的目標、責任、程序、范圍、監(jiān)督考核辦法等，促進社會管理規(guī)范化。在最低生活保障、基本醫(yī)療、基礎教育、社會救濟與社會福利等方面，健全均等化的基本標準和保障措施。

2.推進制度和法律建設，完善民生建設的保障機制。制度帶有長期性、穩(wěn)定性、根本性和全局性。解決民生問題必須有法律制度作保障。免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實行免費的九年義務制教育是立了法的，因而推行起來就比較順利。有了法律制度，改善民生的方針政策就不會被輕易改變，不會因為政府領導人的變化而發(fā)生變化。在今天的現(xiàn)實生活中，民眾所感受到的受教育機會、健康機會、遷徙機會、進入市場的機會等“機會不公平”，均與現(xiàn)有的法律規(guī)設、制度安排不健全不完善有直接關系。隨著大量的農(nóng)村人口擁向城市，他們要面對城市的物價、醫(yī)療、教育等方面的高收費，這就使這些弱勢群體在客觀上對國家的社會保障、社會救助等制度有著強烈期待，而恰恰在這個時候，我們卻難以給他們提供必要的社會保障。在當前和今后一個時期內(nèi)，最重要的就是不斷健全民主權利保障制度、公共財政制度、收入分配制度、社會保障制度等這些對保障社會公平正義具有重大作用的制度，尤其要出臺各種政策保護好弱勢群體的切身利益，采取措施減小各類差距，并力爭使之法律化，切實保障人民的權利和利益，最大限度地減少跨越式發(fā)展中部分民眾可能產(chǎn)生的強烈被剝奪感。

3.健全民生政績的考核機制，樹立民生政績觀。從本質(zhì)上來說，民生政績觀是我們黨全心全意為人民服務宗旨的要求，是黨始終代表最廣大人民根本利益的要求的體現(xiàn)。樹立以民生為本的政績觀，就是要從解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，牢固樹立“以民為本、為民解困、為民服務”的理念，不斷優(yōu)化民生政策，把改善民生當做“第一要義”和最大“政績”。在具體操作上，要進一步加強目標管理與績效評估制度的建設，將民生工程目標層層分解，層層落實，明確第一責任人，切實做到一級對一級負責，級級對人民負責；建立全面而正確的績效評估指標，注重公民的“滿意”指標；要擴大政府績效評估主體。當前我國政府績效評估多采取政府內(nèi)部評估，上級評價下級，很少采取外部評估、社會評估。因此，完善政府績效評估應擴大評估主體，引進社會評估，公民參與評估，使績效評估成為政府和公眾交流的方式。

4.統(tǒng)籌各方面利益關系，完善民生協(xié)調(diào)機制。民生問題的核心是利益問題。這就迫切要求政府既要從整體民生利益出發(fā)，通過發(fā)展追求整體民生利益最大化，又要最大限度地兼顧不同群體的利益，在強調(diào)多數(shù)人利益、整體利益至上的前提下，也要充分兼顧少數(shù)人的利益，由局部利益推動整體利益，合理兼顧農(nóng)民與市民這兩大部類的利益，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市支持農(nóng)村。云南是個農(nóng)業(yè)大省，民生工作要實現(xiàn)新突破、新跨越，重點、難點和潛力都在農(nóng)村，各級政府部門要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)民生工作布局，在繼續(xù)為城市居民多辦實事的同時，更多地在民生領域造福廣大農(nóng)村農(nóng)民，加快推進城鄉(xiāng)保障的全面接軌。

5.加強組織協(xié)調(diào)，形成民生工程的聯(lián)動機制。各級政府部門要把實施民生工程作為落實科學發(fā)展觀的重要抓手，強化“黨委統(tǒng)一領導、政府組織實施、財政具體協(xié)調(diào)、部門牽頭落實、社會廣泛參與”的工作機制，把改善民生作為保增長的出發(fā)點和落腳點，使民生工程真正成為民心工程。在實施民生工程過程中，政府有關部門作為組織實施單位，要不斷提高科學決策的民主性，廣泛收集和聽取社會各種力量的意見，做到立足民情，決策結果要反映民心、符合民意；要全面推進民生工作的公開透明，實現(xiàn)陽光管理、陽光服務、陽光運作，最大限度地實現(xiàn)群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，讓民生工程更透明、更公正、更高效；要以為民、便民、利民、惠民為目標，實現(xiàn)政府與民心、民意、民情的聯(lián)動，形成政府領導、部門落實、上下聯(lián)動、橫向互動、多方協(xié)同、逐級落實、整體推進的工作格局。民生工程只有起點，沒有終點。云南目前的財力仍十分薄弱，解決民生問題不可能一蹴而就，需要長期不懈的努力。因此，在實施民生工程中，要從實際出發(fā)，充分考慮各方面的條件和承受能力，不搞高標準、高要求，不吊高群眾胃口，堅持立足當前，放眼長遠，從辦得到的事情做起，一步一個腳印，使民生工程不斷取得實實在在的成效。

6.建立能真正解決民眾利益的訴求表達機制。一方面，要給民眾充分表達的權利，尤其要重視弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音。另一方面，各級政府部門要不斷適應社會結構和利益格局發(fā)展變化的新形勢，不斷完善基層民主制度。在事關人民群眾基本民生的公共政策制定過程中，通過決策聽證制度，保障公眾的參與權；通過公開政務信息，讓老百姓及時了解與自己切身利益緊密相關的政策制度，保障公眾的知情權；把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，健全正常的利益表達機制，讓不同利益主體都有充分表達自己意見和建議的平等機會。

7.大力培育公民社會，鼓勵和引導市場力量和社會公眾以多種形式參與社會管理和服務。培育公民社會，說穿了就是是要把社會還給社會。而要把社會還給社會就需要政府轉(zhuǎn)變職能。如今政府確有轉(zhuǎn)變職能的強烈愿望，可是苦于轉(zhuǎn)不出去，沒人接受。沒有受體，如何轉(zhuǎn)變？ 沒有受體而轉(zhuǎn)變，豈不是等于甩包袱！這受體是誰？應當是社會組織。現(xiàn)在公共服務和公共產(chǎn)品的投入比例增大了，隨之而來要做的就是要大力培育社會組織，最大限度地發(fā)揮社會組織的作用。因為社會組織貼近實際、貼近生活、貼近基層、貼近民間，最了解民生的深淺、冷暖。當前，政府要逐步從主要依靠政府管理轉(zhuǎn)向政府治理與社會服務相結合，積極培育社會組織發(fā)展，完善政府購買公共服務機制。除了重大事項，政府應當向社會組織購買服務，政府著重發(fā)揮好監(jiān)管者的作用，這樣的一種方式將有利于資源的有效配置。

參考文獻：

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[2]陳家付、劉相：更加注重圍繞保障和改善民生來謀劃發(fā)展，《理論學習》2010（5）

[3]孫芳蘭，高婷婷：江西省民生工程發(fā)展的現(xiàn)狀_問題及對策研究，《求實》2010（6）

[4]《民生問題在云南》，中共云南省委宣傳部編，云南出版集團有效責任公司，2010年6月版。

第二篇：強化機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)(定稿)

強化機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

推動人口計生綜合改革深入發(fā)展

河津人口和計劃生育局

【背景介紹】

河津市總面積593平方公里，總?cè)丝?0.3萬。2010年全市實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值達186.4億元，財政總收入23.4億元。2006年我市被省人口計生委確定為人口和計劃生育綜合改革試點市。近年來，河津市黨政一把手牢固樹立抓計劃生育就是抓民生、抓人口控制就是抓和諧發(fā)展的理念，牢固樹立計生工作“第一責任人”意識，強化“五項機制”，落實“五個到位”，使全市人口計生工作躍上了一個新臺階。

【創(chuàng)新實踐】

一是強化責任機制，做到領導認識到位。市委、市政府領導高度重視人口和計劃生育工作，每年的人口計生工作會上，歷任的市委書記、市長都一再要求：全市各級領導一定要樹立抓計生就是抓經(jīng)濟增長的理念，務必站在全局、民生的高度抓好人口計生工作。歷任市委書記、市長親自帶頭，深入基層、深入群眾調(diào)查研究，把握全市人口態(tài)勢，召開專題會議，分析人口問題，研究部署人口計生工作；在每季度經(jīng)濟工作匯報會上，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在匯報經(jīng)濟指標完成情況的同時匯報計劃生育工作情況；市委、政府、人大督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時，每次都將計劃生育內(nèi)容納入督查范圍，同部署，1同考核；近年來，河津市黨政主要領導下鄉(xiāng)督查人口計生工

作已經(jīng)形成制度，全市計生工作逐步邁上了經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化軌道。

二是強化協(xié)作機制，做到部門配合到位。近年來，河津

十分注重發(fā)揮市人口計生領導組成員單位綜合協(xié)調(diào)的作用，先后下發(fā)文件，明確了各成員單位的職責，建立了每季一次的協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度、經(jīng)常性信息通報制度和年終目標責任

制考核獎懲制度，不斷推進計劃生育綜合治理工作取得新成效。在流動人口計生管理服務方面，公安、工商、民政、勞

動、人口計生等部門密切配合，綜合施治，實現(xiàn)了流動人口

信息的集中采集，集中管理，集中服務，全市初步形成了“黨

政主導、部門參與、保障有力、綜合治理”的流動人口服務

管理工作新格局。在綜合治理出生人口性別比偏高問題方

面，人口計生、公安、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門每年聯(lián)合開展一次

打擊“兩非”專項整治行動，規(guī)范了B超和人工終止妊娠藥

品的使用管理。在專項整治計劃生育藥械市場方面，計生、衛(wèi)生、藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、公安六部門密切配合，對各醫(yī)療

單位進行聯(lián)合檢查，凈化了計劃生育藥械市場，維護了廣大

群眾身心健康。在推動黨員和國家工作人員違法生育專項查

處方面，組織、紀檢、人事、計生等部門聯(lián)合對領導不重視、工作進展緩慢的給予通報批評直至黃牌警告，推動城鄉(xiāng)人口

計生工作均衡發(fā)展。

三是強化利導機制，做到獎勵扶助到位。近年市委、市

政府根據(jù)中央《決定》和省委《實施意見》精神，緊密結合市情，出臺了《關于加強全市人口和計劃生育工作的若干規(guī)

定》。其中，對計劃生育家庭實行獎勵扶助的就有20項措施，量化具體，操作性強，充分體現(xiàn)了民生普惠政策中對計生家

庭的優(yōu)先照顧，深得民心。河津市已連續(xù)三年在農(nóng)村義務教

育“兩免一補”中，對農(nóng)村獨生子女在經(jīng)濟上給予特惠照顧；

對計生家庭個人參加農(nóng)村合作醫(yī)療費用給予減免；在城鄉(xiāng)低

保中，對計生家庭給予優(yōu)先照顧，對報考本市高中、職中的獨生子給予加分優(yōu)待，獨生女更優(yōu)待；對考上大學的獨生子

及時發(fā)放獎勵金，獨生女發(fā)特殊獎；對雙女計生戶及時兌現(xiàn)

獎勵金。在實施新型農(nóng)村保險工作中，為全市農(nóng)村計生家庭

按每人每年補助30%的標準，落實養(yǎng)老保險補助；2010年全

市城鄉(xiāng)計生家庭辦理意外傷害保險實現(xiàn)了全覆蓋，使廣大計

生家庭得到更多的經(jīng)濟實惠。

四是強化保障機制，做到人員經(jīng)費到位。近年來，市委、市政府十分重視人口計生局的班子建設，在2007年全市干

部調(diào)整中，市委嚴把干部選任關，克服重重困難，為計生局

選配了一名在基層長期分管計生工作且成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主

干任局長；計生局三名副職也優(yōu)先從基層計生工作經(jīng)驗豐

富、扎實肯干、政策水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中產(chǎn)生，配齊配強

了市人口計生局的領導班子。市政府連續(xù)三年為特困村級計

生專干發(fā)放緊急救助金17900元；連續(xù)兩年為連續(xù)工作20

年以上且農(nóng)村離崗的計生專干發(fā)放了補助金21500元；為在崗的鄉(xiāng)村計生專干辦理了意外傷害保險并附加意外醫(yī)療保

險，累計投保22485元；2010年在經(jīng)費十分緊張的情況下，市政府積極籌劃為農(nóng)村離崗的計生專干落實固定補貼，使基

層計生人員的報酬待遇得到進一步落實。在經(jīng)費投入上，市

委、政府按照中央《決定》要求，逐年加大經(jīng)費投入力度，縱然在2008年、2009年金融危機對河津市經(jīng)濟沖擊嚴重的情況下，也按照要求，足額投入到位。五年來，河津市累計

投入計生經(jīng)費上千萬元，其中獎勵扶助資金400余萬元，服

務陣地建設和免費服務經(jīng)費400余萬元，宣傳教育投入200

余萬元。

五是強化考核機制，做到責任追究到位。市委、市政府

堅持把計生工作納入黨政干部實績考核的重要內(nèi)容，堅決落實計劃生育“一票否決”及責任追究制度。多年來，不論

是市委研究使用干部，還是政府各項表彰，都事先征求計生

部門的意見。五年來，全市共否決評先評模資格26人，否

決擬任干部23人；先后公開查處了8名計生工作不力的鄉(xiāng)

村干部，對態(tài)度不積極的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手及時進行誡免談

話，對工作進展緩慢的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)亮了黃牌，對清查出的16

4名違法生育人員依法嚴肅查處，大大維護了計生國策的權威

性。

【改革成果】

一、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力進一步增強。河津市人口計生領導組

綜合協(xié)調(diào)職能得到進一步發(fā)揮，協(xié)調(diào)機制健全，定期研究人

口計生工作，各成員單位職責明確細化，積極配合人口計生

部門行使指導、督辦、協(xié)調(diào)、綜合管理職責。尤其是市人口

計生局新增職責25項，增設獎勵扶助辦公室、流動人口計

生管理辦公室、社區(qū)人口計生管理站等科室，為城區(qū)10個

社區(qū)居委會充實了20名人口信息員，綜合協(xié)調(diào)職能得到加

強，市鄉(xiāng)村三級形成了較完備的行政管理、技術服務、信息工作和群眾工作四支隊伍。

二、基層基礎得到進一步夯實。五年來，新擴建了市人口計生服務中心，配備了先進醫(yī)療設施，提升了服務水平，先后被評為全省“等級示范站”、全省“十旗百佳”紅旗服務中心，河津市樊村鎮(zhèn)人口計生中心服務站也先后被省、市計生部門授予“優(yōu)質(zhì)服務先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心站”；其余7個鄉(xiāng)級服務所也全部完成了外觀形象標識化建設；全市148個村級服務室全部達到規(guī)范化、標準化要求，為廣大育齡群眾提供方便快捷的服務。

三、計生經(jīng)費特別是用于計生家庭獎勵的經(jīng)費大幅提升。河津市政府連年將人口計生經(jīng)費納入財政預算，足額保障，在全省119個縣（市、區(qū)）人口計生經(jīng)費投入排名中，我市穩(wěn)居前列。在落實計生家庭獎勵優(yōu)惠政策上，市政府不遺余力，盡全力落實。五年來，為全市城鄉(xiāng)3481名計生獎扶對象發(fā)放獎勵金4630505元；為全市農(nóng)村計生家庭1050人繳納養(yǎng)老保險補助12萬元；2010年為全市1574戶城鄉(xiāng)計生家庭投保31480元辦理意外傷害保險；為3名農(nóng)村貧困計生女孩發(fā)放上大學助學金13000元，為72名農(nóng)村計生家庭子女上本市高中、職中落實了加分優(yōu)待，并減免學雜費50%，使廣大計生家庭充分享受改革發(fā)展成果。

四、全員信息網(wǎng)絡化管理水平得到提高。2007年河津市實現(xiàn)了全員人口信息網(wǎng)絡化管理。目前，全市包括常住人口、流動人口、黨員干部和國家工作人員計生檔案，全部納入全

員人口信息數(shù)據(jù)庫，“六普”之前基層基礎信息核查順利完成，公安、計生、統(tǒng)計、民政、教育部門人口信息數(shù)據(jù)互通共享已形成制度，“日清月結季考核”機制運行完善。市計生局對9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、9個社區(qū)居委會計生辦的電腦全部進行了更新或配置，設置了兩個標準化機房，專人進行維護，加強對基層信息員的經(jīng)常性業(yè)務培訓，信息化引導管理服務不斷邁上新臺階。

五年來，河津全市低生育水平穩(wěn)定在1.8左右，人口自然增長率保持在6‰以下，出生人口素質(zhì)不斷提高，出生人口性別比趨近正常值，升高勢頭得到有效遏制，群眾對人口計生工作的滿意率大幅提升。在河津市每年政風行風評議中，河津人口計生局在社會管理行業(yè)中位居前列。

【工作設想】

一、以服務陣地建設為載體，加強干部隊伍職業(yè)化建設，不斷提高計生基層基礎管理水平，為各項工作奠定堅實基礎。

二、以城鎮(zhèn)人口服務管理工作為突破口，全力做好流動人口、下崗、無業(yè)已婚育齡婦女的計生服務與管理，維護城鎮(zhèn)弱勢群體的計劃生育合法權益。

三、以人口計生基層群眾自治為著力點，逐步實現(xiàn)群眾對計劃生育的自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。

第三篇：【西部民族】橋頭堡建設中云南跨境民族的文化交往與安全

【西部民族】橋頭堡建設中云南跨境民族的文化交往與安全

Cultural contacts and security of cross border ethnic groups in Yunnan during the construction of bridgehead【作者簡介】普麗春，女(彝族)，云南蒙自人。博士、二級教授、博士生導師。現(xiàn)任云南民族大學教育學院黨委書記，教育部民族教育專家、“長江學者”和國家社科基金通訊評審專家，云南省社會科學專家、云南省教育科研專家等。兼任云南省領導科學與決策研究會副秘書長、云南省少數(shù)民族教育專業(yè)委員會理事、云南省少數(shù)民族藝術學會常務理事會。【摘 要】云南地處東亞大陸與東南亞、南亞的結合部，是中國毗鄰國家最多的省區(qū)之一，也是中國跨境民族最多的邊疆省份。在實施橋頭堡建設戰(zhàn)略和民族文化強省建設中，隨著中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立和邊境貿(mào)易的進一步繁榮，云南跨境民族在節(jié)日互動、民間文藝團體和民間學術交流等方面的交往日益加強，不斷提升了對周邊國家的影響力。同時也面臨境外宗教滲透有增無減、境外一些勢力利用民族文化進行文化滲透的宣傳日益加強、跨境事實婚姻增加帶來的管理難度加大等問題。【關鍵詞】橋頭堡建設；云南跨境少數(shù)民族；文化交流；安全

云南地處東亞大陸與東南亞、南亞的結合部，是中國毗鄰國家最多的省區(qū)之一。在云南省25個少數(shù)民族中，壯族、苗族、彝族等16個民族跨境而居，是中國跨境民族最多的邊疆省份。2009年7月胡錦濤總書記來云南考察時明確指示：“要充分發(fā)揮云南作為中國通往東南亞、南亞重要陸上通道的優(yōu)勢，深化同東南亞、南亞和大湄公河次區(qū)域的交流合作，不斷提升沿邊開放質(zhì)量和水平，使云南成為我國向西南開放的重要橋頭堡。”中共云南省委八屆八次全會和云南省十一屆人大三次會議確立了“建設中國面向西南開放橋頭堡”的戰(zhàn)略目標。如何充分發(fā)揮云南毗鄰東南亞和南亞的區(qū)位優(yōu)勢、跨境民族的文化優(yōu)勢以及源遠流長和世代友好的交往優(yōu)勢，在云南省橋頭堡建設和文化強省建設戰(zhàn)略決策中，無疑具有十分重要的意義。

一、云南跨境民族交往基本情況

為了解云南跨境民族交往情況，筆者于2011年4月，對保山、德宏、怒江等3個州市所在地和邊境一線進行實地調(diào)查，走訪有關單位、部門以及了解情況的資深人士，獲得了大量的第一手資料和相關數(shù)據(jù)。調(diào)查顯示，隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立和邊境貿(mào)易的進一步繁榮，云南跨境民族與境外同源民族交往日益頻繁，成為橋頭堡建設中一大熱點。

（一）跨境民族節(jié)日互動不斷加強，提升了對周邊國家的影響力

德宏傣族景頗族自治州地處祖國西南邊陲，與緬甸聯(lián)邦的克欽邦、撣邦接壤，國境線長達503.8公里。全州轄芒市、瑞麗二市，梁河、盈江、隴川三縣二市和畹町經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，有50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、365個村(居)委會、3761個村民小組。2010年末，全州總?cè)丝?21.14萬人，其中城鎮(zhèn)人口41.78萬人，農(nóng)村人口79.36萬人，分別占總?cè)丝诘?4.48%、65.51%。主要有傣族、景頗族、阿昌族、傈僳族、德昂族等5種世居少數(shù)民族，少數(shù)民族人口59.44萬人，占總?cè)丝诘?9.78%。全州五縣市中，有4縣市、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、141個村委會、195個村民小組與緬甸直接相連，在邊境線上居住、生活的人口約6萬人。分別與緬北重鎮(zhèn)勐古、九谷、木姐、南坎、拉咱、雷基毗鄰。兩國邊民跨境而居，民族同源，語言文字相同，宗教信仰和民俗相同，彼此探親訪友、互市通婚、節(jié)日聚會，兩國邊民相互往來十分平常。

潑水節(jié)是傣族、德昂族、阿昌族3個民族最盛大傳統(tǒng)節(jié)日，自2000年起，德宏州已成功舉辦了八屆 “中緬胞波狂歡節(jié)”，每逢狂歡節(jié)期間，中緬雙方跨境民族都會歡聚一堂，拜佛朝廟，探親訪友，載歌載舞，共度佳節(jié)。增進中緬雙方胞波情誼，弘揚兩國民族民間文化，促進中緬經(jīng)濟文化交流，推動了中緬旅游合作與發(fā)展，“中緬胞波狂歡節(jié)”融國際性、民族性、參與性為一體，在中緬兩國間產(chǎn)生了較大影響，推動了中國德宏州與緬甸木姐地區(qū)的旅游、邊貿(mào)、文化及社會的繁榮進步。再如地處中、老、越三國交界處的江城哈尼族彝族自治縣，是全國為數(shù)不多的“一眼望三國”的地方，隨著中老、中越友好關系的不斷加強，2009年10月，江城縣政府牽頭舉辦了在哈尼族傳統(tǒng)節(jié)日基礎上傾力打造的“中、老、越三國丟包狂歡節(jié)”，節(jié)日期間，老撾、越南均派代表團來中國參加。狂歡節(jié)期間舉辦的迎賓狂歡、丟包狂歡、牛體彩繪大賽、特色體育比賽、專場文藝演出、商品交易會、商貿(mào)洽談會等活動，精彩紛呈，盛況空前。如今“中、老、越三國丟包狂歡節(jié)”已成為“中、老、越”三國睦鄰友好的重要標志，今后將由三國輪流舉辦，對維護邊疆穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（二）跨境民族民間文藝團體的交流，成為云南省對外文化交流的新亮點

近年來，云南省邊疆地區(qū)紛紛舉辦豐富多彩的跨境民族文藝交流活動。例如紅河哈尼族彝族州河口縣，自2004年以來每年在春節(jié)前夕舉行“僑之聲”迎春文藝聯(lián)歡大型活動，越南老街省藝術團應邀參加，口岸文化長廊群眾文藝隊開展的多種活動，越南群眾文藝隊也前來河口聯(lián)歡演出。與此同時，河口“僑誼之聲群娛樂園”、“僑誼樂園”等文藝隊也多次應邀到越南老街、沙巴等地參加聯(lián)歡活動。民族藝術團體及民間藝人的對外交流，文山州舞劇團、麻栗坡縣文工隊先后應邀赴俄羅斯、越南和香港、澳門、臺灣等國家和地區(qū)進行文化交流。江城縣的民族民間藝人經(jīng)常應邀到老撾的勐烏、烏得演出。臨滄市民族歌舞團應邀到越南、文萊演出。耿馬縣傣族民間歌手巖更先后10余次應邀到緬甸演出。滄源縣有20多支民營歌舞表演團隊活躍在北京、上海、山東、福建、海南、昆明等地，有的還到法國、日本、新加坡和緬甸等國家演出。這些民間文化交流活動在周邊國家產(chǎn)生了良好影響。

（三）跨境民族民間學術交流活動，加強了睦鄰友好關系

據(jù)調(diào)查，云南省各州、市、縣的民族學會、協(xié)會積極組織開展民間跨國學術交流活動。例如紅河州哈尼學會和紅河哈尼文化國際研究中心2008年11月在綠春縣召開了“第六屆國際哈尼/阿卡文化學術討論會”，與會人員包括中國、美國、俄羅斯、日本、波蘭、瑞典、韓國、泰國、緬甸、老撾、越南等11個國家、共160多名專家學者。勐海縣布朗族發(fā)展學會自2006年至今已成功舉辦了五屆布朗族民間歌手邀請賽，每次都邀請緬甸和老撾的歌手參加，推動了跨境民族傳統(tǒng)文化的保護與傳承。這些形式多樣的跨境民族對外學術交流活動，不僅展示中國對外開放的美好形象和中國文化的獨特魅力，進一步提升文化的軟實力和影響力，而且對增進與周邊國家的相互了解、促進彼此友誼、維護邊境安寧發(fā)揮了積極作用。

（四）跨境民族文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，促進了境外游客的增長

云南邊境地區(qū)充分發(fā)揮得天獨厚的文化資源優(yōu)勢，大力培育文化產(chǎn)業(yè)，打造了一批有實力的民族文化品牌。跨境民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效帶動了旅游業(yè)、演藝業(yè)、娛樂業(yè)以及會展業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的成長壯大，已成為近年來邊境一線最為顯著的一個發(fā)展趨勢。如滄源縣明確提出“文化名縣，旅游富縣”戰(zhàn)略；騰沖縣提出“以旅游為中心，完善與南亞各國交通網(wǎng)絡；以旅游為產(chǎn)業(yè)，助推與南亞各國交流；以旅游為依托，增加與南亞諸國貿(mào)易”和“做強旅游、做足文化、做活口岸”為重點的工作思路。各地通過提升民族節(jié)日品牌效應、打造精品文藝節(jié)目來提高自己的知名度，已成為普遍的做法。最為突出的是民族文化生態(tài)村的建設和開發(fā)，成為邊境一線文化建設中一個光彩奪目的亮點。例如西雙版納傣族園打造的“百名小卜哨天天歡度潑水節(jié)”這一核心文化品牌，加上一臺百人大型傣族精品歌舞和一系列的民間文化傳承演示，成為風靡全國的少數(shù)民族文化旅游知名品牌，自2001年建起至今，傣族園民俗文化生態(tài)村對國內(nèi)外游客的吸引力一直長盛不衰。對于保存和傳承民族傳統(tǒng)文化、向外展示民族文化獨特魅力和吸引各方游客起到十分重要的作用。

二、云南跨境民族文化交往面臨的安全問題

云南跨境民族與境外同源族群文化頻繁往來的同時，也自然受到國外文化的影響，最終影響到邊境的穩(wěn)定與發(fā)展。這些問題，正引起人們的正視和關注。

（一）邊境地區(qū)境外宗教滲透有增無減

隨著對外開放的不斷深入，境外敵對勢力對邊境地區(qū)的思想滲透手段花樣翻新，特別是利用中國尊重宗教信仰自由的政策，通過宗教活動進行意識形態(tài)方面的影響有增無減，一些宗教場所的頻繁活動和一些宗教歌曲、宗教書籍在邊境部分地區(qū)的廣為傳播，在群眾思想上造成了嚴重的影響。

據(jù)調(diào)查，近年來在中越邊境上，越方大興土木修建教堂和廟宇，開辟宗教活動場所，如河口縣對面的老街、沙巴等都修建有天主教堂及佛寺，而河口縣則由于沒有公開的宗教活動場所，因而吸引了許多邊民和信教人員出境到越南去參加宗教活動。在“中老”和“中緬”邊境地區(qū)，雙方的宗教活動交流情況是出境的少而進來的多，外來影響占據(jù)優(yōu)勢。還有一些境外敵對勢力打著宗教交流甚至是幫助中方邊民發(fā)展經(jīng)濟、開展扶貧工作的幌子，進行滲透活動。

以德宏州為例，佛教方面：鄰境緬甸為佛教國家同德宏州傣族、德昂族等民族有共同信仰佛教的習慣，各村都建有奘房，經(jīng)常舉行佛事活動，境外佛教教職人員往來頻繁且大都末辦理相關手續(xù)或報經(jīng)有關部門批準，而由村民自行接送出入境，同時由于緬甸以拜佛名義佛爺可帶領信徒通行全緬，利用該便利許多國內(nèi)信徒也不辦任何手續(xù)，混進拜佛隊伍到緬甸縱深地帶觀光旅游。基督教方面：信仰基督教的屬于浸信支教會，信仰時間長（自英殖民緬甸時期傳入我國），與境外基督教有同宗同源的關系，境外各宗教組織通過利用小恩小惠對境內(nèi)宗教活動場所和人員進行拉攏或籠絡人心，并物色人選，通過該人與其進行直接聯(lián)系后，到境外教會領取一定的活動經(jīng)費或由境外出資到境內(nèi)建蓋教堂。天主教方面：境外教徒以種種借口為由入境進行非法宗教活動，借機傳教。由于中國境內(nèi)無天主教培訓學校，部分天主教徒在境外人員的鼓動下，非法出境到緬神學院培訓、學習，培訓的時間為多為2至3年，主要緬甸密支那神學院、八莫神學院、臘戌神學院就讀。伊斯蘭教方面：信仰伊斯蘭教的群眾是戶撒鄉(xiāng)老馬寨，也是德宏州唯一信仰伊斯蘭教的村寨，還有在瑞麗市經(jīng)商的部分外國商人。與鄰境的緬甸以及印度、巴基斯坦等國家回民的有一定的交流聯(lián)系活動。這些行為或活動給邊境民族地區(qū)的管理與安全都帶來了新的挑戰(zhàn)。

（二）境外勢力集團利用民族文化宣傳日益加強

雖然云南近年一直在大力推行“五通”工程、送文化下鄉(xiāng)活動等，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，邊境地區(qū)文化事業(yè)總體狀況仍不能滿足少數(shù)民族對文化的需求。公共文化產(chǎn)品和服務供給能力仍然不足，廣播電視民族語節(jié)目的覆蓋范圍有限，邊境地區(qū)絕大部分少數(shù)民族不通漢語，這些地方雖然有廣播和電視，但卻聽不懂、看不懂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站書刊報紙種類少，尤其缺乏少數(shù)民族語言文字文化產(chǎn)品。邊境地區(qū)少數(shù)民族群眾讀書看報難、收聽收看廣播電視難等問題仍然不同程度地存在。境外一些勢力集團趁機利用民族文化對邊境地區(qū)進行滲透，通過境外民族語廣播電視、提供優(yōu)厚條件入境辦學或誘使少數(shù)民族學生出境學習、出版或直接派人入境宣傳等方式進行文化滲透。尤其是在中緬邊境，由于中緬兩國山水相連，特殊的國境條件導致邊境沿線上廣播電視信號相互滲透情況十分嚴重。例如臨滄市鎮(zhèn)康縣有8個民族村居住在邊境線上，村民經(jīng)常能收到緬甸老街的廣播。再如德宏州的瑞麗市、潞西市、隴川縣、盈江縣等邊境沿線口岸，緬方城鎮(zhèn)上都建有自己的廣播電視發(fā)射臺，境內(nèi)可以直接收聽、收看到境外的無線廣播電視節(jié)目。目前，邊境地區(qū)的年輕人，與內(nèi)地青年人一樣，喜歡看港臺片、聽唱流行歌曲，與上一代人有著明顯不同的價值觀，對本民族的傳統(tǒng)文化認知度和情感不深，更容易受境外文化滲透的影響，降低其民族文化自覺。

（三）跨境民族通婚給邊境穩(wěn)定帶來一定影響

邊境一線山水相連，各民族跨境而居，同一民族語言相同、風俗習慣相似，歷史上各民族人民和睦相處，通婚互市，交往密切。改革開放以來，隨著我邊境地區(qū)日趨穩(wěn)定，跨境婚姻呈逐年增多趨勢。據(jù)有關部門的不完全統(tǒng)計，目前，云南省25個邊境縣一線（即118個邊沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)）有涉外婚姻10575對，呈逐年增多趨勢。其中靠越境1402對，靠老境719對，靠緬境8454對，多為境外女子與我方男子結合后留在中國成為事實婚姻的，其中又以同一民族通婚者居多。在跨境婚姻中，98%以上的是緬甸、老撾、越南等國家的女性嫁來中國，中方嫁過去和到境外上門的極少數(shù)。究其原因，一是由于歷史上云南省跨境民族普遍在境外有親戚和朋友，改革開放以來，中國跨境民族與境外親戚、朋友的聯(lián)系更為密切，這種互相間的聯(lián)系與交往，自然帶來境內(nèi)外邊民聯(lián)姻的增多；二是邊境地區(qū)農(nóng)村婦女外流較多，農(nóng)村適齡男女比例嚴重失衡，導致許多留守的未婚男子只能娶境外更窮地區(qū)的媳婦。據(jù)了解，中國公安、民政、外事等有關部門對邊境的涉外婚姻登記問題是較為寬松和通融的，境外人員只要“三證”（即身份證、入境證、未婚證明）齊全，都給予辦理結婚登記，并且收費也較低。境外因受各國政策及政府管理等因素制約，邊民要辦到這三證非常不容易，并且收費高得驚人，在難以取得三證進行正常婚姻登記的情況下，跨境通婚家庭正式辦理結婚登記手續(xù)的不多，大多數(shù)僅按少數(shù)民族的傳統(tǒng)婚俗舉行婚禮。造成邊境地區(qū)存在大量非法實事婚姻。而這些非法事實婚姻的大量存在，導致當?shù)卣畬@部分家庭人員戶籍管理失控，造成跨境通婚家庭的田地分配、多生多育、人口素質(zhì)下降子、女入學、醫(yī)療、保險、就業(yè)困難等一系列社會問題。同時，因無法律約束，外方女子想在就在，不想在就走，影響了家庭的穩(wěn)定，進而對社會帶來隱形危害，給邊境穩(wěn)定造成一定影響。

三、促進云南跨境民族文化交往安全的建議

（一）進一步提高跨境民族文化交往與安全問題重要性的認識

云南少數(shù)民族文化是各民族生命力、凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉。云南是中國少數(shù)民族種類最多、民族自治地方最多、實行民族區(qū)域自治的民族最多、特有民族最多、跨境民族最多的邊疆省份，繁榮發(fā)展云南跨境民族傳統(tǒng)文化事業(yè)，是建設綠色經(jīng)濟強省、民族文化強省和中國面向西南開放的重要橋頭堡的需要，對建設富裕、民主、文明、開放、和諧云南，維護民族團結、祖國統(tǒng)一、邊疆安寧、國家文化安全，凝聚各族人民的力量和智慧，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展有著重大而深遠的意義。切實把跨境民族文化交往與安全問題放到重要的位置，納入繁榮發(fā)展云南民族文化、提高云南文化軟實力和國際競爭力的總體戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，納入政府領導干部政績考核體系，納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃。及時研究解決存在的困難和問題，使邊境民族地區(qū)成為云南跨境民族文化保護與開發(fā)的重要窗口，以及橋頭堡建設中云南與東盟國家民族文化交流合作的重要基地。

（二）抵御境外宗教和文化滲透，確保跨境民族文化交往安全

近年來，邊境地區(qū)宗教界與許多境外宗教組織在進行友好交往中，積極宣傳中國的宗教自由政策，對提高中國的知名度、促進當?shù)氐慕?jīng)濟社會又好又快發(fā)展起了很大的作用。但一些境外宗教組織卻不是為了宗教交流，而是借機宣傳西方的價值觀，大量做意識形態(tài)領域的工作，誘導信徒向往西方世界，給政府的依法管理工作制造障礙。加大文化安全的宣傳力度，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙等群眾喜聞樂見的形式，大力宣傳民族文化安全工作的重要性，提高全民，特別是青年人對傳統(tǒng)文化保護的認識，積極引導群眾參與保護、管理、宣傳、發(fā)揚、傳承民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的行動，將民族文化、宗教文化安全工作從專業(yè)工作變?yōu)槿裥袨椤＠缗葆槍浇绦沤倘罕姸啵诮烫眉谢顒拥那闆r，縣委宣傳部和文化部門開展了“紅歌進教堂”活動，把一些革命歌曲翻譯成傈僳文在教堂里推廣，有效解決跨境民族文化、宗教文化安全問題。

應增強少數(shù)民族語言文字類文化產(chǎn)品的供給能力，用優(yōu)秀的民族文化占領邊境地區(qū)思想文化陣地。進一步提高邊境地區(qū)廣播電視的覆蓋率和發(fā)射功率，加快云南8個邊境州市民族語廣播影視譯制分中心的建設，扶持開辦“少數(shù)民族語廣播頻率”、“少數(shù)民族語電視衛(wèi)星頻道”和“少數(shù)民族文字網(wǎng)站”，有效擴大中國少數(shù)民族語言文字宣傳的覆蓋面。同時加強對外廣播電視信號的有效壓制，改變“外國聲音大，我們聲音小”的現(xiàn)狀。堅持向邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、中小學、村文化室、鄉(xiāng)村閱報欄等免費贈送宣傳黨和國家的大政方針、民族理論和民族政策、傳播社會主義核心價值觀、普及科學文化知識、弘揚少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的民漢雙語文的圖書、報刊、張貼畫和音像制品等，用正確的輿論引導人，用先進的文化提高人，用健康有益的文化充實人，不給境外敵對勢力的滲透活動留下可乘之機。

（三）加強邊境一線法律宣傳，消除跨境婚姻隱患

隨著我國改革開放的不斷深入，邊境地區(qū)人民的生活水平也得到不斷的提高，與境外邊境地區(qū)邊民的生活形成了鮮明對比，邊境地區(qū)歷史以來都是哪邊生活好邊民就往哪邊跑，所以邊民通婚人數(shù)激增是在情理中的事。邊民通婚造成違法婚姻問題較為突出：許多邊民通婚按傳統(tǒng)習慣由父母同意，村里有威望的長者證婚，再舉辦宴席就算正式結婚了，這樣就造成了違法的事實婚姻。出現(xiàn)了許多涉外婚姻家庭到孩子上學了才來補辦結婚證。邊民通婚引發(fā)的社會問題，許多涉外婚姻沒有履行法律規(guī)定的婚姻登記手續(xù)，配偶沒有中國國籍，帶來了一系列的問題。如依法行政、人口管理難度加大；家庭人口素質(zhì)難以提高；因邊民通婚誘發(fā)的婚姻詐騙、買賣婚姻等各種違法犯罪、民間糾紛逐漸增多。

跨境婚姻問題已引起中國有關部門的高度重視，應加強邊境一線婚姻法的宣傳力度，盡快改變雙方邊民通婚因程序繁瑣不愿登記導致無國籍人員的產(chǎn)生、子女教育問題、人口無法管理，引起治安管理混亂等現(xiàn)狀。此外，在管理上也不能掉以輕心，要嚴格把關，制定出州、市、縣統(tǒng)一的、相應的管理制度，使涉外婚姻工作規(guī)范化、制度化。中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，各兄弟民族都有悠久的歷史和輝煌的文化，形成了大量獨特的文化。跨境少數(shù)民族傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展問題，是世界各多民族國家面臨的共同問題，也是千百年來戰(zhàn)爭與和平重要誘因之一，更是建設文化強國的特色工作之一。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“當今時代，文化越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素。” 因此，充分發(fā)揮云南跨境少數(shù)民族的文化優(yōu)勢，加強與東南亞、南亞國家各民族的文化交流，增進了解和友誼，推進全方位開放，努力構建良好的周邊環(huán)境，做好跨境民族傳統(tǒng)文化的交流與合作，守好國門，邊境地區(qū)邊民彼此互市通婚，睦鄰友好，維護國家文化安全，積極推進橋頭堡建設。編輯說明：文章來源于《云南民族大學學報》(哲學社會科學版)2013年第2期。篇幅原因，注釋從略。圖片和文章版權歸作者與原單位所有。編

輯：李智環(huán) 吳

鵬 賈淑鳳編輯助理：張

宇 鄭少君

第四篇：《特殊群體權益保障的法律協(xié)調(diào)機制研究——以完善我州“融入工程”機制建設為視角》課題調(diào)研提綱 2

《特殊群體權益保障的法律協(xié)調(diào)機制研究——以完善我州

“融入工程”機制建設為視角》課題調(diào)研提綱

為切實做好“特殊群體權益保障的法律協(xié)調(diào)機制研究——以完善我州“融入工程”機制建設為視角”這一重大課題的調(diào)研工作，特制定如下調(diào)研提綱：

一、調(diào)研意義與目的黨的十八屆三中全會對“健全公共安全體系”和“健全社區(qū)矯正制度”作出了安排部署。開展社區(qū)服刑與刑滿釋放等兩類特殊人群管理服務創(chuàng)新的調(diào)查研究，是改革完善刑罰執(zhí)行制度、加強特殊人群管理、推進社會管理創(chuàng)新、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的客觀需要。此次調(diào)研主要目的是為了全面了解掌握當前社區(qū)服刑人員、刑滿釋放兩類特殊人群的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、思想狀況、就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境、發(fā)展障礙等基本情況，并根據(jù)兩類特殊人群生產(chǎn)生活中存在的實際困難、研究制定出臺該兩類人員幫扶措施辦法及配套性保障政策、建立健全兩類特殊人群權益保障法律協(xié)調(diào)機制，確保社區(qū)服刑人員社會適應性幫扶措施到位，刑滿釋放人員安置幫教到位，以實現(xiàn)特殊人群管控安全穩(wěn)定維護社會和諧穩(wěn)定。

二、基本思路

緊扣全州社區(qū)服刑與刑滿釋放人員等兩類特殊人群基本現(xiàn)狀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)及生活中存在的主要困難和障礙等民生問題，圍繞深化“融入工程”建設、社區(qū)矯正與安置幫教工作存在困難和問題及對策分析、推進特殊人群管理服務創(chuàng)新等方面，深入特殊人群中開展調(diào)查研究，摸清底數(shù)，與他們深入交流溝通，掌握他們的思想和生存狀況，對政府有何要求和期望，掌握第一手資料；深入基層了解實情，召集有關部門座談，查閱相關政策資料，破解工作機制和機構隊伍建設障礙，努力實現(xiàn)特殊人群精細化幫教管控和管理服務創(chuàng)新。

1三、調(diào)研主要內(nèi)容

（一）社區(qū)服刑人員和刑滿解教人員基本現(xiàn)狀

兩類人員的基本概況：緩刑、假釋、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行等四個類別服刑人員的數(shù)量、刑滿釋放人員數(shù)量、城鄉(xiāng)分布、行業(yè)分布、性別結構、年齡結構、文化程度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)狀況、就學狀況等。

（二）特殊群體存在的困難、問題及原因分析

1、推進社區(qū)矯正日常教育矯正、監(jiān)督管理、幫困扶助三個大的工作環(huán)節(jié)中實際存在的實際困難和問題；

2、以大融入的思維高度和寬度，從兩類特殊人群在技能培訓、安置和推薦就業(yè)、創(chuàng)業(yè)平臺建設、社會救助、政策扶持、融資擔保、小額貸款、法律援助、權益保護、各部門構筑全方位幫扶政策體系等角度，提出實際存在的實際困難和問題；

3、創(chuàng)建兩類特殊人群安置就業(yè)過渡性基地情況，從實際安置就業(yè)人員的調(diào)查摸底、甄別選擇、政策宣傳、管理服務等角度，提出實際存在的困難和問題；

4、原因分析：根據(jù)工作中存在的實際困難和問題，透徹地從個人因素、社會因素、家庭因素、其他因素分析其存在的原因。

（三）維護兩類特殊人群權益保障法律協(xié)調(diào)機制構建對策建議

結合本地工作實際，提出對兩類人員權益保障法律協(xié)調(diào)機制構建的對策建議。

四、調(diào)研工作材料要求

各縣（市）數(shù)據(jù)統(tǒng)計時段要求：自2011年1月至2014年5月底前的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)準確，例子典型。

2014年6月9日