第一篇：交通運輸部公路局副局長張德華解讀《公路工程設計施工總承包管路辦法》

權威解讀《公路工程設計施工總承包管理辦法》

時間：2015-07-27 來源：中國交通新聞網 作者：記者 李玲

近日，交通運輸部印發了《公路工程設計施工總承包管理辦法》（簡稱“《辦法》”），要求促進公路工程設計與施工相融合，提高公路工程設計施工質量，推進現代工程管理，深化公路建設管理體制改革。《辦法》出臺的背景是什么？對公路建設與管理有何影響？對此，記者采訪了交通運輸部公路局副局長張德華。

核心提示

傳統的發包模式下，設計與施工結合不夠緊密，管理成本高、協調工作量大。在設計施工總承包模式下，設計單位和施工單位成為利益共同體，有利于實現資源整合，提高專業化管理水平，加快推進現代工程管理。

記者：我們了解到，交通運輸部在很早之前就開始對設計施工總承包進行試點研究，這種模式有什么優點？

張德華：改革開放以來，我國公路建設取得了巨大成就，截至2014年年底，全國高速公路總里程突破11萬公里，為全面建成小康社會奠定了堅實的基礎。但根據國家公路網規劃，今后普通國道和國家高速公路建設任務依然繁重。

多年來，我國公路建設主要采用傳統的設計、施工平行發包模式。這種發包模式的優點是有利于管理，設計和施工界面清晰，但也存在著因設計與施工脫節，造成設計變更多、管理成本高、協調工作量大等問題。

為了探索研究設計施工總承包（簡稱“總承包”）模式，交通部于2006年印發了《關于開展公路工程項目設計施工總承包試點工作的通知》，在福建、廣東、河北和北京等省市實施了試點工程。2008年，部組織開展了設計施工總承包相關研究工作。此后，各地先后有多個公路項目采用了設計施工總承包模式。在總承包模式下，設計單位和施工單位是利益共同體，設計可充分考慮施工可行性，針對施工特點開展精細化設計，控制造價，整合資源；總承包單位則對工程質量安全全面負責。這種單一的權責界面有利于發揮總承包單位的能動性，有利于開展標準化設計、標準化施工，提高專業化管理水平，推進現代工程管理。

為推動和規范總承包模式的應用和管理，2011年，部公路局在前期試點和研究成果的基礎上，委托重慶市交通運輸委員會和重慶高速公路集團有限公司起草《辦法》初稿，組織相關單位對試點省份、試點項目和相關行業進行調研。在廣泛聽取行業內外相關單位、專家意見后，部公路局對《辦法》進行了修改和完善。部法制司按照立法程序向社會公開征求了意見，同時進行了合法性、合理性及立法技術的審核和修改完善。

在近期發布的《交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》中，也明確提出“鼓勵項目建設管理法人根據項目特點，科學選擇工程承發包方式，逐步推行設計施工總承包。設計施工總承包單位應按有關規定通過招標等方式確定。”所以，《辦法》的出臺是深化改革的必然要求。

核心提示

《辦法》將總承包定義從施工圖設計階段開始，有利于控制工程風險，確保項目法人更好地進行管理。

記者：公路勘察設計一般分為初步設計、施工圖設計兩個階段，而《辦法》將總承包定義從施工圖設計階段開始，為什么這樣考慮？

張德華：總承包從施工圖設計階段開始，而不是從初步設計階段開始，主要是考慮：一是在初步設計以及初勘工作未實施之前，公路線位、重大技術方案、工程投資以及沿線地質情況不明，工程實施的不確定因素較多，風險難以控制。二是確保工程質量安全和重大方案合理，避免因總承包單位一味追求產值、利潤而影響初步設計方案選擇。三是有效控制工程投資，使總承包單位在批準的概算規模內編制預算，可避免初步設計做高投資概算、實施過程中再降低標準獲取超額利潤現象的發生。此外，還可以發揮初步設計單位對施工圖設計審核把關的作用，防止實施過程中背離初步設計初衷、降低質量安全標準，有利于項目法人更好地進行管理控制。施工圖設計單位對初步設計進行深化和校驗，對提高設計質量也有促進作用。

因此，《辦法》第五條規定“總承包招標應當在初步設計文件獲得批準并落實建設資金后進行”，第六條規定“總承包單位（包括總承包聯合體成員單位）不得是項目代建單位、初步設計單位、監理單位及以上單位的附屬單位”。

核心提示

總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者對單項工程等實行專業總承包，項目法人可以根據項目實際情況自行確定。不是所有的公路工程都要實行總承包模式。

記者：《辦法》的出臺對于現有公路工程管理方式有何影響？是否意味著所有的公路工程都適用這種模式？

張德華：關于實行總承包的工程范圍，需要綜合考慮工程規模、技術復雜程度、投資屬性、項目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要實行總承包，因此，《辦法》在第三條中明確規定“國家鼓勵具備條件的公路工程實行總承包”。總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者對交通機電、房建及綠化工程等實行專業總承包。項目法人可以根據項目實際情況，確定采用總承包的范圍。

目前，國內同時具備公路設計和施工資質的企業還不多，總承包單位可以采用設計單位和施工單位聯合體的形式參與。國家鼓勵總承包企業通過兼并重組等方式發展壯大設計施工總承包能力，同時要注重企業內部設計與施工力量的整合和人才交流培養，真正促進設計與施工相協調。

核心提示

通過“合理分配、風險共擔”的風險分配機制，合理劃分不同階段的工程風險，強調利益與風險對等原則，激發總承包單位的設計、施工積極性。

記者：在總承包模式下，設計、施工單位能夠實現利益共享，對于雙方面臨的風險，《辦法》是如何界定的？

張德華：合理劃分風險，是保證總承包制度有效實施的重要內容。工程建設期內因國家稅費政策調整、技術標準提高、建筑材料價格大幅波動以及不可預見的重大地質變化等風險，總承包單位無法預料并有效防范，因此一般應由建設單位承擔。但因施工圖設計深度及質量問題而導致工程實施階段的變更，進而引發的費用變化應由總承包單位負責。具體風險劃分，雙方可以通過合同約定。這一“合理分配、風險共擔”的風險分配機制對于促進設計施工的緊密銜接、落實設計與工程管理責任可以起到重要的調節作用。

《辦法》第二十五條也明確了設計變更的原則和要求，即較大變更或者重大變更報交通運輸主管部門審批，一般變更應當在實施前告知監理單位和項目法人，項目法人認為變更不合理的有權予以否定。變更引起的費用變化按照風險劃分原則處理。項目法人應當制定鼓勵總承包單位優化設計、節省造價的管理制度。

同時，目前傳統的設計、施工分開管理，設計單位“依規范設計”、施工單位“按圖施工”，責任不容易分清，不利于激發各自的內在動力。而總承包工程采用總價包干的合同方式，通過合理劃分風險，強調利益與風險對等，控制好風險可以獲取更多利潤，否則將加大施工成本，從而可以更有效地整合設計施工技術資源和管理資源，設計為方便施工而設計，施工按設計意圖去施工，對激發總承包單位精心設計、精心施工、技術創新作用明顯，有利于節約成本、保護環境、控制風險。

在計量支付方式上，有的項目采用工程量清單方式，也有的項目采用節點里程碑支付方式。《辦法》第二十四條規定，應當按照招標文件明確的計量支付辦法與程序進行計量支付。

核心提示

《辦法》明確了總承包模式下，項目法人、總承包單位、設計、施工、監理單位及各級交通運輸主管部門的責任義務和管理要求。

記者：實行總承包模式是否意味著項目法人承擔的責任將減少？《辦法》對各方提出了什么樣的要求？

張德華：公路工程實行總承包，并不意味著項目法人責任的減少，不能“一包了之”。項目法人具有對工程實施全過程管理的職責，負責總承包工程招標、投資控制、質量安全管理，特別要做好征地拆遷和地方協調等保障工作，督促總承包單位履行合同義務；對總承包單位在合同履行中存在的過失或偏差行為，可能造成重大損失或者嚴重影響合同目標實現的，應當采取措施進行約談或依據合同約定終止合同。

總承包單位負責提交詳勘資料和施工圖設計文件，對施工圖計劃、工程質量、安全、進度負總責。初步設計單位根據項目法人的委托，負責對施工圖設計以及設計變更的咨詢服務，保證建設質量和技術指標不低于批復的標準，從而起到類似“設計監理”的作用。監理單位除常規監理外，更應強化對總承包單位的勘察設計計劃、采購與施工的組織實施計劃、專項技術方案、臨時工程方案、施工質量安全措施、計量支付、設計變更等進行審查，加強工程過程管理。

各級交通運輸主管部門需依據職責對總承包進行監管，對初步設計、施工圖設計、設計變更等進行管理，對總承包單位進行信用評價。