第一篇：本科畢業論文：餐飲連鎖經營的問題與對策研究城市最低生活保障制度下的福利依賴問題

城市最低生活保障制度下的福利依賴問題

公共事業管理05-1班

陳 熙 指導教師：郝建新

內容摘要：城市最低生活保障制度作為“最后一道安全網”,為社會穩定、經濟發展做出了重要貢獻.但是隨著城市低保制度覆蓋范圍的擴大,大量有勞動能力者進入低保行列，我國也出現了與發達國家相似的福利依賴問題，并開始影響社會公平與效率。本文追溯了我國城市低保制度的發展歷程，分析了其發展現狀，探究產生福利依賴的內外在原因，并借鑒發達國家福利制度改革特別是工作福利制度對減少福利依賴的成功經驗，通過與中國現實具體狀況相結合，對我國城市低保制度實踐中產生的福利依賴問題提出了進行低保人員能力建設、建立個人資產賬戶、設定一定的收入豁免額、實行強制有酬工作體驗等建議。

關鍵詞：城市最低生活保障制度；福利依賴；工作福利制；強制有酬工作體驗 導言

1.1 研究目的

隨著低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大, 越來越多的有勞動能力者也進入了低保行列。雖然從全國范圍而言, 各地目前執行的低保救助標準較之于當地的社會經濟發展與居民平均收入水平, 并沒有達到過高的程度，但政府對低保制度實施許多配套優惠措施。這些配套措施涉及住房、醫療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會救助，獲得低保救助是獲得這些配套優惠措施的前提條件，這樣就使低保證成為通往其他一些救助的“資格證”，其潛在價值被大大提高，于是，低保戶自愿放棄尋找工作、依賴低保等低保福利依賴問題開始顯現，影響了社會公平與效率，并由此產生一些社會問題。本文基于這樣一個現實，在天津市某社區進行走訪，并查閱了近幾年的相關資料，借鑒了國內外許多專家的觀點，試圖找出我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題的解決途徑。1.2

相關研究現狀

對于城市最低生活保障制度下產生的福利依賴問題，本文參考了很多學者在不同的文章、領域中的觀點，以下是四個較有代表性的觀點：

邱莉莉在《制約城市低保救助體系發展的若干瓶頸及對策建議》一文中談到，近兩年政府在發展低保政策體系的同時，就業推動激勵政策略顯單薄，政策搭配上“頭重腳輕”，缺乏和諧配合。有人粗略地算過一筆帳，從低保救助金到廉租房補貼、從免費教育到醫療救助，再加上供暖、過節費等臨時救助，一個被保家庭每月最高可得到價值兩千元的救助實惠。而去就業，就意味著“丟了西瓜撿了芝麻”。這在一定程度上助長了低保依賴。此外，低保救助的無期限性也從客觀上助長了依賴思想[1]。

王磊在《城市低保基層實踐問題芻議》中提到，低保制度的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層 ,而是把保障貧困者生存作為一個基礎 ,同時對其中具有一定勞動能力的救助對象實施就業培訓和拓展就業渠道，使之通過救助階段的緩沖，最終經由就業擺脫貧困，融入社會主流。然而，低保實踐中卻存在一個越來越明顯的跡象：“制造”一個長期的低收入群體，特別是當前的低保救助工作已經轉向“綜合低保”。政策是按不斷擴大救助范圍、提高救助水平的思路來設計的，從原來的單純生活低保到現在的生活、醫療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發達國家相比，我國低保的保障水平還比較低，但是以上的政策組合使“低保證”的含金量大增，低保已經成為許多人爭取的“香餑餑 ”。

黃晨熹在《標準構建、就業動機和欺瞞預防》一文中對就業動機進行經濟學分析時談到個人的就業決策與兩個因素有關:一是收入效應；二是替代效應。前者是指由于社會救助的保障，個人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者則指由于工作收入的增加，救助金會相應地減少，從而降低了個人不工作的成本或者工作的效益。收入效應通常用替代率（領取社會救助時家庭收入與工作時家庭收入的比例）來衡量。較低的收入替代率意味著相對較高的工作收入或較低的救助標準，此時，個人參加工作的收入效應會相對較強，有助于促進就業;反之，較高的收入替代率則產生福利依賴[3]。

Sandra Danzige等學者在《Barriers to the Employment of Welfare Recipients》（《接受福利者的就業障礙》）中指出造成福利接受者減少就業的因素有很多，包括低學歷、工作經驗很少、缺乏基本技能、對工作行為規則缺乏了解、身體和精神健康問題、酒精和藥物依賴、制度惰性等。存在任何單一問題可能不是不可逾越的障礙，但存在許多問題，可能會減少就業。個人因素加上高福利、高補貼、完善的社會福利制度使得西歐各國出現了一批依托于既得福利，不愿意積極尋找工作，逃避勞動力市場風險的人。這不僅破壞了福利制度建立的初衷，削弱了個人的進取和自立精神，而且造成了各種新的社會問題

[4]

[2]。

綜合以上四位學者的研究，我們不難發現：在我國城市低保制度的實施過程中已經出現了福利依賴現象，這已經嚴重到影響低保制度的有效實施。借鑒歐洲國家的經驗教訓，我們不能等到積重難返之時才去研究城市低保制度實施中產生的福利依賴問題。因此，福利依賴的問題亟待我們去研究、解決。1.3 研究方法

針對我國城市最低生活保障實施中出現的福利依賴問題，本文主要采用文獻綜述法，通過大量搜集、查閱相關書籍、學術期刊、電子期刊、網絡文獻等相關參考文獻，依據對過去和現在的研究成果進行分析歸納，同時運用理論分析法，通過對國外工作福利制理論進行分析，試尋找能夠幫助我國解決福利依賴問題的方法。本文選題自擬。類型是理論應用研究。

1.4 創新點與進一步展開研究

到目前為止，我國對最低生活保障救助的研究主要集中于實施低保制度的意義、低保制度保障線的測定、低保對象的生活狀況與行為方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文認為福利依賴已經成為影響城市最低生活保障制度有效實施以及制約低收入群體擺脫貧困的巨大問題。筆者對其現狀，面臨的問題等進行了系統的分析，提出了以下幾個主要觀點：

首先，爭取協助低保對象轉變思想認識、提升自助能力，即讓低保戶轉變依賴政府的思想，通過學習提高自身技能，自力更生。

其次，建議建立個人資產賬戶，讓低保戶也能在政府的資金配比下進行個人資產積累從而最終擺脫貧困。

第三，盡量使低保附帶福利從低保制度中脫離，弱化低保附帶福利對低保對象退出救助的影響。

第四，設定一定的收入豁免額，使低保戶從收入中的每一分中獲利，最大限度的維持低保戶正常生活水平。

最后，推行強制有酬工作體驗，使低保對象在工作體驗中保持工作倫理，在增加收入的同時掌握一定的技能，最終走向自立。

本文重在研究城市低保制度下的福利依賴問題以及解決途徑，但值得強調的是幫助低收入群體解決生活困難的總體方針不會變。我國城市最低生活保障制度的現狀分析

我國城市最低生活保障制度的形成較晚，體制尚不完善，可以說在某些領域的實施過程中難免有不足之處，因此我們至今仍在不斷研究、探索、改進、發展、深入、進而最終達到完善的過程中。

2.1 我國城市最低生活保障制度的發展進程

最低生活保障制度從1993年開始在上海試行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐漸在全國進行推廣。1994年召開的第十次全國民政會議上明確提出：“隨著經濟體制改革的深入，建立健全社會保障制度，對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”。1997年9月2日，國務院下發了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必須在1999年底之前完成。1999年9月28日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。按照這個條例的規定，持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。2001年，國務院決定擴大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財政列支最低生活保障資金，而且對中西部財政困難的省份進行補貼。2002年4月7日，中辦、國辦下發通知，要求各地在建立和完善社會保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調查制度，實事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報辦理進度，使實際生活標準符合規定條件的企業職工和城鎮居民能享受最低生活保障，做到應保盡保[5]。2006年，為進一步完善低保政策，民政部積極推進“分類救助”的政策，對城市低保對象中“三無”對象、重病、重殘及老年人等有特殊困難的人員給予重點照顧。同時，大力推進以城市低保制度為基礎，醫療、教育、住房、司法等專項救助相銜接，臨時救助為補充，優惠政策和社會互助相配套的城市社會救助體系建設，努力幫助城市貧困群眾解決各方面實際困難。截止2008年底，全國共1111.1萬戶、2334.60萬城市居民得到最低生活保障，我國城市平均低保標準為每人每月205.3元，低保對象月人均補助為141元。全年累計支出城市低保資金385.2億元。

從以上數據我們不難看出，最低保障制度所要達成的理想目標是在不斷完善、進步中的，而它的實際目標、實施的政策、得到的結果也是在實踐中不斷完善進步的。2.2 天津市最低生活保障的實施現狀

從目前看來，天津市各級民政部門注重將救助對象由溫飽型救助向小康型救助轉變，由被動救助型向自主扶持型轉變，由單項救助型向綜合救助型轉變，切實構建一張對保障困難群眾基本生活起“兜底”作用的社會安全網，讓所有救助對象及時得到有效救助。在城市“低保”制度建設方面，天津市5年內3次調整城市低保標準，積極推行“低保”與“再就業”聯動機制，實現了動態管理下的應保盡保。2007年天津市又制定出臺了城市醫療救助制度試點工作的方案。方案規定計劃用1年的時間，在南開區、塘沽區、漢沽區、大港區、寶坻區進行城市醫療救助制度試點，之后推廣試點經驗；用兩年時間在全市建立起管理制度化、操作規范化的城市醫療救助制度。使城鄉因病致貧的群體得到及時、有效的救助。據了解，天津市南開區作為第一批啟動低保特困家庭醫療救助試點單位，在該區享受城鎮最低生活保障待遇和特困救助的非農業戶籍家庭成員，除了每人每年可享受一般門診醫療救助金額60元外，大病住院和門診特殊病符合醫保范圍的，每年可得到最高不超過3000元至5000元的醫療救助。還將建立城市醫療救助專項資金，以財政撥款為主、社會捐助為補充的方式進行籌集。從此，南開區沒有醫保的低保和特困家庭的醫療費有了著落，同時也填補了天津市醫療救助體系的空白。專項救助政策得到了進一步落實2。

據天津市民政局介紹，2008年天津市最低生活保障戶數（城鎮）71277戶，149070人3，為確保天津市低收入群體生活水平，天津市于2008年10月將城市居民最低生活保障標準由現行的每人每月345元調整為每人每月400元，同時在2000年天津市對城鎮特困居民家庭實行了每戶每月50元的特困救助的基礎上，市民政局、財政局又將城市居民特困救助范圍由現行的家庭月人均收入346元至445元調整為401元至500元，特困救助標準由現行每戶每月104元調整為120元，并強調了對子女在學的喪偶單親家庭、成年殘疾人與父母共同生活的家庭的救助。數據來自中華人民共和國民政部網站

http:// 2 數據來自中華人民共和國國家統計局，http:// 以本文所走訪的天津市南開區雙峰里為例，雙峰里有2613戶家庭，其中低保戶占總戶數的1.37%，社區中有3個工作人員專責低保工作。通過對雙峰里居委會和一些愿意提供資料的低保戶的采訪，本文了解到除了每月可以領取到一定數額的低保金外，政府對低保戶還有許多優惠政策，如對承租公有房的低保戶的房租給予60%的減免，免費為居住獨單的低保戶安裝暖氣并減免50%的取暖費用，春節一次性補助按1口人家庭500元標準，2口人以上家庭每人300元標準發放等。同時隨著最低生活水平的提高，每年低保金都會有一定幅度的提高，以本文所采訪到的一戶兩口人家庭為例，02年的低保金是30元/月，03年65元/月，04年90元/月，05年130元/月，06年160元/月，07年229元/月，08年460元/月。截止至08年10月，低保金達到了670元/月。逐年增長的低保金雖仍然只能夠解決低保戶的溫飽問題，但政府對低保戶實施配套優惠措施的不斷增加，卻使低保證成為通往其他一些救助的“資格證”，其潛在價值被大大提高，于是,“低保養懶漢”等低保福利依賴問題開始顯現, 并由此產生一些社會問題。我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題分析

“福利依賴”的理論研究起源于西方福利發達國家 ,也是西方國家當前福利改革中的一個研究熱點。從1945年開始，英國在貝弗里奇計劃的基礎上，建立了覆蓋全體國民，內容廣泛的高福利制度。1948年，英國宣布建成“福利國家”。隨之西歐、北美洲、大洋洲和亞洲等許多發達國家紛紛宣布實施“普遍福利”的政策。福利國家制度的共同特點就是項目齊全、保障水平高、全國普遍福利等。福利國家模式為戰后西歐經濟的恢復和發展做出了重大貢獻，但高福利的一個弊端就是產生了一大群依賴福利生活而不愿意出去努力工作的懶惰群體[6]。事實上，對受助者可能產生福利依賴的擔心自社會保障制度建立之時就已經出現。自英國伊麗莎白時代頒布濟貧法，政府負起對窮人進行救助的責任后，福利依賴便成為一個揮之不去的問題。福利發達國家的經驗表明，在增進社會福利過程中，福利依賴既可能構成福利發達國家的社會問題，也可能構成福利發展中國家的社會問題。3.1 福利依賴的內涵界定 3.1.1 低保福利依賴的內涵

“低保福利依賴”是指具有勞動能力的低保對象不愿從事工作, 特別是不愿從事收入較低的工作, 或不愿進行就業咨詢與職業培訓而長期依靠政府低保福利生活的現象[7]。

低保福利依賴的表現有: 一是具有勞動能力的低保對象享受低保福利的時間較長；二是尋找工作的積極性不高；三是不愿從事較低收入的工作；四是不愿進行就業咨詢與職業培訓；五是退保難。福利依賴是一種綜合的現象，它包含“狀態”(享受低保并有勞動能力)、“行為”(沒有積極尋找工作)和“意向”(不愿意積極尋找工作)三個方面。認定是否產生了福利依賴，必須同時考察這三個方面，只有三個方面的特征同時具備，我們才能判斷福利依賴已經在某個對象身上出現。3.1.2 區分福利依賴與福利依靠、福利侵占

福利依賴與福利依靠、福利侵占具有本質上的區別。福利依賴是指具有勞動能力，具備通過自助與他助而自立的社會成員。福利依靠主要是指無法定贍養人撫養人、無勞動能力、無生活來源的社會成員(如我國統稱的“三無人員”)，他們只能依靠社會提供的福利資源生存。而福利侵占指的是由于我國低保政策處于建立和實施的初級階段，在家庭資產調查、就業資料的數據控制與戶籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷，于是有一部分人通過鉆政策不完善的空子，侵占國家福利的現象。

因此福利依賴、福利依靠、福利侵占作為三種不同的行為方式得到了不同的社會反應： 對于福利依賴的社會成員，社會具有強烈的價值判斷，并且已成為各國社會福利政策和制度防范的重要議題，各國都力圖通過社會救助和提供能力建設的機會，促進有能力低保對象參與勞動，實現再就業福利，使依賴者走出依賴，成為可以為社會貢獻力量的一員。

福利依靠的社會成員，則是得到人們同情的群體，受到社會關懷與呵護。對于以依靠福利為生的社會成員，社會福利政策和制度理應為他們提供有尊嚴、體面生活的條件。

福利侵占者根據國家的政策法規并不能納入低保的保障范圍。對福利侵占現象的思考，目的主要在于如何將福利侵占者和合適的低保對象進行區分管理，保護低保資源。3.2 城市低保福利依賴者的分類

依據我國城市最低生活保障制度實施中所出現的福利依賴問題的特征表現，福利依賴群體大體可分為兩類：

第一類：主動依賴者。指部分低保人員在心理和行為上沒有就業意愿，主動表現出對社會福利的依賴。這類人主要表現為文化層次低，專業技能單一，看不到自身存在的潛能和價值。其具體表現為：在心理上，其中一部分人將貧困的原因完全怪罪于政府，認為是國家體制改革使得它們失去工作，而不追尋自身的不足。這部分群體中40歲以上人員占較大的比例。另有一部分人則是本身好逸惡勞，認為有國家救助就不必再辛勤勞動，缺乏通過勞動實現自身價值的愿望；在行為方式上，表現為就業意愿不強，對學習和培訓產生抵觸情緒。而對于政府和社區推薦的工作，常以“收入低、路太遠、干不動或者身體有病”等原因加以推辭，使他們更加遠離就業崗位[8]。

第二類：被動依賴者。是指具有勞動意愿，主動參加學習和培訓，接受政府、社區和社會關系提供的就業機會，但是，由于各種客觀原因導致他們被動依賴低保福利。有些人是因為家庭原因，例如因家中有需要照顧的老幼病殘，不能到離家太遠的地方去工作，只希望在離家較近的地方找一份工作，但社區附近難有適應的工作，因此只能被動依賴低保福利；有些人是因為年齡、技術原因。由于年紀大，自身也沒有掌握到什么過硬的技術，不適應于現在的企業運作條件，于是只好轉而成為被動依賴低保福利的人；有些人是因為低保承接機制缺陷導致被動依賴。一般來說，低保人員在找到工作獲得收入后，需要向低保福利管理機構匯報，還要根據收入扣除低保金，但由于工作的不穩定性或其他客觀因素，致使他們往往不便去工作，因為一旦失去工作，申請低保又是一件很麻煩的事情，因此致使他們徘徊在“是工作還是依賴低保福利”的矛盾之中，最終不得不被動地放棄工作而依賴低保福利。

本文在調查研究中發現，在我國，被動依賴者在低保福利依賴群體中占大多數，他們在行為上具有勞動意愿并希望通過自己的辛勤工作創造社會財富。因此本文認為通過對低保制度進行改進，是可以有效遏制我國的福利依賴問題。3.3 福利依賴問題的顯現

隨著城市低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大，實踐中的潛在問題也逐漸凸顯。雖然從全國范圍而言，各地目前執行的低保救助標準較之于當地的社會經濟發展與居民平均收入水平，并沒有達到“過高”的程度。但是，“低保養懶漢”現象卻己經開始顯現，引起我們關注。

我國相關權威學者藍云曦、周昌祥兩位教授根據統計資料發現我國的低保對象中的確存在著一定的“福利依賴”問題。根據他們收集的資料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被調查者的四成。即42.2%的人享受時間在1年以上；18—59歲的成年勞動人口中也有37.7%的人享受低保時間在1年以上，存在福利依賴。第二，找工作的積極性不高。調查發現半數以上的低保對象主動尋找工作的積極性不高，從18—59歲的低保對象中只有39.3%的人表示自己最近一個月主動找過工作，而60.7%的人表示沒有找過。第三，存在著對低保福利的依賴心理。在回答“在什么情況下會自愿放棄低保”時，只有0.7%的人表示看到比自己更困難的人沒有吃“低保”時自愿放棄，57.7%的人則表示當有一份較滿意的工作時自愿放棄低保，6.3%的人表示不可能放棄低保。另外，此二位教授在走訪中還了解到，部分低保對象盡管依靠低保福利過日子，但是可以看到他們中的一些人，或打麻將，或聊天，悠閑自在、心安理得。而當一些上下班的職工對他們流露出“羨慕”的眼光時，他們中甚至有人得意地說“共產黨好，不做事都吃得飽”。更有甚者，認為獲得低保費是自己的基本權利，享受理所當然[9]。

筆者通過在2008年10月到天津市南開區雙峰里社區的走訪調查，與負責低保的相關工作人員的交流中發現，現實中確實存在著“低保養懶漢”現象。如該社區就曾介紹有工作能力的低保對象到社區從事環衛工作，但后來低保對象以自己身體不好等原因推辭上班；另外，社區也支持低保人員在社區內設攤，鼓勵通過勞動獲取收入，但響應的人相對較少。據該工作人員分析，這主要是由于低保資格附帶著許多的優惠條件，如小孩學費抵免、過節慰問、生活雜費補貼等等。而相反地，如果低保對象參加了工作，不說工作中需要擔負責任有工作壓力，工作收入還可能不如低保收益，因此造就了一些低保對象寧愿選擇吃低保，也不愿參加工作的現象時有發生。

3.4 福利依賴產生的原因分析 對于我國福利依賴問題的產生原因，本文分別從外在原因和內在原因進行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隱含稅率因素，附帶福利過高，工作的不穩定性；內在原因主要有：工作技能較差，就業觀念守舊，對再就業的期望值偏高,心理失衡等。3.4.1 外在原因 3.4.1.1 制度惰性

我國城市居民低保制度設置的初衷，是保障城市貧困者的基本生存條件,這與當時的爆發式產生的城市貧困形勢是對應的。但是這種即時性的制度設置也可能會造成某些長期性的制度弊端:即專注于“生存保障”而忽視“生活發展”。

就目前來說，低保制度的制度惰性主要表現以下幾個方面: 第一,過低的標準不利于資產積累。由于絕大多數城市低保線的制定都是在財政壓力下 “左顧右盼”的結果,因此只能維持最低的生活狀態，即“生存”。對此，程勝利在《經濟全球化背景下中國城市貧困問題研究》一文中指出：“一項針對濟南市的調查顯示,低保家庭擁有的資產很少,如果不包括房產,被調查家庭的家庭資產平均值只有5815元,中位值僅為 2000元。這說明如果不包括房產,有一半的低保家庭資產不超過2000元”[10]。因此它們不能為以后的發展進行必需的資產積累。

第二,形成“制度孤島”,缺乏制度銜接。低保制度以“保障”為基本取向,扶助貧困者發展自身能力及創造市場機會的取向較弱,倘若有相應的制度支持來完成后一項任務,最低生活保障制度的壓力將會減少,其制度惰性也將減弱。遺憾的是,目前的制度銜接仍然存在問題:一方面,促進就業及再就業的制度設置乏力;另一方面城市中另兩條保障線：即最低工資標準和失業保險金各自為政,對低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中掙扎而沒有足夠的能力自力更生[11]。

3.4.1.2 隱含稅率因素

在我國是先確定最低生活保障線，然后調查申請人的家庭人均收入，當人均收入低于貧困線時，就按其差額進行補助，即補差式救助。這種方案表面上是公平合理的，但是反過來思考，我們就會發現，享受這種低保福利的家庭收入每增長一元錢，就要減少一元錢的補助，相當于征收了100%的個人所得稅，為了不減少低保福利，就可能選擇不勞動。3.4.1.3 附帶福利過高

當前的低保工作已經轉向“綜合低保”，政策是按不斷擴大救助范圍、提高救助水平的思路來設計的,從原來的單純生活低保到現在的生活、醫療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發達國家相比,我國低保的保障水平還比較低 ,但是以上的政策組合使“低保證”的含金量大增,低保已經成為許多人爭取的“香餑餑”。低保制度中的附帶福利主要包括醫療救助、教育救助、廉租房以及其他優惠和幫困措施。各項附帶福利相加后的金額相當可觀。因此,許多基層的低保管理人員把低保卡稱為具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味著附帶福利的喪失。即使低保補差金額少至數元,但一些低保對象仍緊抓低保不放,因為他們看到,繼續領取低保可能為他們帶來豐厚的附帶福利。這在很大程度上削弱了他們走向勞動力市場的經濟動機。3.4.1.4 工作的不穩定性

由于目前我國大部分低保對象是因社會經濟轉型，個人就業能力偏弱而不得不下崗失業的，因此，在勞動力市場競爭日益激烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規工作，工資低、穩定性差，而且再次失業后能否再次成功申請低保也是個未知數，這些就構成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。3.4.2 內在原因 3.4.2.1 工作技能較差

低保人員中較大比例的是40～50人員，他們認為，在過去自己該讀書的時候，“四人幫”不準讀，該考大學的時候，又弄去下農村；后來回來工作，技術不好，又碰到減員增效，企業破產等；幾年下崗失業，所有的東西(企業的技能)都丟光了，趕不上時代的發展；想學技能，但考慮學好以后，人的年紀更大了，現在年輕人都找不到工作，何況40～50歲人員呢，喪失了學習的信心[12]。

3.4.2.2 就業觀念守舊

有勞動能力的低保人員的文化素質大多不高、技能單

一、年齡也沒有優勢，但他們擇業時的要求卻不低，“想找工作輕松，薪水高，離家近的工作”，從而導致“就業難”[13]。有些低保人員要面子，覺得從事工資低、地位低的工作就是丟了臉面，使得某些低保人員寧愿賦閑在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就業再就業。3.4.2.3 心理失衡

低保群體中不愿工作的人都有相似的經歷，就是一次又一次的見工，一次又一次失敗，最后挫傷他們的自尊心，身心疲憊，而對工作機會表示失望。而且由于低保對象中存在著年齡偏大的特點，一些人從心理上感覺到這一生已經沒什么奔頭，再怎么努力也不會有什么成就，于是悲觀主義思想使自己放棄努力，從而選擇依賴國家提供的最低生活保障下的休閑生活模式。發達國家的福利制度改革

自20世紀末，美國、英國、瑞典等發達國家，為了抑制越來越高的福利支出，紛紛在社會福利領域對社會救助制度進行改革，采取積極的救助手段來增強有勞動能力的受助者的工作信心和能力，盡可能地讓他們重返勞動力市場。我國的各項福利制度的制定、推廣晚于發達國家，我們應當借鑒發達國家的經驗和策略，少走彎路，盡快完善社會安全網。

英國的福利改革從撒切爾夫人“抑制福利依賴”到布萊爾的“第三條道路”，將“消極福利”改變為“積極福利”，致力于消除結構上的不平等，提供人們有尊嚴與自我實現的發展機會。“第三條道路”理論認為，盡量減少社會福利支出也無法解決社會所面臨的問題，重點應是把這些支出引向人力資本投資，尤其是教育、訓練與就業這三項基本措施，從而將英國從“福利國家”改變為“社會投資國家”，推動“市場機制激活福利機制和勞動力市場”，通過促進就業、加大人力資本投入和引入私人要素等措施，以解決福利依賴、促進就業與經濟發展。

自20世紀80年代開始，美國因越來越嚴重的福利依賴問題對社會福利制度進行了改革，其中影響比較深遠的是克林頓時期通過的“個人責任與就業機會折衷法案”。在“個人責任與工作機會折衷法案”計劃中，耗盡了受益的人只有一條路可走，那就是走進勞動力市場。在法案改革中，最徹底、影響最深遠的是“未成年孩子家庭援助”項目的改革。改革徹底廢除了“未成年孩子家庭援助”的稱呼，代之以“貧困家庭臨時援助”(簡稱TANF)。這不只是名稱的改變，也是美國福利制度理念的轉變。具體表現為：1.增加工作要求。克林頓力圖在凱恩斯主義與新自由主義之間尋求平衡，把單純救濟和普遍福利改為工作福利和有限救助。2.限制受益時間。3.實施制裁措施。聯邦政府要求各州必須有一半的受益者每周工作30小時。各州可以制定更嚴格的計劃，而如果各州不能使福利接受者參加工作的比例達到某一設定值，它們將受到聯邦政府的懲罰。4.消除勞動力進入市場的障礙。美國各州為福利受益者做技能評估，許多州還協助個人制定發展計劃。5.控制費用增長。

各國的改革呈現出非常強的相似性，集中表現為以積極的救助手段代替傳統的消極手段，用選擇性原則而非普遍性原則去確定救助對象，更加突出了被救助者的義務而非權利。工作福利制是各國救助制度改革的核心模式。

工作福利制是一種更為積極，也更為嚴格的福利制度。其核心價值觀是工作倫理(work ethic)，即“能夠工作的人決不能永遠依靠福利生活，而有工作的人不能生活在貧困中”。工作福利制通常采取工作體驗的形式。工作體驗，又稱“社區工作體驗”或者“社區服務”，被救助者要參加社區工作，作為他們接受救助金的前提條件。工作體驗一般包括有酬工作體驗和強制性工作體驗兩種。有酬的工作體驗項目，是依靠公共的工作基金，提供給被救助者公共部門或者是私有部門的工作，并按小時給付工資。在得到工資的同時，被救助者還有權力享受其他的支持和服務。這種有酬的工作體驗是有時間限制的，通常是3到12個月。有酬工作體驗項目的最終目標在于推動被救助者未來，也就是項目結束后的就業狀況。強制性工作體驗項目是沒有報酬的，被救助者必須通過工作來回報他們所接受的救助金，他們不但沒有工資，也不具有享受其他救助金的資格。相對有酬工作體驗項目來說，強制性工作體驗最主要的目標不是幫助被救助者改善未來的就業前景，而是用來提高被救助者當前的就業率，并使被救助者保持一種工作倫理，在接受公共救助時盡相應的義務。對政府而言，強制性工作計劃的其他好處還在于能夠抑制救助申請的增長，防止已經有工作或者很容易憑自己找到工作的人的搭便車行為。工作福利制的具體規定主要體現在三個方面： 第一方面是對尋工活動與工作必須接受性的規定。在英國，失業救濟申領者必須每隔兩周向救助機構證明他們尋找工作的進展，失業者被準許用3個月的時間去尋找和他們的前工資水平相等的工作，在此之后，他們必須接受任何付給國家最低工資的全職工作[14]。在丹麥，被救助者必須每隔3個月去一次就業辦公室，但是一套為救助對象尋找合適崗位的計算機系統可以保證工作人員與失業者保持更密切的聯系。失業者一旦進入社會救助階段，也就是說當他們的失業保險權力終止，就必須接受工作福利項目提供的工作和低于正常水平的工資。

第二方面是對工作時間的要求。有關被救助者的工作時間，美國目前的要求是50%的被救助者都要加入工作活動，有6歲以下孩子的被救助者每周要工作20個小時，其他的被救助者要工作30個小時。修訂后的對困難家庭的臨時救助政策將對被救助者和各個州提出更高的工作時間的要求，70%的被救助者將被要求每星期工作40小時，其中至少要有20小時用于有酬或無酬工作，而其他的時間可用于接受培訓或者進行與工作相關的活動。現在，美國各州在強大的壓力下，正在通過制定更完善的強制性工作項目去提高被救助者的就業率。北歐各國在救助制度改革中也將工作福利的工作時間和強度加強了。

第三方面就是與工作要求相伴隨的各項制裁措施。例如，美國的制裁措施就十分嚴厲，被救助者拒絕一次工作機會的代價是喪失25%救助資格，當這種拒絕行為達到一定次數的時候，救助金有可能被全部取消。在英國，懲罰期限從兩個星期到六個星期。1999年，救助金申領者當中受到制裁的比例接近于11%。在比利時，1998年有4.8%的被救助者接受制裁。在丹麥，第一次拒絕參加工作活動的人的救助金會減少20%，多次拒絕會導致喪失最后一張安全網的保護[15]。我國城市低保制度實踐中福利依賴問題的解決對策

5.1 進行低保人員能力建設

這是降低低保救助低保對象的福利依賴的關鍵所在。我國低保對象的主體是下崗失業人員及其家屬，他們下崗失業以后之所以很難實現再就業，除了外部就業形勢嚴峻這一客觀原因之外，其自身技能的缺乏也是一個很重要的原因。因此，要協助低保對象提高其自助能力，離不開兩個方面的努力:一方面是改善外部就業大環境;另一方面是改善自身條件。前者主要依靠政府，后者則需要包括政府、民間力量、專業人士以及低保對象自身在內的各方面的共同努力。政府的努力主要出臺積極的社會政策特別是就業和就業保障政策，從宏觀上確立就業導向并做好相關支持性服務。但政府出臺積極的就業政策，改善就業弱勢群體的外部環境只是解決問題的一個方面，以下崗失業人員為主體的低保對象要最終實現就業，還必須改善自身條件，提高自身素質與謀職能力[16]。調查顯示，與外部原因相比，低保對象更傾向于將再就業的主要障礙歸結為年齡大、文化程度低、沒有技術特長具有個人特征的因素。因此，低保人員的能力建設要以學習時間制度化、培訓方式規范化、教學內容系統化、職業技能專業化、就業崗位適應化為基礎，以此來保證低保人員能夠在職業技能的學習和培訓中提高從業素質和競爭力，并獲得適應自我的就業機會，達到體面地工作、生活的目的。并通過能力建設為低保福利依賴者提供“自助”的造血功能，達到促進再就業，解決低保福利依賴，完善城市居民最低生活保障制度的目的。5.2 試點針對城市貧困群體進行“資產建設”

一定數量的資產是貧困者發展自身能力和尋找以及抓住就業機會的基本條件，而目前低水平下的低保標準使貧困者基本不具備資產積累的能力。美國經濟學家邁克爾·謝若登提出了“資產建設（Asset Building）”這個很有啟發性的概念。“資產建設”是一個涵義十分廣泛的概念，目前最具創新意義的是“個人發展賬戶”。個人發展賬戶指的是一種面向所有困難群體的儲蓄賬戶，困難人士或家庭定期向此賬戶中存入資金，當他們有需要將賬戶中的資金用于指定的目標時，由政府或民間的基金給予適當的配比。它針對的是某些特定項目(如子女教育、醫療、住房、小額投資等等)，由貧困者個人和政府共同往賬戶里投資，低保部門有責任對這些賬戶進行引導和監管。這樣一方面為貧困者發展能力提供了必需的資產；另一方面也實質上培養了貧困者理財和經營的能力；此外還避免了“攤大餅”似的不斷擴大外延的“配套措施”，使低保制度擺脫永無止境的粗放式擴張[17]。大量最新研究成果也證實，參加建立個人資產賬戶不僅可以延遲消費，而且還有其他多重積極效應：人們有了資產，可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等均具有巨大的潛在作用。5.3設定一定的收入豁免額

針對隱含稅率問題，在家計調查時,我們可以設定一定數量的收入豁免額以及對豁免額以上收入設定一定比例的抵扣率,讓就業的低保家庭能從所獲得的每一分收入中都得到好處[18]。至于收入豁免額和抵扣比例,本文認為應該在借鑒國際經驗和加強社會調查的基礎上,結合現行低保標準體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動關系來確定,切忌以主觀判斷行事。發達國家通常的做法是對這種補充性收入按照一定比例進行獎勵(即不計入收入)。這樣做至少有兩大好處:(1)增加參加工作的低保對象的收入,拉開就業和不就業之間的差距；（2）讓低保對象保持和勞動力市場的聯系，預防長期依賴和社會排斥。5.4 弱化低保附帶福利對低保對象退出救助的影響

我們可以將附帶福利的申請資格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困難家庭(如單親家庭可以申請教育救助，低收入住房困難戶可以申請廉租房等)；或者,我們也可以考慮,不根據低保戶來給予配套政策,而是按照某一收入標準來給予該政策,凡是低于該收入標準的都有權享受。比如,可以考慮將當地低保標準的120%-130%收入范圍內的低收入群體都列入有資格享受的群體[19]。總而言之,無論何種方法，目的均是弱化配套救助政策與低保戶之間的聯系,而將其與低收入標準線聯系起來。從根本上講,這方面的問題不解決,恐怕很難消除福利依賴。5.5 適當延長救助漸退時間 目前,實施救助漸退政策的城市,大部分的漸退時間在3個月以內。一些低保人員找到工作后，家庭人均收入超過了城市最低生活保障線，這樣3個月后他們就不能再領取低保金了。但由于他們的工資收入一般都比較低，工作后的費用支出又比原來多，生活反而比領低保時還困難，而且有些不正規企業錄取員工之后往往在三個月后就無故辭退員工,這樣又得重新申請低保。而從申請低保到確定成為低保對象往往又需要二三個月時間審查,這期間既沒有工資,也沒有低保,生活便沒有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。為了解決這些低保居民找工作初期的困難，鼓勵他們通過就業脫貧，就需要建立更加完善的低保救助漸退機制[20]。我們可以對上崗后家庭人均收入超過最低生活保障的，在辦理就業手續起半年內，享受的低保金不變；半年后領取原低保金的50%；一年后停止發放低保金。對就業后家庭人均收入仍低于標準的，原低保金在就業后一年內不變，一年后再視家庭情況重新予以核定。救助漸退期間繼續享受助學、助醫、助房等專項救助。這樣，無論是低保對象還是管理部門，都有更多的時間分析各自的情況，最后作出各自的選擇。

5.6 對有勞動能力的部分低保對象規定救助期限

規定救助期限的目的,主要是明確身體健康的低保對象應當承擔社會責任和履行相應義務,力爭自食其力，避免形成長期的福利依賴。首先,我們可以針對那些年輕和比較年輕的低保對象,比如18-40歲之間有勞動能力的低保對象,要求他們只能連續領取低保金兩年,然后必須就業,如再次失業,可以重新申請,但是,該年齡段的低保戶累計領取時間不能超過五年。5.7 制定和推行“強制有酬工作體驗”的政策

我國現行低保政策規定，在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動。應該說，中國的這種做法與國外社區強制工作體驗的目標也大體是一致的。我國低保中的社區服務勞動的基本做法是街道和居委會組織有勞動能力的低保人員參加社區公益活動、公共服務，每周2-3次。每次活動均要簽到，一個月內累計三次無故不參加活動者，視為自動放棄最低保障[21]。但是在具體實施上并不如此嚴格，而且由于工作的無償性，低保戶參加的積極性并不高，有些低保戶以身體健康狀況不佳等為由拒絕參加社區服務勞動。而在我國因不參加社區服務勞動而強制退保的現象也并不常見。

因此本文建議借鑒國外的工作福利制度，把“強制工作體驗”與“有酬工作體驗”相結合，制定和推行“強制有酬工作體驗”的政策。讓所有有勞動能力的低保對象都參加“強制有酬工作體驗”。低保對象參加工作體驗所領取的工資會低于該工作的實際工資，而被扣除的工資就作為低保對象領取低保金的回報。通過強制有酬工作體驗，既可以讓低保對象明白在接受救助時也必須要履行相應的義務，低保并不是“免費的午餐”，同時參加體驗獲得的報酬也可以結合本文5.3中設定收入豁免額這一建議，在計算低保金時將這部分收入部分或全部豁免，這樣可使他們的收入得到更好的改善，而在工作體驗中所學到技能更可以增加其自身競爭力，從而逐步減少對低保福利的依賴，最后走向自立的道路。這樣既有利于實現社會公平，也使勞動力得到最大的應用。具體來說可以由政府創造就業崗位，大力扶持社區服務中心，加大投資力度，增加社區服務中心服務與就業功能。同時可以與中小企業合作，主要給予政策上的扶持，對于提供就業崗位就業的中小企業給予各種優惠政策，如減免相應稅費等。低保人員也可以在工作中學會一定的技能，增加自身的就業機會，通過自主勞動最終走出低保行列。結論

本文追溯了中國城市最低生活保障制度的發展，在這期間，城市低保一方面為城市貧困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上緩解了社會矛盾，維護了社會穩定；另一方面也由于制度上的不完善而帶來了福利依賴這個難題。在我國現階段，由于最低生活保障制度還不甚健全，加上地方政策、情況各不相同，因此要想達到理想中的杜絕“福利依賴”現象很是艱難，這個目標也是長期性的。該如何通過適當的途徑來消除福利依賴以使低保制度發揮其應有的作用并最終達到共同富裕這一最終理想是需要我們在不斷探索嘗試中發現的。我國學者就此也提出了很多建議和辦法，并且在不斷鉆研和探索的道路上前進，我們還可以適當借鑒國外治理福利依賴問題的措施，來鉆研出符合中國國情的低保改革道路，以幫助更多有能力的低保群體擺脫福利依賴，走出貧困，最終實現共同富裕這一理想目標。

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The Study of Welfare Dependence Under Urban Resident's Minimum Living Guarantee System Abstract: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System as ?a social safety net for the final?,which makes important contributions for the social stability and economic development.With extension of the coverage scope for the system, there are many people with labor capacity in the welfare rolls, and Welfare Dependence also appears in our country just like that in developed countries.It affects social equality and efficiency.This paper looks back to the development of the Urban Resident's Minimum Living Guarantee System in China，in order to analyzing it in the current situation, searching the inside and external cause of the creation welfare dependence.Referring the successful experience from welfare system reform to reduce Welfare Dependence in developed nation, especially learn the workfare system.By combining with the specific reality of the situation in China ,the author tries to give some suggestion such as carrying on guarantee member capacity-building, building up personal property account , seting a certain amount of income exempted，and implementing forced and gainful work experience to solve problems of Welfare Dependence in China.Key words: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System;Welfare Dependence;Workfare;Forced and Gainful Work Experience

專家評語：

論文追溯了我國城市低保制度的發展歷程，探究了在低保制度下產生福利依賴的內外在原因，并借鑒發達國家福利制度改革特別是工作福利制度對減少福利依賴的成功經驗，結合中國實際，提出了有針對性的建議。

論文立意正確，論證充分，體現了較強的獨立分析和解決問題的能力。文章框架清晰，文理通順，語言規范，參考文獻引用規范。

第二篇：淺談最低生活保障制度存在的問題與對策

目錄

第一章 城鎮居民最低生活保障制度的實施現狀...................1(一)保障人數基本穩定....................................1(二)低保平均標準和平均支出大幅提高......................1(三)財政投入逐年增加....................................2(四)分類救助體系配套實施................................2 第二章 城鎮居民最低生活保障制度存在的問題...................3(一)觀念問題............................................3(二)保障標準不合理......................................3(三)低保資金籌資渠道較為單一............................4(四)缺乏必要的監督管理體系..............................4 第三章 最低生活保障制度產生各種問題的原因....................3(一)觀念問題產生的原因..................................4(二)保障標準不合理的原因................................4(三)低保資金籌資渠道較為單一的原因......................5(四)監督管理不到位的原因................................5第四章 完善最低生活保障制度的對策...........................6(一)轉變觀念............................................6(二)制定科學合理的保障標準..............................6 1.低保標準定期進行調整...............................6 2.建立科學合理的測算指標體系.........................7(三)調整財政支出、拓寬籌資來源渠道......................7

1.調整財政支出結構，加大對低保支出比重...............7 2.拓寬籌資來源渠道，擴大低保資金的來源...............7 3.充分調動民間資金的積極性...........................8(四)完善管理，強化監督..................................8 參考文獻...................................................10 淺談最低生活保障制度存在的

問題與對策

【內容摘要】最低生活保障制度已成為現階段我國城鎮社會救助工作的主體，當前我國城鎮最低生活保障制度在各方面依然存在不同的問題，為解決存在的問題我們要轉變救助觀念、合理制定保障標準、拓寬資金來源渠道及完善法制建設。

【關鍵詞】最低生活保障；城鎮低保；問題；對策

一、城鎮居民最低生活保障制度的實施現狀

（一）保障人數基本穩定

從我國民政部發布的歷年《民政事業發展統計報告》來看，1998年我國城鎮最低生活保障對象人數僅為184.1萬人，保障人數較少，而到了2002年保障人數一躍增至2064.7萬人，較1998年的保障人數有了跳躍式的增長，到2011 年11月我國最低生活保障人數為2275萬人，占全國非農人口的5.1％。經過幾年的發展，我國城鎮居民保障人數增速逐步減緩，保障人數基本穩定在2200萬-2350萬人之間。

（二）低保平均標準和平均支出大幅提高

城市低保平均標準和平均支出是衡量我國城鎮最低生活保障制度水平的兩個核心指標。前者是各地方政府制定用以維持最低生活水平的人均每月所需的金額，而后者是低保標準扣除救助對象個人收入后，每人每月實際領取的現金金額。在2003年，我國平均低保標準僅為每人每月149元，低保平均支出為58元，到了2006年分別為169.6元和83.6元2008年增長到205.3元和143.7元，2010年為251.2元和179元，2011年增至278元和210元。我國城鎮最低生活保障制度的保障標準及補助水平的逐年提高，極大緩解了城鎮貧困居民的生活困難，有助于提高其生活水平及消費水平。

（三）財政投入逐年增加

在我國城鎮最低生活保障制度建立之初，所有保障資金均由各地區的地方財政負擔，從1999年開始，中央財政開始補助我國部分貧困地區，且補助范圍和力度逐年增加。2003年全國城鎮低保支出資金150.5億元，其中中央財政補貼92億元，到了2007年全國城鎮低保資金支出277億元，中央財政支出160億元，2008年為393.4億元和266億元，2009年則為482.1億元和359.1億元，2010年增至524.7億元和365.6億元，中央財政補貼力度的穩步增加為我國城鎮最低生活保障制度的持續發展提供了強大的支持。

（四）分類救助體系配套實施

經過近二十年的努力，我國城鎮居民最低生活保障制度已突破了傳統救助制度的保障范圍，從單一的生存型救助向綜合的生活型救助及發展型救助轉變，并逐步形成以最低生活保障制度為核心，以優待撫恤、臨時救助、專項救助、社會互助等救助方式為有益補充的多層次、立體式、廣覆蓋的社會救助體系，該體系基本涵蓋了貧困居民生活所需的方方面面，如：住房、醫療、就業、子女教育等。從而從多個層面緩解了城鎮貧困居民的生活困難，有效地提高了他們的脫困能力及生活水平。

二、城鎮居民最低生活保障制度存在的問題

（一）觀念問題

一方面，制度的實施主體在救助理念上還存在較大缺陷，沒有樹立好正確的政績觀，為了自己的政績去實施政策，消極救助與補償甚至中飽私囊，利用權力挪用保障資金。另一方面，不少低保人群對低保形成依賴心理，并影響周圍群眾，出現了“低保養懶漢”，在“政府的錢不拿白不拿”的思想支配下，向政府部門隱瞞收入，爭保、賴保。

（二）保障標準不合理

現時的救助保障標準相比于現今物價仍屬于相對較低的水平，長期沿用老標準，保障標準并沒有緊隨時代的發展，失去時效性。而且，保障標準的制定方法缺乏可行性，經濟不同的地區卻使用相同的保障標準。

（三）低保資金籌資渠道較為單一

現階段我市城鎮低保制度所需資金主要來源于上級以及地方政府的財政支出，而且對地方財政造成一定的壓力。我國民間資金對低保的投入積極性不高，各方對低保的關注度不夠，致使目前低保資金的來源比較單一。

（四）缺乏必要的監督管理體系

在對申請者的收入核查、低保金的審批、發放等工作缺少嚴格的管理，甚至還有些混亂；低保金發放不及時，甚至有截留扣壓現；城市低保信息公開、違規、處罰都缺少必要的監督；一些基層社區低保工作人員沒有電腦，低保對象申請、發放都是靠手工操作，不能實現信息的共享，導致冒領、多領現象的發生。從總體上看，經濟較發達地區的低保管理機構相對比較健全，管理相對規范；而經濟欠發達地區的管理機構仍不健全，工作力量相對薄弱，管理較差。

三、最低生活保障制度產生各種問題的原因

（一）觀念問題產生的原因

保障我國公民的基本的生存權利是我國城鎮低保制度的基本救助理念，為城鎮貧困居民提供基本的生活救助更是政府應該承擔的責任。然而在該項制度的實施過程中，制度的實施主體沒有把群眾的利益放在首位沒深入群眾設身處地為低保人群服務，只顧及自己的政績觀，消極救助與補償。

雖然城鎮低保制度提供了低保人群的基本生活救助，但仍有不少低保人群本來能靠自身勞動脫貧，卻一味領取政府的救助資金度過日子。他們總認為接受政府的接濟是理所當然，養成了懶惰的習慣，過著得過且過的生活，導致他們永遠無法擺脫貧困，走上致富道路。

（二）保障標準不合理的原因

社會不斷的發展和進步，物價上漲及居民可支配收入增長的幅度也在飛速提高，現時的救助保障標準相比于傳統的救助保障標準有較大幅度的提高，但是城鎮最低生活保障標準增長的幅度遠追不及。所以相對來說，當前我國的城鎮居民最低生活保障標準仍然偏低。

最低生活保障標準的制定，一直是我國低保制度的核心內容，但在當前我國城鎮低保標準的制定過程中，由于缺少一個統一的科學制定低保標準的規劃和要求，致使在全國范圍內出現許多種保障標準的制定方法，由于這些方法主觀隨意性較大，導致我國城鎮低保標準的制定出現了許多不規范和不合理的地方，極大的地影響了城鎮低保的實施效果。

（三）低保資金籌資渠道較為單一的原因

雖然我國政府明確提出了“應保盡保”的目標，但目前最突出、最難解決的問題是低保資金存在較大缺口。現階段我市城鎮低保制度所需資金主要來源于上級以及地方政府的財政支出，而且對地方財政造成一定的壓力。雖然近幾年來，中央用于最低生活保障的補助資金連年翻番，但各級政府的財力始終是有限的，我國尚未形成各級地方政府有效的低保資金撥付機制，在巨大的低保對象的需求面前，應保未保的現象時有發生，在現行政策標準下，目前我國城鎮低保資金仍存在著較大缺口。此外，我國民間資金的積極性尚未調動起來，公益團體和慈善事業很不發達。總之，我國目前低保資金的來源比較單一，多方籌備資金渠道不暢通，尚未形成有效的資金籌集機制，使得部分本該得到政府救助的城鎮貧困居民游離于低保制度之外，未能確保保障制度的有效實施。

（四）監督管理不到位的原因

相關法律的實施缺乏強有力的執行力，在低保基金的籌集和運營方面缺乏有效的監督，導致了低保資金管理混亂、非法挪用及違規使用低保資金現象在我國部分地區大量出現。同時，對城鎮低保制度的實施、管理與監督機構在政策法規方面沒有嚴格的劃分，很容易造成救助工作的隨意化及職能的交叉重疊。除此之外，還缺乏對城鎮低保對象的救助權利保護等方面的政策法規，使得低保對象在自身的救助權利受到侵害時很難及時有效地得到矯正與保障。

四、完善最低生活保障制度的對策

（一）轉變觀念

各級政府在制度的具體實施過程中要多注重人文關懷，試著從他們的角度來思考問題，不能將城鎮低保的救助思想僅僅局限于消極的救助與補償，而應樹立“以人為本”的救助理念，從精神上幫低保對象走出貧困。政府還要加大宣傳，貧窮只是城市低保群體的外在表現，貧志才是根本的原因，所有的社會組織和成員都要正確對待、認識他們的遭遇，充分理解、同情他們的境況。政府也應從政策層面上變“授魚”為“授漁”，在強化政府、社會救助的同時，激發他們的自立、自強精神，充分發揮再分配投入的社會效益。

媒體要正面引導，大力宣傳城市低保群體成功創業的先進事跡，塑造由弱到強的低保群體形象，宣傳艱苦奮斗、自力更生、百折不撓對待困難的精神，開展“如何脫貧退保，如何走出困境”等針對性強的專題討論。引導他們正確認識社會，支持的改革發展的大局。鼓勵他們強化自我發展意識，化挫折為動力，從心理困境中奮起，做生活的強者。讓社會理解他們的困難，政府的救濟做到有的放矢。

（二）制定科學合理的保障標準

1、低保標準定期進行調整。

由于各地區的城鎮低保標準主要受經濟發展水平、生活必需品上漲水平及GDP增長率的影響，所以低保標準需要定期進行調整，最好是一年調整一次。這樣才能最及時有效地緩解生活必須品上漲水平給低保家庭帶來的壓力，不過調整的多少應結合該地區的實際情況，不能對當地財政構成巨大壓力。

2、建立科學合理的測算指標體系。

農村低保涉及人員多，居住分散，家庭收入復雜且變動大，首先這要求工作人員必須進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底。其次，政府及相關部門要通過理論研究和實際調研，從而準確界定低保對象，科學核定收入。

為了更有效地消除“屬地管理”的弊端，民政局應以全國各地區制定的低保標準為基礎，并在對他們進行深入調查研究的基礎上，制定出幾個可以在全國范圍內實施的科學的具有指導性的標準制定方法。

（三）調整財政支出、拓寬籌資來源渠道

1、調整財政支出結構，加大對低保支出比重

政府要按照建立公共財政的要求，擴大財政支出規模，努力調整和優化財政支出結構，增強社會保障的支出力度，探索合適的財政轉移支付渠道，保證低保資金的來源。社會救助經費在國民收入中應占有一定比例，并與國民經濟保持同步增長，最低生活保障資金應該在整個財政中占有一席之地，以保證其支出的需要。

2、拓寬籌資來源渠道，擴大低保資金的來源

當前城鎮低保資金主要來源于各級財政，來源渠道比較單一，所以應結合當前我國國情，大力吸納社會資金，這樣不僅可以在一定程度上緩解各級政府財政資金方面的壓力，減輕財政負擔，更有利于喚起社會各界對低保人員的重視和關心。可以開辟個人所得稅為低保制度的專項財源。即：根據社會中值收入計算得出個人所得稅的起征線，并在中值收入的50%-6O％處設一條貧困線，凡收入在起征線上的公民均需要繳納個人所得稅，所得稅采取累進制，收人越高的人繳納的稅就越多，而收入在起征線與貧困線之間的公民則免交個人所得稅，收入在貧困線以下的居民則可以從政府所征收的個人所得稅中自動得到補償。該項政策不僅可以有效 的調節我國收入差距和貧富差距問題，更可以保障低保資金來源的持續性。

3、充分調動民間資金的積極性

我國現在正處在經濟社會轉型時期，在當前各級政府財政都比較困難的情況下，應該充分調動民間積極性，共同募集資金。民間資金具有創新性、靈活性、高效率、低成本的特點。為此，我們要重視民間的力量，政府應該大力倡導慈善賑濟，使“舉小善”成為社會風尚。我們可以借鑒國際做法，對捐贈給社會救助民間組織的資金免稅，以調動社會各界參與。另外，我國的福利彩票的銷售額日益增加，由于福利彩票的收入具有穩定性和持續性的特點，政府可以考慮將銷售福利彩票收入的一部分收入辟為城市低保資金，用來緩解社會救助經費不足的矛盾。

（四）完善管理，強化監督

為了實現全國城市低保工作的信息化管理，應爭取為所有的低保機構配備上電腦，提高管理水平和服務質量。在此基礎上，實現低保工作從申請、受理、核實和審批全程信息化，在民政、社區服務中心、銀行等部門實行資料共享，從而實現保障工作的準確、快捷、科學。我國城市低保工作面臨的一個突出矛盾是，低保資金嚴重不足但保障對象規模龐大，并且這個矛盾在短期內難以解決。因此，我們要加強社會監督，健全監管體系。

并且對不正當使用低保救助資金及擅自挪用與侵占救助專項資金的人員，根據其情節嚴重及造成的社會影響，追究其相應的行政、民事及法律責任，情節嚴重者還要追求其相應的刑事責任，以此來嚴厲打擊那些侵占、挪用等違法行為。此外，還應該建立有關城鎮低保的投訴與行政復議制，使低保對象有一個暢通的投訴渠道，對言之有據的投訴，可以讓其提請行政復議。還可以適當借鑒一些國際經驗，建立專門的部門及法庭來專門管理低保糾紛引起的案件，以確保低保對象的合法權益不再遭到非法侵害，能及時獲得司法援助。參考文獻：

1.陳頌東．財政支出結構的國際比較與我國財政支出結構優化改革，2004(01)2.王朝明．中國轉型期城鎮反貧困理論與實踐研究[M]，西南財經大學出版社，2004年

3.李薇薇.關注城市最低生活保障[J]，社會保障制度，2002(1O)4.楊馨璇，滕建華，尹岳偉.城鎮居民最低生活保障制度存在的問題及對策[J]，社會保障制度，2012(06)5.徐月賓，張秀蘭．我國城鎮最低生活保障制度若干問題探討[J]．東岳論叢，2009(02)：23—24．

6.王有捐．對城居民最低生活保障政策執行情況的評價[J]，社會保障制度，2007年第02期

第三篇：我國餐飲連鎖經營問題與對策

我國餐飲連鎖經營問題與對策.txt吃吧吃吧不是罪，再胖的人也有權利去增肥！苗條背后其實是憔悴，愛你的人不會在乎你的腰圍！嘗嘗闊別已久美食的滋味，就算撐死也是一種美！減肥最可怕的不是饑餓，而是你明明不餓但總覺得非得吃點什么才踏實。我國餐飲連鎖經營問題與對策

職業餐飲網提醒：本內容有少量缺失 提要近年來，我國餐飲業發展迅 速，餐飲品種豐富，店鋪數量迅速增加，行 業競爭日趨激烈。與此同時，洋快餐登陸 對我國餐飲業也提出了嚴峻挑戰。隨著 洋快餐的大舉進軍，一種新的餐飲經營模 式———連鎖經營7 逐步受到廣大從業者的 關注。連鎖經營改變了傳統的小生產經 營方式，有效降低經營成本，擴大市場占 有率，給企業帶來了巨大的規模效益。

國 內有識之士已開始利用連鎖這一有效手 段發展生產經營，對行業的規模發展起到 了推動作用。但總的來說，我國連鎖經 營、尤其是餐飲業連鎖經營，還處于初級 階段，還存在很多的問題，這些都有待于 廣大的企業經營者結合中餐企業的自身 特點，不斷地去解決這些問題，為我國餐 飲業謀求更好的發展。

一、餐飲業連鎖經營發展現狀

中國是世界四大烹飪國之一，中華烹 飪馳名遐邇。但是中國餐飲業市場競爭 日益激烈，內有不斷激增趨于飽和的市場 競爭，外有虎視眈眈待機大舉進攻的國際 飯店管理集團。從消費群體看大多是個 人消費者、家庭消費、休閑消費，他們不只 看環境、看服務、看品種，最主要是看價 格，誰的價廉物美，就上誰家去。餐飲企 業已經步入微利時代。餐飲連鎖企業是指經營同類餐飲服 務產品的若干個企業，以一定的形式組成 一個聯合體，通過企業形象的標準化、經 營活動的專業化、管理活動的規范化以及 管理手段的現代化，把獨立的經營活動組 合成整體的規模經營，從而實現規模效益 的一種經營形式。

近幾年連鎖經營作為 一種新型的經營方式，國際上正被廣泛應 用，如世界馳名的肯德基、麥當勞等，都在 中國取得了良好的業績，而且擴張勢頭迅 猛。通過對國際餐飲連鎖店的學習，近幾 年來我國餐飲市場連鎖經營尤其是特許 經營得到了快速發展，注重“情感經營”和 人性化、個性化的服務，在經營中不斷創 新，從經營環境營造上積極借鑒西方的營 銷之長，追求現代理念和人文氣息，更加 注重品牌營銷和企業文化的培養，市場經 營逐步向全方位和深層面轉化，推動我國 餐飲的發展躍入一個新的平臺。

縱觀我國目前的餐飲市場，越區域開 店、資本運作品牌已經成為時下連鎖企業 擴張的重要方式。越來越多的企業將跨 區域發展作為企業全盤戰略規劃的一部 分。其中，既包括外資、合資餐飲企業，更 多的是本土大型餐飲企業，以及具備一定 特許連鎖能力和優勢的中小型品牌企 業。如：臺灣永和豆漿、草原小肥羊、馬蘭 拉面、成都譚魚頭等，在全國都擁有幾百 家連鎖店。中國飯店協會公布的數據：!“"8 年全國餐飲業營業額突破了七千億 元，同比增幅達到百分之十二點三，中國 餐飲業營業額已經連續十三年以兩位數 速度高速增長。

二、中式餐飲業出現的主要問題 特許經營在西方國家已經有近百年 的歷史了，像麥當勞、肯德基已成為半個 世紀不倒的名牌，而我國的餐飲企業至今 還沒有幾家較大規模的特許經營體系真 正建立成功。許多企業沒有經過逐步的 培養過程，而只是將特許經營當作一種短 期內能使企業迅速擴大的一種手段，把企 業帶入急功近利的企圖之中。中式餐飲 特許

經營中出現的問題集中體現在以下 幾個方面。

一:品牌的適用與管理能力差，沒有 形成獨特的管理體系。品牌的“速成”和 “萬能”觀念，導致很多的企業畸形發展。一個企業要想做大做好，就必須樹立自己 的品牌。但是品牌不能速成，它是長期追 求質量、管理、效率的結晶。同時，品牌也 不是萬能的。但是很多企業過分夸大品牌 的作用，認為品牌好就能賺錢，致使業務 虛而不務實，在廣告、形象宣傳方面投入 過多的精力，而在企業管理方面并沒有多 少實質性的改革和創新“。紅高粱”就是在 企業還未形成其獨特的、全套的、成熟有 效的經營和管理規范時，急于擴張，使得 企業攤子泡沫太大，最后導致企業的衰 亡。由于管理不到位，還有很多投資人在 加盟之后，不按照特許經營的統一的經營 運作方式，而是在實際操作過程中，加入 了自己很多的想法，很多管理條款形同虛 設，使得加盟店的飯菜風味、服務管理都 與特許店相去甚遠，破壞了整個品牌的聲 譽，對品牌發展造成不好的影響。

（二）產品的標準化和一致性差，核心 技術可復制性差。中式餐飲業的發展，關 鍵在于口味和特色，很多中餐企業沒有形 成工業化的生產標準，制約了餐飲業的發 展。很多中式餐飲企業在學習西式餐飲特 許經營的經驗時，過多地注重引進“門店 管理”“、量化考核”等具體做法，沒有充分 考慮中餐的文化背景，沒有在品牌資源的 可執行性、核心技術的可復制性上狠下工 夫，很難在質上有所突破。很多的快餐店 “連得起，鎖不住”，根本不能做到標準統 一，連鎖的生命力在于其極強的統一性、系統性和規范性。而我國的餐飲企業在實 踐中經營者往往盲目店面數量，而忽略了 管理的統一，造成經營過程中的各種問 題，常常與顧客的期望和需求產生偏差。

（三）實行統一的配送方面問題突出，物流中心不夠完善。在特許經營中，物流 配送是一個關鍵因素。但是，許多的特許 經營物流配送環節都稱不上流暢。還有 很多的餐飲企業都還沒有建立起完全獨 立的流通渠道。當加盟店在全國開展開 來，這種物流的問題就體現出來了。這就 造成許多加盟店需要的原材料總部不能 及時到達，速度無法保障，而且還使得經 營成本增加。配送中心的建立和運作，可以給連鎖 企業解決下述問題：

避免因貨運送不到 而導致銷售機會喪失；!、統一采購可以降 低采購成本；減少分店商品庫存及費 用，增加營業面積；減少分店所需的運 輸車輛，緩解交通壓力等。配送中心就是連接總店和分店之間 的樞紐，是連鎖經營標準化、簡單化、專業 化、統一化的具體原則。

三、中式餐飲特許經營發展的對策和 建議 發展中式餐飲，不僅僅是一個行業的 問題，也不僅僅是大力發展第三產業的需 要，中餐是博大精深的中華文化的代表之 一，保留中餐并且把它發揚光大，使得其 中家族式的小作坊經營方式導入正規化 的現代企業經營，還任重道遠。

一:加強品牌建設。品牌是特許經營 開拓市場的主要武器，一項統計表明，在 選擇聚餐的餐廳時，認為知名度比較重要 的消費者，占到了被調查人數的 #;<；這 充分表明了目前在國內消費者的心目中，品牌意識已經大大增強。這種市場需求 特點必然影響到加盟商，于是品牌的聲譽 成為加盟商首先考慮的重要因素。因此 可以說，品牌的經營既能夠壯大整個經營 品牌的實力，同時還能有效利用特許品牌 的效用，實現雙贏。對于餐飲的連鎖經 營，作為特許方來說，必須以整個連鎖體 系為對象，進行科學、規范、有序的管理和 控制，促使其努力維護并塑造好整個連鎖 品牌，如此才能更好地運用特許經營的模 式進行擴

張；作為加盟方，則應該選擇具 有獨特價值并有相當市場影響力的品牌 加盟，并且還要在加盟之后融入到企業的 文化和精神中去，并且把其轉化到經營管 理的事件中去。餐飲連鎖企業一旦創立了良好的企 業形象，便能使所有的連鎖店共享由此帶 來的經濟效益。

但相應的是，一旦任何一 家加盟店出現了問題，就會使得整個品牌 受到影響。規范化管理是發展特許經營的 基礎，發展特許經營業務的條件必須受建 立一套符合法律規范和企業內部管理規 范，按照科學的特許經營管理理論，有重 點、有步驟地逐步完善。發展品牌不因擴 張而貶值，穩健的經營，始終使品牌得到 增值。

二:積極推行標準化。加快快餐發展 的社會化、產業化與標準化進程成為當務 之急。連鎖經營的標準化表現在兩個方 面：

一方面是企業整體形象的標準化，包 括各成員企業之間的經營理念一致、識別 系統（&.4）一致、商品服務一致及管理制 度一致；

另一方面是作業標準化，即統一 訂貨、采購、儲存、制定統一的產品生產和 服務的標準程序等。由于中餐食品的制作 多是經驗性，缺乏可操作的量化標準。因 此，只有解決中式餐飲質量的不穩定，操 作的不規范等問題，才能實現真正意義上 的標準化。

中餐標準化的途徑有：

中餐食品質量、食品的標準化。

生 產加工工藝標準化：首先要注意解決深層 次的技術標準和工業革命，提高快餐設備 科技含量，實現廚房設備，運輸設備標準 化。

調味品標準化、配方的科學化、技術規 范化。中式餐飲連鎖除了與西式快餐抗衡 外還必須有別于傳統小吃店。

因此，對產 品的標準化及廚房作業的單純化必須提 供更完善的規劃。快速發展冷凍調理食 品，所有口味由中央廚房統一，現場廚房 人員只要簡單的復熱活動，即可完成一份 餐點。!、管理服務統一化。中式餐飲的服 務、管理在與洋快餐的競爭的過程中一直 處于劣勢。在服務和管理方面存在很多的 斷層，成為發展的障礙。優質的服務不僅 僅靠生硬的模仿，而要根據自身的特點制 定出本企業的服務標準，建立以服務為導 向的企業文化，樹立良好的企業形象。

（三）完善餐飲企業的物流供應鏈。餐 飲應該建立一個比較完整的物流供應鏈，這樣才能保證質量、供應，提高效率、節約 成本。一個比較完整的供應鏈應該包括總 店、采購基地、原材料基地、配送中心、物 流中心、分店等。配送中心內基本上集中了所有的物 流功能，正是這些物流功能的組合，構成 配送中心特有的社會經濟價值。

6、通過代理、配送等功能，配送中心 能夠實現生產與流通的完全分離，從而促 進社會合理分工和社會資源的優化配置；!、配送中心內“三流”9商流、物流、信 息流: 的有機結合，有利于流通領域的科 技開發和現代化管理技術的運用，從而提 高流通組織化程度

和現代化水平；

7、合理的儲存與配送，創造了商品的 時間價值和空間價值 9季節差價、地區差 價的形成:，提高物流效益，降低物流成 本，同時提高流通服務水平；

8、先進的信息管理系統和便捷的信 息交通渠道，可以通過市場銷售信息的反 饋，引導社會消費。中餐（包括正餐和快餐）的一店一廚 房制，是其連鎖規模經濟效益不明顯的一 個重要原因。將食品在配送中心做成半成 品，放在冰箱里冷凍，然后在各個連鎖店 進行配送，連鎖店只要一加熱就可以出售 了。從而使得中餐制作在一定的情況下實 現了“工廠化”生產，擺脫了一店一廚房的 制作方式，我們可以在某一個大的區域或 者某一個城市的配送中心，增加半成品的 制作工序。這對物流的要求很高，更快、更 好地將所需的半成品運送到各分店。雖然 這會增加運營成本，但是可以降低分店的 經營成本，而且從口味的一致性方面來 說，值得考慮。

中式餐飲業具有自己獨特的特點，既 有機遇，又有挑戰。如何抓住機遇做強做 大，如何利用特許經營的方式拓展自己的 事業，都需要慎重和穩健。從這些企業的 經驗教訓來看，穩扎穩打、步步為營是連 鎖成功的必要保障。而只追求眼前的經濟 利益和擴張速度，不注意連鎖的質量，終 究會影響到品牌的價值和企業發展的速 度。所以，需要依托自己的文化積淀和無 形資產，與外部資本、技術、人才和先進的 理念結合起來，才能在連鎖經營的道路上 走好。”

第四篇：城市供水問題與對策研究（精選）

網絡教育學院

本 科 生 畢 業 論 文（設 計）

題 目：淮北市供水問題與策略研究

學習中心：奧鵬遠程教育福州學習中心（直屬）[30]VIP

層 次： 專科起點本科

專 業： 水利水電工程 年 級： 2011年秋季 學 號： 111024401210 學 生： 林信忍 指導教師： 張靜 完成日期： 2013年8月13日

淮北市供水問題與策略研究

內容摘要

城市供水事關國計民生，它的安全性不僅影響著人們的日常生活，也關系著民生國計，由于城市化進程的加快，以及水資源的短缺和污染，使得城市供水與用水的矛盾日益突出。本文主要對城市供水的存在的問題、問題產生的原因及解決的措施進行研究。首先針對城市供水問題進行調查，概述介紹城市供水現狀，分析總結城市供水存在的問題及原因，并針對各原因提出相應的解決措施和供水策略。結合淮北市供水實例，進行具體的原因分析，并針對存在問題提出改進建議和解決措施。

關鍵詞：城市供水；問題；策略

I

城市供水問題與策略研究

目 錄

內容摘要...........................................................................................................................I 引 言............................................................................................................................1 1 城市供水概述............................................................................................................1

1.1 城市用水現狀.................................................................................................1 1.2 城市供水現狀.................................................................................................1 1.3 研究課題的提出.............................................................................................2 2 城市供水存在問題分析............................................................................................3

2.1 供水水源問題.................................................................................................3 2.2 水質污染.........................................................................................................3 2.3 用水的浪費.....................................................................................................4 2.4 流域調水工程的前期工作.............................................................................5 3 城市供水問題策略研究............................................................................................6

3.1 水源不足問題解決策略.................................................................................6

3.1.1 建設節水型社會，促進城市節水........................................................6 3.1.2 綜合開發和合理利用水資源................................................................6 3.1.3 建設引蓄水工程，緩解水資源緊張....................................................7 3.2 水質污染問題解決策略.................................................................................7

3.2.1 推行水污染物排放的總量控制制度..................................................7 3.2.2 建設城鎮污水處理設施......................................................................7 3.2.3 節水減污措施......................................................................................8 3.2.4 疏浚清淤工程措施..............................................................................8 3.2.5 劃定飲用水源保護區..........................................................................8 3.3 城市供水問題解決策略.................................................................................8

3.3.1 建立合理的水價形成機制..................................................................8 3.3.2 加速水務市場化進程..........................................................................9 3.3.3 不斷提高供水水質..............................................................................9 城市供水案例分析..................................................................................................10

4.1 淮北市供水現狀...........................................................................................10

II

城市供水問題與策略研究

4.2 淮北市供水問題分析...................................................................................10

4.2.1 供水水量不足....................................................................................10 4.2.2 供水水源枯竭和水質惡化................................................................10 4.2.3 污染問題............................................................................................11 4.2.4 地下水位持續下降............................................................................11 4.3 淮北市供水策略研究...................................................................................11

4.3.1 加強宣傳執法力度............................................................................11 4.3.2 采用合理的開采方式........................................................................11 4.3.3 加強水環境監測工作........................................................................13

結論與展望....................................................................................................................14 參考文獻........................................................................................................................1III

城市供水問題與策略研究

引 言

隨著科技的進步及物質生活水平的提高，人們對水質的要求也越來越高，人們對水質的要求有了新觀念，要求飲用水水質第一無害，第二有益。如何做到這些要求，就是我們從事相關課題研究的專業人員需要進行探討的。伴隨著標準的提高，與之而來的問題也越來越多，需要做基礎性研究也就越多。

本文第一章主要進行了城市供水概述,第二章列舉了城市供水存在的主要問題, 第三章對城市供水問題進行了策略研究，第四章針對具體的淮北市進行了供水問題的實例分析。

城市供水問題與策略研究能讓城市供水有更有保障：不僅可以解決城市普通百姓居民的生活用水問題，也可保證工業用水，滿足工業經濟快速發展的需求。城市供水涉及城市建設和發展的方方面面，事關國家現代化建設和可持續發展的大局。在進行相關問題研究的同時，我們要注意從傳統的工程水利到面向現代化的資源水利的轉變；把城市水務工作的研究重點放在水資源的配置、節約和保護上。深入研究探討城市供水存在的問題，解決事關全局的重大問題。解決城市供水問題，實現城市及周邊經濟的可持續性發展是利在千秋的大事。

城市供水問題與策略研究 城市供水概述

1.1 城市用水現狀

現代城市的主要特點是：人口高度集中，工礦業高度集中。由于工業的發展，城市人口迅速增長，城市水資源的需求量也急劇增大，供需矛盾日趨尖銳化。20世紀20年代全球城市人口僅占總人口的10%，到20世紀末，城市人口已超過50%。我國80年代中國城市已由180個增加到400個左右，到2008年底已有669座城市。由于城市數量、城市人口、城市規模和城市工業的迅猛發展，需水量急劇增長，城市水資源的供需矛盾也日益尖銳化，因此，中國水資源能否滿足今后城市人口的增長與工業發展的需要，已成為眾所關注的普遍性問題。

我國是一個水資源緊缺的國家，人均占有量較低，多數城市存在不同程度的缺水現象，在目前668 座城市中有400多座城市存在不同程度缺水，其中136 座城市嚴重缺水。嚴重缺水城市主要集中在北方，占全國的2/ 3，占南方城市總數的30%；南方占全國的1/ 3占南方城市總數的17.8%。我國水資源的空間分布極不平衡，西北內陸、長江以北、長江以南3個區域水資源量的比例大致為5∶15∶80，長江以南地區大中型以上的城市較少，長江以北地區卻較多。這種水資源分布格局與城市分布不相適應，加劇了我國城市水資源短缺的矛盾。北方缺水城市中主要是資源型缺水，即城市發展的需水量超過當地水資源承受能力；南方缺水城市中除沿海少數城市外，基本上屬于工程型或污染型缺水，即因工程設施不足或水質受污染造成。

城市用水主要包括城市工業用水、城市農業用水、城鎮生活用水和城市生態用水。我國城市工業用水呈逐年增長的趨勢。隨著國民經濟的發展，工業用水量迅速增加，到2006年工業用水量已達到1556億m3，占全國用水總量的25.9％。城鎮生活用水分為居民生活用水和公共設施用水。隨著人民生活水平的不斷提高，政府對供水投入的加大和城鎮人口的快速增加，城鎮生活用水也將迅猛增長。

近些年來水環境質量問題嚴重，50%的城市水源受到污染，已嚴重危害人體健康，并制約城市經濟的發展，使原本緊缺的城市水資源更是雪上加霜。由于城市規劃區域的滾動式擴展，城市的用水需求和用水構成會因城市人口和經濟的發展而變化，城市水資源的質量和數量也會因城市的發展而改變，這種變化的總趨勢將使水質的持續下降和可用水量的不斷減少，使城市用水問題更加嚴峻。

1.2 城市供水現狀

我國2008年底有669座城市。根據2009年編寫的《城市供水用水統計年鑒》

城市供水問題與策略研究

統計，供水總量5910億m3，其中地表水4796.4億m3，地下水1084.8億m3，其他28.7億m3。農業用水3663.5億m3，工業用水1397.1億m3，生活用水729.3億m3，生態用水120.2億m3。水廠總數1450座，供水綜合生產能力26604.1萬m3/d，供水管道長度480084km，用水人口35086.7萬人，人均日生活用水量178.2L。日供水量6946.3萬m3/d。有36座城市的最高供水量超過50m3/d，13座城市的最高供水量超過100萬m3/d。

我國自來水事業自建國以來已有了很大發展，近幾年城市自來水生產能力的增長速度略高于城市人口的增長速度。但城市自來水雖有較大發展，與城市建設發展速度還很不適應，現有自來水生產能力尚不能滿足城市高峰用水要求。由于經濟發展迅速和人口增長，工業廢水和生活污水排放量增加，使城市地表水和地下水受到不同程度污染。污水處理能力較低，造成水質和環境污染，水資源有效利用量減弱。同時，一些城市地下水開采強度過高，地下水漏斗和地面出現沉降，進而造成嚴重環境問題。上述矛盾使供需總量更加不平衡，需水量增長速度超過可供水量的增長速度，供水狀況趨于緊張。

1.3 研究課題的提出

水資源是人類生產和生活所需要的最重要資源，其影響涉及到社會的各方面。城市供水狀況直接影響到該地區社會經濟的可持續發展和人類賴以生存的生態環境。據預測, 到2030年我國人口增至16億時,全國將缺水400—500億m3，而城市污水排放量將達到850億m3，解決城市資源問題已刻不容緩。綜合我國城市的用水、供水現狀，應對現今的城市供水矛盾，需要保護供水水質，節約用水，改善水環境，深入分析問題原因，找出積極有效的解決方案，才能確保居民方便安全用水，實現城市水資源的協調和可持續發展。

城市供水問題與策略研究 城市供水存在問題分析

隨著城市人口增長和經濟的發展，工業和城市生活用水增長較快，但城市供水中存在較多的問題，使城市水資源供需矛盾加劇。本章各節針對城市供水中各問題進行研究，主要包括供水水源、水質污染、用水浪費、供水損失、水質標準偏低、地下水開采過度、運行管理不完善等多方面問題。

2.1 供水水源問題

隨著城市人口增長和經濟的發展，工業和城市生活用水增長較快，城市供水中存在水源短缺的問題十分嚴重，城市缺水是當前一個世界性問題，即資源型缺水、工程型缺水、管理型缺水、污染型缺水。我國水資源總量居世界第6位，但人均僅列世界第88位，相當于世界平均水平的四分之一，我國有三分之二土地年降雨量不到200mm，供水資源匱乏。

我國城市供水水源時空分布不均勻，南多北少、東多西少、春夏多、秋冬少，南方城市的水源比較豐富，以地表水為主；北方城市的水源相對匱乏，以地下水為主，水資源污染和浪費問題嚴重，地下水開挖也存在沉降等問題，供需矛盾日益突顯。尤在我國經濟比較發達、人口比較集中的地區，特別是水資源短缺地區的城市，水的供需矛盾尤為突出。水源比較短缺的北方，尤其是華北地區，有些城市現狀水資源己入不敷出。

我國部分城市存在水資源相對短缺的問題，特別是北方和沿海城市，在連續干旱年份，水資源短缺威脅著城市用水安全和可持續發展。城市用水地域集中，要求供水強度和保證程度高，不靠近大江大河的城市水源地建設越來越困難，城市供水水源地建設難度越來越大。僅靠傳統方法開發當地的傳統資源是根本無法滿足該地區城市用水需求的，必須尋找新的策略、新的方法和新的資源。由于遠離水源地區，建設投資高，一些城市附近已經無水可引，不得不依靠大規模跨流域調水。

2.2 水質污染

城市供水的水源處、引水過程以及供水中可能存在污染影響水質。城市水源地上游通常是主要的農業耕作區。農藥、化肥施用量的增加，也提高了土壤中人工化學物質的含量。特別是農業的粗放管理，更導致農業化學品利用率的降低，造成湖泊、水庫富營養化。

我國經濟現在正處于快速增長期，工業用水大幅度增長在工業化和城市化快速發展的過程中，不僅對水的需求急劇增長，而且廢水的排放量也會相應急劇增

城市供水問題與策略研究

長，加劇了水質的惡化。改革開放以來，中小企業發展迅速，但部分技術水平低、環保措施不到位，執行環境影響評價制度的企業少，加上企業設備簡陋、資源浪費嚴重，造成污染物排放數量大、污染治理達標率低，增加環境治理難度，加大了非點源污染的負荷。

我國供水水質監督力不足，2004年10月建設部組織對全國36個重點城市進行的供水水質監督檢查，在采集到的634個水樣中，對照原有的“生活飲用水標準”，市政公共供水全分析樣品的合格率為90.11%，二次供水合格率為80.83%，各類單位自建供水設施供水合格率只有45.12%。與經濟發達國家相比，我國制訂的飲用水水質標準存在著項目少、標準低的差距，在一些單項指標的規定上，我國較低，尤其對水中溶解性有機物的檢測項目更少，監督力度不足。

污水處理能力較低，造成水質和環境污染，當前城市污水處理設施不足，有近一半工業廢水以污水形式進入河道或其它水域；生活污水處理率不到10%，城市排水管道普及率只有50—60%，致使城市河道和近郊區水體污染嚴重，甚至危及城市生活水源和居民健康。北方許多以地下水為主的城市，地下水源也受到不同程度的污染，水資源有效利用量薄弱。

2.3 用水的浪費

我國的現狀是對節水的認識普遍不高，宣傳教育工作薄弱，浪費水資源的現象普遍存在，還沒有形成全社會節水的良好風氣。在城市水資源短缺的同時，工業和城市生活用水存在著嚴重的浪費，且用水效率極為低下。

生活用水其實存在較多方面的浪費，院內接有水嘴和外接閥門的用戶，有長流水的現象存在；部分舊居民樓普通水表漏損率大；灌水制度不合理，未能嚴格按灌溉定額灌水；對于各行各業沖水馬桶、水嘴、淋浴器終端用水設備均有關閉不嚴和跑冒滴漏等浪費水現象。

對于工業用水由于工藝設備和管理的落后，我國工業用水量遠遠大于發達國家，我國工業萬元產值用水量為100 m3，是國外先進水平的10倍。我國的主要工業行業用水效率明顯低于發達國家，許多工業產品的單位產量需水量遠遠超過發達國家的用水量，工業節水的潛力很大。

各地區在發展自身經濟的同時節水意識仍很淡薄，使水資源浪費嚴重。一些城市在開發新水源上，投入大量資金，卻不重視節水，城市節水工作滯后。一些地區不顧自身的水資源條件，盲目發展高耗水、高污染項目，社會經濟發展超出了水資源的承載能力。一些缺水的城市也熱衷于建設大草坪、水景觀。有的地方

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甚至錯誤地認為推進節水會影響投資環境，把低水價作為招攬外商投資的優惠條件之一。有些水資源相對豐富的地區，沒有充分重視節水問題，缺乏居安思危的意識。

2.4 流域調水工程的前期工作

經過近半個世紀的建設，我國社會經濟得到了迅速發展，但目前很多地區，尤其是大城市地區以及水資源短缺的華北地區和其它不同類型的缺水地區，水資源大多開發利用到一定程度，僅依靠當地地表水或地下水資源已無法滿足社會經濟發展的用水需求。因此，對流域問實施水資源再分配，調濟余缺，這對確保水資源缺乏地區社會經濟持續發展是一項根本的戰略措施。目前我國已完成了多項跨流域調水工程，現在規劃設計和進行可行性前期研究的調水工程則為數更多。其中南水北調工程是超大型系統工程，它涉及四大流域，其東中西三條引水線路加上引江濟淮，總調水量達數百億立方米。為了迎接跨流域調水工程建設新時期的到來，國家和各地方政府必須十分重視調水工程的前期科學研究工作和可行性論證，為工程的決策和規劃設計與施工提供科學依據。

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3.1 水源不足問題解決策略

3.1.1 建設節水型社會，促進城市節水

建設節水型社會是一項涉及全社會各層面的綜合性系統工程，需要政府的主導及大力推動，更需要全社會的廣泛參與和支持。應按照科學發展觀和“五樣統籌”的要求，總結節水工作實踐經驗，創新節水機制。主要目標就是控制用水總量。為促進節約用水工作，全國已有 17 個省、自治區、直轄市相繼制定了用水定額。加大節水宣傳力度，以電視、廣播、報刊等新聞媒介及無線傳呼、張貼海報、懸掛橫幅、社會調查、設攤咨詢、專題講座、專家座談會、拍攝專題片等多種形式，日常宣傳與“節水宣傳周”、“世界水日”、“中國水周”等重點宣傳相結合，廣泛深入地開展喜聞樂見、豐富多采的節水宣傳和教育活動，增強市民的水憂患意識。

3.1.2 綜合開發和合理利用水資源

我國水資源有限，城市供水、農業灌溉、水利、航運等方面要有統籌安排和合理規劃。實施工業節水，工業節水要以總量控制、定額管理為目標；以提高水的利用效率為核心，以高用水工業為重點，以發展節水技術和工程為支撐，以加強管理體制和運行機制為先導，以水資源的可持續利用促進工業可持續發展，積極創建節水型工業。

實施城市生活節水，城市生活用水包括：城市居民、商貿、機關、院校、旅游、社會服務、園林景觀等用水。目前城市生活用水已占城市用水量的 60%左右，隨著城市的發展還將進一步增加。城市生活節水的重點是實行嚴格的用水定額管制、計劃用水、超計劃加價的辦法，減少浪費，提高用水效率。推廣節水器具和減少輸配水、用水環節的跑、冒、滴、漏的問題。

推行農業節水，農業節水要以提高水的利用效率和效益為核心；以促進農業結構調整、增加農民收入、建立節水高效農業為目標；以科技創新為先導；以改革管理體制和運營機制為支撐。采取農藝、農機、生物、化學、工程和管理等綜合措施，不斷改善農業生產條件和農村生態環境，提高農業綜合生產能力和國際競爭能力，逐步形成與我國水資源狀況相適應的農業用水結構和生產布局。加大非常規水資源開發利用工作的力度。制定《海水利用規劃》等專項規劃；完善非

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常規水資源利用的標準體系；運用示范手段促進非常規水資源的應用；依靠科技降低處理成本，提高工程的科技含量；運用經濟手段促進非常規水資源的利用。要在沿海地區發展海水直接利用，研究開發利用后海水的凈化處理技術。3.1.3 建設引蓄水工程，緩解水資源緊張

為滿足城市迅速發展對水的需求，各地可興建大量蓄水、引水、提水工程，已形成比較完善的城市供水體系，提高水資源短缺城市的供水能力，緩解城市各行各業及人民生活對水的需求。要加大干旱地區集雨場、水窖、水池、水柜等雨水集蓄利用工程的建設。城區要利用雨水集蓄，用于城區環境生態和回灌地下。對于干旱地區要發展人工增雨。

3.2 水質污染問題解決策略

3.2.1 推行水污染物排放的總量控制制度

工業企業廢水排放不但要執行排放標準,達標排放,還必須考慮水環境功能要求,實行總量控制。在水功能區劃分、納污能力計算、總量控制方案的基礎上,由水行政主管部門提出限制水污染物入河總量的意見,環保部門根據入河污染物總量控制方案,提出水功能區對應陸域范圍內各污染源的分配方案,落實到各工業企業,對重污染企業和所有新、擴、改建項目均應執行水污染物總量控制制度,確保功能區水質目標達標。3.2.2 建設城鎮污水處理設施

2002年以來,在水環境綜合整治中,環保部門進行了大量的工作,完成了《污水處理工程建設規劃》,并在此基礎上,各鎮區分別完成了本地污水處理廠及配套截污干管規劃設計工作,根據建設工程的先后,有些鎮區已經完成了施工圖設計工作,即將開工建設。值得注意的是,在污水處理工程建設規劃中,需要協調好市與各鎮區之間的關系,特別需要按照河流流域的完整性考慮工程布局,在建設城鎮二級污水處理廠的同時,必須配套建設城鎮截污工程,規劃建設并完善污水管網,逐步實施雨污分流。

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3.2.3 節水減污措施

節水不僅節約水資源,還減少污廢水的排放量,對降低污染負荷、改善水環境、降低污水處理運行成本均有好處,是水資源保護的重要措施。目前節水措施開展緩慢,用水浪費、用水無度、水量控制措施無力,導致了水量、污染物量急劇增加,通過開展節水措施,將有助于污染物排放量、入河量的進一步削減。3.2.4 疏浚清淤工程措施

目前,東引運河等河段以及同沙等相當多的水庫水質污染嚴重,由于洪水時帶來大量泥沙和垃圾,經過一段時間的沉積,底泥會再次污染,對未來水質改善帶來二次污染的隱患。因此在城鎮污水處理工程建成的同時,必須對東引運河及相關水庫進行疏浚清淤措施,防止底泥的二次污染。清理出來的底泥要對重金屬指標進行測定,根據測定結果妥善處置,防止對水體的二次污染。清淤工程需與廢污水控制排放工程以及河道生態修復工程同時進行,清淤的同時控制污染物排放量,清淤后馬上進行景觀設計與修復。3.2.5 劃定飲用水源保護區

飲用水源保護的重要措施是通過劃定保護區,執行一定的水質標準,嚴格按照水污染防治法和《飲用水源保護區污染防治管理規定》要求,加強保護區內污染控制以達到保護目的。并針對不同保護區制定相關的水源保護管理規定,成立管理組織機構,制定污染防治措施,定期檢查。保護區內嚴格控制新建污染項目,舊污染源要堅決清理。對可能影響保護區水質的排污口,要采取有效措施進行減污、調污。對于跨區域河段、水庫的飲用水源保護,相關鎮區政府要互相支持,聯手保護,建立起跨區域水源保護機制。

3.3 城市供水問題解決策略

3.3.1 建立合理的水價形成機制

水價的制定必須符合價值規律的要求，反映水資源價格和供求關系，并與社會承受能力相適應。利用價格杠桿，將促進水資源的合理利用。根據《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》精神，水價改革要初步形成合理的水價形成機制和科學的水價計價方式，努力發揮市場機制對水資源配置的基礎作用。

城市供水問題與策略研究

3.3.2 加速水務市場化進程

供水行業管理模式應該從政府直接經營向監督管理轉變，為緩解城市水資源緊張問題，全國各地積極探索水務體制改革，以實現涉水事務統一管理。根據WTO規則和社會主義市場經濟體制的要求，城市供水行業必須實行政企分離，建立高效率的政府監管機制和企業經營機制。政府有關部門主要做好市場的準入和退出監管，產品與服務價格監管，產品與服務質量的監管等。供水企業要加快改革步伐，入世后跨國水務集團將大規模進入我國供水市場，國內供水企業要在競爭中求得生存和發展，必須按照社會主義市場經濟規律和建立現代企業制度的要求，建立“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度。

努力引入市場競爭機制，促使供水企業加強管理、嚴格成本控制和強化投資約束，同時加快資產重組、增強競爭能力，是供水企業改革的方向。供水工程投資多元化成為必然，民間資本和海外資本將進入供水行業。國家發改委《關于鼓勵和引導民間投資的若干意見》提出，要積極創造條件，盡快建立公共產品的合理價格、稅收機制，在政府的宏觀調控下，鼓勵和引導民間投資參與供水、污水和垃圾處理等城市基礎設施建設。3.3.3 不斷提高供水水質

隨著社會經濟發展和人民生活水平提高，人們對生活質量和身體健康越來越關注，同時合成有害污染物種類不斷增加，對健康造成重要威脅。國家建設部2005年6月起執行的《城市供水水質標準》（CJ/T206-2005），對水質提出了更高的要求：一是檢測項目大幅增加，由現行國家《生活飲用水衛生標準》（GB5749-85）規定的35項增加到93項，加上分量檢測項目，總項目達101項；二是對項目的限值有更嚴格的要求：三是明確水質評價點為“龍頭水”。進一步提高供水水質是供水行業發展的大趨勢。可發展多種技術路徑予以實施：微污染水源水處理技術；富營養化水的除藻技術；飲用水的消毒技術；膜處理技術。

城市供水問題與策略研究 城市供水案例分析

4.1 淮北市供水現狀

淮北市地處淮北平原,是安徽省北部的一個重要城市,地面高程20～34m,市北有新汴河、沱河,市內有環城河繞老城一周。隨著城市規模的日益擴大、工業生產的不斷發展、人口的逐年增長,城市供水日趨緊張,這是決策部門必須面臨的一個嚴峻問題。淮北市現有人口近20萬,工業總產值約14億元,城市居民及工業生產用水主要以開采新生界松散含水層中的地下水為主。目前市內共有水源井200余口,地下水日開采量約14萬m3,年開采地下水近5000萬m3,其中開采水量的70%以集中方式開采,集中開采井主要分布于市區的西南,日采水量約10萬m3,城市居民及工業生產用水主要來源于此。其余的30%為市內的企事業單位為緩解自身用水緊張,由各單位自行鑿井開采。淮北市在未來十年將會迅速發展,預計2015年城市人口將達到21萬,按長遠規劃中7%的經濟增長率,2015年的工業生產總值在31億元左右,根據萬元產值耗水量300m3,人均用水量按每人每天80升計,預計2015年的年總需水量為9300多萬m3,每日需水量近25.5萬m3,在目前的需水量的基礎上,將要再增加82%以上。

4.2 淮北市供水問題分析

4.2.1 供水水量不足

淮北市的地下水供水潛力為4600萬m3/a以下,發展至2015年的城市需水量將達9300多萬m3/a,尚缺水量4700多萬m3/a。4.2.2 供水水源枯竭和水質惡化

擴大開采量是目前解決供水量的不足的主要方法之一,開采量的擴大將進一步增加含水層補給的不足,使含水層長期處于負均衡,結果導致含水層疏干,使地下水失去再生的功能。含水層在疏干的過程中,會增加相鄰含水層的越流補給,也會改變供水含水層的原生環境,使水質礦化。水質分析對比資料表明:在開采過程中,地下水中的SO42-、CL-、“三氮”含量、礦化度及硬度均呈上升趨勢。

城市供水問題與策略研究

4.2.3 污染問題

城市及工業規模的擴大,產生的工業生產和居民生活廢水也將日益增多,由于污水處理水平的落后,造成了地表水及淺層地下水的污染,減少了可利用的地下水資源量。調查結果表明:工業廢水的污染已造成了河中魚蝦絕跡,河水無法灌溉,并經常由此引發當地居民與工礦企業的糾紛。4.2.4 地下水位持續下降

由于地下水的年年超采,地下水位呈逐年下降的趨勢,目前在市區的西南、西北、東部已形成三個降落漏斗,年均水位下降幅度0.5～1.0m,漏斗中心最大水位埋深為25m,漏斗總面積約30km2,造成市郊手壓井和農機井干枯,已影響到市郊居民的生產和生活。

4.3 淮北市供水策略研究

通過案例中供水問題的分析，針對其關鍵問題提出相應的解決措施和具體策略，并對方案的合理性和可行性進行詳細說明。可提出個人的新見解，在以往常用的策略和解決措施上進行改進。4.3.1 加強宣傳執法力度

堅決貫徹執行國家頒發的有關水資源開發利用、環境保護、水污染防治的法制法規,并在此基礎上進一步完善地方法規,制定一套適合當地情況的水資源管理條例,實現地下水的有序開采,同時加強宣傳,提高全民的節水意識。4.3.2 采用合理的開采方式

城市規模的擴大、人口的增長、工業生產的發展,其結果必然會引起城市需水量的增加。加強宣傳執法力度、提高全民的節水意識固然重要,但不是解決問題的根本方法,解決問題的最終辦法仍然是增加供水水量。因此,一方面要擴大地下水的開采量,以滿足城市發展和人民生活的需要,另一方面又要避免開發地下水引起城市環境水文地質條件的惡化,目前還要采取以下措施:(1)合理布置水源井

淮北市由于開采引起的地下水水位下降也與水源井布置的不合理有關,集中開采雖然有利于水源井的管理和水源地衛生防護帶的設置,但卻存在以下問題:①

城市供水問題與策略研究

對于整個地區而言,即使地下水的開采量沒有超過總的補給量,但由于局部水源井密度過大,可能引起局部的地下水超采,形成局部的降落漏斗。②水源井密度過大,使地下水開采時水源井的相互影響加大,減小了水源井的產水量。因此,選擇合理的水源井間距,可以減少地下水的下降幅度,有利于防止地下水水質惡化,并可以降低地下水的開采成本費用。

(2)擴大開采范圍

向市區外布置水源井,就目前而言,淮北市周邊的農村地區地下水的開采規模較小,且主要開采淺部的地下水。因此,淮北市周邊地區的地下水還有一定的開發潛力,可以彌補城市地下水資源的不足,同時開采范圍的擴大有利于控制水源井密度,減小了單位面積上的開采強度,有利于地下水的均衡。

(3)合理利用水資源 ①分質供水

淮北市現有人口近20萬,用水按人均80l/d計算,目前居民需水量僅為584萬m3/a,只占城市需水量的10%左右,城市需水量的90%為工業用水,工業用水對水質要求較低,將一部分不符合生活飲用水標準要求的水源用于工業生產,有利于緩解城市供水的緊張局面。

②污水資源化

污水的凈化利用,有利于改善環境、減少污染,而且可以增加可利用的水資源量。由于污染的存在使一部分水源尤其是淺層地下水和地表水失去利用價值,污水的凈化利用,將使環境污染減小,原來被污染的水源將會凈化,使其成為可利用資源。

③利用寒武系與奧陶系的巖溶裂隙水

目前,淮北市對深埋的寒武系與奧陶系的炭酸鹽巖巖溶裂隙水的研究程度較低,尚無開采資料。該含水層是淮北北部符離集鎮的主要供水目的層,水質優良,水量豐富,單井涌水量50～100m3/h。北部符離集的寒武系與奧陶系的巖溶裂隙地下水可以作為淮北市擴大地下水開采的備用水源,同時通過增加市區內地下水的勘探投入,有望在市東南部石灰巖淺埋部位找到優質的巖溶水直接作為城市的供水水源。

④充分利用地表水源

淮北市位于沱河、新汴河岸邊,由于污染的原因,地表水目前均未作為城市的供水水源,據統計,淮北市多年的有效降水量為641mm,僅有1/4補給地下水,大部分

城市供水問題與策略研究

通過地表徑流匯入沱河、新汴河后流入淮河,隨著按照國務院制污要求的深入開展,淮河流域的地表水質將會變好,因此本區的地表水供水潛力很大。充分利用這一地表水資源,將會大大緩解地下水緊缺的局面,同時還可以利用優質的地表水在雨季回灌到地下含水層中去,利用地下水調蓄作用旱季抽出,不僅能夠擴大地下水的開采量,而且可以控制和減小地下水降落漏斗。4.3.3 加強水環境監測工作

逐步建立和完善水環境監測體系,加強監測工作,對重點污染區進行重點監測,并定期對水環境進行分析評價;切實做到“以防為主、治理為輔、防治結合”,以更好地保護水資源,減緩地下水污染,為國民經濟的發展服務。

淮北市供水問題與策略研究

結論與展望

城市供水發展規劃是城市國民經濟和社會發展總體規劃的重要組成部分，尤其是每個缺水城市亟待要研究和解答的課題。近年來，隨著城市的發展，淮北市水資源供需矛盾已比較突出，而在這方面的研究上，過去大都把城市集中供水與分散供水、工業用水與生活用水隔離開來考慮，從而沒有取得良好的效果。本文通過對淮北市水資源開發利用現狀的綜合評價分析，在進行了城市需水量預測的基礎上，提出了淮北市城市供水規劃方案、實施步驟和管理對策。希望本文的研究結果，能夠得到政府各部門的重視，為解決淮北市水資源的供需矛盾，促進城市社會經濟持續、健康、穩定發展起到積極的作用，同時為華北地區其它缺水城市提供參考和借鑒。

城市供水問題與策略研究

參考文獻

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第五篇：藥品連鎖經營的問題與對策分析

藥品連鎖經營的問題與對策分析

一、藥品連鎖經營發展的背景

近年來，我醫藥行業改革力度不斷加大，藥品流通逐漸放開，藥品實行分類管理，醫藥分銷市場對外資開放等，這些改革和變化給醫藥行業帶來了巨大的沖擊，醫藥流通格局也將會有巨大的變化。但由于我國醫藥流通體制改革相對滯后，醫藥連鎖經營與其他行業比較起來還相形見拙，醫改的滯后雖使醫藥連鎖經營形成相對落后的局面，但也給醫藥連鎖經營帶來了巨大的機遇。

藥品連鎖經營作為一種先進的經營管理模式，與傳統的藥品商業購銷一體化的經營方式有本質的區別：它的進貨渠道與銷售職能是分離的，尤其是集約化配送模式，是產生規模效益、降低單位產品成本，提升企業競爭力的重要手段，這種集中配送的經營模式將徹底打破我國原有計劃經濟體制下的藥品四級批發體系。隨著我國醫藥衛生體制改革，城鎮職工醫療保險體制改革和深化以及醫藥分開核

算、分別管理的呼聲日高，醫藥零售業已經成為新的投資熱點和社會熱點。

二、藥品連鎖經營的現狀及存在問題

從1995年到現在，我國藥品連鎖企業從最初的幾個迅速發展到400多個，門店增至近7800多家，其企業規模也在不斷擴大。毫無疑問，連鎖藥店作為中國入世的圈地利器，成為藥品流通企業的必然選擇。根據有關專家統計，未來2～3年之后，將會有70%以上的藥房納入醫藥連鎖企業的軌道。同時，藥品連鎖也將在不斷調整中，逐漸向經營各種品牌的單個或幾個品類醫藥商品專業形式發展。但是，盡管近年來藥品連鎖經營在我國得到迅速發展，然而目前盲目連鎖圈地、地方保護

嚴重、內部管理不規范等因素日益成為制約藥品連鎖經營健康發展的不良因素。主要問題概括如下：

1.注重規模、形式的連鎖，忽視內在的、規范的連鎖，忽視連鎖經營的基礎建設。

這是藥品連鎖經營隱患最大的問題。20%到30%的高額藥品零售毛利使得藥品零售業已成為醫藥行業各諸侯爭奪的戰略重點。許多企業只關心規模和數量，對連鎖經營的規范化往往只注重外在形式的統一，忽視內在的基礎的建設。很多特許授權一方往往自己還未具備吸引加盟者的能力，反而把加盟作為擴大規模的唯一手段。同時，特許授權者為了壯大實力往往以拉為主，缺乏對加盟者各方面條件的審查，使加盟者魚龍混雜，部分條件不具備的經營者加盟后使企業形象受到損害，甚至低價從其他渠道進貨，使藥品質量監督失控。

2.產權，隸屬關系條塊分割，地方保護主義限制了藥品連鎖經營跨地域發展。

我國原有的行政監督管理體系帶來的多頭管理和利益分割，造成醫藥流通領域條塊分割，地方保護主義嚴重，限制了全國醫藥流通領域統一市場的形成，也限制了藥品零售業的擴張和發展。連鎖經營要求跨地域統一采購，統一配送，統一管理，與行政區劃管理有著天生不相容的特性。

3.企業內部管理水平落后，規模效益不高，地區差異明顯，競爭的主要手段是價格戰。

由于歷史原因，藥品零售業基礎薄弱，布局零散，未形成專業化、規模化、(續致信網上一頁內容)集約化的經營，進入壁壘較低。藥禁解開后，連鎖藥店競爭主要

靠價格戰。同時，企業只注重規模的擴張和數量的增加，許多連鎖店是掛上了總部的牌子，而其原來的單體店經營模式改進很少甚至照搬，根本沒有達到連鎖店在進貨、廣告、物流、形象設計等方面的獨特要求和內在規模的統一，而且內部管理分工不明確，協調缺乏科學性，導致管理成本上升，不能發揮連鎖經營的規模化優勢和價格優勢。

目前，從我國藥品連鎖企業總體情況來看，南方開放發達城市的發展較北方城市快，尤其深圳的連鎖藥店發展迅猛且水平較高，以一致、中聯和海王星辰為代表，三家各有特色。在北方主要是以同仁堂藥店、金象大藥房、格威治大藥房為首的一些藥房，醫藥零售業競爭相當激烈。

三、發展藥品連鎖經營的對策分析

1.連鎖經營的模式選擇要適當。

目前，國際流行的連鎖經營模式有三種：正規連鎖、自由連鎖和特許連鎖。針對我國目前藥品連鎖企業數量多、規模小、市場競爭激烈，并面臨國際知名企業沖擊的情況，藥品流通企業應采用正規連鎖和特許經營相結合的方式，先取得進入市場的通行證，然后通過優化整合，逐步探索適合本企業的經營模式。

（1）總部為老字號，名牌醫藥流通企業。這類企業大多是區域性的連鎖組織，隨著區域限制的取消而逐步走向全國化，有著豐富的藥品連鎖經營的管理經驗，而且在藥品流通中有品牌效應，應該采取特許連鎖方式，同時也要注意加盟店的質量，防止假連鎖和不規范連鎖。

（2）總部為原醫藥批發企業。這類企業的優勢主要在于暢通的進銷渠道，在傳統體制下控制了大量的銷售終端，醫藥批發企業可以帶頭搞自由連鎖方式。各企業相對松散地聯系在一起，利用總部的物流配送來降低成本。

2.建立信息化管理系統是醫藥連鎖企業發展壯大的有效途徑。

只有充分利用電子計算機進行信息化管理，才能真正提高管理效率，降低管理成本，將擴張的規模效應發揮到最大。通過條形碼和收款系統收集信息，跟蹤藥品銷售的動態，從而提高物流配送的效率。

3.整合現有的藥品連鎖經營企業，提高其競爭力，為迎接外資的挑戰做好充分的準備。

連鎖經營的最終目的是取得規模效益，只有達到一定的規模，一定的分店數量才能充分發揮連鎖總部的物流配送優勢，最大限度地降低成本。

4.實現保持統一和有效激勵的充分結合。

保持店面、廣告、物流等方面的統一，是連鎖經營的重要表現形式，提高效率，降低成本才是連鎖經營的價值所在。在總部和分部之間建立一套有效的激勵機制能夠激發員工的工作積極性。

5.降低藥品價格，實現薄利多銷，讓利于消費者。

隨著國家對藥品管理的逐步放開，特別是非處方藥（OTC）的放開，藥品連鎖形式減少中間環節，同時資本大量流入使競爭趨于激烈，藥品的價格下降已經是必然趨勢。面對這種趨勢，藥品連鎖經營企業應該盡快降低藥品價格，讓利于消費者。只有將最終顧客當上帝的企業才是真正有競爭力的企業。

6.連鎖分店的位置應該以便民為原則。

藥品是與人民群眾生活息息相關的商品，它的銷售也應該滿足人民群眾的方便和快捷的需要。藥品連鎖企業藥店店址應盡量選擇在居民區、商業區中，使人們方便購買。

7.提高醫藥銷售人員的醫學知識水平和職業道德。

傳統觀念認為，藥店只是銷售藥品的場所。但是，隨著非處方藥的普及，老百姓已經將藥店當作了小醫院，常常會提出一些與藥品療效有關的問題。因此，藥品連鎖企業必須重視和提高銷售人員的醫學知識水平和職業道德。

四、北京國大藥房的連鎖經營

1.公司概況

北京國大藥房連鎖有限公司注冊資金1000萬元人民幣。員工300多人，公司實行董事會領導下的經理負責制。公司下設經營業務部、事業拓展部、采配業務部、質量管理部、人力資源部、經理辦公室、信息部、財務部等組織。公司目前在北京已擁有近40家直營門店，根據公司發展規劃，2007年將有近百家社區健康愛心藥房遍布北京城區。

北京國大藥房連鎖有限公司是國藥集團藥業股份有限公司的全資子公司，而國藥集團藥業股份有限公司又是中國醫藥集團總公司的全資子公司。中國醫藥集團總公司成立于1998年11月26日，是由中央管理的以醫藥科研、生產和服務貿易為主業的我國最大的醫藥企業集團，旗下擁有十家全資或控股子公司。2005年藥品、醫療器械等銷售收入257億元人民幣，進出口額5億美元。

國藥集團藥業股份有限公司下面還有全資子公司國藥物流有限責任公司，該公司是國藥股份于2002年聯合國內外知名企業在北京經濟技術開發區組建的第三方醫藥現代化物流中心，注冊資本6000萬元人民幣。

國藥物流致力于為國內外藥品生產企業、藥品流通企業、藥品零售企業及藥品相關產業提供第三方醫藥物流服務，設計配送半徑為北京市及周邊500公里范圍內，儲存與配送規模可達人民幣200億元。

2.國大藥房連鎖的策略

（1）國藥集團藥業股份有限公司是國有老牌醫藥流通企業，已經擁有了一套非常成熟完善的進銷渠道，而且擁有很多獨家經銷品種。那么，國大藥房作為子公司，可以利用母公司的這些渠道優勢，從廠家那里拿到獨家專營品種，而且借助廠家的市場推廣，在成本最小化的情況下，做到利潤最大化。同時，在藥店內設立駐店醫師，給買藥的顧客提供咨詢。

（2）在幾十年的悉心經營下，“國藥”已成為一個品牌，雖然它的含義非常廣泛，業務涉及到多個領域。但是，當人們看到這個品牌時會不自覺地聯想到經營藥品的國藥企業，相對于那些民營的醫藥企業會多出一份信任感，從心理上就先贏得了一些客戶。由于國大藥房的整體店面的裝修顏色和在大門上方的螺旋標志與“國藥”都是保持一致的，所以顧客自然會把二者結合在一起。同時，國大藥房的幾乎所有店址都選在社區附近，會有越來越多的人做到對“國藥”品牌的認知。

（3）國大藥房在自己的連鎖店中，根據設立的地區不同，針對不同的社區類型，經營品種應有所調整。比如在北京望京地區，是一些收入相對較高的人的居住區，在經營品種上，適當增加療效好、相對高檔的藥品，滿足不同收入群體的消費需求。

（4）國大藥房已經擁有40多家連鎖店，未來應該在資金允許的情況下，不斷擴大規模。一定的分店數量才能充分發揮國藥物流的配送優勢，最大限度地降低成本，以相對較低的價格贏得顧客。這樣在與其他連鎖藥房的競爭中才能取得優勢。

（5）加強對店內員工的培訓。使銷售人員掌握基本的醫學常識，能夠為顧客提供初級的幫助和建議。

隨著對外資的放開，醫藥連鎖經營市場的競爭會越來越激烈，組織結構扁平化，流通速度快，節約成本的連鎖經營模式的優勢將會愈加顯現出來。而在都采用這

種模式的眾多醫藥連鎖經營企業中，只有擁有自己的優勢，即國大藥房應重點發展自己的品牌優勢和成本優勢才能在激烈的市場競爭中立于不敗之地。

（參考文獻略）

（作者單位：中國人民大學商學院）