第一篇：行政性壟斷未破反強 電力改革成電荒的罪魁禍首

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行政性壟斷未破反強 電力改革成電荒的罪魁禍首

劉紀鵬、黃燁麗

思辯之一：電力改革帶給人們的是“電荒”?

所有參與或關注電力體制改革的人，恐怕很少人會想到：以一種妥協方式確定的電力體制改革方案出臺至今兩年時間以來，帶給我國電力行業和全國24個省市人們的信號，不是這場由政府主導的行業改革所帶來的電力價格降低、電力供應保持平穩、電力行業有序發展的良好態勢的喜訊，相反，在國家電力公司被拆分為“2+5+4”(兩家電網公司、五家發電公司和四家輔業公司)后，五大電力集團“跑馬占荒”愈演愈烈的情況下，“電荒”、拉閘限電、“停三開四”、電價上漲的訊號不絕于耳。今年入夏以來，國家電網公司、南方電網公司以前所未有的“備戰備荒”態勢，最大限度地發揮調頻調峰的電力輸配、調劑余缺的功效，但仍然不可避免地頻頻拉響各地電力供應緊張的警報，這不僅使得工業企業的產值和效益深受其害，而且人民的生活用電也受到影響，忍受夏季高溫和電價上升之苦。缺電正在演變成一場“公共危機”。中國正在經歷“電荒”時期，已成為不爭的事實。

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然而，在“電荒”所引起的無序慌亂之下，我們必須冷靜思考，要從根源上找出原因，理智地認識電力體制改革，用科學的態度和方式來對待“電荒”和促進電力行業的健康有序發展。

思辯之二：“電荒”的出現與拆分國家電力公司是偶然巧合嗎?

從1998年中國擺脫缺電的歷史至今不過五年的時間，而這五年又恰恰是中國電力改革力度最大的五年。以拆分國家電力公司為改革目標的電力改革剛一獲得成功，中國就又步入了“電荒”和電價上升的困難時期。這究竟是偶然的巧合，還是決策失誤的客觀必然?我們有必要進行電荒的體制性分析。

目前，人們總結這次“電荒”的原因，國家發改委的解釋是主流意見，是由于季節、氣候原因和國民經濟增長過快導致的。然而，中國目前出現的電力緊缺和電價上升現象，的確有體制和制度性的原因。

從電力改革的角度看，1998年國電公司成立，長達五年的“拉鋸式”電力改革最終實現了拆分國家電力公司的目標，由于電源項目和電價的審批都在政府有關部門，事實上，前國家電力公司的企業組織壟斷僅是表象，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但卻僅是“改體不改制”。

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電力改革的真正目標是為消費者和用戶提供質優價廉的產品，這只能靠市場的培育和完善才能完成。但目前為緩解電力緊張，用行政代替市場的手段越來越多。即使構建了獨立的政府監管機構――電監會，賦予了其對電力市場競爭規則的監管權力，然后電力市場運行機制才剛剛開始、競價上網局部試點運行，“審核電價”權力仍由國家發改委控制，電監會監管所需的市場競爭電價的環境還不具備。由此可見，電力市場環境并沒有隨著國家電力公司的拆分而有所改變，電監會的作用很難真正發揮，而事實上，整個電力體制仍在舊的行政渠道內運行，中國電力行政性壟斷的實質不僅沒有打破，而且有進一步加強的趨勢。

思辯之三：是讓“大船慢掉頭”還是“休克式療法”?

事實上，從1998年起，在當時電力緊缺現象得到緩和的情況下，圍繞著中國電力組織體制的改革，在兩個環節上曾出現激烈的爭論。其一，電力是暫時過剩、局部過剩還是中國已步入一個電力長期過剩和總體過剩的時期。對這一判斷結論的體制性決策背后是以拆分國電公司、推出“0+4”模式(取消國電公司，組建四大電網公司，實行廠網分開)為表象、以競價上網為實質的電力改革的時機是否已經到來。因為這場電力改革無論從組織體制還是市場競價機制來看，都要求在一個寬松的市場環境中推進。當時，電力已進入長期和總體供大于求的市場環境，電力改革的時期成熟，必須全力推進的觀點起了主導作

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用，這在客觀上造成了當時我們把主要精力都放在了強調電力體制的組織拆分，忽視了電力這個國民經濟第一基礎產業的特點及其應在國民經濟中超前發展的預測和規劃。其二，該不該抓住當時的時機推進全國聯網。有觀點認為，電力市場當時已出現了總體上的供大于求，各地區均實現了就地平衡。搞全國聯網也不會有交換電量，在經濟上不合理，技術上不安全。更重要的是，搞跨區聯網會進一步鞏固國家電力公司的壟斷體制，不利于以拆分國家電力公司為主要內容的電力改革的進行。

上述兩種觀點的“內耗”性爭論，事實上是我們國家行政性審批制度下導致電力行業發展與國民經濟發展不協調的重要原因之一，也是導致直至今天中國電力跨區聯網無法實現，像華北、東北這樣的局部連接也僅是弱連接，當發生電力危機時，我們無法在缺電省和富電省之間進行電量的有效規模性調度的原因之一。

盡管目前我們對我國電力體制改革的模式還不能作出判斷，但至少從改革的時機上看，是值得商榷的。忽視中國經濟發展的新興轉軌時期的特點和電力這個國民經濟第一基礎產業的特點及其對國民經濟的影響，忽視對電力的規劃、預測及與國民經濟之間的協調關系，不是從以最終能夠為消費者提供質優價廉的電力產品為改革目標去采用“大船慢掉頭”的漸變方式打破壟斷，而是過多的從政府角度用“休克式療法”的方式拆分國電公司，這一教訓是應該進行總結的。

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思辯之四：三年前凍結政策為“電荒”埋下了“種子”?

從2000年起，出于對國家電力公司改革方案的置疑和堅決拆分國家電力公司的考慮，擔心國家電力公司在面臨被拆分的改革時期亂投資甚至是轉移資產，導致國電系統本身電力電源項目的投資和重組受到嚴重的制約，當時以行政性的命令凍結了電力系統對外投融資和資產重組的全部項目，所有電力行業的流動也就被停止了。曾有說法稱電力改革的完成就是凍結政策的結束，但是何時才是電力體制改革的完成是根本無法弄清楚的，也決不是有些人簡單認為的“2+5+4”的掛牌。即使這樣，這一禁令直到2002年底國家電力公司被解體都沒有解凍。

顯然，無論是從整個國家電力工業還是從國家電力系統來看，在1999～2003年這三年中，我們把主要精力都放在如何拆分國家電力公司及對其改革爭論的漩渦之中。我們看到，這樣的一個行政命令在這三年限制整個行業的資產重組，從某種意義上說，才是對電力產業產生重大影響的根本原因，也是我們今天全國大面積電荒的“種子”所在。

對近年來電力發展中出現的失誤給國民經濟帶來的教訓，我們必須進行認真的反思，目的是建立科學的決策和糾錯機制，最終形成電力這個國民經濟第一基礎產業和國民經濟總體協調發展的長效機制。

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對策之一：渡過難關，需打破行政壟斷

首先，在目前電力緊缺時期，應注重盡快培育市場，而非強化行政手段。絕不能用行政手段代替市場，靠越演越烈的行政手段限電，甚至回到各省之間利用行政手段進行電量分配的老路上去。前提是敢于正面反思五年來的電力體制改革，找出經驗教訓，通過改革打破行政壟斷，渡過電力改革的難關。

其次，要化“電荒”壞事為好事，變消極因素為積極因素。重點要明確主體，搞好我國電力工業中長期發展的科學規劃，建立并形成電力與煤炭、運輸等產業上下游連動的整體市場體系。

第三，盡快培育和完善電力市場。在電力盈余的地區和季節時段盡快實現競價上網。不管任何季節、任何時段，也不考慮電力的盈余時期還是緊缺時期，采用固定的行政審批電力價格是行不通的。要借鑒并吸取美國加州電力危機的經驗和教訓，適當允許電力價格在一定范圍內波動。

第四，根據中國“兩個80%”的特點，即“全部電量中的80%是工業用電，工業用電中80%又是重工業用電”的特點以及國民經濟在總體上需要靠市場和電力價格這樣的經濟手段為杠桿，來調整不合理的國民經濟結構。目前中國的裝機容量是4億千瓦，約占美國9億千瓦的1/2，而中國2003年的GDP值卻僅有美國的1/9。我們在產業結

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構上是需要進行調整的，從電力需求側進行調整的潛力也是巨大的。通過改變用電側結構，提高電力能源的利用效率，優化中國市場經濟在重化工業、制造業及第三產業之間的合理結構，就必須從電力發展的內延擴大再生產入手，來帶動國民經濟產業結構的協調發展，最終實現并建立電力和國民經濟協調、可持續發展的長效機制。

對策之二：謹防電荒“后遺癥”

五大電力集團獨立運行不久，在出現電荒的背景下，已開始快馬加鞭上新項目，出現大干快上的景象，更有3年以后才可以發電的項目已經列上了議事日程，有的已經動用巨資開始啟動，加之外商、民營資本的進入速度加快，這種在沒有明確負責電力規劃與國民經濟協調發展的權威機構的正確引導，沒有原有的國電公司通過自身內部行政性協調機制發揮作用情況下的繁榮“泡沫”，不能不令人擔憂!

我們不能把“電荒”給予我們的思考僅僅停留在對過去錯誤的表面認識上，要充分意識到，電力行業的改革任務還遠遠沒有完成，離原國家電力公司所規劃的“四步走”戰略目標還有很大差距，全國聯網、競價上網、完善的電力交易市場體系的建立，不能靠簡單的項目上馬或者“頭痛醫頭”、“腳痛醫腳”的所謂偏方來完成。

在“電荒”聲聲不絕之時，我們也必須高度警惕其“后遺癥”的危害。在未來三年，一方面在市場競爭的自然規律下，發電企業之間

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將會出現新的購并重組浪潮;另一方面，全國各地很可能將會出現不止一個與“二灘”項目類似的發出的電賣不出去而導致嚴重虧損的現象，其帶給發電企業的決不是一個項目的損失。在徹底取消舊體制與完善的電力市場交易體系和監管體制建立的同時，對“后遺癥”的醫治，需要有清醒的頭腦和高明的醫術，要保證在體制上、意識上、責任主體上的全部到位。