第一篇：中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革方向：基金積累制抑或名義賬戶制(上)

（中山大學嶺南學院 中山大學社會保障研究中心）

摘 要：對中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革方向的探索，應當考察養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實質(zhì)及其對經(jīng)濟的影響。養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實質(zhì)是“被動型赤字財政政策+繳費確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”，運作模式改變的只是給付方式，由原來的待遇確定型變成繳費確定型，并沒有從根本上改變原有現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式。養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌不能應對人口老齡化風險，卻使得國家在財政政策運用上陷入被動的局面，給經(jīng)濟帶來擠出效應、市場扭曲與逆向收入再分配等諸多負面影響。中國目前缺乏有效的投資渠道，資源配置效率不高且收入分配狀況惡化。改革的匡正之道，應是立足于建立非納費型國民基礎養(yǎng)老金計劃與繳費型名義賬戶制計劃相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，提升制度激勵，消除勞動力流轉(zhuǎn)障礙，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。總之，基金積累制不是養(yǎng)老金制度改革需要達到的真正目的，名義賬戶制模式才是養(yǎng)老金制度改革的目標歸宿，是優(yōu)化部分積累制技術路線的不二選擇。

關鍵詞：轉(zhuǎn)軌，擠出效應，市場扭曲，逆向收入再分配，基金積累制，名義賬戶制

一、研究問題的提出

當前中國在城鎮(zhèn)探索建立一個現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶與基金制個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式的基本養(yǎng)老保險制度。為了解決改革初期個人賬戶“空賬”運行的問題，中國于2006年在11省市展開試點，按照參保人工資額的3%—8%做實個人賬戶。由于資本市場存在高風險，做實的個人賬戶資金目前僅限于銀行協(xié)議存款與購買國債，年收益率為2%，尚不抵通貨膨脹率。有的地區(qū)在個人賬戶做實后，統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)虧空，不得已只好依靠地方債券甚至銀行貸款支付養(yǎng)老金，而貸款利率遠高于協(xié)議存款利率。這一收益率嚴重倒掛的現(xiàn)象特別值得我們反思：向基金積累制轉(zhuǎn)軌、做實個人賬戶能否幫助中國解決養(yǎng)老金支付危機？什么才是中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革的可行方向？

綜觀主張養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌的研究文獻，主要的觀點有：第一，現(xiàn)收現(xiàn)付制的收益率為薩繆爾森的生物收益率，當人口增長率為負時，養(yǎng)老金體系將出現(xiàn)支付危機。建立基金制的個人賬戶進行養(yǎng)老金投資，以收定支，有助于應對人口老齡化到來時的養(yǎng)老金支付風險。第二，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式對個人儲蓄存在“擠出效應”，減少了資本積累，阻礙經(jīng)濟增長，并因此降低了資本/工人比率，導致生產(chǎn)率下降，工資降低，一定程度上是一種“劫貧濟富”的分配。第三，基金積累制能通過提高運營效率來增進社會福利。在代內(nèi)再分配上，基金積累制是中性的，甚至能降低基尼系數(shù)、改善傳統(tǒng)模式下的收入分配不平等狀況。并且，當“艾倫條件”不再滿足時，公共養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)換能改善代際收入分配效率。

上述第一個觀點實際上認為，基金收益率獨立于經(jīng)濟增長率，積累制似乎不受人口老齡化與低經(jīng)濟增長的影響。然而，這只是一個“合成的謬誤”(Fallacy of composition)。實際上，少子老齡化的結(jié)果是基金的實際收益率下降，這一點已由巴爾等人給予了理論性的證明。現(xiàn)收現(xiàn)付制存在“擠出效應”的結(jié)論來自新古典經(jīng)濟增長理論，當存在代際財富轉(zhuǎn)移或在新經(jīng)濟增長理論下，這一結(jié)論不成立。在收入再分配效率方面，基金制派的觀點忽略了轉(zhuǎn)軌成本，考慮到轉(zhuǎn)軌成本，兩種籌資模式的收益率其實是一樣的。

國內(nèi)文獻方面，不少學者主張中國實行基金積累制。郭樹清與趙耀輝等學者認為，基金積累制對個人有明顯的激勵機制，通過完全積累，以收定支，不僅可以避免人口老齡化時養(yǎng)老基金的支付風險，而且形成大量強制性的長期儲蓄，為經(jīng)濟發(fā)展提供有力的資金支持。因此，把個人賬戶由“空賬”做成實賬是中國公共養(yǎng)老金制度改革的關鍵。但更多學者對中國實施基金積累制的必要性與可行性提出了質(zhì)疑：第一，中國當前的經(jīng)濟處于動態(tài)無效狀態(tài)，并且資本市場不具備養(yǎng)老金投資的條件，目前養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌從時機上說并不恰當。第二，從人口老齡化與現(xiàn)收現(xiàn)付制的定量關系上分析，中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制仍然是可持續(xù)的。第三，資本市場存在很高的投資風險，很難保證養(yǎng)老基金的收益，積累制并不能解決老年人實際得到的保障水平不下降的問題，反而加大了支付風險。鄭秉文進一步指出，名義賬戶制能夠避免基金積累制下的轉(zhuǎn)軌成本問題，能提供更加安全可靠的收益，具有較高的透明度與較好的可攜帶性，有利于擴大保障的覆蓋面，是建立養(yǎng)老保障長效機制的理性選擇。

對于養(yǎng)老保險制度兩種籌資模式——現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累孰優(yōu)孰劣以及如何選擇的問題，理論界不乏討論，20世紀末、21世紀初該問題一度成為爭論的熱點。但我們并非從無到有建立養(yǎng)老金制度，包括中國在內(nèi)的世界上大多數(shù)國家在養(yǎng)老金制度建立之初就采用了現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。養(yǎng)老金制度的初始模式對于改革成效有著決定性的影響。因此，站在轉(zhuǎn)軌的角度來考慮養(yǎng)老金制度的模式改革問題尤為重要。迄今為止，鮮有文獻從轉(zhuǎn)軌的角度分析養(yǎng)老金制度改革，一系列問題有待厘清：養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌究竟為我們提供一個怎樣的運作機制？給宏觀經(jīng)濟帶來哪些影響？養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌能否如基金制派所宣稱的可以提高市場效率、增進社會福利？筆者嘗試通過考察養(yǎng)老金制度向基金制轉(zhuǎn)軌的實質(zhì)及其對經(jīng)濟的負面影響，拓展對轉(zhuǎn)軌問題的理論認識，彰顯中國實施名義賬戶制養(yǎng)老金制度的必要性并提出相應的制度架構。

二、養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實質(zhì)

在基金積累制或部分基金制的實施效果中，轉(zhuǎn)軌成本是一個關鍵的因素。因為對由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)化為基金積累制的部分，年輕人需要為自己的基金積累制賬戶繳費，不再為舊制度下被轉(zhuǎn)換的現(xiàn)收現(xiàn)付制賬戶繳費，這必然造成巨額的養(yǎng)老金缺口，同時代老年人的養(yǎng)老金卻仍然需要年輕人來解決。于是，年輕人既要負擔同期老年人的養(yǎng)老金支付，又要為自己將來的養(yǎng)老金繳費，形成二重負擔。而且，由于養(yǎng)老金缺口資金數(shù)額之大，轉(zhuǎn)軌成本的消化不是一代年輕人所能承受的，而是由轉(zhuǎn)軌后各代人共同擔負的一個漫長的過程。

對于轉(zhuǎn)軌造成的巨額養(yǎng)老金缺口，國家需要采取有效的措施籌措資金加以解決。不少學者建議發(fā)行國債(孫祁祥，2001)或稅收渠道(王燕，2000)來解決。顯而易見，如果能用稅收或其他非赤字財政手段來解決養(yǎng)老金缺口問題，就不需要進行模式轉(zhuǎn)換去解決養(yǎng)老金支付危機，只需要求養(yǎng)老金制度能夠提供對繳費主體的激勵，支付困境的問題就能得到解決。因為轉(zhuǎn)軌分流一部分養(yǎng)老金繳費，導致養(yǎng)老金的缺口規(guī)模更大。對于轉(zhuǎn)軌成本的解決方式，可以排除非赤字財政手段(如征稅、劃撥國有股、發(fā)行福利彩票等)，我們不妨以發(fā)行國債為例來討論。轉(zhuǎn)軌過程的資金流向如圖1。其中，①②③④項為第一期(轉(zhuǎn)軌期)的資金流向，用單箭頭表示，⑤⑥⑦⑧項為第二期的資金流向，用雙箭頭表示。養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌時處于工作期的一代將資金②交給國家用作專項投資④，進入資本市場投資或購買專項國債，投資回報⑥在第二期即為工作一代的養(yǎng)老金⑧。為了彌補轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金缺口，國家發(fā)行國債取得資金①作為退休一代的養(yǎng)老金給付③，這部分資金并未在經(jīng)濟中運營增值，第二期只有再次發(fā)行國債來償還，取得資金⑤給付國債本息⑦，兌現(xiàn)當初的支付承諾。由于經(jīng)濟中仍存在國債，如果不是用稅收或其他財政手段來填補這一債務缺口，這一過程將一直延續(xù)。

對于這一過程，我們完全可以換一個角度來考察。可以將資金③、④的來源分別視為②、①，退休一代的養(yǎng)老金仍由當前工作的一代支付，后者的養(yǎng)老金⑧由下一代的養(yǎng)老儲蓄支付，如此重復至各代。于是，資金流①④⑥⑦可以看作一個獨立的過程，用虛線的方框標示如圖。這一過程我們較為熟悉，其實質(zhì)就是一個增加財政赤字的擴張性財政政策。在整個轉(zhuǎn)軌過程中，養(yǎng)老金的籌資方式依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，只不過采取了繳費確定型的給付方式。

圖1 養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的資金流向圖

根據(jù)圖1的分析，我們知道，養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌的實質(zhì)其實是“被動型赤字財政政策+繳費確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在轉(zhuǎn)軌后長達一代人的工作期，國家都是被動地實施擴張性的赤字財政政策。之所以稱為“被動型赤字財政政策”，是因為與傳統(tǒng)的相機抉擇的擴張性赤字財政政策不同，政府需要為這一項巨額資金尋找合適的投資渠道，如何能保障其長期穩(wěn)定收益是一個棘手的難題。而相機擴張的赤字財政政策是在經(jīng)濟疲軟的宏觀環(huán)境中主動實施的，其目的是拉動內(nèi)需，實施額度相機確定，容易確定合適的投資渠道，實施成本較低。由此看來，向基金積累制轉(zhuǎn)軌的情況下，養(yǎng)老金制度運作并沒有從根本上改變原有現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式：經(jīng)濟中仍然是工作一代贍養(yǎng)退休一代。與轉(zhuǎn)軌前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式相比，新制度產(chǎn)生的區(qū)別只有兩個：一是改變了給付方式，由原來的待遇確定型變成了繳費確定型，養(yǎng)老金收益來自基金的投資回報，變得更為不確定；二是聯(lián)系整個宏觀經(jīng)濟活動來看，決策當局不得不采取赤字財政政策，在宏觀財政政策運用上陷入被動的局面。認為養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌可以解決養(yǎng)老金支付問題的主張，是把養(yǎng)老金運作與整個宏觀經(jīng)濟割裂開來，可以說不僅是犯了合成的謬誤，而且也犯了“分離的謬誤”。

三、養(yǎng)老金制度向基金積累制轉(zhuǎn)軌對經(jīng)濟的影響

養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)換為基金制模式會從宏觀層面與微觀層面給經(jīng)濟帶來諸多負面影響，主要表現(xiàn)為對私人資本的擠出、扭曲競爭性市場與逆向收入再分配等方面。前兩者來自向基金積累制轉(zhuǎn)軌與實施的整個過程，后者來自基金積累制的具體實施階段。

(一)擠出效應 為了彌補轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金赤字，國債是被動發(fā)行的。從轉(zhuǎn)軌開始的時刻起，在一代人的繳費期國家都要增發(fā)新債，發(fā)行額根據(jù)積累制的賬戶規(guī)模來確定。在許多國家，公共養(yǎng)老金計劃都是最大的財政項目，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌導致的國債發(fā)行規(guī)模是相當可觀的。由于并不能確保經(jīng)濟在整個一代人的工作期均處于需求不足的狀態(tài)，存在著大量閑置資金，發(fā)行國債不可避免與私人部門爭奪資金，產(chǎn)生擠出效應。在利率市場化環(huán)境下，將通過拉抬市場利率對私人投資產(chǎn)生負面影響。對于這一消極影響，政府難以訴諸赤字貨幣化的手段予以消除，該手段受限于經(jīng)濟中通貨膨脹的壓力，不是任何時期都可以使用的。再者，赤字貨幣化的本質(zhì)是征收通貨膨脹稅，如前所述，如果可以采取赤字貨幣化的手段，也就沒有進行養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌的必要，直接貨幣化即可解決原有養(yǎng)老金制度的支付缺口問題。“艾倫條件”不再滿足被認為是養(yǎng)老金制度摒棄現(xiàn)收現(xiàn)付制，代之以基金積累制的一個重要理由。這種情況下經(jīng)濟中的利率高于自然增長率。雖然人口老齡化趨勢導致人口增長率n降低，但這種經(jīng)濟體中儲蓄不足，利率相對過高，伴隨養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌，國債發(fā)行的規(guī)模不斷增加，國債利率勢必成上升趨勢。一旦國債的利率r高于經(jīng)濟增長率g，國債發(fā)行的可持續(xù)條件就被打破。這會向投資者傳遞一個信號，即政府無力平衡預算。隨著人們對政府償債能力逐漸失去信心，政府將很難通過市場化途徑發(fā)行國債為養(yǎng)老金赤字融資。但養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌造成的赤字規(guī)模是剛性的，為了保持幣值穩(wěn)定，這時就只有通過行政手段強制發(fā)行國債，直接擠占私人投資。因此，如果說現(xiàn)收現(xiàn)付制存在擠出效應的話，向基金制轉(zhuǎn)軌同樣存在擠出效應。

另一方面，在公共養(yǎng)老金的投資運用上也會產(chǎn)生對私人資本的擠出。公共管理下的養(yǎng)老金投資是由政府部門主導來開展的。雖然在某些情況下，公共投資也能產(chǎn)生“擠進效應”，公共資本投資于某些基礎設施建設領域，改善投資環(huán)境，一定程度上能夠產(chǎn)生正的外部效應，提高私人資本的生產(chǎn)能力，擠進私人投資。但一般來說，基礎設施類建設投資周期長，投資回報率較低。在這方面日本與新加坡的養(yǎng)老金投資均有失敗的例證。公共養(yǎng)老金的性質(zhì)決定了其投資方向有別于傳統(tǒng)意義上的公共投資，養(yǎng)老金投資的目的是獲得高額穩(wěn)定的收益，也就決定了它應當投資在高回報率的盈利性項目上，從而勢必造成對私人資本的擠出。即使在非充分就業(yè)、大量資源閑置的情況下，大規(guī)模養(yǎng)老金投資的擠出效應仍難以避免。養(yǎng)老金制度的模式轉(zhuǎn)換以國家負債為代價，養(yǎng)老金投資的機會成本實際上就是國債的機會收益率。隨著國債發(fā)行的規(guī)模增加，它的邊際機會收益率遞增，而養(yǎng)老金投資的邊際回報率遞減。對于規(guī)模巨大的養(yǎng)老基金，經(jīng)濟中并不能保證存在如此之多高回報的投資項目，能使其投資的邊際回報率超過發(fā)行國債的邊際機會成本。特別地，在政府部門主導下，當投資出現(xiàn)低效率，導致其收益低于機會成本，最終只有靠自身特許下的壟斷性定價權來保障其收益，其實質(zhì)是一種變相的稅收。從這個意義上說，公共養(yǎng)老金投資同樣擠出了私人投資與個人消費。

(二)市場扭曲 公共養(yǎng)老金制度的本質(zhì)屬性與首要目標是要應對老年收入風險，為全社會老年人提供安全的收入保障。安全性與穩(wěn)定性是公共養(yǎng)老金制度運營的第一目標。在基金積累制的運作過程中，需要將數(shù)額巨大的公共養(yǎng)老金投入資本市場或直接投資于實體項目。資本市場的特點是高風險、高回報，這一特點顯然與公共養(yǎng)老金制度的運營目標相沖突，沖突的結(jié)果就是產(chǎn)生市場扭曲、降低資源配置效率。就私人管理的“智利模式”而言，在養(yǎng)老基金投資的委托—代理關系中，由于存在多個代理人，為了保障養(yǎng)老金收益的穩(wěn)定性，防范信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇問題以及資本市場波動帶來的投資風險，私人管理下養(yǎng)老基金的市場監(jiān)管非常重要。出于自身金融環(huán)境與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性等因素考慮，實施基金積累制的大多數(shù)國家只能采用嚴格的限量監(jiān)管模式。這除了會使公共養(yǎng)老金的投資渠道受到限制，最終影響投資回報率之外，嚴格的投資限制政策與規(guī)模經(jīng)濟方面的因素有可能使養(yǎng)老基金向少數(shù)幾家大公司集中，形成壟斷趨勢。在智利，一系列投資限制政策使養(yǎng)老金投資集中在為數(shù)不多的幾十家大公司，并且，制度建立之初的20多家養(yǎng)老基金公司至2005年僅剩6家，其中3家大公司占據(jù)市場份額的70%以上，養(yǎng)老基金行業(yè)成為一個被扭曲的市場，市場競爭效率受到明顯影響。

在公共管理的中央公積金模式下，養(yǎng)老金由國家集中管理，基金投資由國家統(tǒng)一運作。由于國家承擔養(yǎng)老金投資最低收益保障的風險，國家干預資本市場的市場化運作不可避免。養(yǎng)老基金一旦成為大股東，政府部門就可能進入公司董事會，即使沒有進入董事會也可以使用投票權來施加影響，直接或間接地對公司的經(jīng)營決策及其治理結(jié)構進行干預。干預的結(jié)果很可能就是導致資源誤置，甚至裙帶關系泛濫。另一方面，養(yǎng)老金投資使政府自身處于作為養(yǎng)老金資產(chǎn)受托人和制度監(jiān)管人之間，以及投資決策者和社會管理者之間的利益沖突之中，最終可能導致以政治目標代替經(jīng)濟目標，使得資源的市場配置機制扭曲，降低投資效率。事實上，進行養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌，如果不能將養(yǎng)老金進行市場化運作，在轉(zhuǎn)軌過程中為養(yǎng)老金籌資而強制性地大規(guī)模發(fā)行國債、擠出私人資本的同時，就已經(jīng)造成了資源配置的扭曲。

中國的資本市場尚不完善。這一完善需要一個時間過程，不可能一蹴而就。養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)為基金積累制模式，不宜采取私人管理的模式將養(yǎng)老金投入資本市場運作，可能的選擇是采取公共管理下的投資方式。大規(guī)模的養(yǎng)老金投資將意味著政府直接參與市場運作，增加政府對資源的占有規(guī)模和控制程度，減少私人企業(yè)和個人對資源的占有和控制。這對于有著特殊二元經(jīng)濟結(jié)構(國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟各占半壁江山)的中國來說，實質(zhì)上就是增加市場經(jīng)濟中的國有化程度，促使國有行業(yè)擴張，最終給市場效率與就業(yè)格局帶來負面影響，加重當前悄然惡化的初次收入分配格局。

(三)逆向收入再分配

在收入再分配方面，基金積累制并非如有的學者所言，每個人為自己的未來積累財富，多繳多得，是一種中性的收入再分配。相反地，基金制導致逆向的收入再分配。對于公共管理下的投資方式，投資決策由行政方式?jīng)Q定。政府部門作為養(yǎng)老金投資主體，集監(jiān)管者與投資者于一身，既非受益主體，也非投資風險的最終承擔者。激勵—約束機制的缺乏使得它沒有降低成本的動力，卻極有可能追逐自身利益，造成養(yǎng)老金的損失與社會資源的浪費。這一現(xiàn)象背后隱含的結(jié)果，就是養(yǎng)老金制度參保成員與養(yǎng)老金投資相關參與主體之間的隱性收入再分配。在具有優(yōu)良監(jiān)管環(huán)境的新加坡，據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的有關資料估計，“中央公積金”的行政管理當局“中央公積金局”(SGIC)在整個20世紀90年代的年均收入至少是10%，遠遠高于記入“中央公積金”賬面3.35%的名義收益率。實際上，政府一直在通過其投資公司和其他政府控制下的公司進行中央公積金投資，然而，這些基金到底投資何處、業(yè)績?nèi)绾巍⒂惺裁赐顿Y規(guī)定等信息，公積金成員很難確切獲得。公共養(yǎng)老金制度成員大部分是普通勞動者，不利的收入再分配結(jié)果由此產(chǎn)生。其他經(jīng)濟體的情況我們未及考察，從新加坡的情況來看，逆向收入再分配的結(jié)果可見一斑。

來源：《學術月刊》2011年第6期

責任編輯：奇奇