第一篇：美國公共行政(管理)歷史淵源與重要價值取向——麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄

美國公共行政（管理）歷史淵源與重要價值取向——麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄 【 作 者】張夢中

【作者簡介】張夢中：美國國家生產力中心(National Center for Public Productivity)研究員。《中國行政管理》雜志特約研究員。1988年至1991年就讀于中國人民大學行政管理研究所，獲法學碩士學位。1998年8月至2000年8月就讀于美國錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院公共行政學系，完成博士學位課程。2000年9月到新澤西州拉大學繼續攻讀博士學位。【 正 文】

中國即將正式啟動MPA項目，觸發了學生、學者和傳媒的興趣。MPA(Master of Public Administration)過去被稱為行政管理學碩士，現在賦予了一個耳目一新的稱謂“公共管理碩士”。

美國的公共管理碩士(MPA)已有76年歷史，麥克斯韋爾學院的MPA較有代表性，這不僅因為她是美國MPA的先驅，而且由于在近年全美的排名中，麥院的MPA連連榮膺榜首。為了配合國內理論工作者和實際工作者對公共管理碩士學位的認識和探討，對MPA的發源地——美國錫拉丘茲(Syracuse)大學麥克斯韋爾學院(Maxwell School)的考查就顯得具有積極的意義。帶著《中國行政管理》雜志的重托，筆者有幸于2000年7月末采訪了美國行政學界著名行政學者、麥克斯韋爾學院副院長、麥克斯韋爾學院公共行政系主任梅戈特教授。梅戈特女士亦是公共行政學系《美國公共行政思想史》博士課程的主講人，她將于今年10月1日到印第安那(Indiana)大學的公共與環境事務學院(School of Public and Enivironmental Affairs)就任院長。

公共行政、公共事務與公共政策的歷史淵源

張：首先，祝賀您即將到印第安那(Indiana)大學的公共與環境事務學院就任院長。

梅：謝謝。我對新職也感到榮幸和激動。當然，對我來說也是一個很難的抉擇。我留戀麥院，不僅因為我在這里做教授所度過的時光，更因為麥院伴隨我度過了難忘的學生時代（筆者注：梅戈特教授早年在麥院獲MPA并得到社會科學哲學博士學位）。

張：我想這里的學生和教授都將懷念您，您在行政系和麥院的領導才能與學術貢獻有口皆碑。

梅：大家對我很寬厚。其他同仁也會作出杰出貢獻并使麥院生輝。

張：我知道您對美國公共行政思想史有較深入的研究，能否請您對美國公共行政(public administration)、公共事務(public affairs)與公共政策(public policy)的歷史就學科發展的角度簡要介紹給中國的讀者？

梅：正如你們所知，76年前隨著麥克斯韋爾公民與公共事務管理學院的成立，公共行政(public administration)引入了美國的高等教育。1924年，麥院開創了第一個公共行政碩士項目。其目的是為政府準備合格的職業人才。所謂職業化人才，當時是指無黨派、政治上中立、具備知識、技術和競爭能力的人才。在1883年彭德爾頓法案通過之前，政府公職人員的錄用與升遷是基于分贓制和任人為親。引入公務員制度之后，選拔公務員的標準是功績制。這樣，大學就為政府培養有知識、有技術、有能力而不參與民主黨與共和黨紛爭的職業化公務員人才。在傳統上，公共行政學是為政府的行政部門準備經理和職業文官。早期的課程設置重點是預算、人事、管理(management)和組織。這些課程培養學生的實際操作能力，往往圍繞案例教學。教師多數專長于政治學。另一部分師資來源于在政府工作多年的官員。還有一小部分師資來自商學院。公共行政傳統(public administration tradition)的典型有錫拉丘茲(Syracuse)大學和南加州(South California)大學。這種公共行政的傳統一直盛行至20世紀50年代。那時另一種傳統開始興起，即公共事務傳統(public affairs tradition)。公共事務傳統最有代表性的學院是普林斯頓(Princeton)大學的伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)學院，當然還有其它院校如約翰·霍普金斯(John Hopkins)大學、塔夫特(Taft)大學和哈佛(Harvard)大學。公共事務傳統關注政治經濟中更為寬泛的問題，關心貿易、就業、戰爭與和平以及這個國家持續的貧困問題。他們關心政府行政之外的公共服務。他們也看到了那些不屬于政府但卻塑造了公共事件的機構的重要性，這些機構如聯合國，世界銀行，國際貨幣基金組織等。他們對世界有國際眼光，有別于公共行政傳統在20世紀50年代重點是國內事務，即美國國內問題。參加培訓的黨員有政治學、經濟學、歷史、或國際關系的背景。這些學員通常有在別國工作的經驗。教師往往有政治學、經濟學、歷史或語言的訓練，對其他國家有一定的了解，即現在所說的全球化或國際眼光。公共事務傳統對預算或人事問題興趣不濃，他們更重視如何形成公共政策、如何參與政府管理以及政府組織機構中的政治過程。舉例來說，如果我們觀察公共事務傳統的畢業生，他們的事業頂巔可能是國務卿，而公共行政傳統畢業生的事業頂點可能是聯邦政府或州政府的預算部門主管，不同傳統的畢業生所預期的事業軌跡是完全不同的。

第三個，也是最新的傳統是政策分析傳統(policy analysis tradition)，該傳統源于二十世紀六十年代中期。那時政府內外都有一種共識，即國內項目和國防項目投資越來越大，在什么項目上投資、如何投資的決策越來越復雜。如此，我們需要更多的分析工具和信息處理。比如，如何建造新的導彈系統和投資于城市的兒童教育都需要復雜的分析和決策。政策分析傳統的出現不是偶然的，計算機的發明、數據庫的出現以及運籌學和決策科學的發展都推動了政策分析。如果我們有更多的信息、有更多的決策工具，我們就有可能作出更好的決策。卡耐基·梅隆(Carnegie Mello)大學的海英公共政策與管理學院(H.John Heinz School of Public Policy and Management)和加州大學伯克利分校的理查德與羅達金人公共政策學院(Richard & Rhoda Goldman School of Public Policy)堪稱政策分析傳統的典范。政策分析傳統的課程設置更多地偏重于定量方法、計量經濟學、決策科學和決策工具、信息系統、統計學和計算機等。政策分析用分析的方法解決公共問題，早期政策分析的課程中不涉及管理和行政、也不涉及政治和政策決策過程，這是一個很有特色的傳統。

簡言之，到了二十世紀八十年代及進入二十一世紀之后，我們仍然能夠區別這三個傳統，每一所學院都有其獨特之處。然而，從現狀看，學院之間在課程設置上相互學習、相互借鑒，確有趨同的傾向，這三個傳統的劃分只是相對的，而不是絕對的。

公共管理學與公共行政學的聯系與區別

張：梅戈特教授，請您談談您對兩個詞組的理解，即公共行政(public administration)與公共管理(public management)。這兩組英文單詞現在都被翻譯為同樣的中文即公共管理，這在一定程度上造成了混亂。

梅：我想我能夠區別這兩個術語。當然，這兩組術語經常被混用，而沒有明晰的定義。但它們確有區別，讓我發明我的定義。我認為公共行政(public administration)仍然有公務員是官僚這樣潛在的內涵，我說潛在的內涵是因為我不敢肯定這是事實。這意味著某人以公務員為職業，他／她通過激烈的入門考試，他／她在單位的職位逐步上升——通過顯示功績而確定提升的官職，他／她很可能在執行政策上干得很出色。他／她可能是一個干練的問題解決人——但確被孤立于與此相關的政治環境，他／她主要是負責運作大的項目、監督公共資源和員工。公共管理(public management)這個術語，是一個很新的術語。這是一個政策分析學院所使用的術語——當他們認識到他們的學生需要知識道何在公共機構和非贏利機構中完成任務，他們不想使用公共行政(public administration)這個術語，因為公共行政在歷史上與官僚機構及官僚聯系密切。公共管理這個術語現在更為時髦、更受歡迎。某人從事公共管理表明他不僅能夠熟練地執行政策、運作機構，而且能夠嫻熟地與所處的政治環境溝通，他應該能夠與關心他所在機構和項目的選區組織和利益集團打交道。公共管理對于公務員行為的理解更為寬泛。就是說，那些致力于政策形成、政策執行和政策評估的過程都可以理解為公共管理。然而，麥克斯韋爾學院的MPA畢業生雖然對公共管理這個術語不敏感，他們能夠從事與那些拿到公共管理碩士(Master of public management)所有相同的工作。如果你看看它們開設的課程，比如公共行政入門或公共管理入門，你就知道它們沒有多大差別。所以，公共行政與公共管理名稱之別有時候只是不同大學歷史文化特征的反映，沒有本質差別。

公共管理的主體與客體

張：這樣看來，公共行政與公共管理并無本質區別，公共行政傳統從歷史上看有它獨到的特征，公共管理的稱謂盡管是后起之秀，卻大有取代公共行政名稱之勢。今天，公共行政與公共管理已在很大程度上趨同。如此，中文里將公共行政(public administration)和公共管理(public management)均翻譯為公共管理亦符合美國行政學發展的歷史……

梅：正是如此。不過，你還是需要小心對付這些名稱。二十世紀八十年代之前，公共行政、公共事務與公共政策從一定程度上講涇渭分明。自八十年代之后，這三個傳統確有趨同的態勢。這三個傳統并沒有統一的名稱。照我看來，公共管理是繼前三個傳統之后的第四次浪潮。

張：從現在起，我們的對話就不再區分公共行政與公共管理了。您能不能給中國的讀者談談您對公共管理主體的理解？

梅：我希望我正確理解了你的問題。76年前，重要的主體是公共管理者(public administrators)和政府行政部門(executive side of government)的公務員。在聯邦政府，是指政府行政部門的公務員；在地方政府，是指城市經理(city managers)。如今，主體的劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大的擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非贏利部門。所以，公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員，無論這些服務是由政府履行還是由非贏利機構執行，這個定義比76年前要寬泛的多。

張：那么，公共管理的客體是什么呢？

梅：公共管理的客體是公眾，即公民。

公共管理的基本模式

張：公共管理的基本模式是什么？

梅：我認為早期的公共管理有一種公認的模式。這種模式一直流行至二十世紀五十年代。我們把這種模式與不幸的縮寫詞POSDCORB聯系在一起——這代表了該領域知識的基本零件——這是那些追尋MPA的學員必須具備的技能。這些基礎的技能是計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指導(Directing)、協調(Coordinating)、報告(Reporting)和預算(Budgeting)。明確的涵義是強調政府的行政部門，培養執行公共政策的人員，這些人員往往在人事辦公室、預算辦公室和采購辦公室工作。這樣，MPA學員通常常有兩種事業方向：一是第一線經理，即有效的執行公共政策的行政官員；二是各個機構總部的職員。這種模式在二戰后開始消散，在五十年代末期的確是瓦解了。從六十年代到現在，我們認為公共管理不僅包括政府的各個部門，不僅包括政府的行政部門，而且包括立法和司法部門，同樣包括其它部門，如工商部門和非贏利部門。

公共管理學的價值取向

張：梅戈特教授，請您談談您對公共管理學的理解，它是一門獨立的學科嗎？

梅：從麥院MPA過去76年的歷程來看，我們也在爭論公共管理是一門獨立的學科亦或是一種職業訓練？我們也希望在高等教育中有一席合法之地，如法律、工程、藝術和科學那樣。但我認為，爭論其是一門學科或是一種職業訓練可能是一種很模糊和讓人沮喪的學術練習。對我來說，對該領域概念化的最佳途徑是回顧瓦爾多(Dwight Waldo)將公共管理與醫學所做的類比。象醫學那樣，公共管理包括基礎研究，理論性很強，可能會有重大突破。但我們不僅要學習方法論，還要知道如何應用它們。知道在組織中如何管理人，如何解決問題，如何做政策分析并運用于政策論辯中。所以基礎研究與應用研究同樣重要。我認為公共管理在很多方面都有多學科的特征。我們在五十年代后期和六十年代花了15年時間爭論公共管理是不是一個獨立的學科這個問題，瓦爾多(Dwight Waldo)和西蒙(Herbet Simon)是主要的爭論者。我個人并不認為這種爭論對提升公共管理這個領域有何益處。

張：作為公共管理學者，我們皆知道公共管理有三個突出的價值取向，即效率、效益和公平。放在歷史的背景中，我們如何理解這三個價值原則呢？

梅：76年前，當公共管理領域興起時，強調的主要價值是功績制原則，重視政治中立的競爭力。那時的主要價值是效率。十九世紀及二十世紀初葉政治腐敗盛行。政治腐敗的一個標志是公共資金如何被使用。比如，公共工程的承包合同往往給那些給政府官員賄賂最多的人、以及基于任人為親。結果是，公共資金的浪費巨大。在那段時期，腐敗的案例比比皆是。十九世紀末改革政府、以公務員隊伍使政府工作職業化以及要求中性的競爭力，其邏輯基礎均是效率。就是說，作為公務員，我們不應該辜負公眾的信任，尤其是公共資金。我們不應該任人為親。我們應當以最有效率的方式使用公共資金，這樣才算對公民負責。在19世紀，公民對政府的決策很不滿意，因為決策經常基于誰認識誰，誰得到了多少好處。所以，最初的價值觀是效率，即最有效率的使用公共資金。效率至上的價值觀在公共管理學領域內直到二十世紀六十年代都占據著上風。效率是政府官員的主要價值導向，并被理解為對公民的負責任。六十年代，美國的政治文化發生變化，公共管理的政治氣候也相應改變。民權運動的興起，重點是種族問題，由馬丁·路德·金(Martin Luther King)所領導的政治運動被寫進了政治日程。出現了平等、公平的問題，以及如何確保公正——不僅在政府正式的法律機制中，而且貫穿公共政策的執行過程：這些公共政策使誰受益？誰受害？如此公平與平等的確是由政治文化導致的，成為引導政策制定者的重要價值觀，并且成為指導政府官員管理的價值觀。到了七十年代，另一個價值觀突出的顯示出來，這就是效益。我們可能非常有效率的執行項目、使用公共資源；你們可能會在誰受益、誰受損失上很公平，但我們是否解決了最初想要解決的問題？這種對效益的關注開始成為公共管理學的重要價值觀。這一時期，政策分析成為這個領域的重要成員。如果我們知道處理數據的方法，如果我們知道每種行動的利弊得失，我們就可以計算輸出／輸入比。這種推理就得出了效益的概念，即我們是否有效地轉化了資源。這三種價值觀——效率、公平和效益——都是當今公共管理學的重要價值觀。在不同時期，一種價值可能超過另一種價值，但就每一種價值觀的合法性而言，它們之間沒有拔河賽。三種價值觀在教育公共管理者方面都很重要。我們希望公共管理者能自覺地意識到這些價值觀念，每一種選擇和行動都有相應的價值。我們希望公共管理者能夠理解這些價值、在實際行動中知道如何平衡這三種價值。

公共管理學碩士學位的全球化

張：您是否知道其他國家類似的MPA項目以介紹給中國的讀者？

梅：美國的MPA學位在世界其他國家發展緩慢，尤其是西方民主國家。唯一的例外是法國。法國的公務員事業是職業化培訓中真正的開先河者，她的培訓基地是法國國家行政學院(The National Academy of Public Administration)。法國國家行政學院已有一百多年的歷史，該學院是通向政府的金光大道。畢業生進入政府的行政部門，這種事業生涯經常使學員最終步入部長級官階，成為法國政府的上層核心人物。法國國家行政學院的確培養了一批又一批管理政府的精英階層。盡管法國現在與其它歐洲國家一樣，在政府就業的吸引力大不如從前，因為私營部門要有利可圖的多，但是，法國國家行政學院仍然競爭激烈，她所開設的課程如經濟學、管理學、法學、歷史學等都有相當的難度。與法國相比，英國在過去長期內采用了與法國完全不同的方式，通常稱為“牛津—劍橋傳統”。牛津和劍橋主修歷史和政治的優秀學員被政府聘用，上升到內閣這樣的高層政府職位，這是一種精英傳統。這種傳統現在已經發生變化……

張：這是否意味著英國沒有公共管理碩士的畢業生？

梅：沒有。學生的專業主要是政治學和經濟學。當然，情況在發生變化。一個有趣的例外是倫敦經濟學院（London School of Economics以下簡稱LSE）。LSE在很多方面都使我想起麥克斯韋爾學院，總是對政治領域內的前沿問題感興趣，對收入分配、勞工管理層關系、中央政府與地方政府關系以及社會政策等問題感興趣。所以，LSE的研究生項目盡管名稱不是MPA，其精髓卻是MPA。饒有趣味的是，在過去五年中，西歐有了一場新的運動。或許是受歐共體的影響，其中某國真正成為開辟道路的先驅。荷蘭開始接納美國的公共管理。目前，荷蘭有三所大學開辦MPA，其中一所是力登（音譯）大學，即荷蘭的牛津大學。這些大學與美國的大學聯系頗為密切，以獲取經驗。荷蘭現在成立了公共管理學會，而且他們在努力成立與歐共體一致的歐共體公共管理學會。經過非正式接觸，他們發現各國的傳統的確差異不小。比如，德國偏重法律，法國重視管理。文化的深刻差異帶來對公共服務期望值的不同。眼下有一個核心成員學會，正在討論兩件事。其一，他們如何思考未來的公共行政(public administration)，公共管理(public management)？他們應當如何思考超越他們各自國界擴展到歐共體的管理？所以，他們現在有了對話和溝通的陣地。其二，對話也在東歐民主轉型國家如匈牙利、波蘭、捷克中進行，這三個國家與美國大學的公共管理學院都建立了關系，他們學習什么是MPA，MPA是否能達到他們各自的需要并改變他們的國家。有一些大學已開始建立起MPA項目。

張：是否還有別的國家對MPA感興趣？

梅：我只能說，從我在麥院的情況看，越來越多的參觀訪問者從世界各地到麥院來學習、考查。他們希望學習我們的MPA項目。下周，有一組教授來自南非。西歐經常有人來，荷蘭、匈牙利、葡萄牙、法國、馬來西亞等國均有人來。公共管理學碩士現在似乎開始涉及到世界的各個角落。

結束語：梅戈特教授對中國讀者的忠言

張夢中：《中國行政管理》是中國唯一公開發行的綜合反映行政管理理論和實踐的國家級核心期刊，也是中國行政管理學會的會刊，就象美國的《行政管理評論》(Public Administration Review)隸屬于美國行政學會(ASPA)一樣。梅戈特教授，請您為中國讀者說幾句話。

梅戈特：當你思考公共管理，你不應當被名稱所約束。公共行政(public administration)、公共管理(public management)、公共事務(public affairs)、政策分析(policy analysis)四者之間確有精細的區別（尤其是從歷史上看），但他們都應該是綜合的，每一個分支的內容都應當涵蓋別的分支。最簡單的辦法是認為都包括政策、管理(management)和分析。在當今這個時代，你需要培養學員這三方面的能力以從事有效的職業、以從事多元化的職業。這不是說，不應當培養他們僅僅進入公務員隊伍，而是說，培養的學員應當具備多種能力以滿足社會各個部門的需求，同樣應當培養學員的學術能力以促使這個學術領域的成熟。公共行政、公共管理、公共事務、政策分析這些術語依賴于具體的情況，在于你希望你創辦的項目有何重音符。在美國，這些術語之間的差別曾經一度存在，如今他們的差別只能是夸張的描述。

安斯雷得·梅戈特(Astrid Merget)博士：現任美國錫拉丘茲(Syracuse)大學麥克斯韋爾公民與公共事務學院(Maxwell School of Citizen and Public Affairs)副院長，該院公共行政學系主任。梅戈特教授將于10月1日上任印第安納大學公共與環境事務學院(School of Public and Environmental Affairs)院長。梅戈特教授曾任美國公共行政與公共事務學院聯合會(National Association of Schools of Public Administration and Affairs)會長，并于1994年任美國衛生與人力服務部部長(US Dept.of Health & Human Service)高級顧問。