第一篇：安然事件與美國會計法律制度的變革_評美國_2002年沙班斯_歐克斯利法案_

安然事件與美國會計法律制度的變革——評美國《2002年沙班斯—歐克斯利法案》

摘要：美國接二連三的企業財務舞弊案，使得投資人陷入嚴重的信心危機。為挽救投資人的信心，強化財務報表的可信度，美國國會作出了迅速的反應，制定了《2002年沙班斯—歐克斯利法案》。法案對會計行業的監督、審計獨立性、財務信息披露、公司責任、證券分析師違法違規行為的法律責任等方面進行了重大改革，其中最重要的是涉及會計制度的變革。這種變革對完善我國的會計法律制度，無疑具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：沙班斯—歐克斯利法案；會計制度；變革；立法啟示

一、引言

美國安然公司是全美第七大公司，也是美國放松管制的著名先鋒和美國新經濟企業的突出典型。該公司于2001年10月31日正式宣布接受美國證券交易委員會(SEC)的違規調查，并于2001年12月2日申請法庭的破產保護。安然案的發生對于美國的資本市場及金融市場帶來莫大的沖擊，連帶著也大大打擊了美國大眾對于會計師以及財務報表的信賴。社會各界對于安然公司會計造假案引發的一系列會計、審計、公司治理、證券交易及其監督等問題進行了廣泛的探討，尤其是在安然公司會計造假案后，又接連發生了施樂、世通等大公司會計造假案，使人們認識到這可能是由于美國資本市場存在系統性的缺陷所致。企業不實的財務報表使投資者陷入猶似20世紀30年代經濟大蕭條以來最嚴重的信心危機。為重新樹立投資人的信心，強化企業財務報表的可信度，在美國各界的敦促下，美國國會參眾兩院加快立法進程，美國國會于2002年7月25日通過了《2002年沙班斯—歐克利斯法案(Sarbanes-OxleyAct of 2002)》(以下簡稱《法案》)。2002年7月30日，該法案經美國總統布什簽署后，正式成為法律并生效，這是美國自1930年證監管會成立以來最重大的財經改革措施。近代會計審計史表明，證券市場發生的重大危機事件必然影響甚至改變會計審計的發展進程、發展模式和方向。1929年美國股市的崩潰以及由此引發的長達4年的全球經濟危機，不僅終結了放任自由的資本主義時代，也徹底改變了證券市場的“游戲規則”，直接導致了美國《1933年證券法》和《1934年證券交易法》的出臺，以及美國證券交易委員會(SEC)的成立，最終促使美國公認會計準則和審計準則的誕生，從而孕育了美國資本市場數十年的繁榮和會計、審計行業的發展。這兩部法律在美國經濟發展史上具有里程碑式的重大意義。然而如今已事過境遷，經濟發展水平和經濟社會環境發生了巨大變化，證券監管的范圍、對象、內容、手段、標準等出現了許多新的現象與問題。為此，《2002年沙班斯—歐克斯利法案》不僅對《1933年證券法》和《1934年證券交易法》的許多內容作了重大修改和補充，而且對會計行業的監管、審計 1 獨立性、財務信息披露、公司責任、證券分析師行為、證券交易委員會的權利與責任、法律責任等諸多方面作了新的規定。美國會計、審計法律制度的變革，對其他國家相關立法也具有重大影響。研究安然事件以后美國會計法律制度的變革，對于完善我國的會計法律制度建設，無疑具有重大的參考意義。

二、《2002年沙班斯—歐克斯利法案》中有關會計制度的主要內容

(一)成立公開公司會計監督委員會(簡稱AOB)，加強對會計行業的監管 安然事件后，美國會計行業的監管體制受到廣泛抨擊。美國對會計行業的監管一直是以自律管理為主。美國注冊會計師協會(AICPA)自成立以來，一直扮演著雙重角色：既是注冊會計師合法權益的守護神，又是注冊會計師執業行為的監督者。1977年，為了加強對會計業的監督，AICPA發起了“公共監管委員會”(簡稱POB)，負責對注冊會計師的監管。但是，POB實際上沒有多大權力，無所作為。由于POB無法保護公眾利益，在外界壓力下，POB的成員于2002年5月1日投票決定終止其有效活動。為了加強對會計行業的管理，法案規定，建立一個獨立于美國注冊會計師協會的監督機構———公開公司會計監督委員會，簡稱AOB，實施對注冊會計師行業的監管。會計行業的監督權由行業自律組織轉向行業外的獨立機構。根據法案規定，AOB在法案批準生效后270天內成立。它是由SEC監督設立的非營利的法人組織，但不屬于政府機構。AOB的成員為5人，任期5年，連任最多不超過2屆，并且均為專任；其中應有2人有會計師資格，2名成員在任職前5年內沒有擔任過執業會計師。建立AOB的主要目的是監督公開發行證券公司的審計工作，以保護投資者的利益。法案還規定，AOB的資金來源除向會計師事務所收取登記費及年費外，其資金來源為公開發行證券的公司撥付。具體方法是，AOB每年制定出年度預算，然后在所有公開發行證券的公司中進行分攤，分攤的基礎是上一會計年度每家公司月平均市值占所有公司月平均市值的比例。從每家公司收取的資金即形成“會計支持費”。AOB的主要職責包括：制定審計準則、對會計師事務所進行注冊、對注冊會計師的業務活動進行監督、對違法行為進行調查與處罰等。AOB雖然不是一個政府部門，但它絕非一般的民間機構，而是一個由政府催生、受SEC監督、政府色彩濃厚的機構。例如，SEC對AOB有依法認可的權利，審核AOB的相關規章，更改其章程及相關對會員紀律處置的決議，并包括聘用及解雇AOB委員。另外，SEC在世界通信公司爆發會計師財務報告簽證不實至公司虛報獲利事件爆發當日，立即宣布國會已確定7.76億美元的證管會下年度預算，以資助美國對會計師界的改革。由此可見，AOB的建立標志著安然事件后美國一種新的會計行業監管方式即將出現。

2(二)強化會計師的獨立性，對會計師非審計服務業務予以限制

獨立性是注冊會計師的靈魂，也是注冊會計師職業生存和發展的源泉，但在實踐中，在利益驅動下，注冊會計師的獨立性在無形中削弱了。有資料顯示，1999年美國會計師行業咨詢收入占全部業務收入的比例高達51%。安然公司每年支付給為其進行財務審計的會計師事務所安達信的費用高達5 200萬美元，其中屬于審計收入的部分并不高，約為2 000萬美元，其中一部分是同業評鑒費，另一個最大的費用是管理顧問收入，高達2 700萬美元。當一個客戶的貢獻高達如此程度時，恐怕所有的會計制度及準則訂得再好，都有可能失去它原先預定的作用。安然事件之前，美國SEC前主席Arthur Levitt在任時曾極力主張拆分咨詢業務，但在巨大的行業利益驅動下，美國五大會計師事務所強力游說，終未拆成。安然事件后，公眾強烈指責審計獨立性在咨詢中受到影響。2002年1月17日，ArthurLevitt在《紐約時報》上發表題為“誰來審計審計師”的文章，重提以前的主張，要求對事務所同時提供審計和咨詢服務予以限制。安然事件后，迫于外界壓力，除安達信以外的四大會計師事務所也公開表示愿意拆分咨詢業務。為了提高會計師的審計質量，重樹會計師的誠信形象，法案對會計師審計的獨立性問題作了專門而詳細的規定。具體包括：

(1)限制會計師的業務范圍，禁止會計師同時向同一客戶提供審計及非審計業務。另外，法案授權SEC由AOB明確界定該“非審計服務的范圍”。這些范圍包括：①代客戶處理帳戶；②財務資訊系統的設計與實行；③估價服務，公平性意見或相關報告；④精算服務；⑤內部稽核服務；⑥管理性功能或人力資源；⑦經紀、中介、投資顧問或投資銀行服務；⑧與查帳無關的法律服務和專家服務；⑨其他。如果會計師事務所同時給同一客戶提供審計及上述范圍以外的非審計服務，則需先經客戶的審計委員會同意，并對非審計服務予以披露。

(2)建立了審計合伙人定期輪換制。法案明確規定了擔任公開發行公司之簽證會計師(包括協同復核會計師)的時間不得超過5年。安然事件后，美國國會參眾兩院和社會各界曾經對于會計師事務所及其審計合伙人在對某一公司實施審計時是否需要實施定期強制輪換制度有過激烈的爭論，意見分歧較大，法案最終采取了一種折中的作法，規定某家公開發行公司的審計合伙人應當定期輪換。但是對于會計師事務所，則沒有規定強制輪換制度。然而，法案要求美國總審計長就會計師事務所實施定期輪換制的潛在影響問題進行研究和評估，并在法案生效后1年內向參眾兩院報告研究與評估的結果。這意味著，為了提升會計師審計的獨立性，美國國會仍然存在著要求會計師事務所也實施定期強制輪換的可能性。

(3)法案規定了“旋轉門”條款，即明確禁止公開發行公司的簽證審計人員在 3 離職后1年之內到其所審計的公司擔任主管。安然事件后，很多美國公眾指責很多安達信的前工作人員到安然公司擔任主管，影響了會計師從事審計業務的獨立性。因此，法案設計了“旋轉門”條款，以維護會計師從事審計業務的獨立性。

(4)法案明確規定會計師必須就公司管理層對內部控制的評估結果出具查核意見，以保證評估結果的真實性。

(三)強調以“原則”為基礎制定會計準則

安然事件后，美國國內就會計準則的制定以“具體規則”為基礎，還是以“基本原則”為基礎，展開了激烈的爭論。美國會計準則的制定機構為財務會計準則委員會(FASB)。目前，FASB選擇的是以“具體規則”為基礎的準則制定方式。這種方式操作性強，但容易被規避。安然事件表明，以“具體規則”為基礎的準則不僅滯后于金融創新，而且企業可以通過“業務安排”和“組織設計”輕而易舉地逃避準則的約束。另外，企業會計人員和注冊會計師也只是一味地迎合會計準則的具體要求，而在一定程度上忽視了經濟交易的實質，從而在對某些交易的處理上喪失了基本的會計、審計職業判斷要求。而國際會計準則委員會(IASC)及改組后的國際會計準則理事會(IASB)選擇的是以“基本原則”為基礎的準則制定方式。這種方式要求會計人員和注冊會計師在運用準則時具有較高的專業判斷能力，這種方式也不太容易被企業精心策劃的“業務安排”和“組織設計”所規避。安然事件后大眾指責美國的會計準則未能有效地防止財務舞弊案的發生，安然公司的會計造假也是鉆了美國會計準則不合理的空子。安達信首席執行官喬·貝拉爾迪偌在接受記者采訪時曾發出這樣的感慨：“安達信無權迫使客戶披露隱藏在特別目的實體的風險和損失，客戶常說，準則并沒有要求對此予以披露。”因此，改變美國以“具體規則”為基礎的會計準則體系轉向以“基本原則”為基礎的會計準則體系，堵塞會計體系中存在的漏洞，成為提高會計信息質量、保護投資者利益的必然之舉。法案雖然沒有明確規定美國會計準則的制定應堅持以“基本原則”為基礎，但從該法案要求SEC具體研究美國采用以原則為基礎的會計體系的規定來看，已經預示著美國會計準則的制定將發生方向性轉變。同時，法案還規定SEC應當制定對于保護投資者或者公眾利益所必須的恰當的會計準則，會計準則機構制定的所有會計原則都必須得到SEC的認可，而且必須由SEC決定會計準則制定機構是否有能力改進財務報告的正確性與有效性；是否有能力協助SEC實現其監管要求等。另外，會計準則機構還應當每年向SEC提交年度報告等。這些規定將對會計準則制定機構構成很大的制約。

(四)加強對公司內部的財務監督，提高財務報表的透明度

安然事件發生的一個重要原因是對公司內部的財務缺乏有效的監督，財務報 4 表缺乏透明度。對此，法案作了明確的規定，以提高公司財務報表的透明度。這些規定包括：

(1)強化公司審計委員會在內部會計監管上的權力。法案規定，所有公司均應設立審計委員會，負責監督內部稽核人員及審計工作人員，并且在審計委員會中至少應有一名財務專家。審計委員會成員應全部來自于獨立董事。

(2)明確財務報告編制的責任主體。法案明確規定，公司的首席執行官(CEO)和首席財務官(CFO)應為公司財務報表及相關披露承擔保證責任，公司因不當行為而嚴重違反證券法中有關財務報告的規定，從而被要求重編報表，在這種情況下，公司的CEO和CFO所獲得的有關獎金和證券投資收益將被沒收退給公司。

(3)禁止公司任何管理人員、董事或其他人員故意以不當方式影響或誤導會計師查核財務報表，如果這些人員為了達到使所提交的財務報表產生重大誤導的目的，而對實施公司財務報表審計的會計師采取任何欺騙性的影響、脅迫、操縱或者誤導的行為，均將被視為非法行為。

(4)法案要求公開公司應當以簡明易懂的文字即時公開公司財務報表及營運情況的重大變動，包括公司營運趨勢及質量的有關資訊。

(5)法案要求公司應在財務報告中披露各種資產負債表外的交易，并且建議SEC研討資產負債表外融資及特殊目的企業的會計處理問題。根據美國法律的規定，一旦企業員工行使股票選舉權，企業主即可獲得減稅，減稅幅度根據選舉權履約價與股票現值之間的差額計算。這樣，股票選擇權就成為一種“隱形”報酬，使企業忽略成本，又能享受減稅的好處。為糾正過去企業因員工行使股票選擇權而享受減稅優惠，卻又不必將選擇權列為支出的缺陷，法案要求企業必須在財務報告中將發放給員工的股票選擇權列為開支，以提高企業的財務透明度，并以此作為推動會計改革的頭號目標。此外，美國投資管理研究會(AIMR)也提出惟有獨立、免于不當政治壓力的財務會計準則委員會，加上證管會的積極執行，才能建立良好的財務報告制度，重建協會的信心。協會認為，必須將投資人的需求置于公司利益之上，否則，將會有更多的安然案發生。該協會總裁鮑曼(ThomasA.Bowman)表示，會計準則必須做到：①在資產負債表上列明所有控制資產與應付債務；②說明如何使用衍生性金融商品及其原因；③計算并載明員工股票選擇權的補償費用；④以公平價值列出所有金融資產負債以及衍生性金融商品，并將任何改變列入盈余申報中；⑤實施并披露有意義的市場敏感分析，供使用者預測市場狀況改變時的潛在風險。雖然法案對于資產負債表外融資及企業特殊目的的會計處理問題沒有進行系統規定，但法案建議(SEC)對此進行研討，并提出相應的處理意見。由此可見，美國政府在不久的將來，會對這些特殊情況下的會計 5 處理問題進行規范，以提高企業財務報告的透明度。

三、對我國立法的幾點啟示

以安然事件對照我國情況，頗有諸多相似之處。近幾年來，我國證券市場中的會計造假案時有發生，并有呈上升的趨勢。有學者考察了1994年1月至2000年12月中國證監會披露的對證券違法違規的226個處罰公告，統計出346項違反證券法規的行為。在346個觀察值中，中介機構提供虛假證明的個案占10.7%，披露虛假財務報告的比率為8.4%，兩項合計為19.1%。由此可見，公司欺詐發行與中介機構提供虛假證明的行為構成了證券市場監管的重點之一。特別是以銀廣夏為代表的重大會計舞弊案，使證券市場頻頻遭遇“地雷”，投資者的信心受到嚴重打擊，甚至到了使中小投資者難以忍受的地步。美國安然事件發生的原因，可以給我們提供良好的借鑒。而事后美國政府與社會各界的反應與采取的補救措施，也給我們提供了許多寶貴的啟示。

(一)加強對會計行業的監管，預防會計造假案的發生

安然事件后，美國所確立的新的會計監管體制最終是否能得以實行，其實際效果較自律管理是否更好，是否會造成過大的監管成本，還有待于實踐檢驗，但其基本思路和理念值得我們借鑒，即我國應將審計業務的監管置于公眾監督之下，強化審計人員對公眾的責任意識。目前，我國對會計的監管主要通過會計行業的自律組織———中國注冊會計師協會來進行。該協會掛靠財政部。財政部在監管會計行業中占有重要地位。由于特殊的原因，我國的會計師事務所大多與財政部門有著千絲萬縷的聯系，很多會計師事務所原來都隸屬于財政部門，因此，在這種背景下，通過財政部、注冊會計師協會來監管會計行業，其監管效果是值得懷疑的。我們認為，我國有必要建立一個完全獨立于財政部和會計行業自律組織之外的監管機構，且該機構中必須有一定比例的非會計行業的人員，以確保監管的公平性。這一機構可設在中國證監會下，由證監會監督與管理。因為證券市場中的會計業務是會計業中的最重要的部分，也是最容易出現財務舞弊的行業。而證監會是監管全國證券業的最高機構，它對上市公司的資訊相當熟悉，并具有大量的熟悉證券業務的專業人才，這樣可以節約監管成本，提高監管效率。

(二)對會計師事務所的業務范圍給予適當的限制，確保會計師執業活動的獨立性

安然事件的發生，會計師失職無疑是最主要的原因之一。而會計師失職的主要原因是其缺乏應有的獨立性。眾所周知，獨立性是會計師得以生存的關鍵。安達信會計師事務所同時兼任了安然的企業財務審計與管理咨詢業務：一方面，它是公司獨立的查帳人，必須確保公司的財務報表準確無誤；另一方面，它又身兼 6 財務顧問，必須協助安然主管獲利更多，同時減少稅收。這樣就產生了一種利益沖突，使安達信無法公正地審計安然公司的財務帳目。一般而言，會計師在面對巨額利益時，專業的獨立性往往會喪失。會計的獨立性一旦喪失，屬于這個專業的良心也就會被出賣。我國目前對會計師的業務范圍沒有多少限制，一家會計師事務所可以同時為一家上市公司提供審計和管理咨詢服務，這樣必然產生一種利益沖突，而使會計師缺乏應有的獨立性。對此，我們認為，我國應修改現行的會計法規，明確禁止一家會計師事務所同時為一家上市公司提供審計和管理咨詢服務，同時，為確保會計師的獨立性和公正性，我國立法應嚴格禁止會計師到其所在的會計師事務所擔任審計的公司任職。安然事件后，公眾指責安達信會計師事務所指派會計師到安然公司任職，影響了會計師的獨立性，這直接導致法案規定了“旋轉門”條款。我國會計行業也存在類似情況，即會計師事務所指派會計師到其擔任審計業務的公司任職，從而使會計師事務所與上市公司建立緊密的聯系，并且能夠年年續約。這樣會計師事務所做到了“會計兼顧問”、“查帳兼財管”，以獲取高額的收入。此外，有的會計師事務所長期擔任一家上市公司的審計業務，容易產生一些弊端，如雙方維持長期合作關系，很可能使委任會計師忽視公司的潛在問題，使會計師失去其應有的獨立性。因此筆者建議，我國宜借鑒美國的做法，明文禁止會計師事務所指派會計師到其擔任審計業務的公司任職，同時還應規定，公司委任的會計師必須定期更換，使公司無法與同一家事務所長期維持合作，減少會計師與公司經營階層串謀舞弊的可能性。

(三)完善會計準則，加快制定特殊事項的會計準則

會計準則是證券市場正常運行的基本制度之一。安然事件后，為避免本國公司重蹈覆轍，亞洲許多國家和地區加緊了會計準則建設的步伐，美國也對會計準則作了重大修改。我國現行的會計準則存在諸多缺陷，這是我國近幾年來出現眾多財務造假案的一個重要因素。同時，我國現行會計準則對某些特殊事項的會計處理沒有涉及。從美國近幾年出現的財務舞弊案來看，大多數問題都發生在新興業務的會計處理上，如新經濟環境下的收入確認、表外事項、金融衍生工具、員工紅利，等等。我國還有一些特殊事項，如托管、重組、三產公司、關聯交易特別是與大股東的交易、下崗人員費用，等等，此類事項在目前經濟轉型階段發生的頻率較高，而且隨著我國經濟的發展，上述事項會愈來愈多。安然事件暴露了美國會計準則存在的缺陷，特別是特殊目的實體或特殊目的載體的準則，以及與此相關的合并會計報表和表外披露信息的準則，沒有“將有關的會計規則置于風險與報酬的概念的基礎之上”。可以說，特殊目的實體是安然公司造假案的核心概念。安然事件后，美國國會對此作出迅速反應，修改了會計準則，對一些特殊事 7 項的會計處理作了明確的規定，以防止財務造假的發生。我國應盡快出臺相關準則和制度，避免企業有漏洞可鉆。

(四)不能過分迷信美國的獨立董事制度

完善公司治理結構是確保會計信息質量的關鍵。健全的公司治理既可以防范舞弊行為，也有助于提高會計信息的可靠性。美國獨立董事制度倍受我國學者和政府的推崇，并且這種制度在我國已大規模登堂入室。中國證監會還為此專門發布了《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，決定在上市公司中全面推行獨立董事制度。筆者認為，美國獨立董事的產生及其發展有其特定的歷史背景，而我國完全缺乏這種背景。另外，安然事件表明，獨立董事制度并非萬能，它仍存在諸多缺陷。安然公司的董事會成員共有17名，其中有15名獨立董事；審計委員會的7名委員全部由獨立董事組成；主席由已退休的斯坦福大學商學院前院長、會計學教授羅伯特·杰迪克擔任。獨立董事中不乏知名人物，包括美國奧林匹克委員會秘書長、美國商品期貨交易管理委員會前主席、通用電氣公司前主席兼首席執行官、德州大學校長、英國前能源部長等社會名流。但是，公司雖有如此眾多的德高望重的獨立董事，也未能為安然公司的股東們把好對高層管理人員的監督關。這不得不使我們懷疑獨立董事制度在中國的實施效果。由于中國特殊背景，獨立董事很難擔任有效監督經營管理者的重任。筆者認為，對于公司經營管理層的監督，最重要的莫過于財務監督。目前，我國大多數公司的虛假資訊主要是財務造假。因此，我們可以通過設置獨立監事會來對董事會進行監督，如讓銀行等金融機構以獨立監事的身份參與公司的治理結構。在監事會下設一個審計委員會，具體負責對公司財務的監督，審計委員會全部由獨立監事組成，獨立監事中必須有一定比例的專業人員。

(五)完善股票期權激勵機制，根除公司管理層財務造假動機

股票期權激勵機制是美國對上市公司經營管理層普遍適用的一種激勵手段。據資料統計，美國90%以上的上市公司都實行這種機制，并且公司的經營管理層通過股票期權所獲取的收入遠遠超過其他收入。美國大公司CEO以現金方式領取的年薪平均為200萬美元，而每年以股票期權方式得到的報酬高達1 000~1 500萬美元。過去10年間，美國公司CEO的平均報酬增長340%，每年約為1 100萬美元，少數CEO的年薪高達10億美元，這些收入大部分是通過股票期權獲得的。由于存在巨大的利益驅動，公司的經營管理層會想方設法地使本公司的股票價格上漲，而財務造假則是最有效、最便捷的方法。并且根據美國會計準則，年薪、資金和退休福利必須作為費用予以確認，而最具價值的股票期權卻不必作為費用確認，只需在報表附注中披露，這就更加誘使公司管理層進行財務造假。安然事 8 件和世界通信事件后，關于改革股票期權會計處理的呼聲日益高漲。美國新法案對股票期權的會計處理問題作出了明確規定，要求將行使股票期權所獲得的收入列入公司開支，同時規定：如果出現財務造假，公司管理層因行使股票期權所獲取的收入將被全部沒收。目前我國已在大多數上市公司中推行股票期權制，但相關的立法卻相當滯后，至今沒有一部專門的法律規范股票期權的運行，大多數只是一些地方性法規。同時，我國的證券市場還不太規范，很多上市公司的管理層通過操縱市場、財務造假等不當手段使本公司的股票價格上漲，由此獲取高額收入。股票期權可以是激勵源泉，但若缺乏強有力的約束機制，那么其背后蘊涵的巨大利益驅動，足以促使上市公司的管理層采用激進的會計政策，甚至成為財務造假的動因。為了預防財務造假，筆者認為，我國可借鑒美國的作法，對行使股票期權給予規范，要求上市公司將股票期權確認為公司費用，同時應規定，如果一旦發現公司有財務造假的行為，應將其行使股票期權所獲得的收入全部沒收，并追究相應的刑事責任，從源頭上根除公司管理層的財務造假動機。