第一篇：淺談中國(guó)《反壟斷法》的缺陷及完善路徑

淺談中國(guó)《反壟斷法》的缺陷及完善路徑

論文關(guān)鍵詞：反壟斷;完善路徑;網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì);工業(yè)經(jīng)濟(jì)

論文摘要：《反壟斷法》的出臺(tái)對(duì)于保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序地發(fā)展有著重要的意義，但是，產(chǎn)生于工業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的《反壟斷法》還存在一些缺陷，不利于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，在金融危機(jī)的壓力下，選擇科學(xué)的完善路徑對(duì)之進(jìn)行必要的完善尤其有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

《反壟斷法》的出臺(tái)有利于打破中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中的各式經(jīng)濟(jì)壟斷及所謂的行政壟斷，創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)有序的環(huán)境，但是這部主要基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而制定的法律，能否適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序的目的，尚需對(duì)《反壟斷法》從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行深入考察和分析，并從科學(xué)的路徑進(jìn)行不斷地完善。

1.《反壟斷法》的價(jià)值取向存在偏差。反壟斷法在中國(guó)被寄予了不合理的期望。從《反壟斷法》首次見(jiàn)諸報(bào)端，媒體就將之哄抬為破除行政性壟斷的“神兵利器”，一些學(xué)者和官員對(duì)此也津津樂(lè)道?！斗磯艛喾ā分幸蔡幪幙梢钥吹綄?duì)這種期望的遷就，如對(duì)行政性壟斷單設(shè)一章，明文規(guī)定對(duì)中小企業(yè)的偏向保護(hù)等。而《反壟斷法》真正的宗旨應(yīng)當(dāng)是保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，不是有意地保護(hù)某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者或打擊某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者。行政壟斷是特定歷史階段的產(chǎn)物，它的破除決不是靠一部法律就能完成的，與市場(chǎng)規(guī)律相違背的行政壟斷并不會(huì)長(zhǎng)期存在[1]，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來(lái)可能成為執(zhí)法重點(diǎn)的仍將是私人壟斷，所以私人壟斷才應(yīng)是《反壟斷法》的核心，這是法律應(yīng)具有的前瞻性的要求。《反壟斷法》固然承擔(dān)著一定的歷史任務(wù)，但并不能因此就應(yīng)當(dāng)留下了朝令夕改的隱患。

2.《反壟斷法》可操作性不是太強(qiáng)。中國(guó)《反壟斷法》的起草中，缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)和法律實(shí)務(wù)界的建議，反映在法律條文上，就是規(guī)則設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和可操作性，如豁免的規(guī)定不合理、強(qiáng)制兼并前通報(bào)、未規(guī)定行政執(zhí)法的具體程序、沒(méi)有效率抗辯等等。美國(guó)反托拉斯法的歷史表明，競(jìng)爭(zhēng)法設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)就是壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)論證了反壟斷的必要性和法律賦予政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的必要性。如果脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持，競(jìng)爭(zhēng)法就成了無(wú)本之木，科學(xué)性失去了根據(jù)，很容易在各種利益的左右下成為政府任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具。而法律實(shí)務(wù)界提出的建議對(duì)中國(guó)立法尤其重要。中國(guó)以往很多法律，在起草和出臺(tái)時(shí)宣稱廣泛吸取了各方經(jīng)驗(yàn)，但一旦付諸實(shí)踐，就暴露了難以操作的問(wèn)題，然后只好借助于已被認(rèn)為有“越權(quán)”之嫌的司法解釋。有時(shí)候法律前腳才出臺(tái)，法務(wù)界后腳已經(jīng)在催促司法解釋跟上了。這說(shuō)明中國(guó)立法技術(shù)尚待提高，也反映了中國(guó)立法與實(shí)踐在一定程度上的脫軌。為了增強(qiáng)法律的操作性，在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取實(shí)務(wù)界的意見(jiàn)。

網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下，壟斷市場(chǎng)的形成機(jī)理、特征及其績(jī)效與工業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下相比發(fā)生了巨大變化，有些變化甚至是根本性的。這些變化對(duì)各國(guó)政府的反壟斷實(shí)踐提出了新的挑戰(zhàn)。中國(guó)于2007年通過(guò)、2008年8月1日起施行的《反壟斷法》，是產(chǎn)生于工業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的，它能否有效地規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品市場(chǎng)上的壟斷行為，既是一個(gè)必須認(rèn)真研究的理論問(wèn)題，也是一個(gè)亟待解決的實(shí)踐問(wèn)題。

第一，在政府反壟斷目標(biāo)上，應(yīng)注重維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和維護(hù)消費(fèi)者利益在網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)外部性及所產(chǎn)生的正反饋效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品的特征，決定了寡頭壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的主要形式。一般而言，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，某種壟斷力量會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手造成巨大的壓力。如果這種市場(chǎng)控制能力沒(méi)有窒息該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，和因此損害消費(fèi)者利益，或者如果具有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)沒(méi)有濫用其優(yōu)勢(shì)地位，透過(guò)串謀、脅迫和掠奪定價(jià)方式排斥競(jìng)爭(zhēng)以致?lián)p害消費(fèi)者利益，那么反壟斷法就不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行懲罰。如果政府反壟斷的目標(biāo)僅僅立足于一味地打破企業(yè)壟斷地位，有可能最終損害消費(fèi)者福利。因此，政府反壟斷的目標(biāo)應(yīng)從主要限制壟斷地位、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者利益轉(zhuǎn)為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)序、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、維護(hù)消費(fèi)者利益。從美國(guó)近年來(lái)的反壟斷實(shí)踐看，其反壟斷政策目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。就中國(guó)而言，在《反壟斷法》的實(shí)施過(guò)程中，也應(yīng)該在反壟斷目標(biāo)上注意這一問(wèn)題。

第二，在政府反壟斷指向上，應(yīng)注重規(guī)制企業(yè)壟斷行為，而非壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[2].在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下，判斷企業(yè)壟斷程度的主要依據(jù)是市場(chǎng)行為，而不再是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)行為衡量是否存在壟斷，如運(yùn)用勒納指數(shù)和貝恩指數(shù)法衡量單個(gè)企業(yè)的壟斷勢(shì)力，運(yùn)用賣(mài)方集中度、洛倫茲曲線、基尼系數(shù)、赫芬達(dá)爾指數(shù)等判斷各產(chǎn)業(yè)壟斷勢(shì)力。而在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，判斷壟斷程度的依據(jù)已不再是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而主要是看其市場(chǎng)行為。一方面網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)本身就是寡占型的;另一方面壟斷企業(yè)占有很大的市場(chǎng)份額是暫時(shí)的，今天是第一的，不能保證永遠(yuǎn)第一;此外網(wǎng)絡(luò)時(shí)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，及企業(yè)規(guī)模向小型化方向發(fā)展，使壟斷不一定和大規(guī)模相連，壟斷產(chǎn)品的價(jià)格也不是傳統(tǒng)壟斷下的高價(jià)。因此，判斷企業(yè)的壟斷程度主要不在于企業(yè)的市場(chǎng)份額和產(chǎn)品價(jià)格，而在于是否濫用市場(chǎng)壟斷地位，通過(guò)其他方式排斥競(jìng)爭(zhēng)和侵害消費(fèi)者利益等市場(chǎng)行為。從這個(gè)意義上講，中國(guó)反壟斷規(guī)制應(yīng)主要針對(duì)企業(yè)的壟斷行為，而不是壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

第三，在政府反壟斷問(wèn)題上，還應(yīng)高度關(guān)注現(xiàn)代企業(yè)合作帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)之間的合作策略使反壟斷問(wèn)題變得更加復(fù)雜化。長(zhǎng)期以來(lái)，在產(chǎn)業(yè)組織研究中人們對(duì)策略行為，尤其是合作性的策略行為的消極作用看得過(guò)重，往往把合作性策略行為視為損害競(jìng)爭(zhēng)的合謀或串謀，對(duì)其在超強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)條件下對(duì)資源優(yōu)化配置的積極作用估計(jì)不足。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)行為發(fā)生了重大變化，企業(yè)之間建立了合作性競(jìng)爭(zhēng)的新型競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，合作性策略行為的普遍存在就是這種合作性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的直接表現(xiàn)。對(duì)于一個(gè)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)而言，合作存在著兩個(gè)層面：一是企業(yè)內(nèi)部的合作，即從市場(chǎng)上獲得的生產(chǎn)各要素在企業(yè)組織內(nèi)部進(jìn)行的合作;二是企業(yè)與企業(yè)之間發(fā)生的各種合作。對(duì)于企業(yè)間合作的行為認(rèn)定，我們必須摒棄新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，把企業(yè)間的合作視為合謀或串謀會(huì)損害消費(fèi)者的利益，導(dǎo)致所謂的“反競(jìng)爭(zhēng)性合作”。在企業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)下，企業(yè)的合作性策略行為絕大多數(shù)是在技術(shù)開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)、物流等領(lǐng)域的合作，不是所謂的價(jià)格合謀;企業(yè)橫向的合作性競(jìng)爭(zhēng)行為并非必然反競(jìng)爭(zhēng)，也不都是壟斷行為。因此，對(duì)于企業(yè)間的合作，我們必須有客觀、全面的認(rèn)識(shí)，既要看到企業(yè)合作可避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起的資源浪費(fèi)，可促進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面的積極作用，同時(shí)又不能忽視一些企業(yè)通過(guò)隱蔽性合作手段達(dá)到壟斷和控制市場(chǎng)的目的。當(dāng)前，中國(guó)反壟斷規(guī)制中，對(duì)待企業(yè)合作應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)于可能導(dǎo)致壟斷的合作行為，應(yīng)當(dāng)持相對(duì)較為靈活的態(tài)度，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)反壟斷政策不斷進(jìn)行調(diào)整;二是要從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面考察企業(yè)之間的合作，某些合作從靜態(tài)看可能限制了競(jìng)爭(zhēng)，但卻增加了動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)，限制了一個(gè)層次的競(jìng)爭(zhēng)卻增加了另一個(gè)層次的競(jìng)爭(zhēng)。反壟斷規(guī)制的一個(gè)重要任務(wù)就是從政策上和制度上規(guī)范企業(yè)間的合作行為，有效地克服和限制合作所造成的負(fù)面效應(yīng);三是要正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下的壟斷，正如不能將壟斷視為排斥競(jìng)爭(zhēng)一樣，也不能將合作、聯(lián)盟等同于勾結(jié)、合謀。反壟斷政策的制訂不能因?yàn)榉磳?duì)合作性壟斷行為而損害了整個(gè)社會(huì)的合作機(jī)制。

第四，在政府反壟斷過(guò)程中，還應(yīng)注意把握以下幾個(gè)原則。首先，搞清壟斷形成的真正原因是什么，不能把壟斷一概視為反競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)根據(jù)一定的市場(chǎng)規(guī)范對(duì)壟斷予以劃分，然后針對(duì)具體問(wèn)題采取具體措施，否則就會(huì)以偏概全。其次，衡量一種競(jìng)爭(zhēng)行為是否是壟斷，關(guān)鍵要看這種競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)消費(fèi)者的福利有什么影響。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下的壟斷，無(wú)論從形成機(jī)理、特征表現(xiàn)以及產(chǎn)生的績(jī)效方面，都與工業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下具有很大的不同，《反壟斷法》在對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與企業(yè)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，必須充分考慮網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件下壟斷的具體特征及其影響，并采取相應(yīng)的措施，既維護(hù)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和技術(shù)創(chuàng)新水平的提高，又有利于提高消費(fèi)者福利水平，實(shí)現(xiàn)盡可能好的市場(chǎng)績(jī)效。

第二篇：中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺陷及完善措施分析

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺陷及完善措施分析

【摘 要】本文闡述了中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要現(xiàn)狀，分析了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財(cái)政制度帶有的缺陷，通過(guò)筆者的學(xué)習(xí)經(jīng)歷與感悟，提出了有關(guān)想法，力求為全面展現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響、提高促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度的改革給出有意義的建議，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各企業(yè)制度改革給出關(guān)鍵性的參照。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度；缺陷；資金管理

現(xiàn)今中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度中存在著一定程度上的缺陷，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，存在行政管理上的漏洞，本文為完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理體制、全面展現(xiàn)財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的影響給出一定的參照，也給我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金管理帶來(lái)有價(jià)值的參考。

一、中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

1.推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的主要?jiǎng)恿?/p>

中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村占地面積廣，農(nóng)村人口眾多，“三農(nóng)”問(wèn)題向來(lái)是國(guó)家的主要問(wèn)題，綜合建立小康社會(huì)的關(guān)鍵點(diǎn)與難點(diǎn)還是農(nóng)村，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問(wèn)題，這一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的本質(zhì)性問(wèn)題，唯有農(nóng)村有著較好的發(fā)展以后，才可進(jìn)入全面小康社會(huì)，才可真正地達(dá)到共同富裕。要有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)加大力度，提高對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的進(jìn)步，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使改革惠及農(nóng)民，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

2.為底層政府實(shí)行行政權(quán)利給出財(cái)力保證

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度里最底層的財(cái)政機(jī)構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政職責(zé)的財(cái)力保障。中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)是為轄區(qū)里的公民給出加工與生活所需要的共用產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地方的文教衛(wèi)生業(yè)務(wù)。在實(shí)行這一職責(zé)的過(guò)程里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要資金的籌備、分配以及應(yīng)用狀況的監(jiān)測(cè)都要有由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在維持農(nóng)村地方穩(wěn)固，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的照常運(yùn)行，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每項(xiàng)制度按實(shí)際執(zhí)行，還有確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的工資準(zhǔn)則體制等各層面有著無(wú)法代替的作用，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最有力的財(cái)力保證。

二、中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財(cái)政制度帶有的缺陷

1.財(cái)政體系單位太細(xì)致化，很難做到事權(quán)和財(cái)權(quán)相平衡

筆者認(rèn)為，縣級(jí)是底層財(cái)政制度最合適的機(jī)構(gòu)。由于它是地方共有產(chǎn)品的主力支持方，帶有和財(cái)力相符合的巨大權(quán)利，并且在基礎(chǔ)教學(xué)、公共衛(wèi)生、城市維持建立等職責(zé)上有一個(gè)突出特征，即投資準(zhǔn)線帶有很大的變動(dòng)空間，所以縣級(jí)財(cái)政也就可以很大程度地達(dá)到職權(quán)和財(cái)力的統(tǒng)一。這些職權(quán)可比作自然界的“河流”，對(duì)財(cái)力的高低有調(diào)動(dòng)影響。反看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，因?yàn)榻逃?、衛(wèi)生、制度、策劃設(shè)計(jì)等職權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)就很單調(diào)，通常只是余下的行政事業(yè)資金等硬支出與城鄉(xiāng)小區(qū)業(yè)務(wù)等小額支出，變構(gòu)成財(cái)力、職權(quán)統(tǒng)一的難度：資金太少，吃飯便成了問(wèn)題，造成底層政權(quán)浮動(dòng)；資金提升太快與過(guò)多，就造成浪費(fèi)，行政投資膨脹。若一縣當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力相差太大，就易導(dǎo)致津補(bǔ)貼給予、公職人員酬勞的不合理下降，對(duì)公務(wù)員的穩(wěn)固與地方的統(tǒng)籌統(tǒng)一進(jìn)步很不利。

2.缺少過(guò)硬的財(cái)務(wù)管理者

如今中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織員工的財(cái)務(wù)管理水平較差，工作者大多是行政管理出身，缺少專業(yè)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)，就造成了財(cái)政資金管理出現(xiàn)不正規(guī)性，其體現(xiàn)有憑證管理錯(cuò)亂，許多財(cái)政來(lái)源的原始憑證丟失；會(huì)計(jì)課程調(diào)配不當(dāng)，部分資金的流動(dòng)僅有簡(jiǎn)單票子，未嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則做賬；沒(méi)有嚴(yán)格的資金管理制度，某些教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)進(jìn)展專項(xiàng)費(fèi)用被動(dòng)用；預(yù)算決算不當(dāng)，有些地方政府為了財(cái)政進(jìn)出吻合，在編輯決算時(shí)部分領(lǐng)導(dǎo)選擇掩蓋、降低收入，作假、增加支出的方法在賬上調(diào)節(jié)收支。這一弊端造成了資金使用效率大大降低，資金用途不明確，并成為滋生腐敗的搖籃。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的制約被慢慢撤掉

編輯財(cái)政預(yù)算的目標(biāo)就是為了較好地引領(lǐng)與監(jiān)管財(cái)政費(fèi)用的使用狀況，確保財(cái)政資金可以原有的作用，避免有關(guān)人員濫用職權(quán)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政費(fèi)用建立“外表工程”、“政績(jī)工程”甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

三、中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度完善的意見(jiàn)

1.改善轉(zhuǎn)移支付體制

在不變動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政地位的基礎(chǔ)上，縣級(jí)要嚴(yán)整與改善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付體制?？砂凑杖藛T組織大小、人口和地方面積等元素，預(yù)測(cè)給出縣上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)出，經(jīng)過(guò)挖峰平谷，把轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的支出數(shù)目達(dá)到平衡。對(duì)補(bǔ)助或上報(bào)內(nèi)容，要依照城鄉(xiāng)籌備、向農(nóng)村地方合理傾斜的原則給出配置準(zhǔn)則或負(fù)擔(dān)準(zhǔn)則，提高基本公共服務(wù)水平在縣域內(nèi)達(dá)到均衡，為更廣地方的基本公共服務(wù)平衡化提供條件與基礎(chǔ)。

2.使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)預(yù)算達(dá)到正規(guī)式管理

在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政水平均衡的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)財(cái)縣管作為一過(guò)渡性、基礎(chǔ)性的方法，要從提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)預(yù)算設(shè)定工作的指引與核查著手。應(yīng)做到：①縣級(jí)要清楚給出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)預(yù)算設(shè)定的指引性建議，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行預(yù)算內(nèi)外結(jié)合、全面詳細(xì)的組織預(yù)算。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外多余財(cái)力應(yīng)用的走向與程度都需給出準(zhǔn)確制度。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)預(yù)算要和縣本級(jí)機(jī)構(gòu)預(yù)算一同擬定，按同樣過(guò)程讓縣級(jí)審核、審定。根據(jù)縣級(jí)核查建議更改完成后再交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)定奪。③項(xiàng)目預(yù)算的整治、預(yù)備費(fèi)的使用、超額資金的動(dòng)用，在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管的同時(shí)，需要經(jīng)縣級(jí)政府核查批準(zhǔn)。

3.對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的確認(rèn)

在預(yù)算變更改善中，提倡把“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的準(zhǔn)則用于縣級(jí)以上政府，清晰解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，由縣級(jí)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)預(yù)算與效績(jī)審查。財(cái)政收入還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行當(dāng)?shù)毓苤疲么斯奈栲l(xiāng)鎮(zhèn)守土有責(zé)，美化投資環(huán)境，積極為公共服務(wù)，但財(cái)政提高主要和個(gè)人犒勞有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)擬定與監(jiān)管的主要點(diǎn)不在是本級(jí)收支總預(yù)算而是較詳細(xì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)預(yù)算，尤其是大項(xiàng)目收支的預(yù)算和實(shí)施狀況。

總的概括，要想改善中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有的影響力，還需財(cái)政管理者牢記人民財(cái)政是人民的責(zé)任，主動(dòng)地在日常實(shí)務(wù)中服從財(cái)政事務(wù)的各項(xiàng)規(guī)定和紀(jì)律，全面推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊墨.我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制研究―以浦東新區(qū)改革為例[D].復(fù)旦大學(xué)，2010

[2]李森.論我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的癥結(jié)與出路[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2012（12）

第三篇：中國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐及完善路徑

中國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐及完善路徑

——以行政審批制度改革為視角

李林

? 2013-03-26 17:15:55

來(lái)源：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第12月（上）

【摘要】在我國(guó)深化行政體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，改革和完善行政審批制度，是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要舉措，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)行政審批制度改革還沒(méi)有完全到位，存在政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，需要從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)以及電子政務(wù)建設(shè)。同時(shí)，更要強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；行政審批制度改革；電子政務(wù)；監(jiān)督制約

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成、全面實(shí)施憲法和法律成為依法治國(guó)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法治背景下，在我國(guó)現(xiàn)行管理體制下，深入實(shí)施行政許可法，不斷改革和完善行政審批制度，既是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要抓手，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目先后組織了五次大規(guī)模的清理，在清理審核的基礎(chǔ)上共取消2167項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的60.6%;地方各級(jí)政府也在中央的統(tǒng)一部署下，依法取消和調(diào)整了77629項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的一半以上。[1]

十多年來(lái)，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)為目標(biāo)，以清理、減少和調(diào)整行政審批項(xiàng)目為重點(diǎn)，以堅(jiān)持集中、便民、高效和廉潔審批為原則，以創(chuàng)新行政審批體制、建立政務(wù)服務(wù)中心為平臺(tái)，以實(shí)體集中審批與虛擬網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合為手段，全國(guó)行政審批制度改革取得了明顯成效，受到群眾和社會(huì)的廣泛好評(píng)，得到專家學(xué)者的充分肯定。

在地方行政審批制度改革中，海南大膽探索，勇于實(shí)踐，創(chuàng)新觀念，積極推進(jìn)行政審批體制機(jī)制改革，取得顯著成效，走在了全國(guó)的前列。海南以省人民政府政務(wù)服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱“海南省政務(wù)中心”)為平臺(tái)，相對(duì)集中行政審批權(quán)，大力改革行政審批的體制機(jī)制，著力推行行政審批的陽(yáng)光政務(wù)，全面提升行政審批的效率和群眾滿意度，初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”。

當(dāng)然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政審批制度改革也不例外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有大量法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章對(duì)行政審批做出了規(guī)定，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、國(guó)防、外交、公安、環(huán)境、資源、衛(wèi)生、教育以及物價(jià)、收費(fèi)、市政、城管等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)。從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求來(lái)看，從廣大人民群眾當(dāng)家作主對(duì)執(zhí)政黨和人民政府全心全意為人民服務(wù)的新期待新要求來(lái)看，從加強(qiáng)法治政府建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求來(lái)看，從監(jiān)督制約權(quán)力、建設(shè)廉潔政府對(duì)行政體制機(jī)制改革的深層次要求來(lái)看，目前我國(guó)法律體系框架下的行政審批制度還存在諸多弊端，我國(guó)的行政審批制度改革還沒(méi)有到位，存在以下突出問(wèn)題：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，不該管的事沒(méi)有完全放開(kāi)，該管的事沒(méi)有認(rèn)真管好，特別是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。政府還集中了過(guò)多的公共資源和社會(huì)資源，權(quán)力部門(mén)化、利益化的問(wèn)題依然存在，造成行政審批事項(xiàng)仍然較多，清理不徹底，一些應(yīng)該取消的審批事項(xiàng)被合并或調(diào)整為審核、事前備案等，一些審批事項(xiàng)程序繁瑣、時(shí)限長(zhǎng)、辦事效率低下。二是對(duì)行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)，特別是對(duì)非行政許可審批項(xiàng)目，管理不規(guī)范、隨意性大。一些部門(mén)和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷(xiāo)證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)。三是對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制還不健全，一些部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中，同時(shí)承擔(dān)審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能，權(quán)力濫用、權(quán)錢(qián)交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。[2]四是未從法律上明確實(shí)施行政審批制度改革的牽頭部門(mén)和責(zé)任主體，致使該項(xiàng)改革因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“主心骨”而難以深入。

從海南省的情況來(lái)看，隨著行政審批制度改革的深入，也面臨一些問(wèn)題與困難。其中有些問(wèn)題是需要海南省自身研究解決的，如行政審批制度改革主要在省一級(jí)層面，市縣區(qū)的改革進(jìn)展參差不齊，有的是“形象工程”，有的是收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，形成了省級(jí)審批辦事方便、市縣行政審批辦事難的現(xiàn)象;[3]更多的問(wèn)題則帶有全局性、普遍性特點(diǎn)，如政務(wù)中心的法律地位不確定、法定職責(zé)不清晰、審批項(xiàng)目界定和劃分困難、夾帶審批難清理等問(wèn)題，需要在深化全國(guó)行政審批制度改革中盡快解決。

繼續(xù)清減行政審批事項(xiàng)，從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)

行政審批是現(xiàn)代政府履行公共管理和服務(wù)職能、行使行政權(quán)力的重要方式和基本內(nèi)容。行政審批的權(quán)限設(shè)置、種類劃分、數(shù)量多少、力度大小、程序安排等，都與政府的角色和功能定位直接相關(guān)。在“小政府、大社會(huì)”以及“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最低、審批事項(xiàng)最少，所謂“政府最好，管得最少”;在“大政府、小社會(huì)”以及“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最強(qiáng)、審批事項(xiàng)最多，從火柴到鋼材、從搖籃到墳?zāi)篃o(wú)所不及。我國(guó)今天實(shí)行或試圖實(shí)行的是“大政府、大社會(huì)”以及“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的“第三種”管理模式，政府管理要有所為、有所不為。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近年來(lái)根據(jù)中央政府規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省級(jí)規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批約500～1500項(xiàng)，最多的省份已超過(guò)2300項(xiàng)。在我國(guó)深化行政體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府管理總的方向是減少審批事項(xiàng)，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境。政府管理應(yīng)遵循的總原則是：堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。[4]然而，由于“大政府”和“強(qiáng)政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性，加之政府職能轉(zhuǎn)變的不到位和行政法治的不完善，對(duì)政府部門(mén)有權(quán)有利的行政審批事項(xiàng)，往往被納入政府部門(mén)“有所為”的范疇而成為清理、減少和調(diào)整的難點(diǎn)、“硬骨頭”和“釘子戶”，而對(duì)政府部門(mén)不利或小利的行政審批事項(xiàng)，則比較容易清理、減少和調(diào)整。換言之，就是行政審批項(xiàng)目清理還不夠，清理掉的有許多是涉及面窄，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)度較低的項(xiàng)目，而涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)而且不符合生產(chǎn)規(guī)律要求的一些審批項(xiàng)目依然未得到清理。因此，前幾輪全國(guó)行政審批事項(xiàng)的清、減、調(diào)，盡管產(chǎn)生了可觀的數(shù)字和比例，某些“難點(diǎn)”項(xiàng)目也被清理掉了，但清、減、調(diào)的改革遠(yuǎn)沒(méi)有觸底，尤其是一些壟斷領(lǐng)域、利潤(rùn)高的事項(xiàng)和權(quán)力尋租行為，不僅成為改革的盲區(qū)或禁區(qū)，在有的地方和部門(mén)甚至還被鞏固和強(qiáng)化。更有甚者，部分審批事項(xiàng)在清理后搖身變?yōu)椤靶问綄彶椤被颉皞浒浮保瑢?shí)質(zhì)上是換個(gè)旗號(hào)變相審批，與國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的要求背道而馳。

面對(duì)行政審批事項(xiàng)“清理難、減少難和調(diào)整難”的“三難”問(wèn)題，應(yīng)主要從以下方面著手解決。

第一，明確行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)。按照溫總理的要求，下一步行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)是投資、社會(huì)事業(yè)和非行政許可審批等三個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于投資領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)當(dāng)只批準(zhǔn)或核準(zhǔn)政府投資項(xiàng)目和關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的項(xiàng)目;對(duì)于社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)放寬社會(huì)和私人資本進(jìn)入的限制，打破壟斷，擴(kuò)大開(kāi)放，公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng);對(duì)于非行政許可審批領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)清理一些部門(mén)和地方利用“紅頭文件”、規(guī)章等對(duì)公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織提出的限制性規(guī)定，對(duì)那些沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷(xiāo)證、準(zhǔn)運(yùn)證等管理措施，都必須予以取消。應(yīng)當(dāng)明確界定非許可審批項(xiàng)目的概念和范疇，研究建立并嚴(yán)格執(zhí)行非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)立制度，禁止以非許可審批變相審批的項(xiàng)目。

第二，依法設(shè)定和實(shí)施審批事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)設(shè)定任何審批事項(xiàng)都要于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公布草案、公開(kāi)聽(tīng)證等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的，任何行政機(jī)關(guān)都不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織的責(zé)任和義務(wù)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府部門(mén)職能配置，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。職能重復(fù)或相近的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)整合歸并;確實(shí)需要多個(gè)部門(mén)管理的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門(mén)，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止多重審批和推諉扯皮。應(yīng)當(dāng)合理劃分中央和地方政府的事權(quán)，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)宏觀管理，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上;市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等直接面向公民、法人和其他社會(huì)組織的具體管理服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)更多地交給地方政府。

第三，實(shí)施目錄管理，制定和公布全國(guó)的行政審批事項(xiàng)目錄。依法規(guī)范行政審批事項(xiàng)，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私及其他依法不予公開(kāi)的審批事項(xiàng)外，應(yīng)根據(jù)一定原則和權(quán)限，分別制定行政審批事項(xiàng)的國(guó)家部委目錄、各省目錄和全國(guó)總目錄。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是全國(guó)行政審批事項(xiàng)的底數(shù)，可為審批事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)管理打下基礎(chǔ)及提供依據(jù)。國(guó)家層面實(shí)施行政審批事項(xiàng)的目錄管理后，取消、調(diào)整、下放行政許可審批事項(xiàng)的針對(duì)性會(huì)更強(qiáng)，對(duì)公開(kāi)、清理、調(diào)整、統(tǒng)一、規(guī)范都有重要意義。國(guó)家各部委實(shí)施目錄管理，應(yīng)當(dāng)按照“先條后塊、條塊結(jié)合”的順序?qū)?xiàng)目進(jìn)行清理，摸清“家底”。此外，應(yīng)當(dāng)將全國(guó)、國(guó)家部委和各省的目錄向社會(huì)公開(kāi)，使各種行政審批事項(xiàng)和所有審批權(quán)力一目了然。

實(shí)行目錄管理是有效應(yīng)對(duì)行政審批事項(xiàng)清理的關(guān)鍵技術(shù)。海南省政務(wù)中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，編制并公布了《海南省行政許可審批事項(xiàng)目錄》，其根本目的是對(duì)全省現(xiàn)有的審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查摸底并有效分類清理，不合法的項(xiàng)目不能進(jìn)目錄，不進(jìn)目錄的不能再審批。根據(jù)《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，海南省政務(wù)中心制定必須集中辦理的審批項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)入目錄的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，繼續(xù)推進(jìn)審批項(xiàng)目的集中辦理，進(jìn)一步深化行政審批制度集中改革。按照《海南省行政許可審批目錄管理辦法》要求，各審批機(jī)關(guān)對(duì)目錄中的每個(gè)項(xiàng)目編制《行政許可審批指導(dǎo)書(shū)》，對(duì)審批流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)的條件、材料、操作方法、結(jié)果、例外處理、后續(xù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，把《行政許可審批指導(dǎo)書(shū)》相關(guān)內(nèi)容公布在群眾辦事的相關(guān)網(wǎng)站和辦事指南中，增加辦事透明度;集成到網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)中，作為審批人員的操作標(biāo)準(zhǔn)和電子監(jiān)察的依據(jù)，減少了自由裁量，加強(qiáng)了監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)了審批的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

第四，進(jìn)一步下放行政審批事項(xiàng)并做好督導(dǎo)工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，堅(jiān)持能下放就盡量下放的原則，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事權(quán)向具備相應(yīng)公共管理能力的基層政府轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)行政審批管理體制向扁平化方向發(fā)展，減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項(xiàng)行政審批權(quán)限下放，交由市縣政府及有關(guān)部門(mén)行使，同時(shí)成立了下放工作督察調(diào)研組，加強(qiáng)配套制度建設(shè)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了下放行政審批事項(xiàng)的順利交接。

第五，加強(qiáng)對(duì)設(shè)立行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)設(shè)立行政審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和備案管理，及時(shí)糾正違反行政審批權(quán)限和程序、亂設(shè)立或者變相設(shè)立行政審批項(xiàng)目的行為。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政審批項(xiàng)目的透明度和公開(kāi)性，通過(guò)報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公布保留的項(xiàng)目，接受社會(huì)監(jiān)督。

加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，為行政審批制度改革提供新平臺(tái)

20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務(wù)服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱“政務(wù)中心”)模式，實(shí)行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權(quán)、實(shí)行統(tǒng)一受理辦理行政審批事項(xiàng)的做法，得到了行政許可法的確認(rèn)。近年來(lái)，不少地方在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的改革過(guò)程中，積極探索政務(wù)中心新體制，創(chuàng)新行政審批管理模式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2011〕22號(hào))指出，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺(tái)，凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，充分發(fā)揮服務(wù)中心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。

溫家寶總理在全國(guó)深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議上進(jìn)一步明確指出，要?jiǎng)?chuàng)新行政審批服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，原則上實(shí)行一個(gè)部門(mén)、一級(jí)地方政府一個(gè)窗口對(duì)外。

搭建集中審批平臺(tái)，成立政務(wù)中心，是各地的普遍做法。尤其是行政許可法頒布后，政務(wù)中心在服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)效能等方面，取得了突破性進(jìn)展，成為地方政府的一個(gè)明星工程，成為方便群眾和企業(yè)、服務(wù)社會(huì)、建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重要窗口和平臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用，深受群眾的歡迎和好評(píng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，全國(guó)共建立政務(wù)服務(wù)中心2800多個(gè)。具體來(lái)看，各地政務(wù)中心大約有五種管理類型：第一種是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，如海南省政務(wù)中心;第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級(jí)機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);第三種是作為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，如與政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子;第四種是作為政府直屬事業(yè)單位和掛靠政府有關(guān)部門(mén)(如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等)的事業(yè)單位;第五種是作為政府的工作部門(mén)，如長(zhǎng)春市路園區(qū)民生工作局、成都市武侯區(qū)行政審批局把所有審批集中在一個(gè)部門(mén)。

從全國(guó)政務(wù)中心的實(shí)踐運(yùn)行狀況來(lái)看，各地差異較大，大致有三種模式：

第一種是有的地方納入政務(wù)中心的審批事項(xiàng)較少，大部分審批事項(xiàng)仍在政府各個(gè)部門(mén)辦理。例如，有些行政職能部門(mén)以各種理由拖延或者拒絕進(jìn)入政務(wù)中心，導(dǎo)致部分含金量高甚至收費(fèi)較高的審批項(xiàng)目仍然在政務(wù)中心外審批，政務(wù)中心基本上流于形式，行政審批制度改革往往成為“形象工程”。

第二種是有的政務(wù)中心只管受理申請(qǐng)和發(fā)放證照，政府各部門(mén)審批職能沒(méi)有調(diào)整歸并。例如，盡管有些行政職能部門(mén)在政務(wù)中心設(shè)了窗口，但是進(jìn)入窗口的授權(quán)不到位，或者實(shí)質(zhì)性授權(quán)不多，窗口只收申報(bào)材料，申報(bào)材料仍然要回部門(mén)審批，政務(wù)中心成為行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。

第三種是有的政務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了多數(shù)審批部門(mén)、審批事項(xiàng)進(jìn)駐，絕大部分進(jìn)駐事項(xiàng)均能辦理，形成了以政務(wù)中心為平臺(tái)的高效、廉潔、便民的行政審批機(jī)制，政務(wù)中心成為同級(jí)政府的行政審批管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)起推動(dòng)行政審批制度改革的主體角色。海南省政務(wù)中心作為第三種模式的代表，是行政審批制度改革的“樣板工程”。

實(shí)踐證明，建立政務(wù)中心相對(duì)集中進(jìn)行行政審批，有利于規(guī)范行政審批權(quán)，提高行政審批的效率，增加行政審批的透明度，方便群眾辦事和監(jiān)督。下一步深化行政審批制度改革，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

第一，強(qiáng)化政務(wù)中心的集中審批。這里的關(guān)鍵詞是“集中”。一般來(lái)講，在行政審批制度改革中，有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”，是指審批人員和審批項(xiàng)目的相對(duì)集中。目前大多數(shù)地方實(shí)行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”，是指審批事項(xiàng)集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。審批事項(xiàng)集中是在不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門(mén)的行政審批辦公室，將原來(lái)分散在各處室辦理的審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能;審批權(quán)力集中是由行政首長(zhǎng)授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對(duì)集中;審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?！叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權(quán)和直接審批權(quán)，啟用“行政許可專用章”，在政務(wù)中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行行政審批。從根本上防止和解決了政務(wù)中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。

海南省政務(wù)中心率先提出并實(shí)行“三集中”的模式。通過(guò)“三集中”，海南省實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政審批事項(xiàng)和審批權(quán)的有序管理和科學(xué)整合，提高了依法行政水平，提升了行政審批效率。集中審批權(quán)，主要是審批權(quán)在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部以及從各審批機(jī)關(guān)向政務(wù)中心的集中。集中審批職能，主要是各部門(mén)將本部門(mén)所承擔(dān)的行政審批職能和相關(guān)項(xiàng)目收費(fèi)職能全部移交審批辦;擇優(yōu)選配審批辦工作人員，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的工作人員，集中到省政務(wù)大廳審批辦窗口辦公。另外，各審批機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)要對(duì)作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權(quán)，統(tǒng)一啟用行政審批專用章。例如，海南省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳共有49項(xiàng)審批事項(xiàng)，以前分散在7個(gè)內(nèi)設(shè)處室，由3位領(lǐng)導(dǎo)分管，涉及53位審批工作人員，使用7枚專用章進(jìn)行審批。進(jìn)入省政務(wù)中心大廳后，49項(xiàng)審批事項(xiàng)由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳審批辦11個(gè)工作人員辦理一個(gè)窗口對(duì)外，“首席代表”全權(quán)審批，使用1枚審批專用章對(duì)外行使審批職能。從海南的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)行“三集中”之前，審批權(quán)過(guò)分集中于各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，容易造成辦事拖拉或個(gè)別人對(duì)審批工作的干預(yù)，產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用;實(shí)行“三集中”之后，大多數(shù)審批權(quán)從各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中移交給了審批辦主任(首席代表)，把審批權(quán)推向窗口統(tǒng)一行使，接受多層監(jiān)督實(shí)行“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)被授權(quán)的審批辦主任實(shí)行監(jiān)督。“三集中”之前，幾乎所有審批項(xiàng)目都會(huì)超出法定審批時(shí)限，“三集中”之后，在進(jìn)入政務(wù)中心大廳辦理的審批項(xiàng)目中，有60.9%規(guī)定了短于法定時(shí)限的承諾時(shí)限，而且絕大多數(shù)審批項(xiàng)目都能在比承諾時(shí)限更短的時(shí)間內(nèi)完成，除改為即時(shí)辦理的項(xiàng)目以外，承諾時(shí)限比法定時(shí)限提速最高達(dá)95.6%。以海南省商務(wù)廳為例，經(jīng)過(guò)“三集中”改革，審批辦件的按時(shí)辦結(jié)率達(dá)100%，承諾辦件的提前辦結(jié)率達(dá)99.7%，并有83.8%的承諾辦件轉(zhuǎn)化為即時(shí)辦件，大大提高了審批效率。

第二，創(chuàng)新政務(wù)中心的審批機(jī)制。審批機(jī)制是行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的程序、時(shí)限和規(guī)則，是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務(wù)中心設(shè)計(jì)和實(shí)施的審批流程不盡相同，卻大同小異，主要有四種辦理審批機(jī)制。一是即時(shí)辦理審批機(jī)制。即申請(qǐng)人遞交申請(qǐng)后，材料齊全的項(xiàng)目，審批辦當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)天予以辦結(jié)。目前，海南省政務(wù)中心大廳有29個(gè)單位采用這種審批機(jī)制，共有60項(xiàng)可以即時(shí)辦理的審批項(xiàng)目，即時(shí)辦件數(shù)占全部辦件總量的84%。二是承諾辦理審批機(jī)制。即對(duì)程序、條件相對(duì)復(fù)雜，或需組織現(xiàn)場(chǎng)勘察、專家評(píng)審、聽(tīng)證等不能即時(shí)辦理的審批項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目審批條件和法律規(guī)定時(shí)限承諾辦結(jié)。承諾審批分為政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。三是重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會(huì)議機(jī)制。即對(duì)需要多個(gè)行政職能部門(mén)做出審批意見(jiàn)的項(xiàng)目，設(shè)立重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為申請(qǐng)人提供并聯(lián)咨詢，協(xié)調(diào)解決審批中的難點(diǎn)、部門(mén)間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問(wèn)題。四是上報(bào)審批機(jī)制。此類機(jī)制適用于在政務(wù)大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見(jiàn)后需要報(bào)上級(jí)審批的項(xiàng)目。目前海南省共有217項(xiàng)需要上報(bào)的項(xiàng)目，其中需上報(bào)國(guó)家部委審批的192項(xiàng)，需上報(bào)省政府審批的25項(xiàng)，占總項(xiàng)目的17%。

在實(shí)行以上四種審批機(jī)制的基礎(chǔ)上，海南省還在完善審批配套機(jī)制上有所創(chuàng)新：為解決審批“三集中”改革后審批與批后管理可能出現(xiàn)的“脫節(jié)”問(wèn)題，審批辦與各部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)處室建立了協(xié)同工作及信息交流機(jī)制。審批中涉及監(jiān)督、年檢、事權(quán)下放的環(huán)節(jié)，審批辦與業(yè)務(wù)處室協(xié)同辦理，并按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)交互審批結(jié)果等相關(guān)信息，確保審批與批后管理兩項(xiàng)工作有效銜接。

第三，強(qiáng)化政務(wù)中心的服務(wù)功能。提供高效便利廉潔的審批服務(wù)是設(shè)立政務(wù)中心和改革行政審批制度的初衷。為此，各地根據(jù)國(guó)務(wù)院的原則要求，從本地的實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型政府。以海南省政務(wù)中心為例，它們推行政務(wù)大廳的“一站式服務(wù)”，創(chuàng)建了對(duì)外“四個(gè)一”(一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi))和對(duì)內(nèi)“五到位”(授權(quán)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位)的行政審批辦理模式，[5]全面增強(qiáng)了政務(wù)中心的服務(wù)功能。在強(qiáng)化審批服務(wù)功能的過(guò)程中，區(qū)分審批事項(xiàng)的不同類型做出處理。首先，對(duì)于簡(jiǎn)單審批事項(xiàng)，實(shí)行窗口人員直接受理并辦理。對(duì)于復(fù)雜審批事項(xiàng)，實(shí)行“一審一核”或“二審一核”辦結(jié)制，做到辦件不出政務(wù)中心大廳。其次，對(duì)于受場(chǎng)地、設(shè)施和設(shè)備限制，需要在大廳之外開(kāi)展檢驗(yàn)、勘察、聽(tīng)證、論證等環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，各首席代表行使分辦權(quán)和督辦權(quán)，依靠會(huì)審會(huì)簽、會(huì)議研究、委托評(píng)審、專家論證、檢測(cè)檢驗(yàn)等制度，保證項(xiàng)目按時(shí)公開(kāi)辦理，按法定審批時(shí)限承諾辦結(jié)。再次，對(duì)于涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上部門(mén)辦理的審批事項(xiàng)，實(shí)行“首辦責(zé)任制”，由首辦窗口或政務(wù)中心協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)按時(shí)辦結(jié)。同時(shí)科學(xué)優(yōu)化審批流程，推行并聯(lián)審批。例如，對(duì)電子口岸入網(wǎng)許可事項(xiàng)，由?？诤ｊP(guān)審批辦牽頭省商務(wù)廳等六個(gè)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行并聯(lián)審批。?？诤ｊP(guān)通過(guò)網(wǎng)上審批系統(tǒng)將申請(qǐng)材料發(fā)送給各部門(mén)同時(shí)進(jìn)行審批，節(jié)約了大量審批時(shí)間。無(wú)論哪類審批事項(xiàng)，均須由行政審批辦公室受理和辦理，且受理、初審、告知、發(fā)證等行為均須在窗口完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前海南省政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)即可辦結(jié)的審批事項(xiàng)辦件量占所有審批事項(xiàng)辦件總量的88.7%。

第四，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)亟待解決的兩個(gè)問(wèn)題。一是著力改善政務(wù)中心的法律環(huán)境。在現(xiàn)行法律體系和行政運(yùn)行管理模式不變的情況下，對(duì)于政務(wù)中心的法律地位、行政主體和執(zhí)法主體資格，政務(wù)中心與各行政職能部門(mén)的法律關(guān)系，政務(wù)中心與政務(wù)大廳的關(guān)系，政務(wù)中心的法律責(zé)任等問(wèn)題，需要從法理、法律與實(shí)踐的結(jié)合上研究解決。二是加強(qiáng)中央對(duì)行政審批制度改革和政務(wù)中心建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家把行政審批制度改革頂層設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的職能交給監(jiān)察部，而不是國(guó)務(wù)院，沒(méi)有國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒(méi)有設(shè)立國(guó)務(wù)院的政務(wù)中心，使這項(xiàng)改革在中央和地方層面都缺乏應(yīng)有的力度，地方政務(wù)中心履行職能面臨“小馬拉大車(chē)”的困局，對(duì)于這些體制性問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快研究解決。

加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，全面推行網(wǎng)上行政審批

網(wǎng)上審批是對(duì)政務(wù)中心大廳審批的延伸和拓展，是政務(wù)中心加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院要求，應(yīng)當(dāng)大力推行和規(guī)范網(wǎng)上審批，推進(jìn)行政審批公開(kāi)，把審批事項(xiàng)、審批程序、申報(bào)條件、辦事方法、辦結(jié)時(shí)限、服務(wù)承諾等在網(wǎng)上公布，實(shí)行網(wǎng)上公開(kāi)申報(bào)、受理、咨詢和辦復(fù)。

推行網(wǎng)上審批的必要性。在政務(wù)中心實(shí)體大廳審批的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)上審批，具有重要意義：一是有利于擴(kuò)展政務(wù)中心辦事大廳的實(shí)體空間(場(chǎng)地)，以便使更多的行政職能部門(mén)和行政審批事項(xiàng)“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)”到政務(wù)中心;二是有利于提高政務(wù)中心大廳行政審批的效能，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)間，明顯提高政務(wù)中心大廳行政審批的效率;三是有利于群眾咨詢、申報(bào)和辦理審批事項(xiàng)，監(jiān)督審批過(guò)程，更好實(shí)現(xiàn)便民審批和為民審批;四是有利于深化政務(wù)中心的機(jī)制改革，強(qiáng)化對(duì)行政審批的內(nèi)部監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督和外部監(jiān)督，有效防止審批腐敗，實(shí)現(xiàn)廉潔審批。

在推行網(wǎng)上審批的過(guò)程中，有人認(rèn)為只需要建實(shí)體大廳審批就能解決問(wèn)題，不用搞網(wǎng)上審批;有人認(rèn)為只需要實(shí)行網(wǎng)上審批就夠了，不用建政務(wù)中心的實(shí)體大廳;還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先建政務(wù)中心的實(shí)體大廳，再建網(wǎng)上審批的虛擬大廳，從而實(shí)現(xiàn)有形大廳與無(wú)形大廳相結(jié)合。事實(shí)表明，只建虛擬大廳而無(wú)實(shí)體大廳，不僅使網(wǎng)上審批缺乏基本的運(yùn)行載體，而且無(wú)法有效解決辦事群眾“跑多門(mén)”的問(wèn)題，無(wú)法達(dá)成審批事項(xiàng)集中辦理的規(guī)模效應(yīng);只建實(shí)體大廳而無(wú)虛擬大廳，審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全天候覆蓋?！皟蓚€(gè)大廳”缺少任何一個(gè)，都不利于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。海南省政務(wù)中心的實(shí)踐證明，把政務(wù)中心的實(shí)體大廳與網(wǎng)上審批的虛擬大廳結(jié)合起來(lái)，無(wú)縫對(duì)接，相互補(bǔ)充，彼此配合，相得益彰，可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求，能夠更好地發(fā)揮“一班審批人馬”、“兩個(gè)政務(wù)中心”的作用，從而推動(dòng)行政審批制度改革的不斷深化。

建立網(wǎng)上審批的電子政務(wù)平臺(tái)。以電子政務(wù)平臺(tái)為依托的網(wǎng)上審批虛擬大廳，保證了群眾在網(wǎng)上辦事如同在實(shí)體大廳辦事一樣，享受同樣便捷、高效和人性化的服務(wù)，同時(shí)又突破時(shí)間、空間和人情因素的制約，成為“全天候”的服務(wù)型政府。上海市推行網(wǎng)上審批，建立面向企業(yè)與市民的網(wǎng)上公開(kāi)、網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上預(yù)審的網(wǎng)上辦事大廳;實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過(guò)網(wǎng)上信息交換，建立誠(chéng)信體系。

根據(jù)海南省政務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)行政審批制度改革中的電子政務(wù)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)“五位一體”的電子政務(wù)平臺(tái)：一是建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)，將審批事項(xiàng)的集中管理、清理下放、集中審批等規(guī)范化、常態(tài)化;二是建設(shè)網(wǎng)上審批平臺(tái)，將行政審批流程各環(huán)節(jié)的具體要求整合到審批平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)按照審批實(shí)際情況定制審批流程;三是建設(shè)網(wǎng)上電子監(jiān)察平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)審批過(guò)程網(wǎng)上全程監(jiān)督;四是建設(shè)網(wǎng)上辦事平臺(tái)，方便群眾辦事，使群眾足不出戶即可申請(qǐng)行政審批，咨詢審批業(yè)務(wù)，查詢辦理結(jié)果或進(jìn)展情況、存在問(wèn)題及解決辦法;五是建設(shè)政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，將群眾關(guān)心的通知公告、政策法規(guī)、審批條件、程序時(shí)限等全部予以公開(kāi)。海南省政務(wù)中心推行的是“五位一體”的電子政務(wù)平臺(tái)，自2011年1月開(kāi)展網(wǎng)上審批試點(diǎn)以來(lái)，迄今已辦理網(wǎng)上審批辦件74600件，占全部審批辦件量的48%，[6]明顯提升了行政服務(wù)的效率和水平。

完善網(wǎng)上審批需要解決的問(wèn)題。第一，隨著下放審批事項(xiàng)的增加，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立部、省、市、縣的四級(jí)行政審批聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申報(bào)和信息共享，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)審批，層層把關(guān)，全程監(jiān)督，以減少各個(gè)層級(jí)部門(mén)的自由裁量權(quán)，減少審批備案環(huán)節(jié)，提高審批效率。第二，不斷提高網(wǎng)上審批的電子化、技術(shù)化、數(shù)字化水平，減少人情和權(quán)錢(qián)干擾影響因素，制定統(tǒng)一的審批項(xiàng)目、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的審批平臺(tái)軟件，并配備相應(yīng)硬件設(shè)施，促進(jìn)行政審批系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便捷化，形成統(tǒng)一高效的多級(jí)網(wǎng)上聯(lián)動(dòng)審批系統(tǒng)。第三，對(duì)行政審批工作人員和申請(qǐng)審批的群眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們對(duì)網(wǎng)上審批的認(rèn)識(shí)，適應(yīng)網(wǎng)上審批的要求，掌握網(wǎng)上審批的操作技能，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批的管理、服務(wù)、申報(bào)和監(jiān)督。第四，研究制定網(wǎng)上審批的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)上審批納入行政許可法律框架，從法律上對(duì)網(wǎng)上審批效力予以確認(rèn)，明確網(wǎng)上審批過(guò)程中申請(qǐng)人及審批人員的權(quán)力和責(zé)任，完善電子簽名、電子檔案法規(guī)等網(wǎng)上審批相關(guān)法律配套。

強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批

行政審批是最容易設(shè)租尋租的行為，在分散行使審批權(quán)的管理體制下，行政審批容易成為腐敗高發(fā)易發(fā)的主要環(huán)節(jié)。個(gè)別部門(mén)、少數(shù)公職人員利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、權(quán)錢(qián)交換、吃拿卡要，違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨，損害了國(guó)家和公眾的利益，損害了行政管理機(jī)關(guān)的形象。在政務(wù)中心集中行使審批權(quán)的新平臺(tái)上，減少審批項(xiàng)目，規(guī)范審批行為，建立一整套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)審批行為的監(jiān)督，有利于從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能性，有利于保證行政審批權(quán)的廉潔行使。

集中審批權(quán)需要加強(qiáng)監(jiān)督制約。從理論上講，權(quán)力集中容易產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)集中的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。但是，我國(guó)以政務(wù)中心建設(shè)為平臺(tái)的行政審批制度改革，是權(quán)力集中與分權(quán)制衡、監(jiān)督制約相結(jié)合的改革，是行政審批的“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”相分離意義上權(quán)力集中的改革，是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權(quán)”統(tǒng)籌安排的改革機(jī)理主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

一是在各審批職能部門(mén)內(nèi)部，將審批權(quán)中的“所有權(quán)”保留于原權(quán)力主體(行政職能部門(mén))，行政審批所有權(quán)的性質(zhì)和歸屬不變，只是將審批權(quán)中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從行政職能部門(mén)及其負(fù)責(zé)人手中分離出來(lái)，相對(duì)集中于政務(wù)中心大廳運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)審批經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中行使和科學(xué)配置。這一改革，形式上是相對(duì)集中審批權(quán)，實(shí)質(zhì)上是改變了過(guò)去審批權(quán)集中于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的局面，通過(guò)審批權(quán)的科學(xué)配置，形成對(duì)審批權(quán)行使過(guò)程的有效監(jiān)督機(jī)制。由于審批權(quán)被從原來(lái)各行政職能部門(mén)的處室剝離出來(lái)向?qū)徟k集中，進(jìn)而向政務(wù)中心大廳集中，原處室的職能由過(guò)去側(cè)重行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕贫ㄒ?guī)劃、調(diào)查研究、擬定政策措施、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從而形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

二是在政務(wù)中心大廳內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)對(duì)審批權(quán)進(jìn)行適度分權(quán)制衡，強(qiáng)化對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，消除因?qū)徟鷻?quán)集中運(yùn)行而可能滋生腐敗的體制機(jī)制因素。實(shí)行集中審批后，所有審批業(yè)務(wù)由審批辦一個(gè)窗口對(duì)外，對(duì)辦理?xiàng)l件、所需材料等實(shí)行一次性告知，審批辦主任、各行政職能部門(mén)及其處室不接觸申請(qǐng)人，對(duì)審批業(yè)務(wù)人員與申請(qǐng)人實(shí)行物理和制度雙重隔絕，有效監(jiān)督制約了行政審批權(quán)的行使。同時(shí)監(jiān)察部門(mén)在政務(wù)中心設(shè)置行政效能監(jiān)察室，對(duì)審批程序、辦理時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施全程“嵌入式”監(jiān)控。

三是將集中于政務(wù)中心的審批權(quán)進(jìn)行分解和分工，形成審批過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，解決審批權(quán)在業(yè)務(wù)處室乃至審批辦內(nèi)部的權(quán)力制衡問(wèn)題。部分項(xiàng)目由于受場(chǎng)地、設(shè)施、技術(shù)等條件的限制，需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的，審批辦將其授權(quán)給相關(guān)業(yè)務(wù)處室辦理，審批辦則牽頭并利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)各業(yè)務(wù)處室進(jìn)行督辦。例如，海南省國(guó)土環(huán)境資源廳審批辦推行“項(xiàng)目集中、過(guò)程委托、網(wǎng)上審批、統(tǒng)一監(jiān)管”的審批模式。審批辦負(fù)責(zé)對(duì)每個(gè)審批件和每個(gè)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，向承辦處室進(jìn)行電話督辦和發(fā)送《審批項(xiàng)目督辦通知書(shū)》進(jìn)行書(shū)面督辦（圖略）。

權(quán)力越是集中，越是需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。在對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全行政審批的監(jiān)督體系，不僅充分發(fā)揮專有機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，而且積極發(fā)揮公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，使各方面的監(jiān)督形成合力;進(jìn)一步完善對(duì)行政審批的制衡機(jī)制，通過(guò)事前和事中監(jiān)督，建立重大責(zé)任審批、合法審核等會(huì)議制度，加強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性，防止決策失誤、權(quán)力失控和行為失范，杜絕行政審批的不作為和亂作為;進(jìn)一步完善行政審批的監(jiān)察制度，建立具有適時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、信息服務(wù)、投訴處理等多種功能的行政審批監(jiān)察系統(tǒng)，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效;進(jìn)一步加強(qiáng)事后監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政審批責(zé)任制，追究違法審批者的法律責(zé)任。

強(qiáng)化行政審批的政務(wù)公開(kāi)。公開(kāi)透明是防止公權(quán)力腐敗的有效手段，是監(jiān)督制約行政審批權(quán)的重要原則。改革行政審批制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“應(yīng)公開(kāi)全公開(kāi)”的原則，全面推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開(kāi)，將審批事項(xiàng)、主體、依據(jù)、條件、時(shí)限、程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等全方位向社會(huì)公開(kāi)，陽(yáng)光操作，增強(qiáng)群眾對(duì)審批事項(xiàng)辦理的預(yù)期性，便于社會(huì)監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政審批的服務(wù)質(zhì)量承諾書(shū)，加強(qiáng)服務(wù)審批標(biāo)準(zhǔn)化，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)限，優(yōu)化審批流程，向社會(huì)公開(kāi)。

海南省的改革實(shí)踐，為我們提供了行政審批政務(wù)公開(kāi)、陽(yáng)光操作的有益經(jīng)驗(yàn)。為了全面實(shí)現(xiàn)行政審批政務(wù)公開(kāi)，海南省政務(wù)中心建立政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，組織34個(gè)審批辦對(duì)每個(gè)審批項(xiàng)目編制辦事指南，制定示范文本、申請(qǐng)表格，提供數(shù)十臺(tái)自助查詢電腦，通過(guò)中心和政府各部門(mén)網(wǎng)站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式，對(duì)行政許可審批項(xiàng)目名稱、法律依據(jù)、申請(qǐng)條件、申報(bào)材料、辦理程序、審批進(jìn)度、承諾時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)等進(jìn)行“八公開(kāi)”，項(xiàng)目辦理結(jié)果都通過(guò)中心網(wǎng)站、手機(jī)短信、現(xiàn)場(chǎng)LED屏幕、觸摸查詢機(jī)等進(jìn)行公布，極大方便了群眾辦事。

強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)都不同程度地開(kāi)展了電子監(jiān)察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察。海南省政務(wù)中心行政審批系統(tǒng)與34個(gè)進(jìn)駐單位實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)駐單位領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)處室可遠(yuǎn)程登錄審批系統(tǒng)查詢審批情況、監(jiān)督審批工作。政務(wù)中心還對(duì)27個(gè)進(jìn)駐單位進(jìn)行視頻聯(lián)網(wǎng)，公開(kāi)審批辦工作人員工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、在崗情況和辦事效率，委廳局領(lǐng)導(dǎo)可對(duì)進(jìn)駐中心大廳的審批辦工作人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。同時(shí)，各界群眾、新聞媒體、各級(jí)人大及政協(xié)代表可借助海南省政務(wù)中心網(wǎng)站，對(duì)審批工作進(jìn)行在線監(jiān)督投訴，建言建議等，使監(jiān)督主體更加豐富，監(jiān)督方式更加立體。

從地方的實(shí)踐來(lái)看，目前一些地方的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察，主要還是局限于對(duì)限時(shí)辦結(jié)情況和投訴受理的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)行政審批合法性、規(guī)范性的監(jiān)督。下一步應(yīng)當(dāng)集中人員、資金和技術(shù)等資源，努力攻克技術(shù)難題，打造先進(jìn)完善的網(wǎng)上審批平臺(tái)和電子監(jiān)察平臺(tái)，將審批項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容、各個(gè)環(huán)節(jié)、各種程序固化在網(wǎng)上，推行標(biāo)準(zhǔn)化審批和監(jiān)督，減少審批人員的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)用技術(shù)促服務(wù)、用技術(shù)促監(jiān)督。

李林，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)。研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)、比較立法學(xué)、法治理論、憲政民主理論等。主要著作：《立法機(jī)關(guān)比較研究》、《法制的理念與行為》、《立法理論與制度》、《法治與憲政的變遷》、《走向憲政的立法》等。

【注釋】

[1][2][4]參見(jiàn)溫家寶總理2011年11月14日《在全國(guó)深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議上的講話》。

[3]李林主編：《中國(guó)法治藍(lán)皮書(shū)(2012)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第281頁(yè)。

[5]參見(jiàn)海南省《關(guān)于34個(gè)單位776項(xiàng)行政許可和行政審批事項(xiàng)集中在省人民政府政務(wù)服務(wù)中心辦理的決定》(瓊府〔2007〕69號(hào))。

[6]據(jù)海南省政務(wù)中心審批系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)。

第四篇：反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法缺陷完善

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法缺陷完善

（一）應(yīng)增加新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定，進(jìn)一步拓寬執(zhí)法的范圍

法律的穩(wěn)定性相對(duì)于法律所調(diào)整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變動(dòng)性、靈活性而言是滯后的。法律一旦制定就具有穩(wěn)定性，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系則是在不斷變化的。在國(guó)外，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以其廣泛且不確定而著稱。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期，舊的體制正在消失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在形成。這種新舊體制交替在競(jìng)爭(zhēng)秩序上表現(xiàn)得尤為明顯，導(dǎo)致許多新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情形，只規(guī)定了十一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，每種行為都有明確的適用界定，致使許多新出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為無(wú)法納入到現(xiàn)行法律的調(diào)整范圍。十一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界定，也限制了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》作為商標(biāo)、專利、版權(quán)法的后盾法的作用的發(fā)揮。人們?cè)蜗蟮匕褌鹘y(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的三項(xiàng)主要法律(專利法、商標(biāo)法、版權(quán)法)比作三座浮在海面上的冰山，而把反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法比作在下面托著這三座山的海水，商標(biāo)、專利、版權(quán)法管不到的違法行為，由《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來(lái)管。如我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第10條雖然為專利法保護(hù)不到的發(fā)明創(chuàng)造提供了更寬保護(hù)，但仍比較弱。而如何在版權(quán)法之外提供更寬的保護(hù),還沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》本應(yīng)保護(hù)到商標(biāo)法所管不到的違背誠(chéng)實(shí)信用的商業(yè)行為，僅以假冒他人注冊(cè)商標(biāo)作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為為例，既不是《商標(biāo)法》的調(diào)整對(duì)象，也不是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的適用范圍，影響了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的法律效力的發(fā)揮。

為了彌補(bǔ)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的不足，一些地方性法規(guī)細(xì)化、拓展了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的范圍。但是，按照《行政處罰法》第11條的規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！币虼?，建議在修訂和完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，第一，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為采取概括加列舉的方式，明確規(guī)定一般條款，并為一般條款設(shè)置相應(yīng)的罰則，以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活，同時(shí)也避免以行政立法、地方立法、部門(mén)立法修改基本法律之嫌。第二，設(shè)定兜底條款，及時(shí)規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活中新出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。為了防止行政執(zhí)法的隨意性影響統(tǒng)一的市場(chǎng)體系的確立，可以采取提高認(rèn)定機(jī)關(guān)等級(jí)的辦法予以限制，以此增強(qiáng)對(duì)各種新出現(xiàn)的或者將會(huì)出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的控制力，促進(jìn)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為工作的深入開(kāi)展。

（二）擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化查處力度，保障反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主管機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政職權(quán) 目前，作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主管機(jī)關(guān)的工商行政管理機(jī)關(guān)，在查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為案件時(shí)，往往顯出執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法手段力度不夠，缺乏扣留、查封、強(qiáng)行劃撥等強(qiáng)制手段，因此，工商行政管理機(jī)關(guān)在查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件中，尤其是查處假冒、仿冒的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，往往避開(kāi)適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，而最大限度地適用具有強(qiáng)制措施的《投機(jī)倒把行政行為處罰暫行條例》。嚴(yán)格地講，這是違背適用法律優(yōu)先于行政法規(guī)原則的。以致有人把《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》比喻為“給槍不給子彈”的法律。執(zhí)法手段太弱嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效果。為解決執(zhí)法手段的不足，有的地方的工商行政管理機(jī)關(guān)與公、檢、法部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，借用他們的執(zhí)法手段進(jìn)行執(zhí)法。這些做法既不符合法治原則，也大大增加了工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本。另外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)在賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政保全措施方面，采取了高門(mén)檻的授權(quán)原則。如《商業(yè)銀行法》第30條規(guī)定，對(duì)單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或個(gè)人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！缎姓幜P法》第51條規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定工商管理機(jī)關(guān)有權(quán)將查封、扣押的財(cái)務(wù)拍賣(mài)或者凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款。這樣一來(lái)，工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)地方反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)規(guī)定的查封、扣押、劃撥等行政強(qiáng)制措施進(jìn)行辦案，將又會(huì)陷入困難的境地。

因此，解決查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件手段“軟”的問(wèn)題，最終要在修訂完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，賦予工商行政管理機(jī)關(guān)擁有對(duì)涉嫌反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人、相關(guān)人詢問(wèn)和要求提供有關(guān)證明材料的權(quán)利；對(duì)其有關(guān)的協(xié)議、帳薄、憑證和其他資料有查詢、復(fù)制權(quán)，對(duì)涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人的財(cái)物，有查封、扣押權(quán)。在監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為過(guò)程中享有調(diào)查權(quán)、證據(jù)保全權(quán)，并明確規(guī)定阻礙執(zhí)法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；這樣就消除了長(zhǎng)期以來(lái)有些單位和個(gè)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)能否扣押、查封涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人財(cái)物的疑問(wèn)、指責(zé)和行政應(yīng)訴中的困惑。另外，還應(yīng)賦予工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)查詢不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時(shí)，可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，凍結(jié)涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款。使工商部門(mén)在執(zhí)行《反法》過(guò)程中，能夠發(fā)揮拳頭作用，更好的打擊各類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（三）加重法律責(zé)任，增強(qiáng)追究法律責(zé)任的可操作性，增加查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的深度

現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，給被侵害的經(jīng)營(yíng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，被侵害的經(jīng)營(yíng)者的損失難以計(jì)算的，賠償額為侵權(quán)人在侵權(quán)期間因侵權(quán)所獲得的利潤(rùn)；并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被侵害的經(jīng)營(yíng)者調(diào)查該經(jīng)營(yíng)者侵害其合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為所支付的合理費(fèi)用?！憋@然都屬于侵權(quán)的民事責(zé)任，采用的也是一般民事責(zé)任，僅是讓行為人無(wú)利可圖，當(dāng)前已明顯不足以震懾不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人。應(yīng)考慮對(duì)惡性嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，從法律上規(guī)定其承擔(dān)“加重民事責(zé)任”或“懲罰性民事責(zé)任”，并明確加重或懲罰賠償?shù)姆龋岳Ｗo(hù)其合法權(quán)益，保護(hù)其與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為斗爭(zhēng)的積極性。

1、要彌補(bǔ)追究不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為法律責(zé)任的空白點(diǎn)。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將低于成本銷(xiāo)售、搭售以及商業(yè)詆毀行為等列為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但未規(guī)定相應(yīng)罰則，使追究這些違法行為的法律責(zé)任出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。

2、要健全對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為行政處罰的種類。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)有些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，只規(guī)定了責(zé)令停止違法行為，最高罰款10萬(wàn)或20萬(wàn)的處罰，沒(méi)有規(guī)定沒(méi)收違法所得、非法財(cái)物，產(chǎn)生了有些經(jīng)營(yíng)者為了獲取高額利潤(rùn)，愿意接受罰款的現(xiàn)象。

3、對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為人的罰款數(shù)額依據(jù)，由規(guī)定的按違法所得單一標(biāo)準(zhǔn)改為按違法經(jīng)營(yíng)額和違法所得雙重標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，提高追究違法行為人法律責(zé)任的可操作性。實(shí)踐中，違法行為人由于種種原因，如為逃避打擊故意低價(jià)銷(xiāo)售或確實(shí)因經(jīng)營(yíng)不善，未有盈利，甚至虧損，有的案件在調(diào)查時(shí)，違法行為人不提供物品購(gòu)銷(xiāo)發(fā)票及成本核算、銷(xiāo)售價(jià)格等計(jì)算違法所得的證據(jù)，因此，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)其違法所得無(wú)法核實(shí)、難以計(jì)算。增加了以違法經(jīng)營(yíng)額計(jì)算罰款依據(jù)，不僅可以加重追究不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的法律責(zé)任，而且比較簡(jiǎn)便、易操作。

4、在法律制裁體系中，刑事處罰是其他法律制裁包括行政處罰的保障。正如法國(guó)著名啟蒙學(xué)家盧梭所言：“刑法在根本上與其說(shuō)是一種特別法，還不如說(shuō)是其他一切法律的制裁力量?！睘榧皶r(shí)準(zhǔn)確地懲罰犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能，應(yīng)進(jìn)一步明確界定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的立法現(xiàn)狀和發(fā)展前景，將情節(jié)嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定為獨(dú)立的罪名并規(guī)定法定刑罰，以加大打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)犯罪行為的力度。

（四）進(jìn)一步排除地方保護(hù)主義的干擾

政府及其所屬部門(mén)在制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中具有舉足輕重的地位和作用。但執(zhí)法實(shí)踐中，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政干預(yù)和地方保護(hù)壓力也往往來(lái)自政府及其所屬部門(mén)。因此，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》應(yīng)明確賦予工商部門(mén)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，當(dāng)工商機(jī)關(guān)在遇到來(lái)自地方政府及其所屬部門(mén)濫用權(quán)力、干擾執(zhí)法時(shí)，應(yīng)及時(shí)將案件上報(bào)上級(jí)主管部門(mén)和上級(jí)政府備案，并以上一級(jí)工商機(jī)關(guān)的名義共同辦案；必要時(shí)，也可以采取上級(jí)督辦、交叉辦案、聯(lián)合辦案等方式進(jìn)行。同時(shí)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》還應(yīng)明確上級(jí)政府制止地方保護(hù)主義的職責(zé)，規(guī)定具體的責(zé)任追究權(quán)限和下級(jí)政府不作為的懲處條款，使那些慣于搞地方保護(hù)的單位和直接責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

綜上所述，與其他部門(mén)法相比，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》具有更為靈活、開(kāi)放的體系結(jié)構(gòu)，在其他部門(mén)法對(duì)我國(guó)迅猛發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不能及時(shí)應(yīng)對(duì)、規(guī)范和整頓時(shí)，通過(guò)不斷的完善該法，可以更全面的保護(hù)廣大經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益；在深入研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，通過(guò)該法對(duì)進(jìn)一步鼓勵(lì)和保護(hù)公平交易，特別是制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保障我國(guó)入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能持續(xù)、快速、健康發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（五）相關(guān)法律競(jìng)合、沖突現(xiàn)象普遍，造成《反法》的適用困難

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條第二款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！倍诰唧w查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件的實(shí)踐中，執(zhí)法人員卻發(fā)現(xiàn)與該法相競(jìng)合的法律諸多，單項(xiàng)立法肢解《反法》的問(wèn)題嚴(yán)重，且有愈演愈烈之勢(shì)。比如：《建筑法》規(guī)定建筑工程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為由建設(shè)行政主管部門(mén)監(jiān)督檢查；《價(jià)格法》規(guī)定低價(jià)傾銷(xiāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為由政府物價(jià)部門(mén)監(jiān)督檢查；《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)和項(xiàng)目審批部門(mén)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行為監(jiān)督管理等等。這些與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》相競(jìng)合的法律法規(guī)在具體禁止某幾類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為上，又有其針對(duì)性的制約處罰條款，而這些法律法規(guī)的執(zhí)法主體又非工商行政管理機(jī)關(guān)，因此在實(shí)踐辦案中，針對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的定性處罰問(wèn)題，容易造成執(zhí)法主體混亂不清，職責(zé)不明的現(xiàn)象。九屆人大四次會(huì)議上雷世均代表曾經(jīng)指出：由于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒(méi)有賦予對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的唯一執(zhí)法主體，造成執(zhí)法主體多元，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)有法難依的問(wèn)題。由于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，違背了公認(rèn)的商業(yè)道德，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其它法律法規(guī)對(duì)其違法行為有所規(guī)范，但行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)集中于一個(gè)執(zhí)法主體，執(zhí)法主體的多元化，常常導(dǎo)致多頭執(zhí)法。單項(xiàng)立法蠶食、肢解了《反法》的內(nèi)容，動(dòng)搖了其作為經(jīng)濟(jì)憲法、競(jìng)爭(zhēng)秩序基本法的地位，形成了新的行業(yè)和行政壁壘，不利于社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)的監(jiān)管和發(fā)展。

（六）行政干預(yù)大，有法難依

一是地方保護(hù)主義制約和阻滯了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的正常執(zhí)行。一些地方政府為了各自的利益，采取市場(chǎng)封閉管理的做法，限制了商品的正常流通。二是公用企業(yè)普遍存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，工商部門(mén)依法查處

難。三是執(zhí)法水平低，監(jiān)管手段不適應(yīng)。目前工商部門(mén)監(jiān)管市場(chǎng)的方式、方法、手段比較陳舊，人員素質(zhì)有待提高；辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，交通、通訊設(shè)備匱乏，且在公平交易執(zhí)法中存在的調(diào)查難、取證男、定性難等問(wèn)題，一時(shí)難以得到有效解決，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，執(zhí)法效果有限。四是部門(mén)協(xié)作辦案不夠。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，有的部門(mén)因利益驅(qū)使，該配合不配合，該移交的案件不移交，甚至有的一罰了之。

第五篇：淺析《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的缺陷及其完善

淺析《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的缺陷及其完善

來(lái)源：中國(guó)論文下載中心[ 06-07-24 10:21:00 ]作者：劉曉麗編輯：凌月仙仙 論文摘要

作為我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度開(kāi)始建立標(biāo)志的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，已經(jīng)出臺(tái)6年多了。行政執(zhí)法的實(shí)踐表明，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)于鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用，但是其中暴露出一些問(wèn)題，如缺乏總則條款，法律規(guī)范過(guò)于原則、抽象，內(nèi)容涵蓋不完整，操作性差；對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為難以規(guī)制，缺乏調(diào)控力；行政強(qiáng)制措施及調(diào)查取證手段不適應(yīng)有效打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的需要；法律責(zé)任制度不完善，無(wú)法有效遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；相關(guān)法律競(jìng)合、沖突現(xiàn)象普遍，造成《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的適用困難；行政干預(yù)大，有法難依等。應(yīng)采取如增加新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定，進(jìn)一步拓寬執(zhí)法范圍；擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化查處力度，保障反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主管機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政職權(quán)；加重法律責(zé)任，增強(qiáng)追究法律責(zé)任的可操作性，增加查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的深度；進(jìn)一步排除地方保護(hù)主義的干擾等措施加以完善。關(guān)鍵詞：反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法 問(wèn)題對(duì)策

1993年9月2日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（下稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》），并于1993年12月1日開(kāi)始施行。十年來(lái)，該法對(duì)于保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，起到了積極的促進(jìn)作用。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、我國(guó)加入WTO、融入全球經(jīng)濟(jì)一體化，以及層出不窮的新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，該法表現(xiàn)出的問(wèn)題日益突出，如缺乏可操作性，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為缺乏周密規(guī)范，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為查處力度不夠等，最終給具體的行政執(zhí)法工作帶來(lái)諸多不便，同時(shí)也無(wú)法維護(hù)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種情況就使得完善反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度迫在眉睫。

一、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》存在的問(wèn)題

（一）缺乏總則條款，法律規(guī)范過(guò)于原則、抽象，內(nèi)容涵蓋不完整，操作性差

這部法律明確將11種行為定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，而那些在法律上沒(méi)有明確規(guī)定的行為就不能被視為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。然而，由于人們的認(rèn)識(shí)能力有限，特別是人們不可能預(yù)見(jiàn)到未來(lái)出現(xiàn)的所有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，為了能夠及時(shí)阻止這樣的行為，法律上就應(yīng)當(dāng)有一個(gè)一般性的規(guī)定，或者稱為總則性的條款。即便法律對(duì)某種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為明確做出禁止性規(guī)定的情況下，法院仍然可以使用總則性條款來(lái)處理案件。這即是說(shuō)，總則性條款既可起到“兜底”的功能，彌補(bǔ)其他條款的不足之處；又具有和其他條款“競(jìng)合”的功能，即它們和具體行為的條款不是相互排斥的。

1、該法對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為概括不完整

該法忽視了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的本質(zhì)特征，對(duì)實(shí)際執(zhí)法工作約束較大，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)許多擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、具有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性，但不屬于其所列的11種行為無(wú)法規(guī)制。比如傳銷(xiāo)活動(dòng)就應(yīng)被定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。傳銷(xiāo)是指行為人在商業(yè)交易中，由本人或通過(guò)其他人從事的以許諾給予好處的方式促使非商人購(gòu)買(mǎi)商品或者服務(wù)的行為。傳銷(xiāo)的特點(diǎn)是，參加人得付出一定的代價(jià)，以取得推銷(xiāo)商品或者服務(wù)或者介紹他人參加傳銷(xiāo)活動(dòng)的權(quán)利，并由此獲得傭金或者其他經(jīng)濟(jì)利益。這種靠“套人頭”，及依靠那種“你不花一分錢(qián)，卻能享受高額回報(bào)”的蠱惑人心的宣傳的經(jīng)營(yíng)方式當(dāng)然違背了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

2、該法對(duì)行為主體的概括不完整

該法設(shè)定的行為主體是“經(jīng)營(yíng)者”，不能囊括現(xiàn)實(shí)中參與競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序有影響的主體。

3、對(duì)禁止性行為的規(guī)定過(guò)于原則，概念含糊，不易掌握

如對(duì)“低于成本”、“質(zhì)次價(jià)高”等概念的內(nèi)涵外延不明晰，實(shí)踐中難以操作。再如，對(duì)“商品的質(zhì)量”以外的企業(yè)信譽(yù)、能力、交易條件等作虛假宣傳的，以及對(duì)商品有關(guān)的信息應(yīng)告知而不告知等引人誤解的宣傳行為不能涵蓋。而在實(shí)踐中，企業(yè)信譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)的誤導(dǎo)、虛假宣傳，其后果更為嚴(yán)重，影響更為惡劣。

（二）對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為難以規(guī)制，缺乏調(diào)控力

《反法》對(duì)諸如惡意利用專利，仿冒知名商品特有的包裝、裝潢，以專利權(quán)對(duì)抗包裝、裝潢的在先使用權(quán)；仿冒知名商品特有的外觀結(jié)構(gòu)形狀；擅自使用他人的企業(yè)標(biāo)志、圖形、文字代號(hào)，造成對(duì)商品來(lái)源產(chǎn)生誤認(rèn)；利用有獎(jiǎng)活動(dòng)從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；以對(duì)比廣告影射、詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)中從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；利用不正當(dāng)手段阻礙他人之間的交易，搶占客戶等行為；企業(yè)名稱中的字號(hào)、商標(biāo)與互聯(lián)網(wǎng)域名的沖突問(wèn)題；以及強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)行為、交易條件、交易行為的欺詐行為等等缺乏調(diào)控力。

（三）行政強(qiáng)制措施及調(diào)查取證手段不適應(yīng)有效打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的需要

法定行政措施缺乏法律保障手段，實(shí)施起來(lái)軟弱無(wú)力?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了監(jiān)督檢查部門(mén)在調(diào)查取證中的詢問(wèn)、查詢、復(fù)制、檢查等權(quán)力，但未明確授予查封、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施權(quán)。這種行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)相分離，使工商部門(mén)在做出行政處罰決定之后，不具備強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，在很大程度上削弱了工商機(jī)關(guān)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，無(wú)形之中放縱和助長(zhǎng)了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（四）法律責(zé)任制度不完善，無(wú)法有效遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》雖對(duì)低價(jià)傾銷(xiāo)行為、搭售行為、商業(yè)詆毀行為作了禁止性規(guī)定，卻無(wú)行政制裁手段，沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的罰則。對(duì)行為人、利害關(guān)系人及證明人拒絕提供資料沒(méi)有設(shè)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任；同時(shí)，部分條款罰款金額難以計(jì)算，計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，處罰幅度不合理，且一些罰則的自由裁量權(quán)過(guò)大，處罰下限過(guò)高，罰額幅度大給準(zhǔn)確執(zhí)罰帶來(lái)難度。

（五）相關(guān)法律競(jìng)合、沖突現(xiàn)象普遍，造成《反法》的適用困難

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條第二款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！倍诰唧w查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件的實(shí)踐中，執(zhí)法人員卻發(fā)現(xiàn)與該法相競(jìng)合的法律諸多，單項(xiàng)立法肢解《反法》的問(wèn)題嚴(yán)重，且有愈演愈烈之勢(shì)。比如：《建筑法》規(guī)定建筑工程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為由建設(shè)行政主管部門(mén)監(jiān)督檢查；《價(jià)格法》規(guī)定低價(jià)傾銷(xiāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為由政府物價(jià)部門(mén)監(jiān)督檢查；《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)和項(xiàng)目審批部門(mén)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行為監(jiān)督管理等等。這些與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》相競(jìng)合的法律法規(guī)在具體禁止某幾類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為上，又有其針對(duì)性的制約處罰條款，而這些法律法規(guī)的執(zhí)法主體又非工商行政管理機(jī)關(guān)，因此在實(shí)踐辦案中，針對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的定性處罰問(wèn)題，容易造成執(zhí)法主體混亂不清，職責(zé)不明的現(xiàn)象。九屆人大四次會(huì)議上雷世均代表曾經(jīng)指出：由于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒(méi)有賦予對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的唯一執(zhí)法主體，造成執(zhí)法主體多元，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)有法難依的問(wèn)題。由于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，違背了公認(rèn)的商業(yè)道德，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其它法律法規(guī)對(duì)其違法行為有所規(guī)范，但行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)集中于一個(gè)執(zhí)法主體，執(zhí)法主體的多元化，常常導(dǎo)致多頭執(zhí)法。

單項(xiàng)立法蠶食、肢解了《反法》的內(nèi)容，動(dòng)搖了其作為經(jīng)濟(jì)憲法、競(jìng)爭(zhēng)秩序基本法的地位，形成了新的行業(yè)和行政壁壘，不利于社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)的監(jiān)管和發(fā)展。

（六）行政干預(yù)大，有法難依

一是地方保護(hù)主義制約和阻滯了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的正常執(zhí)行。一些地方政府為了各自的利益，采取市場(chǎng)封閉管理的做法，限制了商品的正常流通。二是公用企業(yè)普遍存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，工商部門(mén)依法查處難。三是執(zhí)法水平低，監(jiān)管手段不適應(yīng)。目前工商部門(mén)監(jiān)管市場(chǎng)的方式、方法、手段比較陳舊，人員素質(zhì)有待提高；辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，交通、通訊設(shè)備匱乏，且在公平交易執(zhí)法中存在的調(diào)查難、取證男、定性難等問(wèn)題，一時(shí)難以得到有效解決，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，執(zhí)法效果有限。四是部門(mén)協(xié)作辦案不夠。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，有的部門(mén)因利益驅(qū)使，該配合不配合，該移交的案件不移交，甚至有的一罰了之。

二、完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的對(duì)策

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制逐步與國(guó)際接軌，各類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的“絆腳石”。為此，通過(guò)立法手段制止可能產(chǎn)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，已經(jīng)成為建立規(guī)范、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的首要任務(wù)。加快《反法》的修訂進(jìn)度。要從明確執(zhí)法主體、統(tǒng)一執(zhí)法職能、改變多頭執(zhí)法的狀況入手，解決法律依據(jù)的欠缺問(wèn)題；要對(duì)現(xiàn)行涉及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為相關(guān)的法規(guī)進(jìn)行全面清理，廢除《反法》中的除外規(guī)定，解決現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章前后矛盾、相互競(jìng)合等問(wèn)題，以此建立科學(xué)統(tǒng)一、獨(dú)立執(zhí)法的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法律體系。同時(shí)，要進(jìn)一步加快司法和行政解釋出臺(tái)的進(jìn)度，從被動(dòng)答復(fù)到主動(dòng)制訂，及時(shí)完善《反法》現(xiàn)有的配套規(guī)章和出臺(tái)對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以此細(xì)化《反法》的實(shí)用操作條款。

（一）應(yīng)增加新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定，進(jìn)一步拓寬執(zhí)法的范圍

法律的穩(wěn)定性相對(duì)于法律所調(diào)整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變動(dòng)性、靈活性而言是滯后的。法律一旦制定就具有穩(wěn)定性，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系則是在不斷變化的。在國(guó)外，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以其廣泛且不確定而著稱。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期，舊的體制正在消失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在形成。這種新舊體制交替在競(jìng)爭(zhēng)秩序上表現(xiàn)得尤為明顯，導(dǎo)致許多新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情形，只規(guī)定了十一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，每種行為都有明確的適用界定，致使許多新出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為無(wú)法納入到現(xiàn)行法律的調(diào)整范圍。十一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界定，也限制了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》作為商標(biāo)、專利、版權(quán)法的后盾法的作用的發(fā)揮。人們?cè)蜗蟮匕褌鹘y(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的三項(xiàng)主要法律(專利法、商標(biāo)法、版權(quán)法)比作三座浮在海面上的冰山，而把反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法比作在下面托著這三座山的海水，商標(biāo)、專利、版權(quán)法管不到的違法行為，由《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來(lái)管。如我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第10條雖然為專利法保護(hù)不到的發(fā)明創(chuàng)造提供了更寬保護(hù)，但仍比較弱。而如何在版權(quán)法之外提供更寬的保護(hù),還沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》本應(yīng)保護(hù)到商標(biāo)法所管不到的違背誠(chéng)實(shí)信用的商業(yè)行為，僅以假冒他人注冊(cè)商標(biāo)作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為為例，既不是《商標(biāo)法》的調(diào)整對(duì)象，也不是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的適用范圍，影響了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的法律效力的發(fā)揮。

為了彌補(bǔ)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的不足，一些地方性法規(guī)細(xì)化、拓展了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的范圍。但是，按照《行政處罰法》第11條的規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！币虼?，建議在修訂和完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，第一，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為采取概括加列舉的方式，明確規(guī)定一般條款，并為一般條款設(shè)置相應(yīng)的罰則，以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活，同時(shí)也避免以行政立法、地方立法、部門(mén)立法

修改基本法律之嫌。第二，設(shè)定兜底條款，及時(shí)規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活中新出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。為了防止行政執(zhí)法的隨意性影響統(tǒng)一的市場(chǎng)體系的確立，可以采取提高認(rèn)定機(jī)關(guān)等級(jí)的辦法予以限制，以此增強(qiáng)對(duì)各種新出現(xiàn)的或者將會(huì)出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的控制力，促進(jìn)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為工作的深入開(kāi)展。

（二）擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化查處力度，保障反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主管機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政職權(quán) 目前，作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主管機(jī)關(guān)的工商行政管理機(jī)關(guān)，在查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為案件時(shí)，往往顯出執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法手段力度不夠，缺乏扣留、查封、強(qiáng)行劃撥等強(qiáng)制手段，因此，工商行政管理機(jī)關(guān)在查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件中，尤其是查處假冒、仿冒的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，往往避開(kāi)適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，而最大限度地適用具有強(qiáng)制措施的《投機(jī)倒把行政行為處罰暫行條例》。嚴(yán)格地講，這是違背適用法律優(yōu)先于行政法規(guī)原則的。以致有人把《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》比喻為“給槍不給子彈”的法律。執(zhí)法手段太弱嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效果。為解決執(zhí)法手段的不足，有的地方的工商行政管理機(jī)關(guān)與公、檢、法部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，借用他們的執(zhí)法手段進(jìn)行執(zhí)法。這些做法既不符合法治原則，也大大增加了工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本。另外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)在賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政保全措施方面，采取了高門(mén)檻的授權(quán)原則。如《商業(yè)銀行法》第30條規(guī)定，對(duì)單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或個(gè)人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！缎姓幜P法》第51條規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定工商管理機(jī)關(guān)有權(quán)將查封、扣押的財(cái)務(wù)拍賣(mài)或者凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款。這樣一來(lái)，工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)地方反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)規(guī)定的查封、扣押、劃撥等行政強(qiáng)制措施進(jìn)行辦案，將又會(huì)陷入困難的境地。

因此，解決查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件手段“軟”的問(wèn)題，最終要在修訂完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，賦予工商行政管理機(jī)關(guān)擁有對(duì)涉嫌反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人、相關(guān)人詢問(wèn)和要求提供有關(guān)證明材料的權(quán)利；對(duì)其有關(guān)的協(xié)議、帳薄、憑證和其他資料有查詢、復(fù)制權(quán)，對(duì)涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人的財(cái)物，有查封、扣押權(quán)。在監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為過(guò)程中享有調(diào)查權(quán)、證據(jù)保全權(quán)，并明確規(guī)定阻礙執(zhí)法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；這樣就消除了長(zhǎng)期以來(lái)有些單位和個(gè)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)能否扣押、查封涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人財(cái)物的疑問(wèn)、指責(zé)和行政應(yīng)訴中的困惑。另外，還應(yīng)賦予工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)查詢不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時(shí)，可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，凍結(jié)涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款。使工商部門(mén)在執(zhí)行《反法》過(guò)程中，能夠發(fā)揮拳頭作用，更好的打擊各類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（三）加重法律責(zé)任，增強(qiáng)追究法律責(zé)任的可操作性，增加查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的深度

現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，給被侵害的經(jīng)營(yíng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，被侵害的經(jīng)營(yíng)者的損失難以計(jì)算的，賠償額為侵權(quán)人在侵權(quán)期間因侵權(quán)所獲得的利潤(rùn)；并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被侵害的經(jīng)營(yíng)者調(diào)查該經(jīng)營(yíng)者侵害其合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為所支付的合理費(fèi)用。”顯然都屬于侵權(quán)的民事責(zé)任，采用的也是一般民事責(zé)任，僅是讓行為人無(wú)利可圖，當(dāng)前已明顯不足以震懾不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為人。應(yīng)考慮對(duì)惡性嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，從法律上規(guī)定其承擔(dān)“加重民事責(zé)任”或“懲罰性民事責(zé)任”，并明確加重或懲罰賠償?shù)姆?，以利保護(hù)其合法權(quán)益，保護(hù)其與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為斗爭(zhēng)的積極性。

1、要彌補(bǔ)追究不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為法律責(zé)任的空白點(diǎn)。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將低于成本銷(xiāo)售、搭售以及商業(yè)詆毀行為等列為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但未規(guī)定相應(yīng)罰則，使追究這些違法行為的法律責(zé)任出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。

2、要健全對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為行政處罰的種類。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)有些不正當(dāng)競(jìng)

爭(zhēng)行為，只規(guī)定了責(zé)令停止違法行為，最高罰款10萬(wàn)或20萬(wàn)的處罰，沒(méi)有規(guī)定沒(méi)收違法所得、非法財(cái)物，產(chǎn)生了有些經(jīng)營(yíng)者為了獲取高額利潤(rùn)，愿意接受罰款的現(xiàn)象。

3、對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為人的罰款數(shù)額依據(jù)，由規(guī)定的按違法所得單一標(biāo)準(zhǔn)改為按違法經(jīng)營(yíng)額和違法所得雙重標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，提高追究違法行為人法律責(zé)任的可操作性。實(shí)踐中，違法行為人由于種種原因，如為逃避打擊故意低價(jià)銷(xiāo)售或確實(shí)因經(jīng)營(yíng)不善，未有盈利，甚至虧損，有的案件在調(diào)查時(shí)，違法行為人不提供物品購(gòu)銷(xiāo)發(fā)票及成本核算、銷(xiāo)售價(jià)格等計(jì)算違法所得的證據(jù)，因此，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)其違法所得無(wú)法核實(shí)、難以計(jì)算。增加了以違法經(jīng)營(yíng)額計(jì)算罰款依據(jù)，不僅可以加重追究不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的法律責(zé)任，而且比較簡(jiǎn)便、易操作。

4、在法律制裁體系中，刑事處罰是其他法律制裁包括行政處罰的保障。正如法國(guó)著名啟蒙學(xué)家盧梭所言：“刑法在根本上與其說(shuō)是一種特別法，還不如說(shuō)是其他一切法律的制裁力量。”為及時(shí)準(zhǔn)確地懲罰犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能，應(yīng)進(jìn)一步明確界定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的立法現(xiàn)狀和發(fā)展前景，將情節(jié)嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定為獨(dú)立的罪名并規(guī)定法定刑罰，以加大打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)犯罪行為的力度。

（四）進(jìn)一步排除地方保護(hù)主義的干擾

政府及其所屬部門(mén)在制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中具有舉足輕重的地位和作用。但執(zhí)法實(shí)踐中，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政干預(yù)和地方保護(hù)壓力也往往來(lái)自政府及其所屬部門(mén)。因此，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》應(yīng)明確賦予工商部門(mén)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，當(dāng)工商機(jī)關(guān)在遇到來(lái)自地方政府及其所屬部門(mén)濫用權(quán)力、干擾執(zhí)法時(shí)，應(yīng)及時(shí)將案件上報(bào)上級(jí)主管部門(mén)和上級(jí)政府備案，并以上一級(jí)工商機(jī)關(guān)的名義共同辦案；必要時(shí)，也可以采取上級(jí)督辦、交叉辦案、聯(lián)合辦案等方式進(jìn)行。同時(shí)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》還應(yīng)明確上級(jí)政府制止地方保護(hù)主義的職責(zé)，規(guī)定具體的責(zé)任追究權(quán)限和下級(jí)政府不作為的懲處條款，使那些慣于搞地方保護(hù)的單位和直接責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

綜上所述，與其他部門(mén)法相比，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》具有更為靈活、開(kāi)放的體系結(jié)構(gòu)，在其他部門(mén)法對(duì)我國(guó)迅猛發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不能及時(shí)應(yīng)對(duì)、規(guī)范和整頓時(shí)，通過(guò)不斷的完善該法，可以更全面的保護(hù)廣大經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益；在深入研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，通過(guò)該法對(duì)進(jìn)一步鼓勵(lì)和保護(hù)公平交易，特別是制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保障我國(guó)入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能持續(xù)、快速、健康發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。

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