第一篇：奉化：廣告牌引發(fā)9場官司 民告官兩年無果

奉化：廣告牌引發(fā)9場官司 民告官兩年無果

現(xiàn)代金報

2007-05-28 14:59:48 [發(fā)表評論] 轉發(fā)微博

新華報業(yè)網訊 浙江奉化市2005年2月出臺11號文件規(guī)定，對所有的戶外廣告一律收取空間資源費。寧波海王星裝飾園林廣告有限公司(以下簡稱海王星公司)為此將奉化市的城管局、規(guī)劃局、工商局和市政府告上法庭。盡管海王星公司已經用兩年時間先后打了9場官司，但仍無最終結果。此事引起了全國媒體的高度關注，繼《南方

周末》等媒體對此進行了大篇幅報道后，中央電視臺《今日說法》欄目也在前不久分兩集對此事進行了報道。

緣起一份紅頭文件掀翻廣告牌

辦理審批手續(xù)時工商規(guī)劃兩部門互踢皮球

海王星公司是寧波1500多家廣告公司中唯一的寧波市級文明單位，也是奉化廣告業(yè)數(shù)一數(shù)二的企業(yè)。2003年，童海嘯經營的海王星公司迅速發(fā)展，準備在奉化市周邊的高速公路兩側投資建設戶外廣告牌。他想在同三線高速公路兩側建造4座大型T型廣告牌，在征得當?shù)亟值擂k的同意后，海王星公司和農村的土地承包戶、村委會簽訂了租地協(xié)議，隨后去奉化市工商局辦理審批手續(xù)并去規(guī)劃局備案。

2004年9月23日，童先生到工商局辦手續(xù)，但工商局認為，建廣告牌的地點在奉化市城市規(guī)劃范圍內，需要規(guī)劃局審批，于是批復“同意受理，請到規(guī)劃局簽署意見”。童先生于是來到了規(guī)劃局，但規(guī)劃局認為，廣告牌的位置并不在城市規(guī)劃的50平方公里控制區(qū)內，超出了市規(guī)劃局的管理權限，他們無權對此進行審批。童先生只好拿著審批表又回到工商局，等待工商局辦理廣告登記許可證。但工商局卻表示，規(guī)劃局不辦手續(xù)他們也不會辦。從此以后，“兩個部門之間就把我的審批手續(xù)當成了皮球踢來踢去。”童海嘯對記者說。

手續(xù)拖了幾個月公司卻等來了繳費文件

2004年底，海王星公司的廣告登記許可依然沒有辦下來，童海嘯認為這么拖下去，企業(yè)不但沒有收入，也會影響100多名員工的工資發(fā)放。不僅如此，公司和客戶之間訂下的合同也將過期，這會嚴重影響企業(yè)的形象。既然工商局已經作出了“同意受理”的答復，也就意味著工商局已經受理了此事，批復是遲早的事情，便開始建造廣告牌。

2005年6月，奉化市城管局向海王星公司發(fā)出通知，要求該公司繳納每座廣告牌每年8000元的費用，否則將把廣告牌作為違法廣告強行拆除。城管為什么要對海王星公司發(fā)出“通牒”？它的依據是2005年2月23日奉化市人民政府出臺的一份“紅頭文件”，該文件中規(guī)定，奉化市內所有政府管理的公共設施和非政府管理的設施和場地的廣告設置設施權均有償使用，并由城管局組織實施。

但這份文件引起了包括海王星公司在內的奉化30余家廣告公司的強烈反對。這些廣告企業(yè)認為，政府對屬于政府管理的公共設施的廣告設施權進行有償出讓無可厚非，但將非公權管理的設施也納入有償出讓的范圍，并用計劃經濟管理手段強行干預的行為不妥。同時，他們對城管局的執(zhí)法資格也提出疑問，《廣告法》和《寧波市戶外廣告管理條例》規(guī)定：“市、縣工商行政機關是本行政區(qū)域內廣告監(jiān)督管理機關，在市區(qū)內需要統(tǒng)一規(guī)劃設置戶外廣告的，市工商行政管理局會同規(guī)劃、市政公用、公安等部門制定戶外廣告具體設置方案，報人民政府批準以后，由工商行政管理局負責監(jiān)督實施。”廣告企業(yè)由此認為，奉化市城管局的權限范圍是“市區(qū)設置戶外廣告”的“會同部門”之一，對于“市區(qū)以外”設置廣告的，城管部門無權介入。

剛開工時無人管即將竣工卻突遭“強拆”

海王星公司此時已把客戶的廣告張貼在了T型廣告架上，考慮到企業(yè)的商業(yè)信譽，也只好向城管局繳納了4座T型廣告的3.2萬元費用。據童海嘯介紹，公司繳費的第二天，他們就拿到了工商部門的《戶外廣告登記證》，4座T型廣告牌的身份因此變成了合法。

在收取了海王星公司的3.2萬元后，2005年6月30日，奉化市城管局擬定了一份《奉化戶外廣告設施設置權有償出讓書》，打算將這個3.2萬元的收費以民事合同的方式合法化，但童海嘯拒絕在這份《出讓書》上簽字。童海嘯拿著城管局蓋章的收費發(fā)票向有關部門反映了城管局的違法收費行為。

此事為海王星公司和政府有關部門的沖突埋下了伏筆。

2005年6月，海王星公司又在36省道江撥線的公路旁設置新的T型戶外廣告，開工后近兩個月時間一直沒人來過問，但到同年8月25日工程即將竣工時，奉化市城管局突然出動了10多輛汽車，并帶上了59名城管人員，對海王星公司設置在此處的廣告牌進行強行拆除，并扣壓了部分工具和材料。

此次執(zhí)法行動的負責人之

一、奉化城管局法制科方宇平科長告訴記者，他們是接到了群眾舉報，說海王星廣告公司在高速旁違章搭建廣告牌，在查證該公司沒有經過審批后，責令停工，但該公司繼續(xù)搭建后他們才“強拆”的。方宇平說，他們此次執(zhí)法是多部門聯(lián)合執(zhí)法，手續(xù)、程序都完全合法。

城管局有正式文件要求廣告公司停工，為什么廣告公司還繼續(xù)施工？童海嘯說：“這個地方根本不是城管部門的范圍，要處罰也是由規(guī)劃局處罰。”他說，他們收到的《行政強制拆除通知書》蓋的也是規(guī)劃局的公章。

無執(zhí)法主體資格城管局執(zhí)法用規(guī)劃局公章

為什么城管局執(zhí)法卻要用規(guī)劃局的公章？原來，奉化市城管局不是一個擁有執(zhí)法主體資格的行政機關，而是一個事業(yè)性質的法人單位。為了使沒有執(zhí)法主體資格的奉化市城管局具有執(zhí)法資格，2003年8月奉化市規(guī)劃局與奉化市城管局簽訂了一份《城市管理行政執(zhí)法委托書》，委托城管局在奉化市區(qū)50平方公里范圍內進行涉及規(guī)劃行政管理方面的行政執(zhí)法工作，城管局可以代表規(guī)劃局在委托范圍內對戶外廣告的合法性作出認定和處罰。規(guī)劃局還刻制了專門的公章供城管局使用。正是這份委托書和這枚公章，讓原本沒有執(zhí)法資格的城管局有了執(zhí)法“資格”。

但海王星廣告牌的位置不在城管局管理區(qū)，當初海王星公司去規(guī)劃局審批時，規(guī)劃局也表示廣告牌的位置不在他們的管理權限內。為什么開始不管，現(xiàn)在卻要管？采訪時，奉化市規(guī)劃局辦公室主任王裕君就此表示，他對此事不了解，具體的事情是由具體分管同志在執(zhí)行的。當記者表示可否幫忙聯(lián)系時，他表示不行，并謝絕了記者的采訪。

訴訟9場官司沒完沒了地打告城管局亂收費海王星一審二審均敗訴

因為廣告牌被強拆，2005年9月3日，海王星公司將奉化市城管局告上法庭，從此開始了漫長的9場官司。

第一場官司中，海王星公司認為城管局既非戶外廣告制作發(fā)布的管理與監(jiān)督機關，又非廣告設置地的產權所有人，無權收取相關任何費用，收取廣告設置權出讓金是濫用行政職權。

奉化市人民法院一審判決認為，被告奉化市城管局非行政機關，而是事業(yè)性質的事業(yè)法人，因此，并無行政執(zhí)法權，收取的3.2萬元的行為是受奉化市人民政府的委托而實施的行政行為。海王星公司不服奉化人民法院判決，繼續(xù)上訴。寧波市中級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。法院認為，奉化市城管局并不是本案的合適被告。

告規(guī)劃局委托執(zhí)法海王星公司終于贏了

告城管局被認定主體不符，海王星公司又開始狀告奉化市規(guī)劃局，因為廣告牌不在規(guī)劃局管理范圍內，所以規(guī)劃局沒有權力委托城管局執(zhí)法。但2005年11月8日，奉化市人民法院一審還是判決海王星公司敗訴，法院認為，2005年奉化剛制定的城市總體規(guī)劃有319平方公里，海王星公司的廣告牌正好在范圍之內，海王星公司在規(guī)劃控制區(qū)內未經批準擅自搭建廣告牌，應予以拆除。

海王星公司又向寧波市中級法院提起上訴。寧波市中級人民法院審理后確認，奉化市規(guī)劃局認定海王星公司在城市規(guī)劃區(qū)內構筑廣告牌證據不足。根據現(xiàn)在生效的奉化市城市總體規(guī)劃(1998-2020)，奉化市城市規(guī)劃區(qū)僅為105平方公里，海王星公司的廣告牌不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內，被告規(guī)劃局向法院提供的319平方公里的規(guī)劃經過了省政府的批準，但尚未生效。所以寧波市中級人民法院于2006年4月20日最后作出判決，撤銷奉化市法院行政判決書，確認奉化市規(guī)劃局作出的《行政處罰決定書》違法，海王星公司勝訴。

按照市中級人民法院的判決，奉化城管局的執(zhí)法是違法行為，城管局應該退還扣壓物品并對海王星公司進行一定的賠償和道歉。

打贏官司難獲賠償“海王星”告奉化市政府

寧波市中級人民法院判決以后，奉化市城管局、奉化市政府法制辦對這一違法行為一直不作改正，海王星公司打贏了官司卻得不到賠償，合法權益仍得不到保障。于是，民企“海王星”開始狀告奉化市政府。

2006年7月6日，海王星公司向寧波市中級人民法院提起對奉化市政府亂收費的行政訴訟，請求法院確認被告奉化市政府委托奉化市城管局亂收費屬于在現(xiàn)有法律之外私設行政許可的違法行政行為。童海嘯說：“我們是在走投無路的情況下才和政府對簿公堂的。”

寧波市中級人民法院受理了此案，2007年4月12日，法院作出了駁回起訴的行政裁定，理由是“不屬于行政訴訟的受案范圍”。

這個裁定讓童海嘯十分困惑，因為收取“廣告設施設置權出讓金”是奉化市政府11號文件規(guī)定的，是政府委托城管局實施的具體行政行為，況且海王星公司二告城管局時，寧波市中級人民法院(2005)甬行綜字第164號裁定書也認為奉化市城市管理局不是合適被告，應該告組建該機構的行政機關，也就是奉化市政府。童海嘯不服判決，向浙江省高級人民法院提起上訴。

意外遭遇“30號令”“海王星”再次敗訴

不管怎么說，海王星公司狀告奉化市規(guī)劃局的官司最后還是贏了，童海嘯為此也該松口氣了。

寧波市中級人民法院2006年4月20日下發(fā)的判決書認定，海王星廣告公司設立廣告牌的地點不在奉化市規(guī)劃范圍之內。海王星公司由此認為，既然法院的判決已經作出上述結論，公司以后的工作只要工商局審批就可以了。海王星公司于是拿著法院下發(fā)的判決書到奉化市工商局催辦審批手續(xù)，卻被工商局退了回來，理由是廣告設置違反了奉化市政府30號令。

政府下發(fā)的30號令“海王星”認為有蹊蹺

奉化市人民政府《關于印發(fā)甬金高速公路奉化段沿線T型高架廣告設置規(guī)劃的通知》(以下簡稱30號令)規(guī)定，甬金高速上的廣告牌要離開道路60米，而海王星公司的廣告牌離高速公路只有49米，違背了30號令的要求。

但童海嘯卻對記者說：“這里面很蹊蹺。一是時間問題，二是法規(guī)問題。”童海嘯告訴記者，海王星公司審批日期是2006年6月12日，而30號令是2006年6月14日出臺的，有點為此事“量體裁衣”的感覺。童海嘯認為，即使這樣，自己的申請在前，工商局不予審批的做法仍然是行政不作為。

奉化市工商局局長謝烈君就此認為，他們在2004年9月23日做出“同意受理，請規(guī)劃局簽署意見”的決定，已經履行了職責，是一種行政作為，2006年6月20日《退回申請通知書》也完全依法進行，不存在程序違法。工商局對海王星公司提出的兩次戶外廣告的申請?zhí)幚碚_合法。

30號令與法規(guī)沖突“海王星”起訴又敗訴

“30號令與之前的《浙江省路政管理條例》的相關規(guī)定有沖突。”童海嘯說，《條例》要求廣告牌與“高速”的距離至少是30米，與30號令的60米相沖突。到底是應該用《浙江省路政管理條例》還是按照當?shù)卣雠_的30號令？

中國政法大學教授馬懷德認為，奉化市作為一個縣級市，市政府發(fā)布的30號令顯然不是法律，連法規(guī)規(guī)章都算不上，不能與法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，去設置一些法律法規(guī)不禁止的行為，更不應該作為工商局執(zhí)法的依據。

據此，2006年11月29日，海王星公司又將奉化市工商分局告上法庭，要求確認工商分局不履行廣告登記審批職責行為違法。2007年1月23日，奉化市人民法院一審判決海王星公司敗訴。海王星公司上訴后。寧波市中級人民法院二審判決維持原判。

“海王星”再訴規(guī)劃局要求行政賠償1300萬

2007年2月27日，海王星公司再次將奉化市規(guī)劃局告上法庭，要求規(guī)劃局行政賠償1300萬余元，海王星公司認為是規(guī)劃局制造了一系列侵權行為，導致公司的戶外廣告經營業(yè)務由于政府部門推諉被拖延4年之久，公司因此向客戶賠償違約金，業(yè)務無法正常開展被迫中斷，企業(yè)商譽嚴重毀損，造成重大經濟損失。目前此案在進一步審理當中。

感慨我們遇到了不可抗力

在常人眼睛里，他是奉化的一個風云人物。

采訪中記者了解到，海王星公司負責人童海嘯先后獲得過浙江省文化系統(tǒng)先進工作者、奉化市勞動模范等眾多榮譽稱號，他還是奉化市第六屆、第七屆政協(xié)委員。

這種“不可抗力”讓企業(yè)主倍感焦慮

據童海嘯介紹，奉化市的廣告業(yè)以前比較發(fā)達，海王星公司也曾經是個發(fā)展勢頭很好的企業(yè)，但最近奉化市的廣告業(yè)不太景氣，海王星公司更是覺得困難重重，企業(yè)的主營業(yè)務戶外廣告一落千丈。他感嘆說：“我們做企業(yè)的不怕市場競爭，就怕遇到這樣的問題，因為這些問題對企業(yè)而言是一種不可抗力。”童海嘯表示，“這種不可抗力”讓他和他的海王星公司倍感焦慮。而有這種對“不可抗力”存有焦慮的絕不是僅僅他自己。

他說，企業(yè)和政府部門在市場經濟的條件下都要嚴格依法辦事，否則就會出現(xiàn)誰都不愿意看到的結果。“在這一點上，政府部門更應該有強烈的意識，因為企業(yè)出問題只是一個點，政府部門如果出問題影響的將是一個面。”

省里來的一份回復讓童海嘯希望不滅

童海嘯屈指一算，兩年來，他和他的公司已經和政府部門連續(xù)打了9場官司，而官司的最終結果，他目前仍無法預測。

但讓童海嘯感到欣慰的是，5月14日，浙江省財政廳與浙江省建設廳就戶外廣告資源有償使用問題給了他一個正式的回復。這份回復明確表示，將暫停執(zhí)行非公有資源廣告費用收取的規(guī)定。

2006年11月24日，浙江省財政廳、建設廳、工商行政管理局三部門曾經聯(lián)合下發(fā)《關于加強戶外廣告資源有償使用收入征收管理的通知》(浙財綜字[2006]121號文件，以下簡稱121號文件)。文件規(guī)定，戶外廣告設置不管是公共場地、公用設施等具有公共產權性質的空間，還是非公共產權性質的建筑物、場地等設施，都要全額或按一定比例上繳財政非稅收入。

121號文件出臺以后，立即引起了浙江省廣告界的強烈反響，海王星公司牽頭聯(lián)合浙江省169家廣告公司一致要求取消或糾正文件有關內容。他們認為，121號文件沒有上位法依據，沒有法律效力。浙江省戶外廣告企業(yè)代表就此先后兩次與省財政廳等三部門直接對話。浙江省財政廳會同建設廳、工商行政管理部門的同志專程前往寧波、臨安等地進行調研，并將在近期聯(lián)合發(fā)文，暫停執(zhí)行原三部門文件中關于在非公有產權性質的建筑物、場地以及業(yè)主單位在自有建筑物等設施設置戶外廣告要收取費用的規(guī)定。

這件事讓不少企業(yè)看到了政府部門的開明作風。童海嘯就此感嘆說，浙江省財政廳等部門對企業(yè)反映的問題態(tài)度誠懇、處理及時，使他們深受感動，讓他希望不滅。“與此相比，一個縣級市的政府部門，對一個沒有法律依據的文件卻一直執(zhí)行不肯改變，這種對比實在太鮮明了。”(作者：周陽)