第一篇：土地承包人因政府征地引發的賠償糾紛應如何處理

土地承包人因政府征地引發的賠償糾紛應如何處理

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自動滾屏[左鍵停止] 作者:韓玫（女，最高人民法院民一庭高級法官

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土地承包人因政府征地引發的賠償糾紛應如何處理

內容提要：土地承包人在政府征收土地后，未能就其承包土地上的地上附著物和青苗獲得補償，由此引起的糾紛應當屬于民事訴訟還是行政訴訟，賠償義務主體是誰，土地承包人的請求在何種情況下能夠得到支持是本文集中探討的問題。

關鍵詞：土地承包征地賠償義務主體

【問題的提出】

2003年，某村民委員會將其所有的土地發包給一外地客商種植仙人掌。期間，當地中學向政府申請征收土地。政府批準將該村民委員會所有的土地征收后劃撥給中學使用。該中學向原發包人村民委員會支付了用地補償款并取得了包括該客商承包范圍內的土地使用權后，要求客商移植仙人掌。客商提出了賠償要求，各方協議未果。中學將仙人掌全部砍除后開始建房。該客商遂以中學和村民委員會為被告提起訴訟，請求賠償。村民委員會提出，原村民委員會所屬的土地系政府征收，其執行政府命令向中學交付土地并無過錯，導致土地承包合同不能履行的責任不在村民委員會，仙人掌又不是村民委員會砍除，故不應由其承擔賠償責任。中學則認為，其土地使用權從政府處取得，與該客商無涉。在取得土地使用權之后，有權清除客商的仙人掌，不應為此承擔民事責任。

【主要觀點及理由】

該案審理過程中存在三種觀點。

第一種觀點認為，客商無權向村民委員會和中學請求民事賠償，而只能向政府要求征地補償。

第二種觀點認為，客商在與村民委員會簽訂土地承包合同后，在所承包的土地上種植作物的權利屬于行使“地上權”的行為，不僅政府在征收土地時應當向地上權人支付補償，后一權利人中學在取得土地使用權后，也應尊重客商的權利。其清除仙人掌的行為已經構成對客商權利的侵犯，應當承擔賠償責任。對于村民委員會來說，與客商簽訂的土地承包合同不能繼續履行的原因是政府的征地行為，村民委員會不存在過錯，故不應承擔合同繼續履行不能的責任。實施砍除仙人掌行為的是中學，故村民委員會亦不應承擔侵權賠償責任。

第三種觀點認為，該客商可以在政府征收土地時要求補償。如果政府或者中學向原擁有土地的村民委員會支付的補償款中，包括了青苗款性質的補償，則村民委員會應當將該部分款項返還給客商。如果補償款中未包括這一部分，中學在未與客商就仙人掌移植問題達成協議的情況下，擅自砍伐作物的行為就構成侵權，應當對此承擔民事賠償責任。客商在知曉其承包的土地被政府征收的情況后，仍不主動采取措施移植作物，屬于放任損失擴大，亦應自行承擔一部分責任。如其自行移植作物，既可以避免損失的擴大，又可以就其因此而支出的費用，請求相關責任人賠償。在政府征收土地時，如果村民委員會未將該地塊種有作物的情況告知政府或者中學，則也應當承擔相應的賠償責任。

【作者觀點及理由】

作者認為，本案中應解決的主要問題是客商提出的賠償請求的對象應當是誰？客商的請求是否應當得到支持？處理這一糾紛，應當從以下幾個方面加以考慮。

一、人民法院處理征地補償糾紛的主要法律依據是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》

目前，人民法院處理征地補償糾紛的主要法律依據是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）和《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土管法實施條例》）。《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6―10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4―6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定……”《土管法實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用……”

根據上述法律和行政法規的規定，國家征收農民集體所有的土地時，依法應當對原土地所有權人給予補償。本案中作為承包人的客商，雖然不是對被征收土地享有所有權人的集體經濟組織的成員，但由于其通過與土地所有權人簽訂土地承包經營合同而取得了承包權，因此，在承包地被依法征收后，承包方有權要求獲得地上附著物和青苗的補償費。

關于客商以地上權被侵害為由提起民事訴訟能否得到人民法院支持的問題，作者認為：從民法理論上說，地上權是指在他人土地上修建建筑物或者其他工作物，或以種植竹木為目的而使用他人土地的權利。地上權是用益物權的一種，登記是其生效或者可以處分的前提條件。當事人以地上權被侵害為由提起民事訴訟是應當被人民法院受理的。如果經審查被告的行為構成侵權并給原告造成了財產損失，人民法院對原告的訴訟請求應當予以支持。但由于我國目前尚未公布物權法，在現有的法律、法規中還找不到直接保護地上權的依據，相應地也沒有地上權登記機構。且我國《土地管理法》和《土管法實施條例》中又對農村集體所有的土地被國家征收時，承包人應當獲得的補償作了具體規定，因此，當事人以地上權被侵害為由而提起民事訴訟，無論是在地上權的認定上還是在適用法律上，均存在一定障礙。人民法院在現階段處理此類糾紛時，也不宜舍棄現有法律的直接規定，而選擇依據民法理論對案件進行處理。

二、當事人訴訟請求的性質決定賠償義務的指向

關于客商向中學和村民委員會請求賠償時所持的理由，我們不妨設想可能存在的幾種情況：

第一種情況，客商因為土地被征收，所種仙人掌被清除，以不能繼續履行土地承包合同為由訴村民委員會，請求賠償損失。這樣的請求是以土地承包合同為基礎的，造成損失的原因是土地承包合同不能繼續履行，因此，賠償義務只能指向合同的相對人村民委員會。

第二種情況，如果客商請求賠償的理由是因仙人掌被清除所蒙受的損失，是中學的侵權行為造成的，就只能以中學為被告提起民事訴訟。因為仙人掌與其他一年生或一年兩季生或者三季生的農作物有著明顯的區別，麥苗或者稻秧是難以移植他處的，但仙人掌從植物屬性上具備移植條件。如果種植面積不大，客商又有其他地方可供移植，是可以考慮采取移植的辦法減少損失的。在這種情況下，取得土地使用權的中學即使已經支付了青苗補助費，也應當與作為青苗所有者的客商就仙人掌的移植時間等問題進行協商，以減少土地承包人的損失。因此，客商在仙人掌遭到砍伐的情況下，以中學為被告提起民事訴訟的訴權是應當得到支持的。

第三種情況，客商認為因政府征收土地后，其所種仙人掌被清除沒有得到補償，則請求的應當是補償而不是賠償。義務指向問題則需要具體分析。如果政府在征收該地塊時，根本沒有考慮對地上附著物和青苗給予補償，則征地程序明顯違反《土地管理法》第47條和《土管法實施條例》第26條之規定，客商作為土地承包人，有權提起行政訴訟，請求政府給予補償。

第四種情況，中學已經按照政府的要求將土地補償款（包括青苗和地上物補助費）支付給原土地使用權人，但村民委員會擅自扣留了補償款，在這種情況下，客商可以以村民委員會的行為構成侵權為由，提起民事訴訟，請求賠償。

當事人訴訟請求的性質，決定著賠償義務的指向和訴權是否成立。正確選擇被告不僅直接關系到當事人的起訴是否能夠為人民法院受理，而且關系到其實體權利是否能夠得到司法保護。

三、當事人實體權利獲得保護的條件

關于當事人實體權利受保護的條件，作者認為，在政府征收土地時，客商作為土地承包人有權獲得地上附著物和青苗的補償。如果政府在征地過程中根本沒有考慮給予這一部分補償，客商是有權利單獨提起行政訴訟，獲得補償的。人民法院對客商的請求，應當給予支持。

如果中學按照政府的要求，已經向原土地所有人――村民委員會支付了地上附著物和青苗補償款，而村民委員會沒有將補償款支付給客商，則在客商以村民委員會為被告提起的侵權損害賠償訴訟中，人民法院應當支持客商的訴訟請求。

如果在征地過程中，政府于確定青苗補償款的數額時已經考慮到仙人掌是可移植作物的實際情況，即對承包人青苗的實際損失是在考慮了仙人掌的移植情況后認定的，則中學就有義務在實際利用劃撥土地前，與客商就仙人掌移植的時間等問題進行協商。未經協商一致，擅自采取措施砍伐仙人掌的行為構成對客商合法民事權益的損害，應當承擔賠償責任。

至于村民委員會在政府征地過程中，未將被征收土地上存在青苗的情況告知政府和中學的情況在實踐中發生的可能性甚微。一是根據我國《土地管理法》的規定，征收農地是有嚴格的審批程序的，征地事項依照法定程序獲得批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。征地補償方案確定后，有關地方人民政府也應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。政府有關部門在整個征地過程中，對于被征收的農地上存有青苗的情形一無所知的可能是很小的。二是村民委員會從自身利益出發，多報青苗畝數、收到青苗補助費少給甚至不給非本集體經濟組織的承包人的可能性是有的，但向政府瞞報實際存在的青苗，放棄青苗補助費的可能性則很小。因此，以村民委員會未將青苗情況告知政府為由，要求其承擔賠償責任的理由不能成立。

另外，以土地承包合同不能繼續履行為由，請求村民委員會給予民事賠償的請求，人民法院不能予以支持。因為，征收土地是依據法律作出的政府行為，村民委員會作為被征收土地的原所有權人只能服從。由于沒有違約行為作為基礎，故請求村民委員會對土地承包合同不能繼續履行給客商造成的損失給予賠償的請求，是無法得到人民法院的支持的。

審判實踐中，對于土地承包者，無論其是否為被征收土地的集體經濟組織成員，只要承包的土地上有其合法建設的地上附著物或者青苗，在該地塊被征收時，都應當獲得補助費這一觀點，在民事審判人員中已經獲得了高度認同。請求補助費的對象究竟是誰，則要根據案件具體情況的不同而有所區別。原則上是：政府沒有考慮補償問題或者沒有確定補償標準的，應當通過行政訴訟，追究政府的責任；政府已經確定了補助標準和具體補助辦法，征地后獲得土地使用權的單位或者個人已經與被征地單位簽訂合同確定補助費支付情況，卻沒有按照政府要求支付補助費的，被征收土地的所有權人或者承包人均有權提起民事訴訟，請求其支付；被征收土地的集體經濟組織已經領取了地上附著物和青苗補助費而不向地上附著物和青苗的所有權人支付的，地上附著物和青苗的所有權人有權提起民事訴訟，請求其返還補助費。

這類案件在審判實踐中較為普遍地存在的問題是:除了地上附著物和青苗補助費外，作為非被征收土地所在地的集體經濟組織成員的承包人，是否有權獲得我國《土地管理法》中規定的安置補助費。由于目前我國現有法律和行政法規對此尚無明確、具體的規定，理論上也存在爭議，因此，各地法院在處理這類案件時存在不同的做法。對于這一問題，確有必要從理論上、立法上加以探討、解決。由于本案中的土地承包人為“客商”，不屬于農業人口，故對這一問題可以暫不涉及。

【最高人民法院民一庭意見】

最高人民法院民一庭認為：非本集體經濟組織的土地承包人在國家征收土地后，有權就其承包土地上的青苗和地上附著物獲得補償。如果承包人未能獲得上述補償，可以向人民法院起訴，請求司法救濟。其請求權指向的對象根據具體情況有所不同：如果相關行政機關在征地過程中，沒有給予補償，可以向有權復議機關申請行政復議，當事人對復議決定不服的，有權以相關行政機關為被告，提起行政訴訟；也可以向人民法院直接提起行政訴訟。如果相關行政機關已經確定了補償標準和具體補償辦法，土地使用權人已經與被征收土地的原土地使用權人簽訂合同確定了補償的具體辦法，但卻拖欠補償費的，承包人可以土地使用權人為被告提起民事訴訟；如果土地使用權人已經按照合同支付了青苗和地上附著物的補償款，而該款項被集體經濟組織扣留的，則該集體經濟組織應當作為民事訴訟的被告。

第二篇：金壇市供電因停電引發賠償糾紛獲勝訴

金壇市供電因停電引發賠償糾紛獲勝訴本網訊 通訊員 程潔 袁靜報道 10月24日，筆者江蘇省金壇市供電公司獲悉，該公司與江蘇常州益鑫新能源科技有限公司、常州維信房地產開發有限公司之間一起歷時兩年多、因停電引發的損害賠償糾紛，終于塵埃落定。2008年4月8日，常州維信房地產開發有限公司在房屋建造過程中搭建的防護架，被風吹倒在10千伏架空電力線路上，導致供電突然中斷。接在該線路上的常州益鑫新能源科技有限公司在保安電源安裝結束但未經供電公司驗收合格的情況下，盲目組織生產，主供線路停電后保安電源不能啟動，引起了該公司生產設備和原料的損失。隨后，益鑫公司將金壇市供電公司訴上法庭，索賠金額高達390余萬元。一審法院在錯誤認定停電原因的情況下，判決供電公司因違反供用電合同約定造成了益鑫公司停電損失，應承擔全部賠償責任。

該案件引起了江蘇省電力公司的高度重視，如果這一判決結果不能在二審中被逆轉，那么無疑將對省公司系統類似糾紛的處理形成非常不利的判例。在江蘇省電力公司經法部的指導幫助下，金壇市供電公司依法提出上訴，案件具體承辦人員盡心盡力，組織收集證據材料近百頁，撰寫證據說明、案情分析材料一萬五千多字，并積極主動與法院溝通公司訴訟觀點和主張。

常州市中級人民法院審理后認定，益鑫公司斷電的原因是維信公司的防護架吹倒在高壓線上導致，依據《電力法》第60條規定，因用戶或第三人的過錯給電力企業或其他用戶造成損害的，該用戶或第三人應當依法賠償責任，因此維信公司應承擔相應責任。益鑫公司與供電公司簽訂了供用電合同，并交納了保安電源的相關費用。但實現二路供電要有申請、提交受電裝置、驗收受電裝置、交費、裝表接電等程序。根據電力供應與使用條例、供電營業規則等規定，供電公司在整個合同履行過程中并無過錯。斷電事故發生后，供電公司積極履行搶修義務，于當天恢復了供電，并無過錯，不應承擔責任。益鑫公司明知自身用電性質，但在保安電源未實際供電的情況下盲目組織大規模生產，自身存在過錯，應對損失承擔相應責任。綜觀本案，益鑫公司損失系由維信公司的侵權行為和益鑫公司自身的過失混合過錯造成。

據此，常州市中級人民法院最后下達了終審判決，撤消一審法院的判決，維信公司對益鑫公司損失承擔70%的賠償責任，益鑫公司對損失承擔30%的責任，駁回益鑫公司對供電公司的訴訟請求。

第三篇：因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生糾紛的處理

因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生糾紛的處理

——南京中院裁定長城公司訴建材公司等借款合同糾紛案

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裁判要旨

政府主管部門根據企業申請劃轉國有資產，系行政行為，由此發生的糾紛，人民法院不應作為民事糾紛案件受理。

案情

1998年，江蘇省建筑材料供銷總公司（簡稱建材公司）欠銀行借款200萬元，后因經營困難，向江蘇省建材工業管理辦公室（簡稱建材辦）申請將其南京市下關區孫家洼79號倉庫及劃撥的國有土地使用權轉讓給效益好的單位，并安置10名職工。建材辦同意由江蘇中聯建材有限公司（簡稱中聯公司）負責接受，并安置建材公司10名職工。1999年1月，南京市國土局同意將上述國有土地使用權人由建材公司變更為中聯公司。同年3月，中國長城資產管理公司南京辦事處（簡稱長城公司）收購銀行對建材公司的不良債權200萬元。同年5月22日，中聯公司領取孫家洼79號國有土地使用權證。同年5月24日，江蘇省委辦公廳決定不再保留建材辦，其原承擔的行政管理職能劃入省經貿委，建材辦轉為建材管理公司。2006年7月，中國江蘇國際經濟技術合作公司（簡稱中江公司）吸收合并建材管理公司。2007年7月，中聯公司作為被拆遷人應得孫家洼79號土地和房產拆遷補償款1255萬元，中江公司實際收取了該補償款。長城公司訴至法院，請求判令：建材公司給付欠款200萬元；中聯公司在取得拆遷補償款范圍內承擔連帶責任；中江公司承擔連帶責任。

裁判

江蘇省南京市鼓樓區人民法院經審理認為，涉案的南京市下關區孫家洼79號倉庫的房產、土地使用權等，在由建材公司變更為中聯公司時，雖由建材公司向主管部門進行了申請，但能否獲得批準不在于建材公司，而在于政府主管部門。建材辦具有相應的行政管理職能，其同意由中聯公司接受孫家洼倉庫的土地使用權及倉庫設施使用經營權，安置建材公司10名職工，系履行行政管理職能。南京市國土局為中聯公司核發國有土地使用權證，系行政行為。因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生的糾紛，當事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理。因此，長城公司與中聯公司、中江公司之間的糾紛，不應作為民事案件受理。法院判決：建材公司給付長城公司借款200萬元。另行裁定：駁回長城公司對中聯公司、中江公司的起訴。

長城公司不服一審裁定，提起上訴。江蘇省南京市中級人民法院經審理維持了一審裁定。

評析

1．政府主管部門劃轉企業國有資產的法律分析

政府主管部門作為國有資產的代理人，實施資產重組而劃轉企業國有資產，屬行政行為，使國有資產在企業之間無償流轉，打破了民事行為的相對性原則，對第三人的利益會產生影響。但由于無償劃轉履行了政府主管部門的審批程序，即產生對世效力。

政府主管部門劃轉行為使原企業資產被分流而減少，可能會發生責任主體變化的法律事實，但行政行為與民事責任承擔主體變化之間僅是間接關系，并非行政性劃轉行為的必然結果。利害關系人依據原企業資產被劃轉的事實，要求接受資產的企業承擔民事責任，不應受法律保護，不應追加接受資產企業為被告承擔責任。因此，長城公司將中聯公司、中江公司列為共同被告承擔民事責任，無事實和法律依據。

2．利害關系人就政府主管部門劃轉企業國有資產的法律救濟

就本案而言，建材辦當時應具有相應的行政管理職能，其決定由中聯公司負責接受建材公司的倉庫土地使用權及設施使用經營權，應系履行行政管理職能。中聯公司無償取得上述房產及土地使用權等，是基于建材辦行政劃撥審批文件。南京市國土局將上述國有劃撥的土地使用權再無償劃轉給中聯公司，系政府主管部門的行政行為。長城公司如行使撤銷權，須先申請行政復議或提起行政訴訟，以撤銷上述具體行政行為。

建材辦作為審批部門，有批準該無償劃轉行為的權利。南京市國土局作為國有土地使用權的管理者，有權將上述國有劃撥的土地使用權再次劃轉。長城公司即使申請行政復議或提起行政訴訟，不可能勝訴。長城公司再提起民事訴訟要求撤銷該無償劃轉行為的訴訟請求也無法得到法院支持。因此，長城公司只能依據借款合同追究債務人建材公司的違約責任，法院對其要求中聯公司、中江公司承擔民事責任的起訴，理應予以裁定駁回。

3．企業國有資產無償劃轉與企業改制資產轉移的法律處理

根據《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》，當無特別規定時，按照企業債務隨責任財產轉移而轉移的原則，被改制企業的債務一般由接受該企業資產的民事主體在接受改制企業資產的范圍內承擔。但是，因政府主管部門對企業國有資產進行劃轉發生的糾紛，當事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理。這與《最高人民法院關于因政府調整劃轉企業國有資產引起的糾紛是否受理問題的批復》的規定是一致的。在實踐中，應區別對待：第一，企業國有資產無償劃轉后，若該企業變更為接受資產企業的分支機構，其法人資格喪失，則形成企業債權債務的承繼關系。根據企業法人財產原則，接受人應承擔原企業的原有債務。第二，企業國有資產無償劃轉后，接受人將所接受的企業國有資產作為自身資產作價入股與他人組建新公司，被劃轉企業的原有債務應由接受人承擔，包括以接受人在新組建的新公司中的股權承擔民事責任。第三，企業國有資產無償劃轉后，該企業原資產雖減少，但系政府主管部門行政性劃轉的結果。利害關系人只能按行政糾紛解決，不得提起民事訴訟。

本案案號：（2011）鼓商初字第38號，（2011）寧商終字第674號