第一篇：土地改革新思路——區分征收和征購

土地改革新思路——區分征收和征購

來源：重慶市國土資源與房地產學會

時間：2006-03-07

作者：徐

萍

劉

勇

我國土地征用中存在的問題很多，而這些問題的根源都是因為法律規定的自相矛盾?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款要求只有為了公共利益目的的需要才能允許征地，但《土地管理法》第四十二條又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地??前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于集體所有的土地”。法律的這兩條規定就使土地征用制度陷入兩難境地，如果不嚴格限定公共利益的范圍，則會引起土地征用權的濫用，農民的合法權益無從保障；如果嚴格界定公共利益的范圍，則其他建設用地無從獲得。

1.國內學者提出的改革方案及其利弊分析

1.1 實行政府征購制

由政府按照市場公平原則向農民集體征購土地，再根據供地計劃向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護農民利益，實現市場公平，又有利于城市土地市場穩定和農村土地資源的保護，有利于土地供應總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。但如何實現市場公平，在現今農村土地市場缺乏的前提下，土地產權的市場價格難以確定。另外，實行政府征購制，依然是無論何種用地均以政府的強制力作為保障，農民集體對賣不賣地沒有自主決定權，即使補償是合理充分的，依然會形成國家行政權對農民集體土地所有權的侵害。實行政府征購制同樣會造成土地征用權的濫用。

1.2 實行完全的市場購買制

由土地使用者直接向農民集體購買土地，政府用地也向農民集體購買。其優點是，可以實現完全的市場公平，有利于保護農民利益。但缺點也非常明顯，政府對城市土地一級市場和土地供應總量的管理很可能失控。同時，由于排除了政府強制力的干涉，農民出于自身的利益，在土地產權轉移的談判中可能漫天要價，導致成本推動型的地價上漲，對城市地價水平和房地產市場帶來巨大影響，這在市場經濟國家是常見的。

1.3 將土地征用區分為征用和征購

公益性用地繼續實行現行的征地補償制，由政府直接向農民征地;經營性用地實行市場購買制，由土地使用者直接向農民集體購買，政府只管審批、監管、收稅和登記。這種方案較之現行的土地征用制度是向前邁進了一步，但最大的問題是對農民的不公平。因為同樣位置相鄰的土地，可能由于分別屬于公益性用地和經營性用地而導致補償價格相差巨大，農民很難服氣。

以上三種方案都有其不合理的地方，本人認為只有將改革再推進一步，對公益性用地的補償也以市場價格為依據進行合理充分的補償，使公益性用地和經營性用地的補償價格相當。即使是公益性用地其征地費用應該由國家財政來負擔而不應該以壓低征地補償價的方式強壓給農民。長期以來工農業產品價格的“剪刀差”已使農民困苦不堪，沒有理由再讓農民充當資本原始積累的犧牲品了。所以，無論是征用還是征購都要按市場價格給農民以合理充分的征地補償，讓土地資源的價值充分顯化。兩者不同之處只是在于征用允許政府強制力的存在，而征購則是完全建立在雙方自愿、平等的基礎上的，是完全的民事行為，政府只起監督指導作用。而在征地補償費上，即使是公共目的的用地，政府也應該按市場價格補償；而對經營性用地來說，只要是符合土地利用總體規劃和土地用途管制的要求可以轉為建設用地的農地，農民就可以與用地單位自由協商。

2.國外的經驗及對我國的啟示

2.1 美國的土地征用

其征地程序是：具有資格的正式審核員審查；審核員在征得土地所有者同意后，實地調查、匯總，提交審核報告給負責征地的機構；高級監督員進一步研究能否同意審核員提交的報告中的補償價格；征地機構向土地所有者或與之有厲害關系的人報價，若產權方與政府機關之間在價格上有分歧，則進行談判；在此之后，若在補償費用上仍不能達成一致，政府及有關機關則實施強制征用。在征地補償方面采用公平的市場價格，其中包括土地的現有價值和土地未盈利的折扣價格，它充分考慮了土地所有者的利益，同時還考慮了因征用而導致鄰近土地所有者經營上的損失補償。

2.2 前西德的土地征用

前西德征地權的行使是由代表國家的政府機關行使的，但公司法人或事業機構可以通過請求獲得國家授予征地權。該國認為土地征收是特定少數人為社會公益而被迫犧牲自己的權益，因此除非公共福利之需，且經與擬征收土地所有權人多次協商購買其土地未果以外，一概不準輕易動用征地權。對必須動用征地權的，必須力求公平合理。征收補償應為標的物的權利損失價值，其補償標準，按市價進行評定，以被征收人得以重新獲得同質等量的標的物為標準。對補償金額有爭議時，應依法律途徑向轄區所在的土地法庭提起訴訟，以充分地保障被征地權利人的合法權益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應在征收決議發出之日起一個月內給付，否則征收決議將被取消。

2.3 日本的土地征用

日本的《土地征用法》規定凡重要的公用事業都可以運用土地征用制度，如根據城市規劃確定的道路、公園建設，根據河川法進行的堤防等建設，根據港灣法進行的港灣建設等。其征用的程序是：申請征地；登記土地和建筑物；起業者與地權人達成征購協議；若當事人雙方不能通過協商達成土地征購協議，可以申請征用委員會來裁定；讓地裁定；征用終結。日本政府認為因征地給私人財產權造成損失時，應既照顧公共利益又尊重私人財產權，對私人財產權等的損失進行賠償。由于土地征用是為了公共利益而使某些土地所有者作出犧牲，因此必須用租稅及這些公共事業的利用費形成的公共財源對他們進行補償。土地征用賠償的內容有：征用損失賠償、殘余地補償、通損賠償、離職者賠償、少數殘存者補償、事業損失賠償。

2.4 加拿大的土地征用

加拿大土地名義上歸國家所有，但各級政府對土地都擁有處置權，而且大部分土地實質歸私人所有。依據聯邦及安大略省征地法規定，只要征地目的是為了公共利益，政府及各行業部門、機構組織甚至私人企業都可以通過立法授權代表政府及團體享有征地權。土地所有者在公告通知下達的30日內，向征地機構書面申請有關補償事宜，選定補償評估日期，征地機構征得土地所有者同意后，可進入現場進行評估，若土地所有者不同意，則應向市政委員會申請進行賠償評估。若土地所有者不接受賠償價格，征地機構則要提供“法律出價”服務。若仍達不成協議，雙方可以向談判委員會提出訴訟，要求談判，請求仲裁。若不同意仲裁，任何一方均可向法院提出申請作出最后的判決。

2.5 對我國的啟示

以上四個國家的征地都只限于公益事業的土地，其他用地一律進入市場。根據我國集體土地現狀及其他國家的經驗，我們也應只對公益用地采用土地征用制度，而把其他經營性用地納入征購市場。目前采用的國家建設需要（包括公益用地和經營性用地）作為征地的依據，顯然征地范圍過寬，既損害集體土地所有者的利益，也不利于真正為公共的需要而征用土地的完成。我國在對公益性用地實行征用時要借鑒其他國家的經驗給予農民集體土地所有權完全的補償，在可能的情況下也要實行市場價格補償。

3.區分征用和征購的可行性分析

將土地征用區分為征用和征購，對公共利益用地實行征用制，參照農地市場價格進行補償，對經營性用地實行市場購買制，由用地單位和農民自由協商，可能會帶來的問題是農地的大量非法入市、土地價格的飛漲和土地收益的分配不公。為此，借鑒國外的經驗，結合我國的實際情況需要做好以下幾個方面的工作：

3.1 嚴格限定公共目的的范圍

將現行的土地征用區分為征用和征購，首先就是要嚴格限定公共目的的范圍，對屬于公共目的范圍的用地實行土地征用，對不屬于公共目的范圍的用地則實行土地征購。“公共目的”的內容和范圍可明確為：政府機關和社會團體用地；交通用地；水利及能源設施用地；城市基礎設施用地；教育（學校、基礎性科研單位）用地；國防軍事用地；其他公益事業用地。

3.2 維護土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性

在我國，常常因為某個領導人或地方政府發展經濟的要求而改變土地利用總體規劃，將原來規劃用途為農地的任意改為建設用地，使土地利用總體規劃和土地用途管制形同虛設。其根源在于土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性還沒有引起足夠的重視，還沒有上升到法律的高度，對土地利用總體規劃的實施監督不夠，對改變土地利用總體規劃的違法行為沒有相應的處罰。一旦將現行的土地征用區分為征用和征購，用地單位可以直接購買集體土地，如果不加強土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性，建設單位很有可能與政府官員勾結，更改土地利用總體規劃，使原來不能轉為建設用地的農地可以合法地轉為建設用地，國家將很難控制土地一級市場和農地的大量入市。

3.3 建立中立的農地價格評估機構

為了防止農民在土地征購中漫天要價，同時也為了給土地征用補償價格提供科學的依據，穩定國家的土地市場，有必要建立一個中立的農地價格評估機構。在征用中，政府可以以此為根據對征地進行補償，農民也可以藉此看征地補償價格是否合理;在征購中，征購雙方可以以此為依據進行協商。

3.4 建立詳細具體的土地征用程序

我國土地征用可按如下程序進行：用地單位向政府申請征用土地，政府認定是否符合公共利益的范圍，若屬于公共利益的范圍，則由政府實施征地，補償可以由法律或者政府定價，但農民可就征地補償費問題與政府協商，直到雙方都能接受。若不屬于公共利益的范圍，但符合土地利用總體規劃的要求，則允許用地單位和農民協商，但政府對轉讓合同進行審批、收取土地增值稅并登記在冊。若不符合土地利用總體規劃的要求，則禁止用地單位征購土地。

3.5 加大監管力度

即使是需要政府的審批，用地單位才能向農民購買土地，但仍不能排除用地單位和農民私下交易，非法將農地轉為建設用地。所以政府要加強對未經批準擅自將不符合土地利用總體規劃要求的農地的入市行為的處罰力度，嚴格制止農地的非法入市。

3.6 國家與集體實行利益分享，處理好分配關系

由于農地轉為建設用地后價格將會大大抬升，而對農地轉為建設用地后的土地增值部分如果是國家投資引起的，理當收歸政府；由集體經濟組織投資引起的，應返還集體經濟組織（當然，在實際操作過程中，可以更多地考慮和照顧集體經濟組織的利益）。所以對集體土地轉讓權交易所取得的地價收入，必須在國家與集體經濟組織之間進行合理分配。政府應充分考慮和照顧農民利益，同時，應保證國家進行城市基礎設施建設所分攤的費用得以收回，以及把由國家對整個大環境所進行的投資建設所引起的土地增值都分收歸國家。若國家應得的基礎設施建設部分用絕對數B表示，國家應得的土地增值部分用相對數a表示，假定交易地價為X，則政府從交易地價中應取得的部分為（B＋ax），農村集體可得到的利益為：Y=X一（B＋aX），由于a是一個較小的相對數（如10～20％），則交易地價越高，農村集體經濟組織可取得越高的收入，有利于控制賤價售地的行為。

3.7 實施政府干預制度

包括實行引導、勸導制度和優先購買制度。對農村集體組織即將進入交易市場的土地，有關政府部門對產業選擇、地價等方面有責任進行引導和勸導，在引導、勸導無效的情況下，政府可以利用優先購買權調節土地市場，這樣可以防止不符合地方產業政策的用地單位獲得用地和土地的賤價銷售。

3.8 完善土地征用行政救濟制度

土地征用行政救濟是土地征用過程中保護集體經濟組織及其成員的合法利益、促使行政機關依法征地的重要措施。在土地征用中農民往往處于弱勢地位，因此為防止土地征用行為侵害農民的利益，就有必要建立土地征用行政救濟制度，使農民在認為行政機關違法征地或行政征地不當時，可以請求有權的國家機關依法對違法征地或征地不當行為進行糾正并追究其行政責任，以保護農民的合法權益。另外，完善土地征用行政救濟制度，在土地征用與征購雙方對補償費用有爭議或不能達成協議時可以請求有權的國家機關予以解決，從而可以切實保護土地征用雙方的權益。

第二篇：我國農村土地征收問題——十八屆三中全會《決定》之“深化農村土地改革政策”的意義

我國農村土地征收問題

——十八屆三中全會《決定》之“深化農村土地改革政策”的意義

學院：法政學院 姓名：葉錦波

摘要：近年來, 隨著經濟建設的不斷發展，我國的工業化和城市化進程的不斷加快, 由于種種原因、我國各農村地區頻繁因征地問題而引發的群體性事件，農村的土地征收問題已經成為當前農村沖突的焦點，嚴重影響到我國社會的穩定和社會經濟的可持續發展。如何解決和處理好農民土地征收問題已經變得越來越重要,而十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺對維護農村社會穩定具有重大的作用跟意義。

關鍵詞：土地征收、失地農民、十八屆三中全會、補償

一、前言

1978年、十一屆三中全會勝利召開，全會作出了實行改革開放的重大決策，宣布進行新一輪的農村改革！經過30 多年的改革開放，我國的經濟、社會取得巨大發展、民主政治取得較大進步，然而也存在著政府失靈、市場失靈等問題。物價高漲、貧富差距擴大、社會矛盾激化、群體性事件不斷爆發，不僅影響了經濟、社會的發展，甚至威脅到社會的穩定。精英階層、乃至普通老百姓都期待國家進行新一輪的改革。

2013年11月9日-12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議在北京召開，全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）?！稕Q定》作出了許多重大的決策，其中我最關注的是關于農村土地改革的決策：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

土地、可以說是廣大農民的命根子，很多農民的主要收入就是一年來的辛勤耕作所得。中國共產黨之所以能夠取得廣大農民的支持關鍵在于給了農民賴以生存的土地；我國的《土地管理法》明確指出：城鎮土地歸國家所有，農村及郊區土地歸集體所有。隨著我國經濟快速發展、城鎮化速度不斷加快，全國各地頻繁上演政府與開發商勾結違法、違規征收侵占城郊、農村土地，農民的合法權益公然受到侵害且無處維權。因土地征收征用糾紛，我國農村地區的矛盾不斷爆發、激化，農村群體性事件頻繁發生，嚴重影響我國農村穩定。土地征收問題已經成為當前農村沖突的焦點，同時，通過對眾多的農民上訪事件的調查得知，農民上訪的一個主要原因也是征地問題。

二、我國農村地區土地征收問題產生的原因

不少專家學者表示，城鎮的房屋拆遷問題和農村的土地征收問題已經成為影響我國社會穩定的焦點問題！事實上, 土地征收制度并非我國獨有的,世界上無論是資本主義國家還是社會主義國家, 為了滿足公共設施和公益事業的用地需要, 都會依照法定程序征收土地。那為什么在其他國家, 特別是美、英等發達國家土地征收工作能平穩進行, 并未發生嚴重的征地沖突，而我國農村地區卻頻繁爆發征地沖突？

(一)、地方政府或官員為了自身的利益而大范圍、違規征地。

雖然國家《土地管理法》對征地規則、程序、補償標準都作出了嚴格的界定，但很多地方并不依照法定的程序行事,只要有房地產開發商的需求、建設工業園的需要等，不管土地征收方案是否經過相關部門批準、是否經過社會公告程序, 也不管土地征收補償、安置方案是否獲得批準、是否為被征土地農民所接受, 就擅自征收土地。

2006年10月,河南省駐馬店市確山縣劉店鎮政府征用獨山村近1000畝土地用于建設豫龍同力水泥有限公司,當地政府既不同村民協商,也不出示經批準的征地文件, 而是由鎮領導親自出面、派出所民警陪同, 前往該村宣布“駐馬店豫龍同力水泥有限公司由于開礦的需要, 要征用獨山村的土地”。2007年5月1 日, 鎮政府發布公告, 內容竟然是：豫龍同力水泥有限公司, 礦區村莊安置用地, 已經駐馬店市人民政府批準。為保證施工建設順利進行, 尚未領取征地補償款的農戶, 要抓緊時間領取。征地范圍內的所有附屬物, 需在2007 年5 月7 日前拆遷完畢[3]。

（二）、地方政府或官員為了自身的利益而非法強行征收土地。

近年來,一些地區的土地沖突愈演愈烈，一些地方政府在沒有經過任何法律批準的前提下非法強行地征收土地，引起農民的反對、反抗，而有的領導干部親自下到現場指揮公安、武警、防暴隊伍來鎮壓反抗農民，動用大型機械對農民的作物、農業設施進行毀壞，對上訪農民進行非法羈押等。這不僅侵害了農民的財產權、甚至危害了農民的基本人權。

河南省周至縣政府在土地未經依法批準使用的情況下, 違法與開發商簽訂周至生態園成片開發建設用地協議, 并動用警力, 非法羈押反對征地的群眾。該縣政府還在沒有取得合法用地手續的情況下, 動用警力強制拆遷神農大道和北環路規劃范圍內的土地, 并引發警民沖突[4]。

安徽省巢湖市槐林鎮根據上級指示開辦輪窯廠, 并在前柳這個200 多人、126 畝耕地的行政村強行征地70畝,當出動的推土機遭到極力反對征地的村民阻攔時, 竟有鄉鎮官員喊“誰敢阻攔, 今天就用推土機把誰碾死”[5]。

（三）、官商勾結侵占農民土地，征地補償標準低、安置方案落實不到位。當前我國的土地征收過程中普遍存在著地方政府與房地產開發商、企業老板暗中勾結情況，房地產開發商或者企業老板行賄地方政府，地方政府依據自身權力而低價向農民征收土地賣給開發商、企業，降低征地補償標準、減少對失地農民的安置費用。

黑龍江省同江市同江鎮興中村10 戶農民, 多年來一直在各自的5 畝土地上種植經濟作物, 年純收入可以達到1—1.5 萬元。然而直到村書記一聲令下“從今天起, 你們的5 坰土地被征用了, 不得再耕種”之時, 村民才知道, 自己的土地早已被德通公司通過市、鎮政府等相關部門和領導征收, 補償標準是每平方米9.35 元[6]。

在湖北省武漢市近郊區,補償費到村集體手中一般只有每畝3-5 萬元,到農民手中的就更少,許多村民失地以后獲得的補償僅夠維持全家2-3 年的日常開支。在距離城市較遠的新區,征地矛盾更為突出,補償標準本身就低,計算土地平均年產值時又普遍高產低估, 有的農戶獲取的征地補償費僅僅只有每畝2000 元, 實在低得離譜[7]。三、十八屆三中全會“深化農村土地改革政策”的作用跟意義

長久以來，無論是耕地還是農村集體土地的使用都受到政府的嚴格控制，未經批準農民不得自行將土地轉讓、出租給其他個人或集體，土地的買賣更是違法的行為，農民只能通過耕作而取得報酬，限制了農民收入的提高；而國家、尤其是地方政府卻隨便從農民手中征收農村的集體土地、甚至是耕地，然后高價賣給房地產開發商或者企業用于開發房地產、興建廠房，地方政府通過征地、賣地而獲得巨大的收入，我國近年來的房價一路高歌猛漲，無論進行怎樣的調控都降不下來，很重要的原因就是地方政府在支撐著房價，而農民在土地征收中所獲得的補償少之又少，安置措施更是不完善。這還是因為我國實行城鄉二元的土地所有制、并且土地一級市場被牢牢控制在政府手中！此次《決定》作出了決策，指出要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，合理提高個人收益。

（一）、地方政府進行土地征收要依法進行，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

這對于廣大農民來說絕對是件好事情，在我國法律尚不完善的情況下，《決定》及其具體的政策對我國的地方政府來說是一種約束，使得他們不敢再違法征地，對廣大農民而言則是一種政策保障。因為現在的征地程序混合，導致農民的土地低價被地方政府征收、且補償標準低、社會保障不得力，令許多失地農民的生活陷入困境，《決定》要求地方政府的征地工作要按程序進行、考慮農民的利益，將有利于維護農民的合法權益、另一方面將對地方政府的“土地財政”造成巨大的挑戰。而嚴禁強制征收土地，違者依法追究其責任，這從行政方面明確了維護農民權利的要求。

（二）、縮小征地范圍、建立城鄉統一的建設用地市場。

這意味著城鄉二元的土地所有制將被打破，農村土地的征收將納入到國家的國土規劃中，地方政府未經有關部門的批準不得私自征收城郊、農村土地，這對我國耕地的保護、農村集體土地的所有權保護來說是一個巨大的保障，對農民的權益更是一種保護，而對于地方政府而言則意味著財政、稅收收入的減少；

（三）、允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

這意味著打破農村土地的低價、低產出的困局。在原有的土地政策規定中，城市土地歸國家所有，而城郊、農村土地歸集體所有，因此農村土地的征收程序并不像城市土地征收那么規范，農村的征地補償、安置費用、安置措施與城市的標準相距甚遠，而農民或集體在政府面前根本就不存在討價還價的權力，農民、集體從土地征收中所獲得的收入、補償少得可憐，《規定》的出臺意味著農民、集體如果對政府征地的補償方案、安置方案不滿意則可以對政府征地說不！一方面、這將增加政府以后的征地工作難度、也將規范政府的征地行為；而另一方面農民通過將農村集體經營性建設用地進行出讓、租賃、入股則可以大大增加財產性收入、改善農村的經濟落后現狀；通過土地流轉，使土地相對集中，部分農民可以耕種更多的土地，有利于解決土地使用權的分散化與土地規模經營的矛盾，發展適度規模經營。

（四）、完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。意味著以后農村集體土地的租賃、轉讓、抵押將更加規范，政府再不能通過違規操作而從中獲利，開發商、企業也不能通過和政府勾結來干涉農民的自主選擇權，農民也不用為辦理手續而奔波于各政府部門、低聲下氣地有求于地方政府并且花費眾多的費用。

四、結束語

《決定》的出臺對于增強城鄉土地整體規劃，保障耕地安全、提高土地利用率，規范政府征地行為，調節地方政府、開發商、企業與農民間的利益關系，切實維護農民、集體的權益都具有重要意義，在此、希望各級政府能夠認真貫徹落實《決定》 的重要決策，化解農村因土地征收而引發的沖突，維護農村社會穩定。

參考文獻: [1] 新華網.中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》http://, 2013-12-19.[4] 監察部.國土資源部和監察部嚴肅查處陜西省周至縣土地違法問題[ EB/OL].www.tmdps.cn/ zhuanti / 2007lianghui /.2013-12-19 [ 8]葉劍平等1 中國農村土地產權制度研究[M ] 1 中國農業出版社, 20001