第一篇：城市更新之外的他徑：深圳非農建設用地合作開發

城市更新之外的他徑：深圳非農建設用地合作開發

作者：城市更新組 發布時間：2015-11-26 14:39:58

編者按

城市更新項目一直是深圳市開發商獲取土地的主戰場，但除了城市更新模式外，如果有條件，開發商與村股份公司合作開發非農建設用地也不失為更好的一個選擇。筆者結合自身法律服務經驗，對深圳非農建設用地的概念、利用方式、合作開發模式與城市更新模式的比較、合作開發程序進行整理介紹，以期對讀者有所裨益。

一、深圳非農建設用地的概念

在深圳，非農建設用地是城市化轉地過程中為滿足原農村集體經濟組織生產發展或生活需要，根據《深圳市寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》（深府（1993）283號）、《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（深府（2004）102號）等規定，按照一定的標準劃定給原農村集體經濟組織的建設用地。除非農建設用地外，深圳還存在征地返還用地，是指政府征收原農村集體所有的土地后，返還給原農村集體經濟組織的建設用地，征地返還用地的利用模式與非農建設用地基本相同。

基于深圳城市化的快速發展和土地資源的稀缺，1993年和2004年，深圳市分別對特區外的土地即寶安和龍崗兩區所謂農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。在這次城鎮化的過程中，為了對原集體土地權利人和村民予以補償，寶安和龍崗兩區分別出臺了相關的政策性文件，劃定出一定面積的非農建設用地返還給原村集體和村民作為工商、居住和公共設施用地。根據《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》深府[2004]102號文件，按照“工商用地指標1平方米/人、居住用地1平方米/戶、公共設施用地2平方米/戶”的標準返還非農建設用地，但當時的補償工作并未完全落實到位，有些村股份公司的返還非農建設用地無地可落，指標懸空，形成了所謂非農建設用地指標。因非農建設用地指標可以抵扣地價，在市場上也是炙手可熱，明碼標價進行交易和轉讓。

二、非農建設用地的規范性文件

非農建設用地涉及土地、規劃、城市更新、集體資產管理等多方面的內容，深圳市以及寶安、龍崗、坪山、龍華、光明等區涉及非農建設用地的規范性文件非常繁雜。但總體而言，最為重要的規范性文件主要有以下三個：

1、《深圳市寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》（深府〔1993〕283號）

2、《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（深府〔2004〕102號）

3、《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定》（深府〔2011〕198號）

三、深圳非農建設用地的利用方式

為了盤活非農建設用地的開發利用，深圳市和各區出臺了一系列的關于非農建設用地利用的政策性文件，歸納而言，非農建設用地主要有以下兩者利用途徑：

1、如果非農建設用地與征地返還用地屬于空地的，則股份公司可以轉讓、自主開發、合作開發、作價入股等方式進入市場交易。目前，村股份公司將非農建設用地與開發商進行合作開發，由村股份公司提供非農建設用地，開發商投入全部開發建設資金，并將建成后的一定面積的物業分配給村股份公司，屬于比較常見的方式。

2、對于建成區的非農建設用地，如符合城市更新條件的，可申請進行更新改造。對于與規劃相沖突的非農建設用地，按規定也可申請調入城市更新項目的范圍。

四、非農建設用地的合作開發和城市更新模式的比較

1、對象不同

合作開發的非農建設用地對象除應當為空地外，在用地類型上也有所限制。根據深府（2004）102號文，劃定給村股份公司的非農建設用地有三種類型：（1）工商用地；（2）居民住宅用地（含一戶一棟的住宅用地、統建樓用地）；（3）公共設施用地。只有工商用地才能進入市場交易和合作開發，而居民住宅用地和公共設施用地不能進入市場交易。但如采取城市更新模式，則可以包括建成區的居民住宅用地和公共設施用地。

2、程序不同

非農建設用地的合作開發相對程序比較簡單，除履行村股份公司的合作方篩選、內部決議程序外，還需要報街道辦、城建局、國有資產管理部門、規劃國土部門等行政部門審批。總體而言，正常情況下一年左右是可以完成簽署土地出讓合同的程序。

城市更新模式則耗時長久，從納入城市更新單元計劃、產權核查、搬遷補償、專項規劃審批、產權注銷到實施主體確定，往往需要2-3年的時間。為了規避如此復雜的程序，對于規劃為居住或商業的用地建成區土地，不少村股份公司在已經劃定的非農建設用地范圍自行拆除建筑，成為“空地”后按規劃申請非農建設用地的上市交易。

3、地價補繳標準不同

非農建設用地用作商品性質上市交易的，需補交地價。根據深府〔2011〕198號文，非農建設用地和征地返還用地的空地申請進入市場交易的，按照以下規定繳交地價：工業類用地，按照公告基準地價的10%繳納地價。居住類和商業、辦公類用地，建筑容積率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基準地價的10%繳納地價；建筑容積率在3.2至4.5之間的部分（含4.5），按照公告基準地價的30%繳納地價；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準地價的100%繳納地價。原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地落在建成區，符合城市更新有關規定的，需按照《深圳市城市更新辦法》第三十六條第一款規定的標準計收，即建筑容積率在2.5及以下部分，不再補繳地價；建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準地價標準的20%補繳地價；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準地價標準補繳地價。

4、村股份公司分配物業是否納入開發成本的稅收認定不同

在非農建設用地進行合作開發模式下，村股份公司與開發商是合作開發關系，村股份公司提供土地，并在物業建成后，將對應面積的返還物業登記至村股份公司或村民名下，該返還物業是合作開發的收益分配，所以不僅不能納入項目開發成本，反而會發生房地產轉移登記的稅費，成本較高。

在城市更新模式下，村股份公司和開發商存在搬遷補償關系，村股份公司一般是采取作為物業原權利人與申報主體簽署《搬遷補償協議》的方式獲得回遷物業，該回遷物業成本可以納入項目的開發成本，抵扣土地增值稅，且回遷物業登記在村股份公司或村民名下時，不會發生房地產轉移登記的稅費，稅務上較為有利。此外，為了避免城市更新項目爛尾，無法向村股份公司及村民補償物業，政府主管部門對搬遷補償回遷房的選房、建成和分配等都進行監管，不完成回遷房物業的分配工作，不核發其他對外銷售的商品房的預售許可證，以約束開發商，但在非農建設用地合作開發項目中則無此監管要求。

五、非農建設用地合作開發的程序

開發商與村股份公司進行非農建設用地合作開發時，首先，需要核查村股份公司是否獲得了國土規劃部門關于非農建設用地的用地批復文件，確認村股份公司對非農建設用地的合法權利。此外，需要特別注意合作開發程序的合法性。就程序而言，具體包括股份公司的內部程序和政府主管機關的外部審批程序。

（一）村股份公司內部的決策程序

1、資產評估：村股份公司委托合法資產評估機構進行評估。

2、制定交易方案：非農建設用地的交易方式可以采取以下幾種：土地交易市場招拍掛；競爭性談判；非農建設用地的項目公司股權集體資產產權交易（即進產權交易所公開交易集體股權）。目前，競爭性談判是最普遍的方式。

3、方案公示：將交易方案在原農村集體經濟組織范圍內進行公示。

4、集體資產部門審查：村股份公司應將土地交易方案、資產評估報告及股東大會擬表決事宜等相關資料報送街道集體資產管理部門審查。

5、股東大會表決：村股份公司股東大會對交易方案進行表決。

6、交易結果備案：非農建設用地合作開發交易結果應當報所在街道集體資產管理部門備案。

（二）行政主管部門的外部核準備案程序

目前，深圳市沒有對非農建設用地合作開發的外部核準和審批程序進行統一的規定，但是龍崗、寶安、龍華、坪山、光明等各區均各自出臺了相關的政策進行要求，且具體程序并不完全一致。以坪山新區為例，非農建設用地合作開發的外部核準程序包括：

1、規劃國土部門負責審核規劃技術指標、用地政策和土地使用權交易等方面監管和審批。

2、街道辦事處負責核準交易準入條件。

3、區城市建設局對合作建房項目進行備案。

4、區土地整備中心對非農建設用地合作開發項目的用地要求進行審查備案。

5、區發展和財政局負責核準協商交易受讓主體。

（三）繳納土地出讓金，簽署土地出讓合同及其補充協議

1、村股份公司與規劃國土部門簽署土地使用權出讓合同，并繳納出讓金；

2、村股份公司與合作方合作設立項目公司；

3、村股份公司申請變更土地使用權出讓合同簽約主體；

4、項目公司與規劃國土部門簽署出讓合同補充協議；

5、項目公司辦理房地產權證。

需要注意的是，根據深府〔2011〕198號第十三條的規定，土地使用權流轉和合作開發過程中，土地使用權權利人發生變化的，合作開發權利人新增、退出、變更的，按照房地產轉移登記辦理相關手續。因此，一旦非農建設用地的合作開發方案已經經過核準，在項目公司取得房地產權證之前，項目公司的股權結構不能隨意發生變化，以防止屆時被認定為合作開發權利人新增、退出或變更，影響項目公司房地產權證的辦理。

本文由上海市建緯（深圳）律師事務所城市更新組提供，該組專注于城市更新和三舊改造領域的法律業務，提供從前期盡調、計劃申報、拆遷補償、開發建設到回遷安置的一站式法律服務。

第二篇：關于農村集體非農建設用地流轉的思考

文 章來源 蓮

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隨著我國商品經濟的發展和城鎮國有土地市場的建立，土地資產價值已逐步為人們所認識并加以利用。土地的交易和流轉，是實現土地資產價值和合理配置土地資源的重要途徑。農村集體非農建設用地流轉是我國商品經濟發展的必然要求，是我國城鄉土地統一大市場的一個重要組成部分。

一、農村集體非農建設用地流轉的主要形式

除個別地區近幾年對農村集體非農建設用地流轉有所規范外，農村，特別是城鄉結合部的農村集體非農建設用地的流轉一直是自發地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉形式：

1、轉讓。集體土地所有者或土地使用者將建設用地使用權或所有權一次性轉讓給新的土地使用者。轉讓建設用地使用權占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設用地使用權轉讓給受讓者開辦企業，這類似國有土地使用權出讓，村或鄉政府作為土地所有者收取轉讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業用地。（2）集體土地所有者直接轉讓土地或以地合作開發建設商品住宅，開發商分得部分商品房，所占土地的使用權隨之轉移，這主要發生在城鄉結合部。1999年江蘇省查出農村集體轉讓給開發商用于房地產開發土地478宗，面積1594畝。（3）建設用地原使用者（企業或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設用地使用權轉讓給企業或個人，所有者收取一定轉讓金。無限年期的建設用地主要是農民的宅基地轉讓。建設用地所有權的轉讓主要有以下情況，一是轉讓建設用地使用權而引致轉讓建設用地所有權，如福建省古田縣當建設用地轉讓給本集體以外的企業或個人時，就必須先將建設用地所有權轉為（不是征地）國家所有，而后才能實現使用權的轉移；二是村委會、鄉鎮政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設用地所有權轉為村、村其它經濟組織或鄉所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區，農村股份制較為普遍，集體土地及其它資產一般都已進入村股份合作社，當村或鄉企業辦要開辦新的企業時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權即轉為村委會、村其它經濟組織或鄉鎮政府所有。

2、出租。這是集體非農建設用地流轉的主要形式。集體建設用地所有者或使用者將土地使用權出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現為村集體將非農建設用地使用權或廠房出租給企業或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調查中均普遍存在，并很受集體和農民的歡迎。上海市還出現集體所有者將土地出租用于公路建設的案例。（2）建設用地使用者為出租主體。主要表現為村辦企業以全部或部分土地出租，以收取租金為企業盈利，以及農民個人出租住房，引致土地使用權出租。在城鄉結合部，農民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。

3、抵押。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。福建古田縣2000年共發生集體非農建設用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

4、聯營、入股。集體建設用地所有者或使用者以土地使用權作為合辦企業的條件，從而引致土地使用權轉移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經營的風險使這種形式逐步為出租所取代。

5、法院判決。因經濟糾紛或企業破產、兼并等導致法院裁定和判決而致集體非農建設用地流轉。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉主要采取拍賣方式。

從目前看，集體非農建設用地存在一些問題，主要表現在：（1）非法轉讓、出租等。因《土地管理法》規定集體土地不得轉讓、出租，故此類流轉屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農用地轉為建設用地。由于利益沖動，不少地區在未經規劃許可和正常審批的情況下擅自將農用地轉為建設用地。一些鄉鎮也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償地“征”得土地，成為鄉鎮所有的集體建設用地，主要用于建廠房出租或其它經營。（4）沖擊城鎮國有土地市場。由于這種非法的農村集體非農建設用地在未經統一管理的情況下進入建設用地市場，導致土地市場的總供給增加，城鎮國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉結合部耕地保護困難。

二、集體非農建設用地流轉的主要原因

我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規定，除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農建設用地進入市場流轉的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：

1、第二、第三產業發展和城市化進程加快。改革開放后，我國經濟獲得了飛速發展，特別是第二、第三產業的發展又加快了我國的城市化進程。這些非農產業發展都直接地導致非農建設用地的迅速增長，特別是鄉鎮企業的發展和小城鎮建設，都直接引致城鄉結合部和農村地區的集體非農建設用地增加。據調查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區，城鎮建設用地總面積中約有80%左右為集體非農建設用地，這在中小城鎮極為普遍。即使是在大城市，其城鄉結合部的大部分非農建設用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉結合部約有70%的土地被農民個人建房占有。如此大的非農建設用地社會需求，在城鎮國有土地市場的直接影響及商品經濟發展的必然要求下，這些集體非農建設用地不可避免地進入“黑市”流轉。

2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮周圍以及鄉鎮企業發達地區，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉為建設用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業和個人掌握了生產經營自主權后，追求經濟利益的最大化是市場經濟的基本原則。這種經濟利益的追求，不但經營主體有，市、縣、鄉鎮級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內出成績，發展經濟，辦形象工程，搞基礎設施建設，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉是在國家對集體非農建設用地無明確管理政策下的主要選擇。

3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規定，要使用建設用地，除鄉鎮企業和農民建宅使用本集體的土地及農村集體公益事業用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農村集體土地轉為國有土地的唯一途徑。由于目前的征地補償仍按產值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區補償較高或接近市價除外），而真正到農民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎設施建設，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農民和村集體而言，過低的征地補償實現不了土地的轉用價值，因而采取不征而自行轉用流轉的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。

4、鄉、村政府行政權利對集體土地產權限制過大。長期的人民公社體制和生產資料平調方式已使農村土地不帶有一星半點的“財產”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規定集體土地屬農民集體所有，全體村民對集體財產的使用和處分擁有最終的權利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經濟組織”所有，村長、鄉長擁有土地處分權。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農用地轉為建設用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉鎮政府則在發展鄉鎮企業、辦公益事業及發展小城鎮等名義下，動用政府權力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉為鄉鎮所有。出于經濟利益目的，鄉鎮政府也“努力”推動這些土地的流轉。

三、對集體非農建設用地流轉管理的幾種模式

集體非農建設用地流轉整體上仍處于無序或自我約束狀態，因無可操作的法律法規，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農用地轉用、用地審批等手段進行間接管理。但也有個別地區在對集體非農建設用地流轉的管理進行有益的探索和嘗試，從調查情況看，有以下三種模式。

1、蘇州模式。鑒于農村非農建設用地流轉已隨著蘇南地區的經濟發展而不可遏止，蘇州市國土局正視問題，經過深入的調查研究，依據當前土地利用管理的基本政策方針，于1996年9月正式出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，開始將無序的集體非農建設用地流轉納入正常管理軌道。該《辦法》規定：“對集體建設用地（不含農民建房宅基地）實行使用權有償和有限期流轉制度”。其核心內容是對依法取得的農村集體非農建設用地使用權可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股，但流轉的集體建設用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產開發項目。《辦法》還對集體建設用地的產權代表、流轉程序、審批權限和方式、流轉收益的分配等作了詳細規定。自《辦法》出臺后，蘇州市已有一半以上的集體建設用地進入市場流轉，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個縣級市均已建立了較為規范的集體土地市場。

2、古田模式。福建省古田縣自1994年正式允許集體非農建設用地進行流轉，并到土地管理部門辦理產權變更登記。其主要做法是允許依法取得的集體非農建設用地進行有償有限期轉讓、出租、抵押等。其特點是：在本集體內部流轉，則不改變集體土地所有權，只需經所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉，則需將集體土地所有權轉為國家所有，原土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費作為征地三費（土地補償費、安置補助費和青苗補償費）。在流轉過程中，土地局要求流轉各方及土地所有者簽訂各有關協議書，并按一定標準收取土地轉讓收益金。土地轉讓收益金按村集體47％、鄉政府30％和縣政府23％的比例分配。同時規定，進入流轉的建設用地不得用于房地產項目開發。自1994年以來，住宅用地轉讓每年超過300宗；2000年，集體內部轉讓80余宗，面積7600多平方米，轉為國有220余宗，面積16000多平方米，收取轉讓收益金15萬余元；鄉鎮企業用地轉讓4宗；抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

3、準國有化模式。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮，其城市建成區內的大部分土地所有權仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權的流轉，而必須在土地局的統一安排下進行流轉。依土地部門的意見，當地政府已對這部分土地按國家征地方式向集體和農民進行了補償，出于小城鎮發展需要和工業進園要求，集體非農建設用地逐步向中心城鎮集中。雖然土地所有權仍歸屬集體，但土地局將其按國有土地管理，土地流轉納入城鎮國有土地流轉市場中，其大部分收益也由當地政府所得。

四、集體非農建設用地流轉的作用

從當前集體非農建設用流轉的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。由于實現了土地與資本的市場流動，二者就能實現最佳結合，產生最佳效益。許多經營不佳的鄉鎮企業因土地流轉引入資金而起死回生，許多進入城鎮的農民因宅地流轉而收回建房資金，充實進城實力。

2、在對集體非農建設用地進行規范管理地區，這有利于保護耕地和節約耕地。新的投資可因為集體存量建設用地的流轉而減少建設用地增量的增加，減少閑置土地數量，從而減少占用耕地的經濟沖動。蘇州市自1994年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-1994的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。古田縣自1994年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項年均節約耕地近200畝。

3、有利于盤活企業，盤活閑置土地。進入流轉的企業用地多屬于經營不善效益不佳的企業，若不允許流轉，企業往往只有申請破產，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業往往通過以地入股、聯營等辦法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于發展中小企業，解決勞動就業。投資于集體非農建設用地的企業往往是中小企業，它們資金量小，人際關系弱，要求資金周轉快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設用地流轉。這些大量生存于集體非農建設用地的中小企業，也是我國吸收農村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮土地市場。城鎮土地市場不可能與集體非農建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統一才有利于市場發展和土地資源配置。集體非農建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于體現集體土地的財產權性質。集體土地所有權作為一種財產權，它要求在經濟上得以實現，其所有權人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設用地，只能使用國有土地，農民集體所有的土地只有被征為國有后才能進入市場，其收益只能由國家得到，是忽視農民集體土地財產權的表現。

五、有關集體非農建設用地流轉的政策建議

1、集體非農建設用地流轉必須合法化。要在法律上明確集體非農建設用地流轉的地位。抓緊制定和修改相應的法律法規，積極引導集體非農建設用地的流轉，對哪些領域的土地可以開放集體非農建設用地流轉市場，哪些領域則必須先征為國家所有，方可進入市場等進行規定。在中央和國土資源部出臺相關政策之前，應鼓勵地方政府和土地管理部門制定相應地方法規。

2、集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得，統一管理。由于非農建設用地相對于農用地有較高的收益，如果沒有嚴格管理，就會導致農用地大量轉為建設用地。因此，集體非農建設用地流轉的一個基本前提是所有集體非農建設用的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉為非農建設用地必須在規劃的控制下，按用地計劃實行農用地轉用，任何非農建設用地的取得必須依法取得。在管理上，要搞“兩種權利，一個市場”，不能將城鎮國有土地市場與集體非農建設用地流轉割裂開來，要將集體非農建設用地流轉納入城鄉建設用地流轉統一大市場中來，統一市場供應，統一市場管理。

3、集體非農建設用地流轉在內容和形式上要有突破。在內容上，除國家非盈利性公益事業用地（基本與國土資源部公布的《劃撥用地目錄》相符）和房地產開發項目必須先征為國有外，其它類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉，當然，在土地所有權人和土地使用者雙方同意的條件下，也可以在土地交易的同時，將集體土地所有權變更為國有土地所有權，土地使用者再向國家交納土地出讓金，在國土管理部門進行過戶登記。在地域上不作劃分，無論是大城市，還是小城鎮，無論是城市規劃區內還是規劃區外，都可進行集體非農建設用地流轉。在形式上，可以因企業破產、兼并等原因而流轉，也可以直接轉讓、出租、抵押、以地入股和合作經營等。

4、集體非農建設用地流轉必須依財產權定價，依產權性質分配利益。集體土地所有權變更為國家土地所有權時，土地價值要體現集體土地的生產資料性質和對農民的社會保障性質，土地增值的一部分應歸集體土地所有者；當集體土地所有權不發生改變，只是建設用地使用權在流轉時，土地的社會保障功能仍然存在，故在土地價值中不作體現。土地流轉利益要按財產權性質進行分配。集體非農建設用地首先是集體所有的土地，不是國有土地，因此，其土地收益應主要為集體所有者所得，而不能以各種名義轉為國家各級地方財政或單位所得。同時，要尊重土地使用權這一用益物權的權利，要充分考慮土地使用權人的應得利益。土地流轉的利益分配最終應主要落實到農民手中。

5、要認真做好相關配套工作。一是搞好地籍調查和產權發證工作，集體非農建設用地流轉應以產權登記和發證為前提；二是搞好信息公開查詢工作，內容包括宗地信息、產權信息及交易管理信息等；三是做好相關服務工作，如指導簽訂各有關文書、產權變更登記、地價評估和政策咨詢等。

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第三篇：關于城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用芻議

關于城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用芻議

【論文摘要】當前我國正處于城鎮化快速發展時期，土地資源需求十分強烈，特別是城鄉結合部非農建設用地增長過快，由于缺乏統籌規劃與合理配置，存在結合部非農建設用地的粗放利用與不合理規劃等問題。文章從建設用地節約集約利用的意義出發，通過對城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用存在問題及其原因的剖析，揭示了城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的影響因素，并提出相關的建議。

節約和集約利用土地是黨中央、國務院在深化改革、嚴格土地管理工作中提出的一項戰略舉措，是我國土地資源現實情況所迫，是實現資源節約型社會和可持續發展的大勢所趨。城鄉結合部由于其區位的特殊性，往往是新增城市建設用地的主要來源。

一、建設用地節約與集約利用的現實意義

建設用地節約與集約利用是相對于浪費和粗放用地而言的，概括地說，就是以最小的土地占用，滿足社會經濟發展與環境建設的需要。其包含兩層意思：一是節約用地，就是各項非農建設用地都要盡可能節省用地，不占或少占耕地；二是集約用地，每宗非農建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度，改善城鄉結合部非農建設用地結構和布局，挖掘用地潛力。

土地集約利用的內涵可理解為：以合理布局、優化用地結構和可持續發展的思想為指導，通過增加對存量土地的投入，改善土地的經營管理方式，提高土地的使用效率，并隨著土地利用目標的變化而變化，體現出土地利用方式的動態發展趨勢。

從二者的關系來看，節約主要是從保護土地資源的角度來說的，是通過一些政策措施或技術途徑，減少社會經濟發展可能對土地造成的不可逆的消耗；集約用地主要是針對人類主動的社會經濟活動而言，是通過增加生產要素的投入，提高土地利用效率，或優化土地利用結構，使土地利用率達到一個合理水平。集約用地是節約用地的主要手段，但不是唯一手段，節約用地還有其他更為廣泛的措施選擇，同時，集約用地必然導致節約用地。其意義主要體現在：

1、建立資源節約型社會的保障

貫徹科學發展觀，推崇節約，建設資源節約型社會已經成為我國的基本共識。在城鎮化和工業化快速推進、社會經濟發展突飛猛進的形勢下，對土地資源的需求日益增強。城鄉結合部土地資源又是城市新增建設用地的來源，實行嚴格的節約和集約用地政策，控制城鄉結合部非農建設用地的無序增加，盤活存量土地，是建設資源節約型社會的基礎。

2、優化調整用地結構，提高土地綜合利用效益

通過統籌安排各項用地，調整和優化土地利用結構，實現土地的節約與集約利用。而合理的土地利用結構，可以保證各項用地比例和空間布局既能滿足經濟發展的需要，又能最大程度地實現土地的區位效益。

同時，各種用地之間能夠高效率地協同運作，實現經濟健康、高效的發展和提高用地效益

3、有利于緩解土地供需矛盾

目前，我國正處于社會和經濟加速發展的重要時期，以基礎建設為主體的建設項目對土地的需求增大，大量占用城鄉結合部的土地，但長期以來形成粗放式的經濟發展模式使我國付出了巨大的土地代價，一些地方政府總以為用地指標多多益善，占地越多發展越快，盲目興建開發區，隨意圈占土地，城鎮建設大面積擴張，土地利用率低下；基礎設施的重復建設

與超前建設現象大量存在，造成了城鄉結合部區域耕地數量銳減、土地利用粗放，使社會經濟發展的土地壓力與日俱增，而實現城鄉結合部非農建設用地的節約集約利用正是緩解這一壓力的行之有效的途徑。

二、城鄉結合部非農建設用地利用中存在的問題分析

1、粗放經濟增長方式的，導致粗放的土地資源利用

由于過去長期實行計劃經濟體制，投資主體往往是各級政府，投資意識和行為脫離企業經營規律和市場需求，在規模上求大、在結構上求全，使得大量資金流入低水平、低效益的重復項目建設。

再者，由于土地管理是以保證項目用地為主要目標的，土地配置主要是劃撥方式，土地的國情意識、節約集約用地意識尚未全面樹立，因此在用地行為上，普遍存在多占地、占好地的現象，導致對建設用地的低效利用，嚴重影響著土地的集約利用。而城鄉結合部作為新增建設用地的主要來源，集約節約利用就顯得尤為重要。

2、土地利用規劃的權威性沒有樹立，調控引導作用不明顯

自1987年以來，我國先后編制實施了國家、省、市、縣、鄉五級土地利用總體規劃，雖然規劃在引導土地利用方面起到了一定的作用，但經過十年的實踐，規劃已顯露出了局限性。

一是規劃編制多數不是由專門機構承擔，編制時缺乏充分的調研論證。二是規劃實施的強制措施不夠有力。有些規劃編制后沒有向社會公布，對用地單位沒有起到導向作用。三是規劃的法律效力較弱，隨意調整規劃或違反規劃的行為時有發生。

3、土地合理利用的指標體系不完善，土地供應隨意性和盲目性較大

由于土地集約節約利用的指標體系不完善，對經濟發展與資源保護辯證關系的認識存在偏差，片面強調局部、短期效益，缺乏全局、長遠考慮，忽視經濟發展與資源保護的內在統一，把兩者割裂開來，發展的層次不高，急功近利，在城鄉結合部土地供應上普遍采取低門檻政策，基本上是有求必應，要多少給多少，土地資源的粗放利用非常明顯。

4、土地利用的監督機制不健全，粗放用地行為和違法用地難以制止

長期以來，在土地利用上重事前審批、輕批后監管，對不按用地批文和土地使用合同規定的期限開發建設、不按規劃指標和設計要求建設、擅自轉讓土地的問題，沒有嚴格監督，違法者也沒有被追究責任，縱容了一些單位和個人囤積土地、圈地倒賣行為，加劇了土地供需矛盾。另一方面執法主體多是“以罰代法”，處罰較輕，造成違法成本低，對集約節約用地造成了嚴重的負面影響。

三、城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的影響因素

在城鄉結合部區域，從動態的角度看，有三個方面的因素在發生變化：一是社會經濟需求以及由此而誘發的各種用途土地收益能力的變化；二是土地區位條件的變化；三是合法性限制以及由此導致的城鄉結合部非農建設用地供給量的變化。

這三個方面相互影響，最終導致土地利用結構的變化，從而產生土地利用結構調整的需求。而對于影響土地節約與集約利用水平的因素，可以從以下三個方面來看。

首先，一定區域內的產業結構是影響集約和節約利用的重要因素。如果產業結構以粗放為主，則其用地無論在微觀上如何強化，也不可能改變總體粗放的利用態勢。當前國家強調要加強土地參與宏觀調控的力度，就是要通過控制土地供給，利用價格杠桿促進產業用地的調整和轉移。一般來說，產業結構的優化意味著產業結構的合理化，它主要體現在產業的高附加值化、高技術化、高集約化，尤其是高科技含量的產業在該區域的比重上升，各產業之間按比例協調發展。

其次，城鄉間用地統籌協調、土地資源統一和優化配置，是影響土地集約利用水平的主要因素。主要表現在重復建設和公共設施、基礎設施低效利用方面。一些地區在基礎設施投資建設方面過分強調超前建設和招商引資，沒有合理的時序控制，結果造成城鄉結合部非農建設用地的低效利用。

從土地利用的角度看，土地用途和利用強度可以直接反映土地集約利用水平。在既定的適宜用途下，土地開發利用的強度應達到土地效益的最大化。土地適宜性評價有助于確定土地利用的用途是否最優；土地利用的強度可以通過城鄉結合部人均非農建設用地、建筑密度、容積率等指標來反映，這些指標有其區域相對的合理值，通過區域指標與實際標準的對比，可反映區域土地集約利用水平。

四、促進城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的建議

1、優化土地利用布局和結構

在編制土地利用總體規劃時，必須對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，增強城鄉結合部區域公共設施的共享程度，適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節能省地建筑技術，統籌安排公路、鐵路等各類交通設施建設項目，充分發揮綜合運力，促進交通項目的節約集約用地。注重充分發揮區域比較優勢，在確定土地利用結構時應注重具有比較優勢的產業用地的比重，盡量避免不利于區域經濟發展的土地利用結構，以達到區域整體土地資源利用效益最大化，即達到土地的集約利用。

2、嚴格土地使用標準

嚴格執行國家產業政策，在城鄉結合部不得批準新建禁止類項目，要從嚴控制區域內限制類項目的數量、布局和用地規模，嚴格限制占用農用地，特別是強化建設項目用地管理，堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針，對規劃預留用地，根據實際到資情況和生產建設進度，分期分批確定供地數量。對工業項目實行單位面積土地最低投資限額，達不到規定投資限額的，引導其購買或者租用城鄉結合部區域的標準廠房。

3、推進城鄉結合部土地的市場化配置

在市場經濟體制下，市場是實現土地資源優化配置有效的手段之一。因此要加快城鄉結合部土地的市場化建設，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地，實現土地的節約與集約利用。除此之外，要建立起土地供應公示制度，要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變為經營性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、價格等信息通過媒體向社會公示，利用公眾的監督提高土地的高效利用。

4、提高公眾參與土地利用程度，加強監督

當前，土地利用規劃的實施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監督。通過公眾參與機制反饋群眾對土地利用的意見，監督土地利用的違法行為。例如加強公眾參與、咨詢與聽證制度建設，加強信息公開；對地方政府及官員的行為進行監督，以減少違法和尋租現象。（注：本文基于國家自然科學基金項目“大中城市城鄉結合部非農建設用地擴張機理與調控方法的研究”完成，編號：70473029）

【參考文獻】

[1]王前福：城市化發展與土地資源可持續利用[J]，山東國土資源，2006（11）.[2]王業僑：節約和集約用地指標體系研究[J]，中國土地科學，2006（3）.[3]王永紅、楊應奇：集中是把金鑰匙——無錫市集約用地的新局面[M]，中國大地出版社，2005.[4]趙麗華：切實抓好集約節約用地的三個環節[J]，學習月刊，2006(4).[5]魏國銳：土地節約集約利用面臨的問題及對策[J],山東國土資源,2006（2）.

第四篇：關于耕地補充項目無法實施嚴重影響非農建設用地報批的情況匯報

關于耕地補充項目無法實施嚴重影響我縣

非農建設用地報批的情況匯報

耕地占補平衡是非農建設用地報批的先決條件之一。2011年財政體制省直管縣后，各縣非農建設占用耕地補充的任務由原來的市級統籌補充轉變為由各縣自行負責。為此，去年我局會同縣財政局和縣農業局研究制定了《XXX縣耕地占補平衡項目實施細則》，并經縣政府常務會議審議通過頒發執行。但在執行過程中遇到了一定的阻力，影響到了補充耕地開發項目的實施：

一、建設急需用地，耕地無法補充的嚴峻形勢 根據縣委經濟工作會議精神，預測我縣交通建設、園區建設、產業建設、城鎮建設及民生工程建設項目用地需求5000畝以上（XXX重大項目除外），其中需占用耕地2700畝以上。也就是說，2012年，我縣必須先實施土地開發項目補充2700畝耕地獲得抵補指標以后，才能報批5000畝的非農建設用地。

去年是由縣級自主補充耕地的第一年，在報批建設用地時只好向市借用了抵補指標近1000畝，在今年需要歸還。12月份開始實施耕地補充項目950畝，目前還不能驗收報備。故今年我縣可供報批建設用地的抵補指標為零。

二、耕地占補平衡目前存在的主要問題

1、可利用資源受林業政策法規制約，無法立項。由于多年的開發利用，我縣可用于占補平衡的荒草地資源越來越 少，從補充耕地開發后備資源的現實情況來看，利用那些圖上是林地、坡25度以下、土壤質量較好，而實際現狀是荒山、沒有農業產出效益的林地資源是不可避免的事實。這些土地在選址立項前依據有關政策規定，需林業部門的同意。項目申報單位或個人在向林業部門申請簽署和出具意見的過程中，林業部門根據相關法律法規不同意出具意見，因此項目無法立項實施開發。目前，我局已做好前期工作的資源中有xxx畝圖上涉林（見附表），其中有xxx畝因林業部門不能出具意見而無法立項。

2、耕地質量評定難以達到理想標準，農業部門不能驗收。根據2010年4月湘國土資發[2010]9號文件《轉發國土資源部農業部關于加強占補平衡耕地質量建設與管理的通知》，耕地補充開發項目驗收前，須由農業部門按照《湖南省耕地質量評定辦法》進行耕地質量評定，出具耕地質量評定意見和土壤肥料質量檢測報告。XX是丘陵山區，任意項目區在土壤肥沃程度、坡度大小等質量要素方面，肯定存在一定的差異性，有些項目甚至是由于一定的歷史背景立項的（如XX鎮XX村開發項目是因當時為了穩定XX項目周邊環境而立項實施的，項目區有部分坡度偏大，土壤中含有部分卵石）。開發補充的耕地與理想化標準難免有差距，農業部門拒不簽署驗收意見，導致不能及時驗收報備用作抵補。9號文件出臺前，2008年和2009年市級立項我縣實施的項目8個共996畝（見附表），農業部門堅持要按照新出臺文件的規定操作，至今不能簽字認可不能提交驗收。9號文件出臺后我局按照 文件要求在項目選址立項、實施、驗收等環節中積極邀請農業部門履行其職責，由于現實難合標準，2011年實施的9個市級項目984畝（見附表）因其中部分項目農業部門質量驗收通不過而驗收擱淺。如此下去，我們預計XXXX年縣級自主實施的X個項目XXX畝也難以全部實現驗收。

3、驗收報備程序復雜。補充耕地開發項目按政策規定程序運行，從開始到完結可用于抵補，中間要經過選址立項、測量、設計、預算及評審和下達預算、工程施工、資金請撥付、工程驗收和審計、縣級自驗、市級驗收、省級確認、然后網上報備等復雜的程序，時間跨度長。要在年內完成，除非采取非常的措施。如果部門不從全縣大局出發，特事特辦，而把它當作是國土部門一家的事，那么勢必造成耕地抵補指標的脫節，從而使我縣無法申報用地，目前，第一批次報地所有資料都已做好，市局也安排了部分用地指標，而因為沒有抵補指標不能報到省廳去。

三、建議解決的幾個具體問題

1、林業部門：

①對國土部門今年選址擬立項的涉林開發項目請予盡快審查通過。

②在制訂十二五我縣林業發展規劃時，留足我縣坡度在25度以下涉林的補充耕地后備資源約3萬畝以上。

2、農業部門：

①區別對待湘國土資發[2010]9號文件出臺前后項目的驗收。之前立項的按照原來操作辦法驗收，之后立項的按照文件規定操作。

②質量驗收標準上應當允許新開發地有一個由生到熟的培肥過程。

③特殊條件下立項實施的項目，如竹山、橋頭河、石井頭等項目。在質量驗收標準上請注意適當放寬，予以放行。

3、財政部門：

按照《XX縣耕地占補平衡項目實施細則》的第22條規定盡快設立耕地占補平衡資金專戶，將開墾費和農土資金及時計提歸并劃入占補平衡資金賬戶，請盡快支付2011年立項實施的縣級補充耕地開發項目資金，積極籌措今年所需資金約XXXX萬。

XX縣國土資源局

XXXX年XX月

第五篇：深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定

深圳市人民政府關于印發深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定的通知

深府〔2011〕198號

各區人民政府，市政府直屬各單位：

《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定》已經市政府同意，現予印發，請遵照執行。

深圳市人民政府

二○一一年十二月十六日

深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用

權交易若干規定

第一條 為加強原農村集體經濟組織（含其繼受單位，下同）非農建設用地和征地返還用地管理，規范其土地使用權交易，促進土地資源節約集約利用和原農村集體經濟組織可持續發展，推進城市化和特區一體化進程，保障原農村集體經濟組織及其成員的合法權益，根據相關法律法規和政策規定，結合我市實際，制定本規定。

第二條 本規定所稱非農建設用地和征地返還用地是指為了保障原農村集體經濟組織生產生活需要，促進其可持續發展，根據有關法律法規和政策規定，由規劃國土部門核準的原農村集體經濟組織保留使用的土地，具體包括：

（一）根據市政府1993年發布的《深圳市寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》、2004年發布的《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》劃定的非農建設用地。

（二）政府征收原農村集體所有的土地后，返還給原農村集體經濟組織的建設用地。

第三條 原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地以轉讓、自主開發、合作開發、作價入股等方式進入市場交易的，適用本規定。非農建設用地中的原農村居民住宅用地（含統建樓用地）和公共設施用地不得進行土地使用權交易，市政府有特別規定的除外。

第四條 市規劃國土部門和各區政府（含新區管理機構，下同）應當加強對原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易的服務與監管。

市規劃國土部門及其派出機構、下屬機構負責規劃技術指標、用地政策和土地使用權交易等方面的服務與監管。

各區政府及其派出機構、下屬機構負責對轄區內原農村集體經濟組織交易集體決策程序和受讓主體資格審查等方面的服務與監管，規范集體資產產權交易。

第五條 非農建設用地和征地返還用地的開發建設，必須符合城市規劃、土地利用總體規劃、近期建設和土地利用規劃實施計劃，并簽訂土地使用權出讓合同書。涉及占用農用地和未利用地的，應當納入近期建設和土地利用規劃實施計劃、農用地和未利用地轉用計劃后方可實施。

第六條 市規劃國土部門的派出機構負責本轄區范圍內非農建設用地、征地返還用地的清理和管理工作，以原行政村和自然村為單位建立非農建設用地和征地返還用地指標臺帳，實行動態更新管理。臺帳應記載非農建設用地和征地返還用地指標的劃定、調整、注銷等內容。

非農建設用地指標臺帳應包括工商用地指標、居民住宅用地（含一戶一棟住宅用地、統建樓用地）指標和公共設施用地指標。

第七條 原農村集體經濟組織取得非農建設用地和征地返還用地，應當與規劃國土部門簽訂土地使用權出讓合同。自用的，免繳地價，用地為非商品性質；按照本規定繳清地價的，用地確定為商品性質。

對于已經轉為商品性質的非農建設用地和征地返還用地，權利人在辦理土地使用權初始登記時，可以申請按照合法評估機構核定的市場評估價進行登記。

空地申請進入市場交易的，按照以下規定繳交地價：

（一）工業類用地，按照公告基準地價的10%繳納地價。

（二）居住類和商業、辦公類用地，建筑容積率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基準地價的10%繳納地價；建筑容積率在3.2至4.5之間的部分（含4.5），按照公告基準地價的30%繳納地價；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準地價的100%繳納地價。

原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地落在建成區，符合城市更新有關規定的，地價測算按照《深圳市城市更新辦法》第三十六條第一款規定的標準計收，市政府有特別規定的除外。

第八條 非農建設用地和征地返還用地的交易按下列方式進行：

（一）通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌。

（二）通過競爭性談判等方式協商交易，但需符合第十條規定并取得區集體資產管理部門對受讓主體的批準文件。

（三）按照集體資產產權交易有關規定，轉讓原農村集體經濟組織開發非農建設用地和征地返還用地的項目公司的全部或部分股權。

招標、拍賣、掛牌的交易規則和程序參照國家、省、市土地使用權公開交易的有關規定執行，相關服務費減半計收。

第九條 非農建設用地和征地返還用地按本規定第八條規定的方式進行交易的，原農村集體經濟組織應委托合法資產評估機構進行評估，按照資產評估報告制定交易方案。交易方案應當包含交易標的、價格、支付方式、交易主體或交易主體資格、交易方式等內容。交易方案制定后，必須在原農村集體經濟組織范圍內進行公示，公示期不得少于15日。

公示結束后，原農村集體經濟組織應將土地交易方案、資產評估報告及股東大會擬表決事宜等相關資料報送街道集體資產管理部門審查。經街道集體資產管理部門審查同意和現場監督，由原農村集體經濟組織股東大會對交易方案進行表決。街道集體資產管理部門應當在表決結束后15日內將表決結果和監督情況抄報所在區集體資產管理部門。

原農村集體經濟組織在交易結束后15日內將交易結果報所在街道集體資產管理部門備案。

第十條 原農村集體經濟組織按照本規定第八條第一款第（一）、（三）項規定進行土地使用權交易或股權交易，須經原農村集體經濟組織股東大會審議且表決時獲全體股東2/3以上（含2/3）同意；按照本規定第八條第一款第（二）項進行土地使用權交易，須經原農村集體經濟組織股東大會審議且表決時獲全體股東4/5以上（含4/5）同意；但章程規定由股東代表大會表決或對表決通過率有特別規定的，從其規定。

第十一條 原農村集體經濟組織應當與財務狀況、經營管理、信用資質良好的企業進行交易。

受讓人或合資合作申請人應當符合原農村集體經濟組織設置并經街道集體資產管理部門核準的交易準入條件。

第十二條 原農村集體經濟組織向其全（獨）資注冊成立的公司或與其他原農村集體經濟組織共同注冊成立的公司調撥非農建設用地和征地返還用地土地使用權的，按照土地使用權出讓合同變更辦理相關手續。

第十三條 首次交易生效后，當事人可共同向規劃國土部門申請土地使用權出讓合同變更手續，簽訂土地使用權出讓合同補充協議。

原農村集體經濟組織以土地使用權作價入股等方式與他人共同成立房地產項目公司的，可由房地產項目公司向規劃國土部門申請簽訂土地使用權出讓合同補充協議。

土地使用權流轉和合作開發過程中，土地使用權權利人發生變化的，合作開發權利人新增、退出、變更的，按照房地產轉移登記辦理相關手續。

第十四條 原農村集體經濟組織土地使用權市場交易所得價款應按章程規定進行使用、分配和處分，并按照規定提取一定比例用于社區公共基礎設施建設和醫療、養老等社會保障，同時接受區、街道集體資產管理部門的監督。

第十五條 違反本規定，擅自轉讓原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地的，由區、街道集體資產管理部門責令整改；整改不合格的，規劃國土部門不得為其辦理相關手續。

國家機關工作人員和原農村集體經濟組織有關人員徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權的，依照有關規定予以黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。

第十六條 經人民法院或仲裁機構裁判，履行生效合作開發協議的，原農村集體經濟組織等當事人可依法申請辦理土地使用權出讓合同變更手續。

2009年9月6日前，有以下情形之一，符合本規定第五條、第六條規定且不違反市、區政府相關政策的，當事人可共同申請辦理土地使用權出讓合同變更手續：

（一）依法取得國土部門合作建房批復的。

（二）原農村集體經濟組織按照章程通過股東大會或股東代表大會同意合作建房并已經過公證的。

第十七條 本規定的期限以自然日計算。

第十八條 本規定自發布之日起實施。各區政府可結合實際情況制定具體細則。本規定施行前市、區政府相關規定與本規定不一致的，以本規定為準。的