第一篇：反思民事訴訟模式改革——從司法的糾紛解決力切入

反思民事訴訟模式改革--從司法的糾紛解決力切入

作者：陳杭平北京大學法學院訴訟法學2005級博士研究生

文章來源：《法制與社會發展》2008年第4期

引言

從上個世紀八十年代末開始的民事審判方式改革，到九十年代中后期提出的整體性司法體制改革，始終貫徹一條主線，即強化當事人的訴訟主體地位與責任，削弱法院對民事訴訟的介入和干預。這一改革實際上是試圖在制度層面對當事人與法院在訴訟中的作用和權力（利）對比進行重新調整。如果把訴訟看作一個有特定權力結構和邊界的“場域”，法院和當事人是其中必須的行動者（agent）。[1]民事訴訟雖然會因為二者單方的行為而結束，例如當事人撤訴、法院撤銷案件，或者因為客觀原因導致訴訟終結，但更普遍的是由雙方各盡其能并交互作用而以判決或調解結案。因此法院的司法權力（judicial power）和當事人的訴訟權利是訴訟的基礎與軸心，二者不同的對比關系可能產生不同類型的訴訟樣式（或稱“訴訟模式”）。

一般認為，我國長期以來實行的是“職權主義”或“超職權主義”訴訟模式。在訴訟過程中法院替代當事人進行權利義務的安排，能不經當事人申請或同意而采取廣泛的職權行為，當事人則沒有充分自由的選擇權（如撤訴須經審查）。這種訴訟模式是總體性（total）社會下國家積極干預政策在審判領域的體現。隨著經濟體制改革逐漸深入，國家對社會全方位、總體性的統籌規劃被打破，市場規則逐步確立和擴張，構建“大社會，小政府”的國家一社會新型關系成為社會轉型的目標藍圖。自由行動、自主選擇并自負其責的市場交易原理也慢慢滲入司法領域，成為流行的訴訟理念。全面抑制法院的司法權力，保障當事人行使訴訟權利的自由，或者說訴訟模式從職權主義向當事人主義轉型，取得了學界和實務界一致的認同，形成一種近似絕對的學術主張及改革目標。

這種“共識”（commonsense）性觀念暗含這樣一種假設，即法院限縮權力，恪守消極中立的裁判者角色，當事人能夠井井有條地自我管理。即當事人有足夠的能力和動力打理好自己的訴訟權利，采取最有效的策略贏得訴訟，法院管得少就是管得好。這是一種未被驗證的假設。在訴訟領域構建一種“大當事人，小法院”的權利/權力對比關系在比較法的視野下具有歷史正當性，但斷定從“大法院，小當事人”的司法傳統必然可以演進到這一結構關系卻是用邏輯的必然性替代了生活的可能性。通過立法（及司法解釋）收縮法院的司法權力并擴張當事人訴訟權利的范圍并不困難，但當事人能否有效行使這些權利是另一回事。權利范圍（how extensive）的擴大不等于權利效能（how effective）的提高。限縮司法權力并不必然帶來當事人訴訟能力（行使權利的有效程度）的增強，二者不僅僅是“此消彼長”的關系。縮小司法權力的范圍也可能導致司法能力（judicial capacity）的削弱。

下文首先以法院調查收集證據權的歷史演變為線索，描述司法權力不斷收縮的趨勢。然后，以“申訴信訪率”的變遷為切入點，從程序的外部視角來審視法院司法能力（側重糾紛解決能力）的現狀。從中可以看到，司法改革推行了將近二十年，司法的糾紛解決力整體上并沒有顯著改善，相反表現為一定程度的弱化！原因何在？通過勾勒關系圖及進行相關分析，筆者指出一個可能的解釋是，現行訴訟模式改革思路片面強調限縮法院審判權力而忽視當事人訴訟能力仍然相當微弱的事實。進而筆者從幾個方面深入分析當事人訴訟能力微弱的社會原因以及這些社會因素對訴訟模式建構的深刻影響。根據這些觀察和分析，筆者提出一個結論：在社會轉型的現實下，整體上仍須要將法院的司法權力維持在一定范圍和強度內，在國家與社會關于糾紛解決的資源配置方面，國家（尤其是中央政府）應當擔負起應有的公共責任。本文主要反思目前單向度、總體性訴訟模式改革思路，也從一個較微觀層面論證了“訴訟人”在司法制度和司法改革進程中的地位和作用。[2]

一、法院司法權力的收縮：以法院調查取證權為例

司法制度_般由三部分構成，即法律規定、司法解釋規定及司法實踐中相沿成習的操作方式，第三種是“非正式制度”。司法權力主要依托這三種載體呈現出來。與糾紛解決相關的司法權力主要包括程序控制權、調查收集證據權、事實認定權、實體爭議裁判權、主持調解權等。相比于改革之前長期以來貫徹實施的“依靠群眾，調查研究，就地解決，調解為主”的“馬錫五審判方式”，目前法院各項司法權力均有不同程度的弱化。以調查取證權為例，通過對法院這項至關重要的司法權力的正式規定的梳理，以及通過對若干個案的分析，可以清晰地看到法院逐步收縮/規范這一權力的趨勢。

1991年正式實施的民事訴訟法第64條第2款規定：“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集”。其后最高法院幾個重要司法解釋對法院這項權力進行了細化和限制（參見表一）：

表一 涉及法院調查取證權的司法解釋及條款

司法解釋從三方面來限制法院調查收集證據的權力：（1）縮小法院依職權調查取證的適用情形；（2）縮小當事人申請法院收集證據的范圍；（3）規范當事人向法院申請調查取證的操作程序。雖然實踐中各地法院仍時有超越職權范圍，未經一方當事人申請就主動調取證據而引發另一方當事人不滿的情況（如“溫永清與溫永財財產侵權糾紛上訴案”，（2007）贛中民一終字第394號；“上海帥佳電子科技有限公司等與山東九陽小家電有限公司等發明專利侵權糾紛上訴案”，（2007）魯民三終字第38號），[3]但更多的時候表現出消極的態度。[4]通過個案研究發現，法院主要采取以下幾種理由來回避調取證據：（1）申請超過了期限或申請形式不合法；（2）不屬于“可以申請法院調查收集證據”的情形；（3）未向法院說明難以收集或無法收集證據的理由和依據。其中第一種屬于法定期間和形式的規定，比較明顯因而容易判斷，但后兩種的認定具有很大的彈性，屬于法官司法裁量的范疇。法律規定的“間隙”是法官運用司法策略和價值判斷的用武之地，由此才能辨別司法權力運作的真實面貌。{1}（P42）由主動深入田間低頭，走街串巷，調查訪問，搜集證據材料，到局束于“坐堂問案”，對當事人申請調取證據也盡可能推托，司法權力運作的積極性有明顯落差。

不限于此。對當事人舉證責任的強化，對當事人舉證時限的重視和強調，對調解的一度冷落和忽視，均體現了法院對“消極中立”裁判者這一形象的偏好。回顧司法改革歷程，凡有利于收縮司法權范圍，減輕法院負擔的舉措普遍受到法院的歡迎，改革阻力較小。雖然受意識形態宣傳和對司法傳統“路徑依賴”的影響，法院在司法能動和消極之間還有搖擺和反復，地區間也出現多樣化圖景，但歷史的來看，法院整體的司法權力已發生相當顯著的萎縮。

在法院從訴訟領域大規模回縮司法權力觸角的同時，司法能力又呈現怎樣一種狀況呢？

二、司法能力（糾紛解決力）弱化

正如《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》中所言，司法改革的一個主要目標是提高法院的司法能力。“司法能力”是一個相對的概念，指的是法院實際效能與應起到的效能之比。司法能力牽涉很多因素，其中最主要的是法院解決糾紛的能力和司法影響力這兩個指標。[5]糾紛解決力即經過法院裁判處理后當事人息事寧人、息訟服判的程度。司法影響力是指法院裁判對除當事人之外社會一般人的影響程度，法律社會科學意義上通常是指一個裁判改變一個專門的既定的公共政策領域的程度。從理論上講，只有糾紛解決力和司法影響力實現“帕累托累進”才算司法能力增強，一個上升一個下降未必代表司法能力改善，甚至可能意味著司法能力的衰退或弱化。糾紛解決力通過對一個個具體案件的審理累積匯聚而成，司法影響力則主要依靠高級別法院制定司法解釋及具體規則，以及審理部分有重大社會影響的案件獲得。因此在二者關系上，糾紛解決力弱會制約法院司法影響力的擴張，但反過來司法影響力擴張并不一定說明糾紛解決力提高，它也可能是法院橫向政治權限擴大的結果。當前中國法院對社會經濟的司法影響力日漸增大，[6]糾紛解決力又呈現怎樣一種狀況呢？

需要指出，“糾紛解決力”是建構意義上的而非本體意義上的，很難通過設定內在變量的方式來測量大小，只能借助訴訟參與人的主觀因素來衡量。當事人服膺法院的判決，說明法院審判滿足了當事人的合法性要求，也意味著法院的糾紛解決力強；反之，當事人試圖沖擊和挑戰法院裁判的終局性，當事人對司法滿意度差，即說明法院的糾紛解決能力弱。“糾紛解決力”是整體意義上的而非個別意義上的，當事人挑戰司法裁判的終局性可能出于五花八門的動機，但整體情況（數量、比例、趨勢）大致能反映一個社會的司法滿意度及其變化。不服一審裁判提起上訴是民事訴訟法賦予當事人的訴訟權利，用上訴率來衡量一審裁判的公正性并不具有足夠的說服力。[7]本文通過申訴信訪（含申請再審）率的變化來描述當事人及社會公眾司法滿意度的歷史變遷。“申訴信訪率”指全國法院每年受理的來信來訪量（件、人）與當年法院結案量（件）之比。申訴信訪雖然包括部分反映、控告審判人員工作作風和違法亂紀行為的“對人的信訪”，但絕大多數是反映案件處理有問題即所謂“對案的信訪”，其中又主要針對已審結案件。{2}判決生效，意味著常規程序的結束，當事人理應服從，案結事了。但在現行民事訴訟制度框架下，當事人仍可通過訴訟程序內的申請再審或訴訟外的申訴信訪（目前稱為“涉法信訪”或“涉訴信訪”）沖擊裁判的終局性。申訴信訪率高，就意味著法院的糾紛解決能力弱，反之則強。全國法院1996—2005十年的申訴信訪率如表二、三所示：

圖（略）

由于司法統計數據未按案件類型（民事、刑事、行政）分別統計申訴信訪數量，因此本文以法院每年審結的全部案件為分母。從司法實踐來看，民事案件占法院收結案的絕大多數，申訴信訪也主要針對民事裁判，因此申訴信訪率大致能說明民事訴訟的情況。之所以要以2001/2002年為分界線，是因為自2002年起法院系統改變了對信訪件（人）次的統計口徑，公布的統計數據不再具有延續性。另外，實踐中普遍存在重復訪、“纏訪”、上下級法院來回訪、集體訪等現象（如某案一當事人堅持每個月往北京某中院寄兩封申訴信，持續數年），統計數據上的信訪件數和上訪人數遠遠超過實際當事人不滿案件的數量。單個信訪率數據說明不了太多問題（當然申訴信訪總量連續多年超過收案/結案量這一事實足以令人吃驚），但比較若干年的信訪率，我們仍然可以發現當事人對法院裁判滿意度的變化。1996—2001年間，申訴信訪率先快速增長，至1999年達到頂峰，隨后略有下降。2002—2005這四年間，也是經歷了先持續增長，然后略有下降的變化。

至少從當事人對法院裁判滿意度的變化趨勢來看，司法的糾紛解決力不但沒有提高，相反有一定程度弱化的跡象（2001年申訴信訪率比1996年上升了26．6％，2005年又比2002年提高了11．8％）。[8]為什么形形色色的司法改革推行了近二十年，司法的糾紛解決力反而有所削弱呢？客觀的說，社會對司法的滿意度下降，在很大程度上跟社會轉型有關，跟大眾媒體有關，甚至跟技術發展有關。[9]但是，我們不能簡單地把責任推給社會環境，作為法律研究者，我們沒法回避這一令人尷尬的問題。我們有責任嘗試作出解釋，哪怕并不那么可靠。

毋容置疑，司法制度與司法能力存在某種關聯（association），法院的司法能力因司法制度的調整而發生變化（否則任何改革措施都是做無用功，這顯然有違我們關于司法改革的基本信念）。但是，針對近年來申訴信訪率居高不下，甚至持續高漲這一現象，我們仍然可以作出截然相反的兩種解釋：一種是司法改革的基本方向和總體思路出現差錯，導致司法能力弱化；另一種則是，正因為傳統司法體制沒有得到徹底改革，不能有效解決新時期的糾紛，才引致當事人不滿的增多。前一種解釋要求我們反思并調整司法改革的基本方向和目標，后一種解釋的結論則呼吁沿著既定的改革思路，排除困難，堅持到底。從整體上看，我國目前的司法體制存在諸多缺陷，也充斥著令人無所取舍的悖論。特別是一方面司法獨立尚未獲得基本保障，法官在案件審判中常常遭遇不正當干預，另一方面法官的裁量權有時又過于強大，給司法權的異化留下空間。[10]打破僵局的唯一辦法是貫徹改革，堅持審判公開、透明、獨立的宏觀目標不動搖。但對具體制度的改革思路，仍然有進行反思和調整的必要。

作為司法改革重要內容的訴訟模式改革，與司法的糾紛解決力削弱之間存在怎樣一種關系呢？因為通過司法審判解決糾紛是法院審判行為和當事人訴訟行為共同作用的結果，糾紛解決力弱，首先就要從法院和當事人身上找原因。如果把訴訟中法院的審判行為看作一種司法權運作的結果，那么可以把當事人（含律師）行使訴訟權利的有效程度稱為“訴訟能力”。“訴訟能力”同樣是個抽象的概念，具體表現為，能否有效地進行主張或答辯，調查收集證據，質證辯論，討價還價，合理運用訴訟策略，等等。司法權力和訴訟能力各有強弱，可能構成下圖所示的四種結構關系：

┏━━━━━━━━┳━━━━┳━━━━┓

┃法院

┃

┃

┃

┃

（司法權力）┃

強 ┃ 弱 ┃

┃當事人

┃

┃

┃

┃

（訴訟能力）┃

┃

┃

┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫

┃

弱

┃

Ⅰ ┃

Ⅱ ┃

┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫

┃

強

┃

Ⅲ ┃

Ⅳ ┃

┗━━━━━━━━┻━━━━┻━━━━┛

在當事人訴訟能力微弱，不能有效推進訴訟的進行并對最終裁判發揮實質影響的情況下，法院通常會積極行使司法權力，主動承擔起發現事實真相并作出裁判的責任。這是第Ⅰ種樣式，也就是“職權主義”或“超值權主義”模式。反之，由當事人主導訴訟進程，負責提出主張和提交證據，并由雙方當事人的對抗性訴訟活動凝結成裁判的實質內容，法院以消極的姿態居中裁判，即第Ⅳ種樣式，就是“當事人主義”訴訟模式。第Ⅱ種樣式，即當事人訴訟能力低下同時法院司法權力虛弱在處于轉型時期的國家中表現突出。第Ⅲ種樣式雖然在歷史上未曾出現，但在理論上仍是一種可能性。

這四種司法樣式沒有道德上的優劣，但糾紛解決力卻有區別。四種樣式中，第Ⅲ種在理論上糾紛解決能力最強，第Ⅱ種最弱。第Ⅰ和第Ⅳ種在不同的社會條件下發揮功能，第Ⅰ種主要適用于計劃經濟體制和國家干預度強的社會，第Ⅳ種主要適用于市場經濟體制和國家干預度弱的社會。中國正處于從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型階段，訴訟樣式改革的基本目標正是從第Ⅰ種向第Ⅳ種推進。但從表四可以看出，以第Ⅰ種模式為起點弱化法院司法權力（國家干預），如果當事人訴訟能力沒有達到相應的強度，還可能出現第Ⅱ種情況。這時司法的糾紛解決力不僅不會提高，反而可能衰退。

如果中國民眾的訴訟能力普遍比較微弱，司法權力在轉型時收縮過大過快，就會導致訴訟“場域”出現空白地帶，發生結構性“塌陷”。可以用個比喻來說明。改革之前的訴訟模式呈2＋8（當事人為2，法院為8）的權能結構，改革目標是建立7＋4（改革是為了追求更大值）的結構，結果目前出現了3＋6的結構關系。當事人的訴訟能力有所提高，但不能彌補法院司法權力回縮留下的空隙。法院的司法權力仍然很強大（6＞4），[11]司法能力（糾紛解決力）卻變小了。法院管得少了，在目前這個階段，似乎沒有管好，甚至變得更糟了。這似乎可以解釋為什么司法權力大幅收縮，司法的糾紛解決力反而表現為一定程度弱化這個問題。[12]

三、訴訟能力微弱的分析

我們在關注中國的司法制度建設時，不能總是以法官/法院為中心，當事人的訴訟能力（實際的和潛在的）是一個同樣重要甚至更為重要的結構因素。[13]

訴訟能力主要與當事人自身的受教育程度及法律服務的消費狀況有關。一般來說，受教育程度與訴訟能力是正相關關系。受教育程度高，相對容易理解和掌握法律規定，能更有效地進行書面或口頭的主張、答辯、質證和辯論，也更有能力圍繞權利義務進行討價還價。受教育程度很低甚至不識字，缺乏基本讀寫能力，現代意義上的訴訟能力通常不會很高。現代訴訟審判是一種專家控制的專業領域，司法制度假設法律職業者能夠恰當的幫助當事人進行訴訟。當事人對法律服務的消費能力及作為外部環境的法律服務市場的發展程度，是衡量其訴訟能力的一個至關重要的指標。

先來看我國國民的受教育程度。2000年人口普查結果顯示，中國15歲及以上不識字或很少識字人口（文盲人口）有8507萬，文盲率（文盲人口/總人口）達到6．72％。每10萬人中受過大專及以上程度教育的3611人，占3．6％，即使放寬到初中程度（完成義務教育）也只有48718，不到總數的50％。經過幾年的發展，國民受教育程度偏低的情況有了明顯改善，但總體情況仍不理想。通過計算《2007年中國統計年鑒》的相關數據可知，2006年全國人口變動情況調查樣本數據（抽樣比0．907‰）顯示，文盲占15歲及以上人口比重為9．31％（其中男性4．87％，女性13．72％）。在6歲及以上人口1，118，855例樣本中，上過小學及從未上過學的占到樣本總數的41．9％，放寬到上過初中甚至達到了80．9％，與此同時上過大專及以上的僅占6．2％。即使考慮年齡結構因素，幾乎沒受過教育或者接受很少教育的人口仍占成年人口相當大的比例。從受教育程度不高這個角度出發，我們大致可以說中國民眾平均的訴訟能力還很微弱。即使法律賦予當事人廣泛的訴訟權利，期待當事人能妥善地自我管理對其而言仍是“不能承受之重”，權利行使的效用很可能達不到預期效果。

當然，這也許不是最關鍵的。每個國家都有文盲。當事人將糾紛提交法院處理時仍可尋求律師等職業人員的幫助，從而發揮完成訴訟所需的功能。從這個角度來看，訴訟能力可能與當事人對法律服務的消費能力及法律服務市場的發展水平關系更緊密。它們一個是消費者（潛在當事人）的購買力，一個是法律服務供給的數量與質量，兩個要素之間相互促進或制約。[14]潛在當事人的法律服務購買力主要由支付能力和法律服務的價格決定。

潛在當事人的支付能力可以用城鎮居民的可支配收入和農村居民的純收入來衡量。[15]統計資料顯示，2006年城鎮居民家庭人均可支配收入11759．5元，農村居民家庭人均純收入3587．0元，為歷年來最高。農民的純收入主要用于再生產和當年生活消費（恩格爾系數仍高達43．0％），包括壓在頭上的醫療及教育支出兩座“大山”，扣除這些所剩無幾。[16]城鎮居民消費性支出當中，食品、交通通信、居住、家用品及服務等生活工作必需支出占了大部分，平均可用于購買法律服務的資金不算很多。[17]還須注意全國城鎮不是均質分布的，地區差異和階層分化仍相當顯著。如2006年西部地區城鎮居民可支配收入僅為東部地區的65％。按照有中國特色的城鄉基尼系數分算法，2004年城鎮基尼系數0．3263（農村為0．3637，相對城鄉差距0．4250）。[18]2006年中等偏下戶及以下（包括最低收入戶、困難戶、低收入戶）家庭占城鎮居民家庭總數的45％。{3}（P32—33）由于目前鄉村人口占總人口的56．1％（大中城市實行“市帶縣”，城鎮人口統計中含有一部分農業人口，據稱2003年農業人口占總人口70．8％），{4}（P109）在城一鄉二元社會結構下，至少廣大農村地區居民對法律服務的支付能力極為有限。這種現象不僅發生在農村常住人口身上，也附隨于從農村流入城鎮的人口。據《中國農民工調研報告》稱，目前中國大約有1．2億外出農民工，月工資絕大部分在800元以下，他們對法律服務的支付能力同樣很有限（沒錢聘請律師打官司是農民工經常采取過激手段討薪的原因之一）。對商品（服務）的購買力不僅取決于消費者的支付能力，也取決于購買對象的物價。根據《中國法治發展報道（2006）》統計的四省律師服務收費標準，不涉及財產關系的民事案件收費最低的是山東與甘肅，收500—5000元；涉及財產關系的按分段累進計算標準收費最低的是河南，10000元以下部分收3％。{5}（P226）實踐中各地律師普遍會提高最低收費額度或計算標準，再算上交由律師“運作”的隱性支出，當事人實際支出額要遠遠高于收費標準的書面規定。在《訴訟費用交納辦法》大幅度降低法院訴訟費收取標準之后，律師服務相對價格過高這一問題也浮出水面。{6}

法律服務市場的發展從宏觀上主要由需求和供給兩方面決定。律師服務的供給情況又是怎樣的呢？目前我國律師隊伍規模有長足發展，2006年包括專職律師、兼職律師及律師助理在內已達到16萬4千多人，但與發達國家相比律師數占人口比重仍然很低（見表四）。

表四 世界一些國家律師人數比較[19]

與律師人數少相比，地區間律師分布不均問題更為嚴重。首先是發達地區和欠發達地區差別懸殊。有數據顯示，2004年北京地區平均每10萬人擁有律師62．7個，與此同時有8個省（市、自治區）每10萬人擁有律師不足8個，前者是后者的7．9倍，甚至全國還有206個縣沒有一個律師。{5}（P223—224）其次，這種不均還表現在律所一般集中在大中城市和縣城，幾乎不會立足鄉鎮，律師辦理訴訟業務也以城市為中心，較少覆蓋農村地區。

在當前社會環境下，即使聘請律師代理，當事人的訴訟能力有時仍不容樂觀。以當事人（及律師）調查收集證據為例，在實踐中經常遇到來自兩方面的阻力。一方面，現代社會信息分布和控制呈現結構性不均衡的特征，訴訟涉及的證據材料往往為行政機關、企事業單位（如銀行、醫院、郵局、電信、物業公司）所持有。在信息公開從技術層面和制度層面都尚未實現的條件下，只能由當事人及律師自行向有關單位調查收集證據材料。雖然《律師法》規定律師“可以收集、查閱與本案有關的材料”，“經有關單位或者個人同意，可以向他們調查情況”（第30、31條），但沒有法律規定有關單位和個人有配合律師調查的義務。在目前，政府職能部門（如工商、公安派出所、房管、民政）會以有內部規定、無配合義務、承辦人不在等理由不予配合，銀行、電信等單位則會以客戶財產狀況、通信秘密、通信自由等受法律保護為由拒不提供有關信息。[21]律師擁有的法律職業能力和威望尚不足以打破行政部門和壟斷部門對信息的控制。另一個方面，在中國社會特有的“關系”傳統下，作為被調查對象的個人（證人）在某些類型案件（比如相鄰糾紛、民間借貸糾紛、婚姻家庭糾紛）里常常深嵌在特定的關系網絡中，律師具有單方利益代言人的固定位置，有時也很難突破這種網狀社會結構的束縛。[22]律師反復遇到這些情況，要么束手無策，放棄調查舉證的念頭，要么投入額外成本，通過運作私人關系收集到所需的資料或證言。{7}{8}

潛在當事人支付能力弱而律師服務相對價格高，律師供給量不足同時分布極不均勻，以及律師服務本身受到社會環境的束縛，這些因素嚴重制約了律師代理服務的發展水平。筆者依據2002—2006年的《中國法律年鑒》、《2007年中國統計年鑒》計算后發現，2001—2005年全國民事經濟案件律師代理率約為：

一個案件至少存在兩個對立的當事人，因此律師代理件數統計相對于案件數而言有一些重復計算。根據經驗性推斷，筆者將律師代理件數乘以60％處理，再除以法院一二審收案總量，得出律師代理（至少一個當事人有律師代理）率。從局部地區反映的信息來看，計算結果可能高于實際律師代理率。[23]比國外相比，在律師代理率低于百分之二十的情況下，很難期待當事人主義訴訟模式能夠有效的運轉。[24]

當然，在我國目前的司法行政政策下律師并沒有壟斷訴訟代理服務市場，除律師之外，法律工作者同樣是有償提供法律服務的職業人員。民事訴訟法也允許非職業人員以公民身份代理訴訟，通常是與當事人有親密關系的人如親朋好友，或與當事人無直接關系并收取費用的其他人（由于法律禁止非職業人員為牟取經濟利益從事訴訟代理，這部分人通常被稱為“黑律師”）。[25]律師代理率低不等于整體代理率低，[26]尤其農村地區法律工作者有效填補了律師匱乏留下的空白，“黑律師”也充斥城鄉各地的法律服務市場。法律工作者有時被戲稱為“二律師”，一方面說明其與律師承擔大致相同的社會功能，另一方面也意味著它與律師的職業知識、技能、素養存在較大差距。作為律師服務供給不足的階段性替代，法律工作者群體規模從長遠來看將不斷萎縮。事實表明，基層法律服務所經過近些年的治理整頓、“脫鉤”改制、政府收編等一系列政策的施行，以及基層調解工作的重新崛起，代理訴訟量持續減少。{9}（P11）“黑律師”良莠不齊，整體素質較低，不僅干擾了司法服務市場的正常秩序，滋生司法腐敗問題，從制度層面上也難以將其作為配置司法權力/訴訟權利的一個結構性因素。農村地區潛在當事人自身文化程度偏低，支付力弱，法律服務市場又基本由基層法律工作者和“黑律師”把持，進一步惡化法律服務的質量，形成了法律服務的“城鄉二元結構”。這種法律服務市場的二元結構對訴訟模式改革具有微妙而深刻的意義。

結 語

當前當事人的訴訟能力普遍比較微弱，這種特征又因地區差異、城鄉差距而被放大，最終會對司法樣式或訴訟模式的型塑產生深刻的影響。前一階段單向度、總體性的司法改革思路取得了許多積極的社會效果，但其與中國正處于社會轉型時期這一基本國情之間的緊張也日益突出。司法糾紛解決力一定程度的弱化從一個角度折射出這種思路的局限性。為了改善法院的司法能力，在今后相當長時期內法院不宜過于匆忙且步調一致地收縮司法權力，而應當立足長遠，因時因地逐步實現訴訟樣式的轉型。在堅持改革目標不變的前提下，改革方案至少可以作以下兩方面的微調：

其一，在擴大當事人訴訟權利范圍和提高權利行使自由度的同時，注重提高司法權力的效能。提高司法權力效能意味著將司法權力維持在一個適當范圍（在當前中國不宜限制得太窄）內，提高司法權力的可利用性、可取得性，以及利用的程序公正性。提高司法權力的效能不等于擴大法院的司法權力范圍，后者難免有尋租甚至設租（“設卡收費”）的傾向，有損司法的公正性。簡言之，提高司法權力效能就是“該縮減的縮減，該維持的維持，該補強的補強”。針對原有的司法權基本不受約束的職權主義訴訟模式，前一階段將司法改革的重心放在縮減和規范法院權力無疑是正確的，但今后應當同樣關注維持和增強司法權力，提高司法權的效能。在微觀制度層面，例如可以推廣法院調查令的做法，規范調查令申請和發放的程序，提高調查令的法律效力，緩解當事人及其律師調查取證難的困境；規定法院釋明的義務，尤其在當事人文化程度較低又未聘請訴訟代理的案件中；加強法院對程序利用誠信度的控制，加強對濫用訴權行為的規制。在宏觀制度層面上，國家應提升法院在整個政治框架內的地位（如提高最高法院院長的黨內職務，下發文件要求各機關部門支持和配合法院的司法工作，對法院的調查無正當理由不能拒絕，取消相互抵牾的規定或對有沖突的條文進行細化規定），[27]提高整個行政科層體制依法行政的程度，甚至可以考慮由中央財政承擔司法運行的必要成本，使法院從地方錯綜復雜的利益網絡中實現某種意義上的“脫域”（disembeding）。

其二，在國民平均受教育程度偏低，法律服務市場又存在嚴重的“城鄉二元結構”的現實下，建立多樣化的訴訟程序結構。我國從基層法院到最高法院都適用一套大致相同的訴訟程序制度。這套司法制度在社會急劇流動、轉型甚至沿著多層面“斷裂”{10}（P2—5，P11）的現狀面前顯得僵硬而呆滯，不能有效的應對社會對糾紛解決的需求。在當事人訴訟能力嚴重欠缺的偏遠農村地區，可以考慮將基層法院的派出法庭改為小額訴訟法庭，實施職權干預司法模式。在城鎮，對某些矛盾集中且一方當事人訴訟能力弱的訴訟類型，比如勞動者（尤其是農民工）權益保護，可以考慮設立專門管轄法庭，法院實行較為能動的司法方式，不貫徹當事人主義的訴訟模式。增加中央和地方財政支出，擴大對貧困當事人提供免費法律援助的覆蓋面，也是題中應有之義。

在社會轉型時期，安排好國家與社會關于糾紛解決資源配置關系是一個事關能否有效解決社會糾紛，維持社會秩序的關鍵問題。此前理論界及實務界普遍傾向于提高社會在解決糾紛中的作用，利用市場機制自發形成秩序和進行自我調節，減少國家（法院）對糾紛解決的干預。其表現在一方面倡導訴訟審判向“當事人主義”模式轉型，另一方面強調在正式審判制度之外利用社會力量和資源來解決糾紛（即非訴訟糾紛解決）。比較政治學和經濟學研究已經表明，后發國家通過市場化追求現代化的過程離不開一個高效而強有力的中央政府。政府系統履職不力，虛弱無能，會使轉型國家陷入混亂和癱瘓。{11}（P55—57）中國在推行改革過程中應當引以為戒，既要充分發展和利用市場機制，又要將國家能力保持在比較高的強度。在司法審判領域，同樣需要國家（尤其是中央政府）有所作為，構筑適應時代所求與社會所需的司法模式，在本文即指有效能的司法模式。

【注釋】

[1]訴訟通常由“法院一雙方當事人”即所謂的三角型關系構成，從主體屬性上可以區分為裁判者（法院）和爭議者（當事人）。

[2]關于“訴訟人”構成司法制度及理論一個不可忽視的因素，參見蘇力：《司法制度的合成理論》，《清華法學》2007年第1期。

[3]如無特別說明，本文引用的判決書均來自北大法律信息網：http：//www.tmdps.cn。

[4]如“唐山裕達隆鞋材有限公司與任正華等不正當競爭糾紛上訴案”，（2007）冀民三終字第25號；“嘉善百事順紡織印染有限公司與廣東省南海紡織品進出口有限公司買賣合同糾紛上訴案”，（2007）佛中法民二終字第375號；“藍司與佛山市富菱電梯實業有限公司修理合同糾紛再審案”，（2005）佛中法民二再字第48號。

[5]最高人民法院《關于增強司法能力提高司法水平的若干意見》指出：“人民法院增強司法能力、提高司法水平的主要任務是：增強懲罰刑事犯罪，維護國家安全和社會穩定的能力；增強調節經濟關系，促進社會主義市場經濟健康發展的能力；增強依法處理矛盾糾紛，保障社會和諧的能力；增強支持和促進依法行政，推進社會主義民主政治建設的能力；增強在司法領域保障人權，維護人民群眾合法權益的能力；增強正確適用法律、公正高效司法，保障在全社會實現公平和正義的能力。”從民事審判角度可以歸納為糾紛解決力和司法影響力兩個主要指標。

[6]關于最高法院對社會經濟影響力的一項深入研究，參見侯猛：《中國最高人民法院研究——以司法的影響力切入》，法律出版社2007年版。當然對法院的司法影響力也不宜估計過高。法院對于一些難以解決的糾紛仍或明或暗的拒之門外，如仍不受理因拆遷補償安置引起的糾紛，見最高人民法院《關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》（2005年7月4日最高人民法院審判委員會第1358次會議通過法釋（2005）9號）。

[7]正是在這種意義上，之前一項相關研究無疑是失敗的。參見蘇力：《基層法官的司法素質——從民事一審判決上訴率透視》，《法學》2000年第3期。

[8]近些年來媒體關于涉法信訪長篇累牘的報道也從一個側面印證了這一判斷。例如，石國勝：《上半年涉法涉訴信訪占八成》，《人民日報》2005年9月26日，第十版；訾曉燕、高啟洪：《涉法信訪緣何居高不下》，《甘肅法制報》2005年4月20日，第一版；李偉：《涉法信訪節節攀升》，《四川日報》2004年7月29日，第二版。

[9]比如，社會轉型導致貧富差距拉大，社會流動讓貧困地區的人見識了外面“精彩的世界”，相對剝奪感會加劇；比如，媒體有選擇的報道和追蹤會影響公眾對司法現狀的認識和評價；再比如，通訊技術的發展極大提高了信息傳播的速度和范圍，也增加了信息控制的難度。

[10]伍琦劍教授把司法裁量劃分為三種，即以事實為基礎的裁量（fact—based discretion）、自利性裁量（self—Interested discretion）和意識形態化的裁量（ideological discretion）。她認為中國法官的司法裁量權很少受到法律的限制，導致司法腐敗、司法地方保護主義、司法的政治正確高于嚴格適用法律、終審不終等問題滋生。參見Margaret Y．K．Woo，Law and Discretion in Contemporary Chinese Courts，Pacific Rim Law & Policy Journal 8（1999），p．3．

[11]正向的比如保留了法院對撤訴進行審查的權力（民訴法第131條），二審法院超越上訴請求審查事實與法律問題的權力（“關于適用民事訴訟法若干問題的意見”第180條，“關于原審法院確認合同效力有錯誤而上訴人未對合同效力提出異議的案件第二審法院可否變更問題的復函”（1991年8月14日法（經）函（1991）85號），反向的比如沒有規定法院裁判對象受當事人主張的拘束。

[12]所謂司法權收縮是相對過去而言，與改革目標（第Ⅳ種樣式）相比仍顯得很寬泛，行使也更積極主動。事實上當事人很多不滿不是因為法院“不管事”，而是“管太多”引起的。

[13]在西方社會，經過兩項宏觀制度性變遷（市場經濟及社會生活樣式的發展，長期基本穩定、漸進演變的法治及司法制度）和一項具體制度設置（律師代理），已經將當事人規訓到基本保證與審判者契合的程度。換言之，當事人對司法的訴求已經隱而不顯，無須給以特別的關注和強調。參見蘇力：《司法制度的合成理論》，《清華法學》2007年第1期。中國顯然不可同日而語。

[14]法律服務市場的發展狀況并非由需求和供給兩個因素簡單決定的，根據有學者的分析，至少還包括接近法律服務的便捷程度，而這一因素主要是利用服務的當事人和提供服務的律師的主體間互動。參見王亞新：《農村法律服務問題實證研究

（一）》，《法制與社會發展》2006年第3期。本文僅一般性地描述中國法律服務市場的整體狀況，因此省略了更為微觀的考察和分析。

[15]城鎮家庭可支配收入＝家庭總收入－交納所得稅－個人交納的社會保障支出－記賬補貼，即居民家庭可以用來自由支配的收入。農村住戶純收入＝總收入－稅費支出－家庭經營費用支出－生產性固定資產折舊－贈送農村親友支出。參見國家統計局、科學技術部主編：《2007年中國統計年鑒》，中國統計出版社2007年版，第382頁。

[16]根據《2007年中國統計年鑒》相關數據，用東、中、西部及東北地區農民年人均純收入減去生活消費總支出分別剩余1382．00、723．

28、396．

29、963．74元，這部分錢還需用于再生產投入。

[17]事實上城鎮居民每年的訴訟費（含律師費）支出也相當有限。2006年城鎮居民人均雜項服務支出僅占消費總支出的1．31％，總數113．9元。這是全部無法歸入七大類服務支出的其他服務支出的總和，法律服務支出僅占其中很小一塊。

[18]程永宏：《改革以來全國總體基尼系數的演變及其城鄉分解》，《中國社會科學》2007年第4期。基尼系數0．4為國際通用的收入差距警戒線，中國自1992年以來已超過。

[19]中國2006年數據從《2007年中國統計年鑒》計算所得。其余引自中國社會科學院法學研究所主編：《中國法治發展報告》（2005），社會科學文獻出版社2006年版，第241頁。

[20]截至2006年日本律師人數也僅2萬名左右。該國控制律師規模與貫徹法律職業精英化理念有關，司法考試通過比例一直維持在3％左右。當然，該國訴訟代理率仍然很高，參見下文有關內容。

[21]如國務院2000年第29l號令頒布實施的《電信條例》第六十六條規定：“電信用戶依法使用電信的自由和通信秘密受法律保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關、國家安全機關或者人民檢察院依照法律規定的程序對電信內容進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由對電信內容進行檢查。電信業務經營者及其工作人員不得擅自向他人提供電信用戶使用電信網絡所傳輸信息的內容。”電信部門通常以此為據拒不配合律師的調查取證。

[22]筆者在一項有關證人出庭的實證調查中，不時發現證人因與雙方當事人都有“利害關系”，借故不接受律師詢問或應邀出庭作證，又表示會接受法院的調查。

[23]如北京地區2003年共審結民事經濟案件17．3萬多件，其中有律師代理訴訟的占16％。劉曉玲：《八成民事案件不請律師》，《北京青年報》2004年2月12日，第三版。根據筆者的計算同年全國律師代理率為14．9％，考慮地區經濟及法律服務發展程度的差異，這一數據要遠高于實際情況。

[24]以表四所列外國中律師占人口比例最小的日本為例，1991年地方法院審結的民事案件中一方或雙方都有律師代理的達到86．1％。轉引自肖建國：《民事訴訟程序價值論》，中國人民大學出版社2000年版，第242頁。

[25]有學者指出在基層農村活躍著一群“赤腳律師”，免費為農民代理打官司。參見應星：《“迎法入鄉”與“接近正義”——對中國鄉村“赤腳律師”的個案研究》，《政法論壇》2007年第1期。我認為無需將其作為一個單獨的類型予以分析。首先，如作者所言，“赤腳律師”代理主要集中在行政訴訟；其次，實際運作中他們在邊界（是否追求經濟利益）上很難同“黑律師”區分開來。

[26]如2005年全國法律服務工作者辦理訴訟事務646424件，按絕大部分是民事經濟案件來算，接近該年律師代理民商事案件總數的一半。

[27]如前文提到的《電信條例》第六十六條在內容上與法院的民事案件調查取證權有沖突，應當總結實踐經驗進行合理化調整，不能使行政機關以行政規章、部門規章甚至內部規定為根據拒不接受法院的調查。

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{10}孫立平．斷裂_20世紀90年代以來的中國社會（M）．北京：社會科學文獻出版社，2003．

{11}王紹光．安邦之道：國家轉型的目標與途徑（M）．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2007．

第二篇：從法院改革中探索多元化糾紛解決機制

2016050030014從法院改革中探索多元化糾紛解決機制的銜接與構建

————以杭錦旗人民法院為例

張海龍

內蒙古杭錦旗人民法院 司法改革已經在全國各地開展起來，為響應黨的號召，遵循依法治國基本方略的同時各地法院的司改舉措也正式起航。因此如何拓寬糾紛解決渠道，建立多元化解決糾紛工作機制，是各級黨委政府、政法部門急切需要解決的問題，人民法院作為化解糾紛的主要職能部門，在認真履行司法職責的前提下，動員社會各方面力量，完善多元化糾紛解決機制，成為人民法院保障和諧社會建立的重要途徑。

杭錦旗人民法院被確定為改革試點法院，積極探索審判權運行改革機制的同時，積極創新工作思路，拓展調解工作新領域，認真探索人民調解、行政調解和司法調解有機銜接的工作機制，致力于建立多元化糾紛解決機制，化解大量矛盾糾紛，取得了良好的法律效果和社會效果。

一、法院探索多元化糾紛解決機制的動因

（一）拓寬糾紛解決渠道，減輕法院壓力

擺脫單純從訴訟程序上解決糾紛的狹隘視野，拓寬糾紛解決渠道，推動多元化糾紛解決機制發揮應有的作用，成為人民法院減輕壓力有力手段。面臨群眾司法需求日益增長的形勢，法院工作正在承受著巨大的訴訟壓力：

1、案件數量劇增，法院不堪重負。近年來，法院受理案件數量一直呈持續上升態勢，疑難、新類型案件與日俱增，有限的司法資源已難以承受案件之重。

2、辦案程序復雜，審理遲延。案件數量劇增不僅使基層法院因超負荷運轉而不堪重負，而且容易在客觀上產生久審不決、久拖不執、積案居高不下和審判質量下降等不良后果，進而影響到法院的司法信用和審判的公信力。同時由于辦案規范化管理和當事人不服審判提出上訴、抗訴、申訴等原因，從而造成辦案程序復雜，審理一再遲延。

3、訴訟成本高昂，當事人負擔增加。當事人不僅要支付案件受理費、鑒定費，還要承擔律師代理費、車旅費等。由于提起上訴、抗訴、申訴更要支付昂貴的費用。同時法院為此所付出的人力、物力、財力也不斷增加。

（二）解決矛盾糾紛，維護人民群眾的合法權益

通過在司法實踐中運用多元化調解機制，可以最大限度地解決人民群眾的矛盾糾紛，最大范圍地維護人民群眾的合法權益，將民主與法制相統一，公正與效率相統一。當前，社會矛盾凸顯利益主體多、關聯因素復雜、處理難度大等特點，如果依靠某種單方面的糾紛解決機制，許多社會矛盾難以從根本上解決。建立完善以法院為核心的多元、文明、和諧的糾紛解決模式，這既是堅持以人為本、建設和諧社會的神圣使命，也是關注民生、保障民生的本質要求。

二、杭錦旗人民法院多元化糾紛解決機制的深化和實踐

杭錦旗人民法院堅持以公正高效司法為基礎，以搭建分流平臺為紐帶，以主體橋梁作用為支撐，以良性互動機制為保障，以調解活動為載體，構建了全方位、立體式的多元化糾紛解決模式。2015年，杭錦旗人民法院各項工作順利開展，解決了一大批矛盾糾紛，為維護社會穩定和諧做出了應有努力，一是加強刑事審判，堅持“嚴打”方針，嚴厲懲處各類刑事犯罪，保障社會和諧，共受理刑事案件128件；二是充分發揮化解社會矛盾、調解經濟關系、規范社會管理的職能作用，大力加強民商事審判工作，共受理民商事案件2797件；三是監督和維護行政執法，積極開展行政審判工作，共受理行政案件23件，審查非訴行政執行案件2件；四是加強和改進執行工作，積極探索解決“執行難”問題的新方法、新思路、新途徑，共受理執行案件1567件；五是做好涉訴信訪和審監工作，做到有訪必接、有訴必辦，共處理群眾來信200件，接待來訪980人次。其中有80%的刑事附帶民事案件、62.9%的民商事案件、40%的行政案件和63%的執行案件，都是通過調解或和解方式結案。在我院基層法庭中，沿河地區中心人民法庭2015調撤率創歷史新高，到達94.3%，巴拉貢地區中心人民法庭的調撤率也達到93%。

（一）立案與多元化糾紛解決機制對接

立案是訴訟開始,是私權引起司法救濟的唯一途徑,因此人民法院的立案準確、及時是司法文明的看點，也是法院解決矛盾糾紛起點。

自今年實行立案登記制以來，杭錦旗人民法院嚴格執行此制度，做到有案必立。同時加強訴前調解。對婚姻、贍養、鄉鄰及對社會可能造成嚴重影響的案件，在立案階段，啟動訴前調解程序，減少當事人之間的抵觸情緒，以便于進一步化解矛盾。對雙方當事人一起來立案的，及時組成速裁庭，為雙方當事人做工作，把矛盾解決在萌芽狀態，問題妥善處理好的同時，及時制作調解書給當事人，有效減少訴訟周期，節約訴訟成本。

（二）民事訴訟調解與多元化糾紛解決機制對接 推行立案登記制是司法改革進程中邁出的重大步伐，社會糾紛大量涌入法院的事實也是不容置疑的。如何在實行立案登記制的現實背景下，一方面方便老百姓訴訟，一方面又能有效化解糾紛，這是擺在法院和社會各界面前的一個不得不認真思考的課題。杭錦旗法院在借鑒各種多元化解糾紛的經驗下，在全市范圍內率先推行將群眾路線教育實踐活動與司法職能有機結合起來，從源頭上化解社會矛盾的工作機制——非訴訟調解協議司法確認，獲得了群眾的認同，取得了較好的社會效果。筆者認為這一矛盾化解方式，是一條既能方便老百姓訴訟，又能緩解“案多人少”問題的有效、便捷的通道。

內蒙古自治區高級人民法院副院長金柱在2013年12月30日全區法院司法確認與裁判文書改革現場經驗交流會上講到：司法確認是人民法院運用司法權對人民調解工作給予的一種司法支持，也是對當事人的司法救濟和司法保障，使得人民調解制度煥發出法治的光芒。這項制度為老百姓提供了一條可供選擇的糾紛解決渠道，可以減少訴訟，實現民間調解與訴訟制度的有效銜接，真正達到控制、化解糾紛的目的。

司法確認工作機制就是“訴調對接+三調聯動+一確認”工作法。具體地說，就是為保證司法確認工作的全面開展，將司法重心延伸到訴外和訴前，充分利用和整合各類社會資源，支持、指導、鼓勵各種社會力量參與調解，擴大訴調對接新領域，強化人民調解、行政調解、司法調解的三調聯動，在此基礎上將調解成果經過必要的司法審查，效力上予以法律確認，賦予調解協議強制執行力。

（一）對司法確認的優點：1.整合了糾紛化解力量，三大調解力量同時發力，并通過法院的確認，形成了合力。能夠得到社會各界，特別是老百姓的認可。同時，激發了行業性、專業性調解組織的活力與積極性。2.增強了調解組織的積極性和信心。過去調解組織千方百計，辛辛苦苦調解成一件案子，一夜之間當事人反悔，工作成果付之東流的情形屢見不鮮。現在，調解協議一經確認，工作成果就被依法固定下來，當事人不得隨意反悔，用樸素的話說就是給調解協議上了一道法律保險。3.拓寬了化解糾紛的渠道，有效緩解了法院“案多人少”的困局，使“建立多元矛盾糾紛化解機制，構建大調解格局，努力化解社會矛盾”的工作指示邁出堅實的步伐。4.通過訴調聯動、司法確認機制化解矛盾，讓老百姓省時、省力、不花一分錢，避免繁瑣的訴訟程序的情況下就能將矛盾糾紛及時解決，案結事了。5.切實提高了當事人自動履行的自覺性。矛盾糾紛通過調解組織的調解，當事人的申請，法院的確認，解開了當事人思想上的疙瘩。其后，讓當事人清楚的認識到此調解非彼調解，而是具有強制執行力的調解。截止目前，我院所確認案件有90%的案件當場履行，剩余案件當事人也如約履行。6.通過這一聯動機制，使調解組織和法院工作的配合、銜接更加順暢，法院充分發揮業務優勢，實時指導調解組織調解案件，切實提高了其調解案件的能力，鍛煉了一批調解工作者。7.當事人在調解組織主持下達成協議，該協議一經法院確認，當事人的情緒也就穩定下來，不再反悔，這樣一來，矛盾糾紛就消除在源頭，化解在基層。經過一年的運行，目前，尚無當事人尋求救濟途徑，對此申請監督。

（二）杭錦旗人民法院司法確認案件的主要類型及經驗積累

1.司法確認案件的類型。主要類型是在全旗有影響或有重大影響的人身損害類案件、機動車交通事故責任糾紛、醫療損害責任糾紛，事實清楚、關系單一的民間借貸案件、相鄰關系案件等等。今年，還將擴大司法確認案件的范圍，向贍養、撫養、撫育、繼承、合伙、農業承包合同、勞務合同、租賃合同、有金錢給付義務類型的民商事案件拓展。

2.有益經驗。（1）必須堅持在黨委政法委的領導下，整合各類調解組織的力量有序推進司法確認工作，并受到持續關注。法院要充分發揮好司法的引導保障作用。（2）司法確認工作得以順利推行的根本保證是有一支責任心強、熱心調解工作、有調解業務技能、技巧和業務知識的調解員隊伍。我院在這方面做了大量工作，以會代訓，編寫調解工作手冊，分赴各蘇木鎮培訓，為開展工作奠定了堅實的基礎。盡管去年調解成功的案件數量與得以確認的案件不是很多，但司法確認工作機制已經取得群眾的認知和信任。盡管調解員隊伍的素質還不夠理想，參差不齊，但他們已初步能夠自覺與法官一道運用法治思維和力量就地化解糾紛，還司法實惠于民，已是難能可貴。（3）為有效緩解“案多人少”這一制約法院工作的矛盾找到了突破口。杭錦旗法院“案多人少”矛盾在全市法院是最突出的，加之服務地域半徑大，“白+黑”、“五+二”工作模式對于干警來說已漸成習慣，習以為常。每當遇到重大事故引發矛盾，人員調配問題令人頭疼，矛盾化解卻收效甚微，苦沒少付，可不討好。仔細分析原因，單打獨斗沒有形成合力是主要原因。司法確認工作開展后，遇到重大事件，成員單位一起發力，在很短的時間內妥善化解糾紛，黨委、政府，當事人、糾紛單位、企業多方滿意，有效節約了訴訟資源。如去年在群眾路線教育實踐活動期間發生的路政大隊工作人員濫用職權致一人死亡，發生家屬群體聚集非正常維權事件，我院發揮能動司法，提前介入，指導、協調、配合相關職能部門以最快速度妥處民事賠償，并及時進行了司法確認，固定了調解成果，化干戈為玉帛。再如去年昊華化工安全責任致四人死亡事故，法院積極參與，及時化解糾紛并進行司法確認，在多贏的情況下息事寧人。（4）通過實踐準確把握司法確認案件的范圍。司法確認案件只需確認調解協議的效力，并不實質審查當事人之間的權利義務爭議，司法確認案件的受理范圍應為具有民事給付內容的調解協議，其核心是賦予調解協議強制執行的效力。如涉及到確認身份關系的案件就不應受理。（5）嚴防別有用心的當事人借機進行虛假訴訟，鉆空子，在確認時應認真甄別，尤其是數額較大，缺乏必要要素的具有民商事給付內容的“手拉手”調解協議。司法確認的審查范圍主要限于程序審查，輔之以必要的實體審查，即審查調解協議是否侵害了案外人的合法利益，是否損害了公共利益。審查的重點應放在調解協議的自愿性和合法性上。（6）以逐步推開的思路，妥善適用司法確認。司法確認工作初步推開應從專門人員或重點庭室中擇優開展，不宜一下全面推開，以免造成魚龍混雜的局面，影響司法公信力。7.加大宣傳力度，提高社會各階層對司法確認制度的知曉和理解。司法確認是一項嶄新的制度，社會公眾甚至部分司法工作人員、人民調解員對此也不太熟悉，只有主動宣傳，提高司法確認制度的宣傳度和告知率，才能使這項制度的實際價值得以實現。

不積跬步無以至千里，建立多元矛盾糾紛化解機制，構建大調解格局，努力化解社會矛盾是時代之必然選擇。

（三）執行和解與多元化糾紛解決機制對接

執行和解為化解人民群眾內部矛盾，構建和諧社會發揮著重要作用。執行和解指在執行過程中，雙方當事人就執行標的部分或全部經雙方自行協商，互相讓步，自愿達成協議，解決爭議，從而結束執行程序的活動。一是積極探索執行和解機制，二是努力踐行社會主義法治理念。（1）以債權人和債務人雙方自行和解為主，在雙方達成和解協議后，由法院監督和解協議的執行，如一方違約，還可由法院恢復執行。（2）債權人和債務人雙方無法自行和解時，多作思想工作，促成和解。和解收到的社會效果比采取罰款拘留強制措施要好的多，工作中充分考慮當事人各方的利益均衡問題，特別是對一些當事人之間經濟實力、社會地位、文化程度、信息獲得途徑等方面相差懸殊的案件，雙方在相互平等的基礎上通過談判達成合意有時難以實現，對此要著重做另外一方的思想工作，鼓勵、引導其做出讓步，促成矛盾糾紛的徹底解決。而對于當事人提出不合理要求、期望值過高的案件，則要準確運用法律進行釋法說理，使雙方認識到自己的不足，從而縮小差距，達成共識。有時法院可通過電話、傳真、發函等方式與雙方進行溝通，這與幾方坐到一起談的效果是一樣的，有時甚至還能產生更好的結果。這種方式就需要法院執行人員運用執行技巧，把握語言的運用，依據法律，以理服人；使債權人和債務人通過法院這個中間的橋梁而走到一起，達成一致。（3）執行和解應充分保護申請人的合法權利，一般不主張債權人放棄權利。有些債務人設法蒙騙執行人員，企圖讓執行人員考慮其經濟困難，在和解時讓對方放棄部分權利，達到減少債務的目的，使申請人的合法權益受到損害，對于利用執行和解躲避、抵抗執行的，堅決予以罰款拘留。（4）不片面追求執行效率，引誘強迫權利人和解。執行人員引誘甚至強迫權利人進行和解，不但損害了權利人的合法權益，而且也使人民法院依法做出的生效判決變為一紙空文，違法執行和解有損法律權威，有損權利人的合法權益。不能自愿達成和解協議的，應當依法強制執行。

多元化糾紛解決機制積極推進和解、調解、行政處理、仲裁、訴訟等多種糾紛解決方式的綜合運用，高效、便捷地解決各類民事糾紛，以訴訟和非訴訟糾紛解決機制是良性互動、互相銜接、彼此支持、相互補充的有機體系，是矛盾調處機制的重要組成部分。一個健全穩定的社會，僅有一套依法建立的司法系統是不夠的，還 應有一個合理高效公平的、適應不同需求的多元化糾紛解決機制。作為基層法院，我們要認真探索多元化糾紛解決機制，努力化解矛盾，實現人民安居，社會和諧。