第一篇：法院審判管理權與行政管理權的合理定位 張志偉

法院審判管理權與行政管理權的合理定位

張志偉

摘要

法院審判管理權有別于行政管理權，法院內部傳統的管理模式并未對兩者作出區分，實踐證明是不正確的，是違背司法權運行規律的。因此，有必要厘清法院審判管理權與行政管理權的差別，去除審判管理權的行政化，科學定位法院審判管理權與行政管理權。

關鍵詞

審判管理權 行政管理權 行政化

我國法院作為國家的審判機關，具有不同于行政機關的特殊性質。而現實中，我國法院在內部審判工作管理和人員管理上基本采用的是國家行政機關的管理辦法，法院管理的行政化為司法改革的進一步深化設置了層層障礙。當前，司法改革已進入全面實施階段，如何科學界定審判管理權與行政管理權的界限，在法律的框架內充分發揮審判管理權和行政管理權的效能，克服和減少因權力越位、交叉、重疊、抵觸而產生的負面作用，進而建立科學的審判權力運行機制顯然尤為重要。

一、法院審判管理權與行政管理權的概念及差異

審判管理權是指法院根據司法規律和特性，對訴訟活動進行管理、監督的權力，其內容主要包括審判程序管理權和審判流程管理權。行政管理權，在狹義上是指行政機關對行政相對方進行管理的權力； 廣義上，則把國家機關和非國家機關，如企事業單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協調、人事、后勤庶務等管理活動，都稱為行政。本文中的行政管理則是指法院對日常工作中行政事物的管理。二者的區別是：

1、權力產生的基礎與價值取向不同

審判管理權產生所依賴的基礎是司法權，而行政管理權賴以產生的基礎則是行政權。從本質上來說，法院的司法權是一種裁判權，行政權可稱之為處理權。基礎的不同導致審判管理權與行政管理權在價值追求上的差異。法具有公正、效率、效益、自由、秩序等價值，之相對應，對審判權的管理應當盡量體現出對爭議雙方的公正性，也即人們常說的訴訟公正。行政權的設定與運行，其主導性價值則在于秩序和效率。

2、行使權力的主體不同

審判管理是一個新生事物，其行使主體在國外就是法官，而在國內則存在多元化的管理主體，即上級法院、院行政領導、合法審判組織三個。行政管理是面向社會、服務大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的。在法院內部，二者的行使主體也不應該相同，審判管理權毫無疑義應該由審判人員來行使，而行政管理權則應該由審判人員以外的主體行使。從國外來看，各國法院總會有內部的行政管理事務。一般說來，這些事務性工作在各國至少有一部分是由或必須由法院自己承擔，盡管由于各國的制度不同，各國法院所承擔 的這類工作的總量會有所不同。法院司法行政事務的管理有以英國為代表的法院外部分離和以美國、日本、韓國、俄羅斯等為代表的法院內部分離兩種方式。

3、權力所管理的事項和功能不同

審判管理權的功能在于，一方面，通過管理監督司法程序的公正合理運作，使受到損害的一方當事人的權利能夠得到恢復或補救，強制違反義務的一方當事人履行義務或承擔責任，或者對發生爭議的雙方當事人之間的權利義務關系加以確認，從而平衡當事人之間的權益沖突。另一方面，通過管理，確保司法程序的正常運作，以求平衡個人權利與國家權力之間的權益沖突，防止濫用國家權力侵犯個人權利。行政管理權的功能則在于，通過行政主體的行政管理行為，維護既定的行政管理秩序。雖然行政權的行使過程中也會涉及到公民個人的權利保護問題，但行政主體在進行行政活動時，儼然是以國家利益或社會利益的代表和化身出現的，行政活動所產生的直接的、主要的法律功能是國家利益和社會利益得以維護。法院的行政管理權要維護的則是法院的管理秩序。

4、權力運行的方式和要求不同

審判權的行使，主要是規范、監督審判程序的運行，使其在法定的框架內沿固有的軌道發展，最終保證裁判結果的及時和公正。其運轉是以合議制和異議權、再審權的行使來實現的。而我國行政權的運行方式是：下級對上級負責并報告工作，全體對行政首長負責并報告工作。

二、法院審判管理權與行政管理權的混同

長期以來，在我國的司法活動中，法院自覺或不自覺地按照行政模式來管理審判工作的現象極為普遍，審判管理權在很大程度上被行政管理權混同了，表現為審判管理權的行政化。

（一）上下級法院之間審判管理權的行政化

1、下級法院向上級法院的案件請示。它是指下級法院在審判案件的過程中，就案件的有關實體或程序問題向上級法院請示，上級法院研究后予以答復，下級法院據此答復對案件作出處理的“制度”。

2、上級法院對案件的“提前介入”。實踐中，某些上級法院以“監督”下級法院的審判工作為由，主動介入下級法院的審判工作，這種行為與上述案件請示現象相比，其行政化傾向更為明顯。

3、執行上級法院的政策和指示。上級法院的會議精神和政策性指示時常成為下級法院辦理案件的依據或者進行司法活動的動力。上級法院的政策，特別是最高人民法院的政策出臺之后，下級法院就大張旗鼓地宣傳鼓動、開會動員、貫徹落實，轟轟烈烈地一齊去抓所謂的中心工作。

（二）院庭室審判管理權的行政化

1、法院“領導”審批案件的現象普遍存在。承辦人員就須按照領導所批示的意見行事。這種“把關”和“審批”，在本質上都是典型的以“服從上級、服從領導”為特征的行政管理行為。

2、審判委員會討論決定個案。審判委員會討論決定案件的制度是司法行政化傾向的又一典型體現。這種做法是以集體的名義來行使 對案件的裁判決定權，不利于訴訟公正的實現。

3、審判長選任制度的行政性色彩。審判長選任制度的推行雖然部分地減少了院長、庭長等領導對案件的審批量，但卻人為地在其他法官與院長、庭長等領導之間又增加了一層同樣具有行政化色彩的管理權限，院庭長對個案的決定權可以通過對審判長的管理來加以實現。

（三）法官職務的行政化

長期以來，在我國的法院系統，法官同其他人員一起被稱為法院“干部”或法院“干警”，法官完全套用的是行政級別。《法官法》第16條將法官分為12級，規定了專門的法官級別，從而在立法上不再套用行政級別。但從總體上來看，法官職務仍然是在套用行政級別，與院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員、助理審判員之間高低不同的行政級別相對應，將二者進行換算或“等量代換”的思想觀念乃是根深蒂固的。

審判管理權與行政管理權的混同，即審判管理權的行政化為法院的審判工作帶來了不可估量的負面影響，其弊端十分明顯，為行政權干涉司法權提供了平臺，阻礙了司法公正，影響了獨立審判，嚴重威脅到審級監督體系，使合議庭功能和作用難以發揮，不利于提高法官素質。

三、科學定位法院審判管理權與行政管理權之構想

筆者認為，應在逐步淡化、剝離審判管理權中的行政部分的基礎上，建立新的兩權分離的管理體系。

（一）剝離審判管理權中的行政部分

1、重新界定審判業務庭管理的功能定位。協調把握好審判事務、審判輔助事務和行政事務三者的關系，使之符合現代審判規律：以審判管理職能為中心，審判輔助事務管理和行政事務管理服務于審判，在履行審判職能中以制度嚴格界定行政管理與審判職能的界限。

2、強化合議庭功能。一是應取消承辦法官制度，科學設置合議庭的工作制度。二是應當建立對合議庭的整體考核制度和指標評價體系以取代對主審人的考核。將合議庭作為一個整體進行考核，以合議庭為考核單位考核工作業績，設立指標評價體系，從而從考核評價管理制度上保證合議庭成員之間真正實現同等的權和責。三是健全合議庭工作機制，保障合議庭獨立行使審判權和承擔合法責任，使合議庭成為法律意義上的審判組織。

3、建立有效的監督機制。設立法官考評委員會。主要負責對法官的培訓、考核、評議、獎懲。對享有獨立審判權的法官，給予必要的監督制約是權力制衡的需要。同時，設立處分救濟機制。制定細化的考評標準，嚴格做到依法考評。上級法院的法官考評委員會應對下級法院的法官考評工作予以監督。充分發揮審判管理委員會的事后監督職能，對于二審法院發回重審、改判，或者通過審判監督程序再審的案件，由審判委員會討論后認定是否構成錯案。

4、消除上下級司法機關的行政性關系。下級法院不得向上級法院就具體案件的審理問題請示匯報，上級法院也不得向下級法院就具體案件審理發出命令、指示和意見。每個法院只向法律負責，而不是 向上級法院負責。最高人民法院也不應就具體案件發出司法解釋，而應就如何具體應用法律的問題，對一些法律條文的內涵和外延作字面的以及合乎邏輯的擴張性或者限制性解釋，使法律規范反映和體現的立法原意進一步明確。為了彌補法院之間行政監督關系消失所帶來的監督真空，應強化審級監督，建議我國將“兩審終審制”改為“三審終審制”。

5、廢除有關純粹行政化的程序制度。具體包括：

一是廢除院、庭長審批制度。堅持審判管理職能和行政管理職能相分離的原則，逐步將院庭長從大量的行政管理中解放出來，集中精力搞好審判管理。二是改革審判委員會制度。減少個案的討論數量，逐步做到只討論少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。同時強化審委會對審判工作的客觀管理職能，使其主要職能定位于錯案責任追究、分析審判形勢、總結審判規律、制定審判規范上。與此相適應，改革審判委員會組成制度，吸收優秀法官作為審判委員會委員；建立合議庭全體成員參與匯報制度，便于審判委員會全面了解案情；執行案件審判委員會委員回避制度，使當事人能夠知曉審判委員會人員組成并有權申請回避；建立辦案審判委員會委員除權表決制度。

6、進行法官權力的科學整合。一方面應明確不同法官在案件審理上的具體權限，另一方面應改變傳統上法官什么案都審的權力分配，根據需要設立立案法官、預審法官等，讓主審法官把精力花在重大、疑難案件的審理上。

7、完善法官任免制度。法官之選任程序和選任機構與法官之罷 免（或免職）程序和罷免機構應當有所分離，以避免由同一機構對法官的人身與進退施以控制。初任法官應主要從通過國家司法考試、具備法官任職條件的法學研究生、律師、公證員等法律專業工作者中公開選拔。我國還應逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任，以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度，從而使法官來源和選任真正形成良性循環。

（二）審判管理權、行政管理權兩權分立的法院管理模式

作為管理的分類來講，法院管理是與企業管理、行政管理平行的一類專門管理。因此法院管理必然具有與其專門活動相適應的特征。具體而言應采取以下措施：

一是撤銷帶有行政管理權的審判庭設置，解決行政管理權入侵審判管理權的問題。二是改變院長、庭長對審判工作行使指導權的方式，解決行政權制約審判權，審判不獨立的問題。三是整合司法資源，將司法審判權的管理劃歸統一的機構管理。成立諸如審判委員會、審判管理局、審判研究和管理辦公室等專司審判管理的機構。四是變分散管理為集中管理，建立統一管理法院司法行政事務的專門機構，讓司法行政權撤離審判組織。將傳統法院管理模式下分散在各審判庭，由庭長、副庭長分管的行政管理事務剝離，讓純粹行政性職能的機構行使統一的行政管理職能，實現權力集中、事務集中、管理集中。五是建立法官考評機構，實現法官的科學管理。認真貫徹落實最高人民法院制定的《法官考評委員會暫行組織辦法》，建立對法官業績進行考評的統一機制、機構和標準。

第二篇：合理劃分稅收立法權與稅收管理權

合理劃分稅收立法權與稅收管理權

【摘 要】 合理劃分稅收立法權限，在統一稅政的前提下適當下放稅收管理權是貫徹黨的十六屆三中全會《決定》精神的一項重要任務，是我國當前制定《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)亟需解決的重要課題。賦予地方適當的稅收立法權符合中央、地方立法權限適當劃分的憲法原則，應統一認識，以法律的形式明確規范并有效實施稅收立法權與稅收管理權的適當下放。

【關鍵詞】 稅收立法權 稅收管理權 合理劃分

十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》規劃了關于分步實施稅制改革的戰略，提出了“在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅收管理權”的重要任務。合理劃分稅收立法權限，適當下放稅收管理權，完善稅收管理體制也是我國當前制定《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)過程中不可回避的重大問題。國家稅務總局許善達副局長指出，只有合理劃分稅收立法權限，才能創制出科學、嚴密的稅收法律規范，為稅收執法、司法等活動提供明確、充分的法律依據，確保稅收組織收入和宏觀調控職能的有效發揮，確保稅收行政法律關系始終處于良性的互動狀態。[1]為了完善社會主義市場經濟體制，適應分稅制財稅管理體制的要求，適當下放稅收立法權限，適當下放稅收管理權限已成為目前大多數學者的共識。但問題是，第一，如何真正統一認識，以法律的形式明確中央與地方的稅收權限劃分;第二，稅收立法權限與稅收管理權限下放的范圍和程度應如何確定;第三，如何協調中央與地方的稅收立法關系和管理權限;第四，如何對地方的稅收立法權限、管理權限實施必要的監督和控制。

一、稅權的含義與稅權劃分

由于公共產品所具有的層次性，稅收也相應具有層次性，這就涉及到了中央政府與地方政府之間的稅權劃分問題。

稅權是整個稅收法律研究的核心問題，也是分稅制體制的核心內容，劃分財權的關鍵就是劃分稅權。所謂稅權，是指稅收的管轄權，其內容包括兩個方面，一是國家與居民間的稅權關系;二是國家機構與國家機構間的稅權關系，即稅收的立法、執法、司法權在國家機構間的配置。所謂合理分權，主要是指這些權力在國家機構間的合理劃分問題。[2]稅權的具體內容應包括稅收立法權、稅收行政權和稅收司法權。其中，稅收立法權是基本的、原創性的權力;稅收行政權是最大量、最經常行使的權力;稅收司法權是必不可少的，是為稅法有效實施和稅務部門依法行政提供有力保障的權力。

(一)稅收立法權。稅收立法權是國家立法權的重要組成部分，是國家立法機關或者國家政權機關，依據法定權限和法定程序，制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規的權力。它是國家的一項專有權力，是國家權力體系中的最高權力之一，它的行使在于對整個社會成員制定有關稅收方面的行為準則和規范。

(二)稅收行政權。稅收行政權是執行稅收法律、進行稅收征收和管理的行政權，是政府的政權機關擁有的稅收征收管理方面的權限，包括稅收征收權和稅收管理權。這些權力對于有效地保障稅款的實現，保障社會資源從私人部門向公共部門的移轉，有著十分重要的作用。

(三)稅收司法權。稅收司法權是國家專門的法律機構根據國家意志，按照固定的法律程序擁有的專門審理、判決稅務糾紛案件、稅務犯罪案件的權限。稅收司法權的正確行使和司法保障制度的建立完善，可為稅法實施和稅務部門依法行政提供有力保證。

從世界各國的制度建設來看，稅權的劃分，主要包括縱向和橫向劃分兩個方面。

稅權的縱向劃分，是指不同級次的同類國家機關之間在稅權方面的分割與配置。如稅收立法權在中央立法機關和地方立法機關之間的劃分。縱向劃分存在兩種模式，即集權模式和分權模式，主要涉及的是中央與地方的關系問題。集權模式強調稅收立法權要高度集中于中央政權，而分權模式則強調將稅收立法權在各級政權之間分配。集權與分權的程度，以法律秩序里中央規范與地方規范的多少與輕重的相對比例而定。縱觀世界各國，無論是強調集權的國家，還是強調分權的國家，其集權與分權都是相對的。

稅權的橫向劃分，是指稅權在相同級次的不同國家機關之間的分割與配置。如在中央級次，稅權至少要在國會與中央政府(在我國是全國人大與國務院)之間進行劃分。

我們通常所說的稅收管理體制應涵蓋稅收立法權、稅收管理權、收入分配權等重要內容，涉及的是中央與地方之間職責和財力的劃分。

二、稅權劃分的前提條件和一般原則

從實踐看，各國都是根據各自不同的政治體制、法制水平、經濟情況及歷史文化等具體國情來確定本國的稅權劃分模式，因而不可能完全相同。因此，在確定稅權劃分內容時，既要緊跟世界各國制度建設的趨向，看到某些國家稅權劃分的成功一面，也要具體分析其稅權劃分的背景，以綜合考慮影響稅權劃分的各種因素。

稅權劃分應當以下列條件為前提：

(一)政治與經濟條件。稅收對國力的盛衰、社會的安定、政權的安危，都有重要意義。劃分稅權必須以維護中央政府在宏觀調控中的主導地位為前提，以有利于強調國民收入分配格局為條件。在經濟上，稅權劃分應有利于促進市場經濟的健康發展。每一個商品生產者都有自己獨立的利益，各個大小不同的區域，也有各自獨立的活動要求，獨立地決定自身的事務，這就要求有相應的稅收權限，稅收劃分必須有利于市場對資源配置的基礎性作用的發揮。

(二)各級政府間事權與財權合理劃分的條件。中央與各級政府為實現各自的職能，都負有一定的責任，這就是事責。有了事責，就須履行，就需權力保證，這就是事權。一級政府負有的事責大，事權也相應擴大。相應地，政府為了履行事責，在擁有的各種事權中包含了十分重要的財政權。財權隨事權而生，是事權的一個組成部分。當然，稅權是財權的一項主要內容，財權的內容也同樣不只是稅權，還應包括其他獲取財政收入的權力，它們同樣要在不同級次政府之間進行劃

(三)法制條件。代表國家的中央政府和既代表國家又代表地方的地方政府之間的各種關系，都需要法律界定，稅權劃分也不例外。稅權劃分必須有法可依、有章可循，通過法律形式界定從中央到地方各級的立法、執法、司法機構的稅權權限，各級政府各盡其職，各行其事，在一定程度上可以減少稅收征管上的隨意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越權行為，有利于依法征稅和依法行政。

由于地方政府相對中央政府而言更了解當地的情況，提供區域性公共產品或地方公共產品更有針對性，因而可以避免由于中央政府提供區域性公共產品需統籌全局而造成的效率損失。鑒于各國的國情不同，其稅收管理權限的集權和分權程度也各不相同，但一國總應結合自身的具體狀況，合理分權，使得地方能夠在不違背中央宏觀調控意圖的條件下，擁有完成自身職能所應具備的稅收管理權限。

稅權劃分的一般原則如下：[3]第一，財權、稅權與事權相一致，政策目標與政策手段之間大致平衡的原則。第二，課稅權宜劃歸中央政府的若干原則，具體包括以下課稅權：與宏觀經濟穩定密切相關的稅種的課稅權;與公平收入分配密切相關的稅種的課稅權;與資源流動性密切相關的稅種的課稅權;轄區間稅基分布不均勻的稅種和容易導致轄區間稅負輸出的稅種。第三，課稅權宜劃歸地方政府的原則。地方政府要完成其職能，必須有相應的財力保證。將某些稅種的課稅權賦予地方政府，是保證地方政府財力的必要條件。

地方稅是以地方稅收收入的歸屬為標準來劃分的，遵循的是居住地原則。對于居民個人來說，公共服務提供的利益是一種最終受益。按照受益原則，要求人們在其受益地付費，受益地指服務消費的發生地，也即居住地。基于受益原則，某些稅種的征收對象獲得收益大小與當地政府提供公共服務的優劣息息相關，因此，此類稅種若稅負較重則意味著享受了較好的公共服務，不會出現稅基向稅負較低的地方轉移的現象，適合地方征收。

從理論上講，應將稅基比較固定的稅種劃給地方政府，地方稅一般只能是以居住地為基礎的稅，這些稅只對本轄區居民征收，并且稅負最終歸屬于本轄區居民。從這個角度講，財產稅宜劃歸地方。

另外，從征管角度講，某些稅種由于自身特點，如稅源分散、計稅依據或稅率的確定較復雜等，地方政府及其部門的協助對稅收的征管尤為重要。這類稅種由地方征收較為適當，因為這樣做可以調動地方政府的積極性，降低稅收征管成本，提高征管效率。

三、賦予地方一定的稅收立法權和稅收管理權

從公共物品或公共產品理論來說，由于政府最主要的職能是提供公共物品，而公共物品是分層次的，從效率的角度說，不同層次的公共物品應當由中央政府和地方政府分別提供。因此，對稅權 5

進行有效配置，合理界定各級政府稅權范圍，有利于政府為社會、為國民提供更好的公共物品，實現國家職能。同時，我國區域經濟發展中的不均衡，對不同層次的公共物品也存在著不同的偏好，特別是由于目前我國各級預算主體不能得到足額的財政收入，因而才會通過其他途徑來參與社會財富的分配。以上情況說明，稅權適當下放的確是必要的。

我國是世界上最大的發展中國家，迫切需要中央政府集中財力進行有效的宏觀經濟調控，以實現政治經濟的穩定;另一方面，我國幅員遼闊，地區經濟發展不平衡，各地情況差別很大，也需要進行適當的分權，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國稅收立法權的劃分，應建立起以中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的立法格局。稅權縱向劃分的核心問題，是對地方稅種的立法權應否下放。筆者認為答案應是肯定的。理由在于：一是賦予地方適度的稅權，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進地方經濟發展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權是有效實現地方政府職能的必要條件。三是適度分權有利于增強稅收法律的適應性，如有些小稅種適當下放給地方有利于地方因地制宜地開辟新稅源，而且也解決了這些稅種全國統一立法難以適應地方實際情況的矛盾。

地方享有稅收立法權符合中央、地方立法權限適當劃分的憲法原則。憲法規定，省、自治區、直轄市和國務院批準的較大市的人大及其常委會和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規和規章。地方享有一定的稅收立法權也符合《立法法》的具體規定。

為此，我們認為，除了應將那些為保證全國政令和稅收政策統一，維護全國統一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權限作如下劃分：

(1)對稅源流動性、外溢性較小，不易引起經濟波動，適宜由地方獨立征收的地方稅，允許省、自治區、直轄市在其行政區域內獨立開征，如財產稅。

(2)稅源較為普遍、稅基不易產生地區之間轉移、對宏觀經濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎設施的稅種，如城鎮土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免征收管理等權限可賦予地方。

(3)對全國統一開征、對宏觀經濟影響較小、但對地方經濟影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實施辦法外，稅目、稅率調整、征收管理等權限可下放給地方。

(4)對全國統一開征且對宏觀經濟影響較大的地方主體稅種，如營業稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規及實施辦法，可將部分政策調整權下放給地方，由地方在中央規定的幅度范圍內結合當地經濟發展及其他情況自行確定，如對稅率、扣除標準等可規定一定的浮動幅度。

(5)地方稅收管理權原則上宜掌握在省級政府，不能層層下放，屬于地方立法的必須經過立法程序的批準，不得由有關部門自行決定處理。按照《立法法》第8條第8款的規定，有關稅收基本制度方面的事項屬于法律保留的范圍，只能制定法律，而法律的制定權限是全國人大及其常委會，地方權力機關只能按照《立法法》第63條、第64條的規定，由省、自治區、自轄市的人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會制定地方性法規。因此，稅收立法權下放的范圍應該只能是省、自治區、直轄市的地方權力機構以及較大的市的人大及其常委會。

(6)建議建立地方稅收立法、中央審查備案制度。省、自治區和直轄市根據有關原則，通過稅收立法在本行政區域內開征新的地方稅種，須經過全國人大常委會審查同意，并于事后報中央備案。

合理劃分稅收立法權限，在統一稅政的前提下，適當下放稅收管理權事關重大，應當建立健全相關的稅收法律制度對其進行規范，以保證其規范有序地得以實施。為此應加快制定《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)，以法律的形式明確中央與地方稅收權限的劃分，并進一步健全地方稅制度，規范財政管理體制，完善中央對地方的轉移支付制度，堅持依法治稅。在我國進一步完善分稅制的財稅管理體系的進程中，我國稅法體系的完善應當是中央和地方各自的稅收權限劃分明晰化、合理化。為此筆者建議在《稅法通則》的設計中借鑒國際經驗作出規定，采用中央集權并有效實施宏觀調控前提下的適度分權模式。

第三篇：北京法院關于構建勞動爭議民事審判與行政執法協調機制的調研報告(2012)

北京法院關于構建勞動爭議民事審判與行政執法協調機制的調研報告(2012)作者： 北京市第一中級人民法院課題組

發布時間： 2012-01-06

隨著改革開放的深入，市場經濟的確立和不斷推進，我國各類用工主體達到1142萬家，勞動主體達到2.92億。勞動關系基礎方面法律法規的欠缺及用工主體逐利的本性，導致了勞動爭議案件數量的激增，在我院受理的2萬余件案件中，勞動爭議案件為5000余件，占四分之一。因此構建和諧的勞資關系，減少勞動爭議案件是構建和諧社會的重中之重，也是能動司法的題中之義。勞動爭議案件中，民事審判與行政執法、行政審判三者之間的協調，是案件順利化解的基礎和關鍵，但三者之間的協調機制構建情況卻不盡如人意。為此，我院組成調研小組，就相關問題進行調研，查閱了8000余份案卷，走訪了北京市人力資源與社會保障局，北京市勞動仲裁委員會，青海省西寧市中級人民法院，在此基礎上，針對制約勞動爭議案件化解的不利因素，梳理了相關問題，提出了解決的思路和建議。

一、我院受理勞動爭議案件的情況概述及民行關聯案件類型

（一）民行受案狀況

我院2010年1月1日至2011年11月20日共受理勞動爭議民事案件8112件、勞動爭議行政案件128件。

從爭議內容方面來看，勞動爭議民事和行政案件大多涉及勞動報酬、補償賠償金、保險福利、工傷待遇等內容。其中，民事案件類：2010年因勞動報酬發生爭議案件約占案件總數53.8%，2011年為49.2%；2010年因經濟補償和賠償金發生爭議約占案件總數28.25%，2011年為23.4%；因社會保險福利發生爭議案件約占案件總數17.42%，以上三方面案件占民事總數的90%多；行政案件類：工傷認定案件約26%、勞動監察案件約20%。案件情況總體呈現涉及范圍廣、新情況多、處理疑難復雜的趨勢。另外，近兩年群體性案件占到近三成，勞動爭議信訪案件占信訪案件總數的24.8%。

（民事審判）

（行政審判）

（二）民行關聯案件類型

同一個勞動糾紛中，因為爭議標的、維權路徑的不同，會分別或同時進入民事審判程序、行政執法程序及行政訴訟程序中。通過對各類案件的實證分析，勞動糾紛處理過程中民事審判與行政執法、行政審判交叉關聯的狀況十分普遍，涉及民行關聯的主要案件類型有：工資糾紛、工時糾紛、社會保險糾紛、工傷賠償糾紛、檔案轉移糾紛等。這些案件類型在勞動爭議糾紛中所占比例高，審判難度大，是審判實踐中的難點與重點。據統計，其中工資糾紛約占50%多，加班工時糾紛約占20%，社會保險糾紛約為17%，工傷賠償糾紛約占為7%，檔案轉移糾紛約占4%，幾乎覆蓋整個勞動爭議領域。

1、工資標準查明案件

工資標準問題是勞動爭議案件的基本問題，是計算各類經濟補償金、社會保險金的基礎，所以一旦工資標準確定錯誤，會導致案件事實不準，易引發信訪。

工資標準問題分為兩個層次，第一個層次是用人單位根本不承認與勞動者有勞動關系，第二個層次是用人單位雖然承認與勞動者有勞動關系，但是不認可勞動者提出的月工資標準和數額。第一個層次問題的解決須先經過勞動關系確認之訴，如果認定不存在勞動關系，那么也就無所謂工資標準問題，所以這里我們討論的都是存在勞動關系的案例。

用人單位為了規避法律責任，往往會采取不規范的形式發放工資，主要表現有：以實物或者有價證券發放工資、用非公司帳戶發放工資，給員工近親屬而非本人發放工資等。在我院審理的一起案件中，公司每月給員工發放一部分工資，另外給其配偶打卡發放一部分工資，目的是降低勞動者的月工資標準以避稅和降低社會保險繳費基數。在舉證能力上，用人單位和勞動者力量不均衡、信息不對稱，所以工資標準認定采取舉證責任倒置，但是用人單位有意無意的隱瞞給案件審理造成了很多障礙。這使得法官需要準確地判斷證明工資標準的證據，為此必須知悉行政機構對于工資發放形式、工資臺帳保管等方面的規定，因為這些細化的規定和倒置的舉證責任會使發放工資不規范的用人單位承擔不利的法律后果。

值得一提的是工資構成的認定，勞動合同通常只是約定基本工資，實際上勞動者的收入還有績效工資、提成工資、各種津貼補貼。根據《北京市工資支付規定》，各種獎金、補貼、津貼、加班工資及特殊情況下支付的工資均是勞動者的工資收入。那么把這些收入全部計入到工資標準是否合適？如果勞動者基本工資較低，其主要收入是績效工資、提成工資，那么將這部分收入計入到工資標準是沒有問題的。但勞動者基本基本工資較高，將這部分收入都計入到工資標準的話是否會使得用人單位的責任太重？尤其是當高管和高級技術人員對于企業的貢獻與其收入不相稱的時候。這就需要法院在個案中根據具體情況來進行利益的平衡，做出自己的判斷。

另外，一個特殊的行業問題是出租車司機的工資標準，這一般是因為出租車司機離職時如何確定工資標準并以此為基數計算經濟補償金，出租車行業一般是以本市月工資最低水平統一納稅和繳納社會保險，出租車司機的月收入肯定是高于此數的，但具體多少很難查明，此問題如何解決還沒有形成共識，實踐中較多的做法是參照繳納的個人所得稅倒推月工資數額以作為經濟補償金的計算基數。

2、社會保險糾紛案件

社會保障的實際操作更多的是國家行政權的體現，涉及到社會保險的登記、繳納、補繳的規定更是散見于行政機構的規章和規范性文件之中，因此在勞動爭議案件中的民事審判實際是受制于行政機構的具體規定和實際操作的。

司法實踐中，社會保險案件類型大體可以分為補繳和補償兩類，但不管是哪類案件都與社會保險經辦機構關系緊密。

社會保險的補償數額如用人單位應該承擔多少因未繳納醫療保險而導致的勞動者醫療損失，都需要社保經辦機構的核算。因為社會保險問題不是司法判斷問題，也不是司法人員可以依法酌定的問題，而是社保經辦機構進行核算，法院以此作為斷案依據的專業問題。我院今年受理的勞動爭議案件中，需要社保經辦機構核算的案件有300余件。

社會保險的補繳案件更需要社保經辦機構的配合，比如北京市人力資源和社會保障局規定本市的農民工養老保險保險的補繳是從20011年7月1日開始，與社會保險法規定的2011年1月1日有一個過渡期。法官如果不了解相關規定，判決用人單位在過渡期補繳養老保險，就會有難以履行的尷尬。另外在《社會保險法》頒布之前，北京市的農民工不能補繳養老保險，只能請求補償。

3、工傷認定案件

傷認定的流程如下圖所示

發生事故----（單位30天內，工傷職工或其近親屬、工會組織1年內）----提交申請材料給企業注冊地的人保部門（此時單位如果不承認勞動關系的，需要先確認是否有勞動關系）---在人保部門收到材料后的15天內要求將不全的材料補齊---60天內作出工傷結論---不認定工傷的---申請人提出行政復議---對復議結論不服的，當事人可以提起行政訴訟。

（1）證明勞動關系的存在

《工傷認定辦法》第六條明確規定，申請人在提交工傷認定申請的時候必須提交證明勞動關系、人事關系的材料，即勞動關系的存在是進行工傷認定的前提。在我院調研中發現，100件工傷案件中至少有90余件用工單位不承認有勞動關系，勞動關系確認的民事審判成為行政機構認定工傷的前提。

在本次調研中，西寧中院就表示當地的行政機構對于勞動關系是否存在這個基礎問題疏于審查，基本上是個人提出申請就予以認定工傷。但如果確認勞動關系的案件中法院判決雙方不存在勞動關系，這時候法院的判決和行政機構的決定就出現了沖突，這樣的結果不僅使行政機構的權威性大打折扣，更給法院增加了讓當事人息訴服判的難度。我們認為北京現行的做法是可取的，就是當行政機構收到工傷認定的申請之后，如果一方對于勞動關系存在有異議，那么行政機構會等確認勞動關系的訴訟結束之后再啟動相關的程序，這樣既避免了社會保險行政部門和法院的裁判結果“打架”，又節省了社會資源，同時也符合《工傷保險條例》第二十條的規定：作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。

另外在用人單位提出工傷認定申請的時候行政機構也應該注意審查雙方是否存在真實勞動關系，很多情況下用人單位為了規避法律責任，讓勞動者與一個資產不多的“殼公司”簽訂勞動合同，這時候找出勞動者真正的用人單位就很重要。

（2）工傷認定問題

在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的，應當認定為工傷，但是很多時候是否為工作原因并不好判定。如一起案例中，公司的兩位部門領導在開會期間因意見不合導致毆斗，造成一位部門領導肋骨骨折，受傷的部門領導對另外一人先行提起民事賠償訴訟，后又提出工傷認定申請，社會保險行政部門認為是否因為工作原因難以認定，因為受傷確實是在會議期間，也是因為會議討論的意見不合導致，但又不是召開會議必然導致的傷害。根據工傷認定的舉證責任，如果公司不能舉證是非工作原因，就要承擔不利后果。最后解決難題的是民事賠償判決，社會保險行政部門根據判決理由中的“因為瑣事”而沒有認定工傷，這也說明了民事判決結果有時候是行政執法的基礎。

本次調研中還發現一個問題，就是在工傷認定的過程中，還行政部門之間也需要協調，《工傷保險條例》第十四條第六款規定：在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故的應該認定為工傷。有這么一個案例：職工自駕車上班，途中轎車撞擊路旁樹木導致其死亡。在交通事故責任認定中，交警認為責任無法認定。社會保險行政部門多次與交通管理部門交涉無果，導致工傷認定無法進行下去。

3、工傷賠償糾紛案件

工傷賠償是以工傷認定為前提的，工傷認定在此我們不再贅述，這里討論的是經過工傷認定之后的問題。

根據《工傷保險條例》，職工發生工傷，經治療傷情相對穩定后存在殘疾、影響勞動能力的，應當進行勞動能力鑒定。勞動能力鑒定由用人單位、工傷職工或者其近親屬向設區的市級勞動能力鑒定委員會提出申請，并提供工傷認定決定和職工工傷醫療的有關資料。申請鑒定的單位或者個人對設區的市級勞動能力鑒定委員會作出的鑒定結論不服的，可以在收到該鑒定結論之日起15日內向省、自治區、直轄市勞動能力鑒定委員會提出再次鑒定申請。省、自治區、直轄市勞動能力鑒定委員會作出的勞動能力鑒定結論為最終結論。也就是說申請人對最終鑒定結論不服也不能提起行政訴訟，那么申請人在不服最終鑒定結論的情況下如何進行救濟？根據《工傷保險條例》第五十五條第五款規定，工傷職工或者其近親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的，可以提起行政復議，或者提起行政訴訟，在行政訴訟中確定其最終的工傷待遇。也就是說申請人是工傷職工或者其近親屬的情況下可以對工傷保險待遇提起行政復議或行政訴訟而有可能變相改變勞動能力鑒定的最終結論，但是用人單位不能享有此項權利。所有申請人對于勞動能力鑒定結論不滿另外一條救濟途徑是：提起勞動仲裁，進而提起民事訴訟。

如果申請人同時使用這兩條救濟途徑，社保機構待遇審核部門、勞動仲裁部門、行政審判部門、民事審判部門這幾者之間該如何協調？如何在保障工傷職工權益、節約司法行政資源取得平衡？如何使行政決定和司法裁判保持相對一致？這些都是實踐中的難題。

此外，職工在遭受到人身傷害后，在受傷職工與用人單位之間，會出現工傷賠償與雇員受害賠償兩種法律關系的適用沖突，往往表現為職工以雇員受害賠償為由起訴，而單位則以屬于工傷賠償糾紛進行抗辯。根據最高人民法院相關的司法解釋，屬于《工傷保險條例》調整的勞動關系和工傷保險范圍的，不適用雇員受害賠償的規定，因此法院在審理雇員損害賠償案件的過程中，如果發現當事人之間存在勞動關系的，應告知當事人按工傷賠償的相關規定申請勞動仲裁或者進行工傷認定。但是有一種特殊情況是：職工遭受工傷后，單位及職工均未及時申請工傷認定，導致沒有行政部門的工傷認定結果，現在職工和用人單位對于工傷沒有異議，此時應該如何適用法律？有兩種觀點：一種觀點是認為可以按照勞動爭議案件受理，另一種觀點認為工傷認定是行政部門的職權，而工傷的認定問題又是民事審判的前置問題，在沒有工傷認定的情況下，法院不宜按照《工傷保險條例》處理，否則有司法予以行政認定之嫌，此時法院應告知當事人按照人身損害賠償案件進行訴訟，審判實踐中更傾向于第二種觀點。

4、檔案轉移糾紛案件

檔案問題在中國勞動關系管理中是一個很重要的內容，檔案涉及到勞動者的身份、社會保險等諸多問題。在《北京市高級人民法院、北京市勞動爭議仲裁委員會關于勞動爭議案件法律適用問題研討會會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》）明確規定：因用人單位延遲轉檔或將檔案丟失，勞動者要求用人單位賠償損失的糾紛，屬于勞動爭議案件受理范圍。

檔案轉移糾紛可以分為兩類：檔案的丟失和延遲轉檔。

檔案的丟失很多是因為特定時期的國有單位轉制以及職工在停薪留職之后很長時間沒有找過單位造成的，雖然檔案丟失牽涉到多方面的問題，但在現有條件下，檔案丟失的補辦很難實現。檔案丟失的勞動者能夠做的就是要求用人單位進行補償，關于賠償標準，《會議紀要》第四十條規定：勞動者因其檔案丟失而向用人單位主張賠償損失的，勞動仲裁委或人民法院可根據當事人的過錯程度和受損情況酌情確定賠償數額，一般不超過六萬元。因為賠償數額是酌定的，沒有具體的量化標準，那么勞動仲裁委和法院的很可能因為認識不同而導致酌定數額不一致，此時雙方加強溝通對于保持結果的相對一致就很重要了。

較之檔案丟失，出現更多的是延遲轉檔，關于延遲轉檔的賠償標準，《會議紀要》第四十條規定，因單位過錯使轉檔延遲，確定賠償額時，可以依據《北京市失業保險規定》及相關政策性文件。但是查閱《北京市失業保險規定》，只有三十一規定：用人單位不及時為失業人員轉移檔案關系，致使失業人員不能享受失業保險待遇或影響再就業的，用人單位應該賠償由此給失業人員造成的損失。也就是說《北京市失業保險規定》并沒有延遲轉檔賠償標準的相關規定，審判實踐更多的是依照政策性文件，但是政策性文件經常會有變化，因此法院在審理過程中必須及時了解。

延遲轉檔中過錯的認定也是審判實踐的難題，用人單位很多時候以勞動者拒絕配合為抗辯，舉證責任應該由用人單位承擔，此時應該由用人單位證明其沒有過錯。另外在法院判決用人單位辦理檔案和社會保險關系轉移手續的時候，勞動監察部門應該督促其在規定的期限內進行，確保法院的判決能夠落實。

5、加班費糾紛案件

加班費糾紛案件很大程度上是工時制度之爭。因為加班費必然涉及工時制度，而用人單位的特殊工時審請一旦獲批就意味著無須支付或較少支付加班費。

依據《中華人民共和國勞動法》、《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》（勞部發[1994]503號），用人單位實行特殊工時制需要到相關行政部門進行審批，只有相關的單位履行了報批手續，發生勞動爭議糾紛才能按照特殊工時制來認定。但在現實生活中，有的行業比如出租、運輸行業都需要實行不定時工作制，有的行業是部分崗位需要實行特殊工時制，比如停車管理公司的行政人員實行的是標準工時，但是收費員尤其是夜班收費員需要實行特殊工時制。

另外，用人單位需要實行特殊工時制的崗位增多而又沒有及時申請變更，法院在審理中如果嚴格按照相關規定，會產生一系列問題，比如對用人單位要求過多，工作崗位的客觀實際情況不可能要求勞動者在工作時間一直在崗等等，法院會在個案中用特殊工時制的標準比照適用。那這算不算是法院越俎代庖，能不能認為法院變相認定了用人單位的特殊工時制？我們認為，這不能代替對用人單位特殊工時制的審批，也算不上是對用人單位做法的認可，這只是個案中法官運用自由裁量權去平衡用人單位和勞動者的利益，并且根據案情、特殊的行業和崗位有嚴格的限制，不具有普遍適用性，不能代替用人單位對于特殊工時制的申請和行政機關的批準。

另外，民事審判往往較早地感受到社會的變遷革新，一些新興行業、新興崗位的工時問題還沒有納入到行政管理體系時就出現在了民事審判中。此時個案的民事裁判結果，必然會影響相關行政管理。在此情況下，民事審判需要和行政機構溝通協調，才能保證裁判結果與社會管理的良好互動。

二、實證分析：勞動爭議糾紛中民事審判與行政執法、行政審判的關聯關系

我院在調研中除了對案件類型進行橫向歸類，得出上文所列舉的各類關聯案件類型之外，還進一步以縱向思維的方式對各種關聯關系進行了實證分析，將民行關聯關系歸納為以下幾種類型：

（一）民事審判程序與行政執法、行政審判程序互為前提

在勞動爭議處理的的過程中，民事審判、行政執法、行政審判不僅有先后順序，還有有既判效力和邏輯關系交織在一起。有時候，民事審判需要以行政執法、行政審判為前提，反過來，行政執法、行政審判有時又要以民事審判為確認條件。這種在程序上互為前提的關聯關系，特別典型地體現在工傷賠償的糾紛中，確認勞動關系的民事訴訟是行政機構進行工傷認定的前提，行政機構、行政判決的工傷認定結論又是下一步民事訴訟中各項工傷賠償請求得以確定的前提。勞動關系確認、工傷認定、工傷賠償必須依序進行，工傷賠償糾紛才能順利解決。

（二）具體行政行為能為民事審判提供證據

行政機構在行使職權，作出具體的行政行為時，會產生相應的執法文書或者執法記載。相應的文書和記載對于在民事審判中還原事實、固定證據，有重要意義。

社會保險繳費記錄對于民事審判中認定勞動者的社會保險待遇損失有著重要的證據意義。用人單位應當按照法律規定為勞動者繳納社保保險，社保繳費記錄可以用來反推勞動者的勞動關系建立時間、工資標準等。

（三）民事審判以抽象行政行為為重要參考規范

我們知道，民事審判中需要依照的是法律，部門規章以及地方政府規章只是參照適用，但是在勞動爭議糾紛的民事審判中，抽象行政行為也就是各種規章和規范性文件的重要性是不言而喻的。

勞動爭議中，行政機構作出的抽象行政行為很多都是落實法律規定的具體實施措施，這部分就是執行性抽象行政行為，其特征是不創設新的權利義務，是為執行法律或者上位規則制定具體實施細則的行政行為。民事審判對這些規章和規范性文件等是要充分尊重的，因為他們是針對實際情況制定的，可操作強且符合法律規定。

還有相當一部分的抽象行政行為是在原則下的創新，也就是補充性的抽象行政行為，是根據法律或者上位規則規定的基本原則和基本制度，對原法律或者上位規則需要補充完善的事項作出規定的抽象行政行為，其特征是在基本原則和基本制度約束下創設一部分補充性的新的權利義務。民事審判對這部分規章和規范性文件要謹慎對待，因為行政機構和審判部門對法律或者上位規則的理解可能不盡相同，這時候要與行政機構充分溝通，了解相關背景，以保證民事判決不脫離社會實際，切合區域特點，另一方面，民事審判要考慮判決結果的可執行性，遵循行政機構的規章和規范性文件，避免民事審判結果與行政管理制度的相互矛盾。

相對較少的一部分是自主性的抽象行政行為，是指行政機構直接對法律或者上位規則尚未規定的事項，在根據憲法和組織法規定的管理權限內，根據行政管理的實際需要自主創設權利義務的抽象行政行為。比如早在社會保險法出臺之前，在鄉鎮企業職工是否上醫療保險的問題上，法律沒有規定將鄉鎮企業作為特殊的用工主體排除在繳納醫療保險的范圍之外，但是勞動行政機構的一個答復中卻規定鄉鎮企業可以不參加醫療保險。這個時候民事審判就需要充分考慮到判決的效果，因為個案判決鄉鎮企業為其勞動人員賠償醫療費用，那么不僅影響到行政機構的職能行使，也會導致其他鄉鎮企業的勞動者紛紛起訴要求賠償醫療費用。當然，如果民事審判部門認為相關的規定不符合法律規定，可以向行政機構發出司法建議，另外當事人也可以針對具體行政行為通過行政訴訟維權。

（四）勞動監察、民事審判是勞動權利救濟的雙重途徑

依據《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動保障監察條例》的相關規定，勞動監察與民事審判是勞動者行使救濟權的兩條主要途徑。勞動監察是行政機構對用人單位是否遵守法律法規的監督，因此具有主動性和常態性；而民事審判是對勞動者與用人單位之間權利義務關系的評價，當事人提起之后訴訟才開始介入，因此具有相對被動型和終局性。

勞動監察具有靈活、高效、及時等特點，能很快解決用人單位違法違紀的問題，及時維護勞動者的合法權益；而民事審判則具有中立性、程式性、對抗性等特點，能夠使得雙方當事人在平等、對抗的狀態下維護各自的利益。據調研組統計，有70%的勞動者會同時或先后使用兩種權利救濟途徑，這種情況下，行政機構與民事審判機關之間的職權行使需要相互溝通協調，才能達到統一配合、不重復、不推諉、不矛盾的最佳運行狀態。

（五）民事審判結果與行政執法、行政審判結果可能相互引發糾紛

勞動法律關系內容復雜、涉及廣泛，既涉及司法機關也涉及行政機構，而且處理過程中環環相扣，“牽一發動全身”。因此，民事審判結果與行政執法、行政審判結果可能相互影響，引發新爭。

其一，行政執法、行政審判結果可能引發民事糾紛。勞動者所受傷害被行政審判認定為工傷之后，除了工傷保險基金承擔治療等費用之外，根據《工傷保險條例》第三十六條、第三十七條的規定，勞動者評定為傷殘的，由用人單位安排適當工作或由用人單位按月發給傷殘津貼，并需支付一次性傷殘就業補助金。因此，一旦行政審判確認行政機構認定工傷的結論之后，用人單位進一步履行后續義務引發的爭議需要由民事審判來進一步處理。其二，民事審判結果引起行政執法，進而引發行政訴訟。比如，在勞動者與用人單位之間就是否存在勞動關系發生爭議，法院判決確認了兩者之間雖未簽訂勞動合同，但存在勞動關系的事實，勞動者據此向勞動監察部門要求處理的，勞動監察部門對用人單位予以處罰，就可能在用人單位與勞動監察部門之間引發行政訴訟。

民事審判、行政執法、行政審判三者之間存在密切的關聯關系，這就決定了法院、行政機構需要協調配合。反之，就會使得勞動爭議糾紛的解決出現脫節、掣肘、沖突，并最終影響和諧勞動關系的構建。

三、問題闡述:民事審判與行政執法、行政審判關聯案件的審判難點

勞動爭議處理機制中，民事審判與行政執法、行政審判之間的協調存在一些問題，主要有以下幾點。

（一）行政監察權與民事審判權的權限劃分不明

兩者管轄范圍模糊，《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動保障監察條例》并沒有對于行政監察范圍與民事審判范圍做出明確的規定，從中我們只能模糊的知道“對應當通過勞動爭議處理程序解決的事項或者已經按照勞動爭議處理程序申請調解、仲裁或者已經提起訴訟的事項，勞動保障行政機構應當告知投訴人依照勞動爭議處理或者訴訟的程序辦理。”這種立法狀況導致實踐中勞動者在啟動勞動監察、民事訴訟時具有隨意性，往往申請勞動監察后，又提起民事訴訟，雙重介入導致行政與司法在事實認定和政策把握上容易發生分歧。

其次，兩者法律效力缺乏統一。主要是勞動監察結果能否被法院確認，勞動監察認定的證據能否為民事審判所采信，以及勞動監察后進入行政訴訟程序，民事訴訟如何與行政訴訟進行協調等問題。目前無論是立法層面還是實踐層面對于上述問題，都沒有統一適用規范或者主流觀點。

（二）行政規章、規范性文件頒布告知面小

行政機構頒布的規范性文件以及相關政策，具有操作性強但是效力等級較低且公知性差等特點，缺乏系統編纂整理。審判實踐中，某個行政機構作出的答復或者復函往往只掌握在行政機構或者用人單位手中，審判法官在訴訟過程中通過當事人的途徑才獲知這些規范性文件，這給勞動爭議的民事審判造成一定的不便，一是需確定文件的真偽，二是需明確文件的適用范圍和文件之間的協調銜接等。

（三）行政程序、民事程序相互交織、相互制約。

如前文所述，在處理勞動者工傷賠償的過程中，程序復雜，周期較長，一個糾紛的處理被割裂為幾種程序，且程序之間相互影響，一旦前一程序的生效判決或者執法結果被再審程序或者復議程序所推翻，后續結果都要隨之改變，導致耗時更長。此外，這些程序也增加司法成本，浪費社會資源，違背經濟原則。

（四）民事裁判尺度與行政執法、行政裁判尺度缺乏統一

勞動爭議中的民事審判側重于平衡勞資雙方的利益補償關系，“重平衡”；而行政執法程序則更加注重行政機構的行政管理職能，行政審判程序則是對于行政機構管理行為合法性的審查,“重職能”。我院在調研過程中通過與行政機構的交流與溝通發現，三種程序的目的不同決定了裁量尺度不盡相同，易導致相互矛盾的情形發生。

四、建言獻策：建立勞動爭議行政執法與法院審判的協調機制

可以看出，勞動關系中涉及勞資雙方之間的財產法律關系會經由人民法院民事審判庭受理并作出民事裁判，涉及國家機關對用工秩序的監督管理的法律關系則由行政機構處理，人民法院行政審判庭受理并進行行政裁判。因此，勞動爭議糾紛的調處機制就呈現出“司法行政雙重途徑、補償管理雙重目的”的特點。“雙途徑、雙目的”的特點就需要民事審判與行政執法、行政審判之間相互配合、相互協調，以免執法不

一、裁判矛盾。

針對調研中發現的問題，課題組認為可以從以下幾方面建立勞動爭議中民事審判、行政執法、行政審判的協調機制。

（一）協調配合運行機制的構建

1、建立統一的執法規范

法院與行政機構在不違反法律原則的情況下，對于在勞動監察與民事審判的立案范圍、處理順序、法律效力給予明確規定。我們認為，勞動監察的范圍原則上應當限定于用人單位違反法律法規強制性規定的情形下，而民事審判則不限于此。同時，勞動監察過程中認定的事實和處理結論，可以作為民事審判中的證據，法院在沒有足夠證據予以推翻的情況下，應當給予尊重。

2、建立簡便可行的非訴機制

我們認為，法院、行政機構均可以在自身職權履行的過程中，通過協調、調解等方式充分發揮能動性，以大調解、大聯動的方式，爭取“一次處理程序、全部化解矛盾”的效果，避免一件勞動爭議糾紛在民事程序與行政程序之間的交替處理。

另外，法院可以嘗試著確認行政機構的調解，減少訴訟的可能性，當然，這需要立法方面的突破。

（二）信息共享機制的建立

1、信息查詢制度的建立

在資料和信息查詢方面，目前行政機構和法院沒有成型的規則，經常是查詢不得要領、頗費周章。我們認為，把信息查詢的規則確定下來，既能規范查詢行為，又能提高查詢效率。

具體做法是，法院需要去行政機構查詢相關信息時，審判業務部門可以開具介紹信，行政機構在看到介紹信后轉入相關部門并及時把相關查詢結果告知承辦人，在條件具備的時候，雙方可以建立內部聯系網絡，行政機構將法院經常查詢的資料和信息放在內網上，法院實名制進行查詢，如果需要進行特別查詢，可以在法院相關領導批準，行政機構授權的情況下進行。這些做法可以既保障信息共享，又兼顧了信息的保密，行政機構如果想查詢法院的審判信息，也可以依照以上程序進行。

2、核算制度的建立

社會保險需要繳納金額的計算專業性強，涉及參數眾多，如果需要核算，法院需要將此工作交給行政機構，實踐中的做法是法院將需要核算的信息給行政機構，行政機構將結果反饋給法院，法院再據此判案。核算結果作為審判的依據，但不是案件的證據，不需要經過質證，法院可以直接采用。

由于沒有時間限制，這樣做的弊端是往往由于核算時間過長而影響審限。為了保證核算的及時準確，我們認為雙方可以約定法院申請核算的形式以及行政機構反饋的時限。法院在要求行政機構核算的時候必須以書面形式提出并加蓋公章，這樣做一是保證申請的嚴肅性，二是能夠為計算核算期限提供標準；行政機構在收到法院的核算申請后，在一定期限比如十個工作日內給予答復。另外為了保障審限不被核算期限影響，法院也可以考慮將相關期間扣除審限。

3、建立證據移送機制

民事審判是事后處理糾紛，往往不能取得一手證據，因此在民事審判中可以借行政機構之手，將行政執法過程中取得的重要證據直接移送到司法審判機關，作為民事裁判中認定事實的依據。

現狀是證據取得只能依靠承辦法官個人去行政機構走訪、調取，不但沒有專門的程序，也不能保證每案必訪、每案必查，存在著較大的隨機性。因此，在行政機構與法院之間建立這樣的證據移送機制，將會使得勞動爭議案件的處理更加準確、迅速。

（三）工作機制的建立

我們認為，除了以上幾點，最重要的是建立勞動爭議處理協調機制，只有這樣才能形成妥善化解勞動爭議糾紛的合力。

1、會商聯動機制的建立

會商分為兩類，一類是定期會商，一類是不定期會商。

在定期會商中，雙方定期就業務上的難點問題交換意見，及時進行溝通和反饋，這不僅能密切行政機構與法院之間的業務交流，也能在很大程度上減少行政執法行為與訴訟結果不一致的現象，就多發問題形成共同的意見之后可以書面形式固定，作為指導資料下發。

在不定期會商中，雙方可以就群體性案件以及重大疑難案件進行交流，這樣既能保證行政執法和審判結果的社會效果，也能及時穩妥的解決棘手問題。

2、執行聯動機制的建立

法院的判決中需要行政機構協助辦理的，法院在案件審結后及時將判決結果告知行政機構，行政機構及時予以協助，并且根據判決對違法用人單位進行行政處罰。行政機構需要法院來執行的，可以依照法律規定申請法院執行，法院在執行之前應該向行政機構充分了解案件，保證執行的效果和效率。

3、司法建議、案件咨詢等聯動機制的建立

針對行政機構的某些瑕疵不宜在判決書中表述、行政機構的某些行為雖然合法但不合理、或是行政機構在某一方面工作中存在的普遍性問題，法院可以采用司法建議的形式予以指出，并根據需要發送該行政機構和其上級機關，引起有關部門的充分重視，及時予以解決。

此外，法院還可以通過規范性文件制定前的意見征詢、提供疑難問題的參考意見等方式，提供專業化的法律意見，提前介入爭議的化解處理，力求從根本上化解爭議。

（四）建立協調統一的勞動爭議案件裁判原則

1、尊重歷史與反映現實相結合的原則

一方面，勞動用人制度是我國在經濟、政治改革中變化最大的內容之一，雖然現在我國已經在勞動用人領域建立了比較完善的法律法規體系，基本理順了各種類型的用人制度，但這個體系本身也是逐漸形成、發展而來，歷史上不完備的勞動用人制度客觀存在，應該用發展的眼光看待這個問題。另一方面，社會保障的范圍和水平與經濟社會發展的水平密切相關，與戶籍、財政等政策的改革緊密相連，在特定歷史階段，社會保障能夠覆蓋的范圍和水平具有歷史的局限性。因此在處理勞動爭議糾紛時，無論是司法機關還是行政機構都應當遵循“歷史與現實相結合”的原則。

現實中，相當多的勞動用人制度是依據規章或者規范性文件作出，并且越是效力等級較低的規范性文件越具有實踐操作性。因此相應的政策文件在應當作為審判實踐的重要依據。

2、嚴格依法審判與尊重行政機構相結合的原則

如前所述，勞動用人制度具有很強的歷史性、政策性和地域性，很多問題并非簡單的法律判斷問題，更多的是政策考量、利益平衡以及事關地區穩定等問題。在處理此類問題中，法官個案解決矛盾糾紛往往并不具備優勢；司法行為也不是根本上解決問題的最好途徑。因此，在審判過程中尤其要避免就案斷案，在適當的程度上尊重行政機構的處理意見，力爭行政管理效果與司法社會效果相統一。

3、個體救濟與制度完善相結合的原則

就勞動爭議糾紛本身而言，無論是民事糾紛還是行政糾紛，只能對提起訴訟的相對人提供救濟，但一個訴訟背后往往反映的是一個行業、一類崗位的群體性問題。因此在處理這類問題時法院要尤其慎重，注意個案中的普遍性問題，一方面個案裁判帶來的示范效應，注重預測個案的社會風險，在充分評估和預判的前提下慎重處理；另一方面則積極推進普遍性問題的解決，通過司法建議、座談交流等方式，積極推動行政機構制定普遍性的管理規范，將個案中反映出來的制度性問題從根本上給予制度化的解決。