第一篇：教育行政執法為何“硬”不起來——訪全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇

教育行政執法為何“硬”不起來

——訪全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇

周洪宇（資料圖片）

全國兩會期間，吉林省通化市公安邊防支隊組建21支兩會宣傳服務隊深入駐地15所中小學，義務擔當起兩會宣傳員，開展兩會進校園、學習法律法規主題宣傳活動。劉鵬飛 攝

2014年中國共產黨十八屆四中全會審議通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，這既是引領國家發展的宏觀戰略，又是指導法治建設的行動綱領。面對當前我國教育改革與發展中出現的新情況、新問題、新矛盾，必須加強教育法治，全面推進依法治教。這是建設社會主義法治國家的必然要求，是依法治國的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。

■本報記者 柯進

當前，步入“深水區”的教育改革與發展將需要怎樣的法治環境？我國在推進教育法治化進程中究竟存在哪些突出問題？如何解決這些現實問題、全面推進依法治教、保障教育改革與發展？圍繞這些問題，中國教育報記者專訪了全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學周洪宇教授。

現行教育法律體系滯后于現實需要

記者：要實現教育法治，首要的是必須做到有法可依，建構一個較為完善的教育法律體系。近年來，幾乎每年從地方兩會到全國兩會，都有不少代表委員反映我國教育法律體系不健全，導致教育改革與發展中無法可依、執法無據。根據您的研究，目前我國教育法律體系不健全具體體現在哪些方面？

周洪宇：我國教育法律體系尚不完整，法域不寬廣，橫向結構內容不豐富，一些在教育實踐中急需的重要教育法律法規尚未出臺。比如，至今尚缺少《學校法》、《教育考試法》、《學前教育法》、《終身學習法》、(或〈終身教育法〉)、《教育投入法》等重要教育法律。

記者：在基層采訪時，不少教師、校長、教育行政管理部門向我們“吐槽”——在處理同一事件往往可以參照多條法律條文，但不同教育法律條文之間往往出現相互沖突的狀況，最終使大家無所適從。對于基層教育管理者反映的這些問題，請問您怎么看？

周洪宇：我國教育立法時間不長，經驗不足，一些教育法律規范確實還存在相互沖突的現象，包括教育法與其他部門法之間的沖突和教育法內部之間的沖突。比如，依照2002年頒布的《民辦教育促進法》第二條規定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。本法未作規定的，依照教育法和其他有關教育法律執行。”第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”

據此，各企業事業單位或個人利用非國家財政性經費舉辦的學校無疑屬于“事業單位”。但國務院2004年頒布的《事業單位登記管理暫行條例》第二條規定：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織?！?/p>

顯然，這就與《民辦教育促進法》存在著很大沖突，兩者之間的沖突給民辦教育機構的單位性質和登記管理帶來了很大麻煩。

記者：有人說，目前，我國的教育法治建設與黨和國家教育事業發展要求、人民群眾的期待、以及推進國家教育治理體系和治理能力現代化目標相比，還不能完全適應教育改革與發展的現實需要。其中，一個明顯的“不適應”在于教育立法和修法的嚴重滯后性。請問，您對此如何看？

周洪宇：立法與修訂不及時，與新型社會管理體制、市場經濟體制嚴重脫節，影響了教育自身改革與發展。

第一，法律制定不及時。上世紀90年代以來，教師待遇、學校安全、學生就近入學權利保障等問題非常突出，迫切需要《學校法》、《邊遠偏僻農村教育保障法》等法律予以保障，但這些教育法律至今沒有制定。

第二，法律修訂不及時。1980年頒布的《學位條例》、1993年頒布的《教師法》、1995年頒布的《教育法》、1996年頒布的《職業教育法》、1998年頒布的《高等教育法》、2002年頒布的《民辦教育促進法》等現行法律中許多規定早已過時，難以滿足教育發展的需要，但至仍今未完成修訂。

第三，實施法律的法規制定嚴重滯后。如《義務教育法》于1986年7月1日開始施行，而《義務教育法實施細則》1992年3月14日才發布；2006年全國人大對《義務教育法》進行了修訂，9年過去了，而對實施細則至今仍然未進行修訂。

教育違法不究現象比較普遍

記者：對于一些地方的教育行政執法過程中違法不究現象，許多人認為是教育法律法規相對較“軟”，不同于《憲法》、《婚姻法》等一些法律那樣帶有強制性。您認為，教育行政執法中違法不究現象之所以比較普遍的癥結何在？

周洪宇：各級教育領導干部是否具有法治觀念，直接關系權力能否得到正確行使，直接影響依法治教的成效和教育事業的發展。缺乏法治觀念的具體表現在：

第一，缺乏法治信仰。當前，一些地方的領導干部以言代法、以權壓法、按需用法的管理方式比較普遍，不作為、亂作為，懶政、怠政、失職、瀆職現象時有發生。

第二，尚權不尚法。有些領導干部有時遇事不問法律規定，只看上級領導的臉色。有的領導干部認為法律只管群眾不管自己，遇到用法律約束自身權力或本部門行為的時候就百般抵制。

第三，程序意識不強。實體公正和程序公正是法治的兩大要件，程序公正是實現實體公正的必由之路，沒有程序公正就不可能有實體公正。當前，一些領導干部法治思維淡薄，管理決策隨意性大，“拍腦袋決策，拍胸脯辦事”的現象比較普遍，沒有“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。缺乏程序意識，實質上是缺乏科學執政、民主執政、依法執政意識。

此外，也與我國公民中很多人的教育法治意識淡薄有關，導致許多人不學法、不尊法、不依法、不守法、不用法。盡管我國已經經過了近30年的普法，但普法往往是講形式、走過場，很少有人去認認真真地學習法律。

記者：除了教育管理缺乏法治思維、公民法律意識淡薄外，還有沒有其他原因？

周洪宇：教育是一個復雜的系統，涉及方方面面的利益，教育糾紛性質的多元化與糾紛利益主體的多樣性迫切需要有多元化的法律救濟途徑。但是，目前我國教育法律救濟渠道和運行機制不暢、法律救濟制度不健全、救濟體系不完善，容易出現職責不清，分工不明，以致相互推諉和扯皮的現象，導致申訴案件得不到正確、及時、有效的處理，合法權益得不到應有的保護，同時也弱化了教育法律的實效性。

教育行政執法不得力，監督不到位

記者：在一些地方，不少老百姓反映，教育行政執法中比較突出地存在執法不嚴、執法不得力、執法體制權責脫節、多頭執法甚至選擇性執法等現象。根據您的調研和觀察，您認為，當前教育行政執法不得力表現在哪些方面？

周洪宇：教育行政執法不得力主要表現在：第一，教育行政執法機構不健全。第二，教育行政執法隊伍整體素質不高。第三，教育執法職責不清。第四，教育行政執法制度不健全。第五，教育行政執法過程不規范。

之所以教育執法職責不清，究其原因，一是教育法律、法規規定不夠明確具體，且沒有制定相應的實施細則或辦法。二是政府沒有設置、或者授權或指定執法機構，導致執法職責不落實。

記者：之所以當前教育行政執法不得力，有沒有深層次的原因？

周洪宇：與世界其他國家教育司法制度相比，我國教育司法制度還相當薄弱。主要表現在：

第一，司法介入教育案件標準不一。司法能否介入教育，學校的辦學自主權到底是一種什么性質的權力，學校侵害受教育者受教育權的行為是否屬于行政訴訟受案范圍，學校是否可以在行政訴訟中作被告，包括與此相關的其他一些基本問題在我國教育、法學研究和司法界還存在著爭議和分歧。其原因在于立法不明和立法滯后。

第二，對司法應否進入教育領域認識不一。在教育法學理論的研究中，對司法應否進入教育也有較大的爭議。

第三，權利缺乏程序法的保護。在教育司法實踐中，教育法的許多有關受教育權利的實體規定由于缺乏程序法的保護，因而缺乏可訴性，使當事人在教育上的合法權益難以得到有效的法律保護。

第四，人民法院對教育案件受理的承受力不足。由于我國解決教育糾紛的其他渠道有限并且尚不通暢，致使大量的教育糾紛案件遲遲得不到有效解決。而在教育改革和發展中新的矛盾和沖突又不斷引發和催生新的教育案件，人民法院的司法承受力明顯不足，致使通過其他途徑無法解決的案件，在法院這個最后“說理的地方”也難以進入。此外，教育行政執法不得力，還與我國教育法律監督不到位相關。通過調查，我們發現，例行公事式的監督目前比較多，但在解決和處理問題過程中沒有有效監督。以言代法，以權壓法、執法不嚴、違法辦案，以及以罰代法、重罰輕管的現象比較普遍。

【代表聲音】

全國人大代表、吉林大學校長李元元：

如何在深入推進依法治國的新形勢下，全面推進依法治校，我認為，當前高校必須把握好幾個關鍵問題。第一，堅持黨委領導下的校長負責制，確保依法治校的正確方向。第二，堅持以人為本，突出師生員工的主體地位。第三，維護章程權威，健全以章程為核心的高校制度體系。第四，深化治理結構改革，推進高校治理體系和治理能力現代化。第五，以法治思維和法治方式為路徑，深入推進高校綜合改革。

——據《光明日報》

全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈?。?/p>

根據依法治國的總體要求，全面推進依法治教、依法治校、依法行政，完善教育法律體系，以法治思維引領教育改革發展，以法治方式推進和保障教育改革發展。為此，建議制定《學前教育法》，促進學前教育科學發展；建議制定《學校法》，加快建設現代學校制度；建議出臺盈利性與非盈利性民辦學校分類管理意見；建議制定《校企合作促進條例》，提高職業教育質量。

——據《江蘇教育報》

全國人大代表、吉林省教育考試院院長李楨：

國家教育考試是政府意志的體現，考試的成敗關系到選拔人才的質量，關系到政府的公信力、社會的公平正義和安全穩定的大局。保證考試的公平公正，打擊考試舞弊行為，迫切需要制定《考試法》。依法治考是社會主義法制建設的必然要求，也是根除考試舞弊的治本良策。國家教育考試是廣大人民群眾最為關注、考生人數最多、社會影響最大的考試，應盡快制定《國家教育考試法》，繼而制定《國家考試法》，把各種類型的重大考試全部納入法治軌道。

——據《文匯報》

本報實習生 豆俊杰 整理