第一篇：法院中從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督

從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督法院中

(二)法院應向人大“負責”還是“負責并報告工作”

對這一關系的認識，學界不乏混淆者。部分學者描述法院向人大“負責并報告工作”時，都認為這一關系是《憲法》和法律所規定的。事實上，《憲法》和法律對此的規定是不一致的。

1.《憲法》中的不同表述

54年《憲法》第52條規定，國務院對全國人大“負責并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責并報告工作”。第66條規定，地方各級人民委員會(即地方各級人民政府)都對本級人大和上一級國家行政機關“負責并報告工作”。第80條規定，最高人民法院對全國人大“負責并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大“負責并報告工作”。75年《憲法》第19條、第25條和 78年《憲法》第30條、第42條都作了與54年《憲法》相同的規定。82年《憲法》第92條則規定，國務院對全國人大“負責并報告工作”;在全國人大閉會期間，對全國人大常委會“負責并報告工作”。第128條規定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負責”。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關“負責”。

2.《法院組織法》中的不同表述

79年《法院組織法》第17條規定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會“負責并報告工作”。地方各級人民法院對本級人大及其常委會“負責并報告工作”。下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督。各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理。“83年《法院組織法》第17條僅刪除了79年《法院組織法》第17條第三款，即”各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理“，其余的完全照搬。

3.結論

前三部《憲法》都規定了最高人民法院和國務院一樣要向全國人大及其常委會“負責并報告工作”，而82年《憲法》第93條規定了國務院對全國人大及其常委會“負責并報告工作”，第128條卻規定了最高法院對全國人大及其常委會負責，去掉了“報告工作”四個字，這是立憲者對國家機關性質的認識的進步。79年《法院組織法》規定法院要向同級人大及其常委會“負責并報告工作”，這是符合78年《憲法》的。然而在82年《憲法》已經對這一關系作出了如此明顯的改動后，全國人大常委會修訂的《法院組織法》仍然規定法院應該向同級人大及其常委會“負責并報告工作”，這不能不說是漠視《憲法》的這一修訂，不顧根本大法的客觀存在而想當然地進行修訂，導致該規定與現行《憲法》第128條嚴重抵觸。從理論上說，“報告工作”也不適合法院。因為法官并不對院長負責，下級法院并不對上級法院負責，而“報告工作”的可能后果是如果報告不能被通過，法院院長就要承擔一定責任。而由法院院長對他并不負領導責任的本院法官和下級法院的審判工作負責，這是于理于法都說不通的。因此，法院只應對人大“負責”而非“負責并報告工作”。

(三)關于民主集中制的不同表述

54年《憲法》第二條規定，全國人大、地方各級人大和其他國家機關，一律實行民主集中制。75年《憲法》第三條和78年《憲法》第三條都作了與此相同的規定。82年《憲法》第三條則規定，國家機構實行民主集中制的原則。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

可以明顯看出，前三部《憲法》都規定了國家機關一律實行民主集中制，且沒有對這一民主集中制的含義進行說明。相比之下，82年《憲法》的規定更科學，因為它只規定了國家機構實行民主集中制的原則而非國家機關一律實行民主集中制，這是基于對各個國家機關行使國家權力性質的科學認識。“具有決策權的黨的組織機構和具有立法權的國家權力機構，他們追求的是政治方向的正確，重大決策的科學和法律的公正與權威性，這就要求集思廣益，決策問題考慮周詳”，“因而，這些機構中實行以少數服從多數原

則為基礎的民主集中制(委員會制)”，“國家行政機構作為國家權力機關的執行機關，它追求的是工作效能，要求權力集中，行動迅速，責任明確，因而實行首長負責制。”[6] 相比之下，司法機關由法官個人對法律和案件負責，不對院長負責，沒有立法機關式的民主，也沒有行政機關式的集中，因此，民主集中制不適合司法機關。82年《憲法》第三條第二、三、四款中還對民主集中制進行了解釋：即在人大和同級國家機關這一橫向國家權力體系和中央與地方、上下級行政機關的縱向權力體系中實行民主集中制原則。

由此可見，在國家權力體系中實行民主集中制原則在很大程度上是排除了法院的，僅在法院由人大產生這一層次上實行民主集中制，法院內部體制并不實行這一原則。因此，才有82年《憲法》一改前三部《憲法》的表述方式，承認了司法機關和司法權的特殊性。

(四)違反憲法規定者一律無效

正如本文已經論述的，無論是關于質詢對象的規定，還是法院與人大的關系，以及民主集中制的規定，都體現了憲法制定者對于法院以及司法權的特殊地位和性質的科學認識。可以說，這些規定是憲法制定者的一種精心安排，是對我國政體和國情的深刻認識，是歷史的進步。然而，全國人大常委會在82年《憲法》生效后的歷次立法或修改法律的行為卻無視82年《憲法》的改變，所制定或修改的《地方組織法》、《法院組織法》等法律以及議事規則均違反了《憲法》，全國人大制定的《全國人大代表法》也違反了《憲法》。具體論述如下。

1.關于如何解釋最高權力機關的違憲行為，學者對此形成了對立的兩種意見，本文在第三部分已進行過描述。童之偉認為，《地方組織法》規定人大可以質詢法院是對《憲法》的一種發展和進步，應當以適當的方式變更《憲法》第73條。這一觀點值得商榷。“英人以為縱可視為違反憲法之法律，既為國會之所制定，即為主權者最新之意思表示，對舊法之憲法的法規應有優先的效力，法律上毫無答疑。”[7]這一觀點與童教授的觀點很相似，都贊同新法優于舊法。然而，正如童教授也指出的，我們不能把英國式的

制度照搬來中國。英國是不成文憲法的典型國家，其憲法是柔性憲法，因此，英國的憲法是以一般法律形式表現出來的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英國國會所通過的一般法律只要具有憲法性都稱之為憲法性法律，既然與在此之前的憲法性法律等效，自然可以對其進行修改，即新法優于舊法原則。然而，我國是大陸法系國家，我國憲法是成文憲法，是剛性憲法，與英國憲法正好相反，因此，新法優于舊法這一原則自然不適用于我國的新(普通)法和舊(憲)法之間的關系。同為大陸法系的法國，“憲法與法律有本末輕重之別，賦予憲法以特別優越之效力，非依憲法會議不得修正之。”[8]因此，即使是制憲、修憲主體的全國人大，其通過的法律，除非是以修憲程序(必須由全國人大常委會或1/5以上全國人大代表提議，并經2/3以上全國人大代表通過)通過的憲法修正案，都不得對憲法作出任何修正和進行違反憲法的規定，更遑論只是全國人大常設機構的全國人大常委會了。

2.盡管全國人大及其常委會的權力在理論上是全權性的，但在《憲法》設計上，為了國家權力的科學行使，把司法權賦予了法院和檢察院，把行政權賦予了政府，人大只享有包括立法權在內的除司法權和行政權之外的其他權力。因此，人大的權力并不是無限的，“它的權力應當首先在憲法范圍內行使。尤其是事關人大本身和其他國家機關的權力關系問題，人大必須恪守憲法確定的權力范圍，不得隨意侵犯其他國家機關的權力。否則，憲法確定的國家機關體系，特別是人民代表大會制度本身必定受到破壞。”[9]周永坤等還認為，首要原則是《憲法》，人民高于人民代表和人民代表大會，《憲法》就是人民給人大的“指示”，是人民治“人大”的規則。因此，全國人大及其常委會改變《憲法》所規定的人大與法院的關系便是違反人民的“指示”，就是對其權力來源者的一種挑戰。

3.全國人大及其常委會這一違憲立法行為和其作為《憲法》監督者的法定角色是嚴重抵觸的。《憲法》第62條賦予全國人大的職權的第二項就是“監督憲法的實施”，第67條賦予全國人大常委會的職權的第一項即為“監督憲法的實施”，作為監督《憲法》實施機關的全國人大及其常委會，本身是否需要遵守《憲法》呢?任何一個理智健全的人都會作出肯定的回答。事實上，作為《憲法》實施的監督機關，全國人大及其常委會無疑應該以身作則，自覺和帶頭遵守《憲法》，其他機關和個人違反《憲法》都要受到全國人大及其常委會的監督，監督者自身更要遵守《憲法》規定了。這也是《憲法》第五條第三款、第四款所明

確規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”以此推之，全國人大及其常委會也不例外，也必須遵守《憲法》而不得違反《憲法》。

基于此，筆者認為，違反《憲法》規定者一律無效。確立美國聯邦最高法院地位的馬歇爾大法官曾經指出，“是由憲法控制任何與其不符的立法，還是立法機構可以通過一項尋常法律來改變憲法。在這兩種選擇之間，沒有中間道路。憲法或者是至高無上、不能被普通方式改變的法律;或者它于普通法律處于同一水準，可以當立法機構高興時被改變。如果是前者，那么與憲法相互沖突的立法法案就不是法律;如果是后者，那么成文憲法就成為人們的荒謬企圖，被用來限制一種本質上不可限制的權力。”接著，馬歇爾論證了憲法的神圣性，他指出，“憲法構成國家的根本法和最高的法律”，“違反憲法的法律是無效的”。[10]這一理論同樣適用于中國。基于此，筆者并不贊同童之偉認為應當修改《憲法》第73條以遷就《地方組織法》的觀點。《憲法》之所以不同于普通法律，其效力高于普通法律的依據在很大程度上就來源于制定和修改的程序嚴于一般法律：一般法律議案的提出和通過所要求的代表數都遠遠低于《憲法》，因此，當然不能通過一項一般法律來改變《憲法》。這就只能是馬氏所說的前一種情況了，即違反《憲法》的法律是無效的，這在《立法法》第78條中已規定得非常清楚。漢彌爾頓也指出，違憲的立法是無效的，“如否認此理，則無異于說：代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民。”[11]因此，《地方組織法》中規定的地方人大可以質詢法院的規定與《法院組織法》中規定的法院向同級人大及其常委會“負責并報告工作”的規定都應當被視為違憲而宣布無效。

五、法院與人大的關系不同于政府與人大的關系

在論述了很多法律規定與82年《憲法》嚴重抵觸而歸于無效之后，筆者試圖從理論上證明82年《憲法》作出如此多改動的依據和基礎，即司法權的特殊性。

《憲法》第三條規定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”各級法院的院長和同級行政機關的首長一樣也由人大選舉產生，是民意的產物，如最高人民法

院院長每屆任期同全國人大每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。這似乎表明，在同人大的關系上他們表現得完全一樣。但實際上由于法院和政府各自的性質、地位和職能決定了他們與人大的關系并不相同。理由如下：

1.人員的任免不同。國務院和最高人民法院都由全國人大產生，但是國務院總理由國家主席提名由人大決定的，而最高人民法院院長卻是同國家主席一道由全國人大直接選舉產生的。全國人大有權罷免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長，而對于最高人民法院僅規定了罷免最高人民法院院長。這說明人大對其產生的同級國家機關的人員的罷免這一監督方式是不同的，行政權極易膨脹的特性決定了人大對行政機關的組成人員也需要直接進行監督。

2.監督方式不同

(1)有無撤消權不同。全國人大及其常委會有權監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，但是具體的監督方式卻不一樣：全國人大常委會有權撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，因為國務院是其執行機關，對于只具有指導關系的下級人大，它還有權撤消省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。然而對于由其產生、向其負責的最高人民法院，《憲法》并未賦予全國人大常委會撤消法院的判決或裁定。《憲法》第104條對地方各級人大常委會的監督職能也作了同樣的規定，但標準不再是違法，而是“撤消本級人民政府的不適當的決定和命令”和“撤消下一級人民代表大會的不適當的決議”。《地方組織法》第四十四條也作了同樣的規定。此處的“不適當”概念更強化了這一監督方式的不同：即在全國人大常委會的職權中有權撤消國務院和省級人大通過的決議、命令時的標準是違法，這一標準是確定的，即以法律為依據;而在地方人大常委會的職權規定中，憲法更進一步賦予其自由裁量權，即只要他認為“不適當”的就可以予以撤消。而對于法院的判決和裁定，同級人大還是上級人大都無權予以撤消，無論該判決或裁定是違法還是不適當的，只能通過法院內部的上訴、申訴等糾錯程序予以解決。

(2)“負責并報告工作”和“負責”。《憲法》第九十二條規定了國務院要對全國人大及其常委會“負責并報告工”，第128條規定最高人民法院對全國人大及其常委會“負責”，地方各級人民法院對產生它的國家權力機關“負責”而無“報告工作”。可見，法院與政府對人大的“負責”方式也是有明顯區別的。(詳細論述見本文第四部分第二節。)

3.在民族自治地方的地位不同。《憲法》第112條規定，“民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。”對“自治機關”的范圍的界定排除了法院，盡管法院也是民族自治地方的國家機關的重要組成部分。其原因在于：“在包含民族自治地方的全國行政區域內，都要保證憲法和法律一體遵守和執行，以維護社會主義法制的統一和權威。這就要求不僅要有統一的憲法和法律，而且要有保障憲法和法律一體遵行的統一的審判機關和法律監督機關，不受行政機關和任何團體或個人的干涉地統一行使審判權和檢察權。”[12]這說明立憲者是把法院和政府區別開來對待的。這一區別具體表現為：(1)自治權不包括司法權。自治權包括自治立法權和自治行政權，是自治地方之所以區別于其他地方的重要權力，是地方化和自治化的權力。司法權是最終權力，必須由法院統一行使，不能地方化。(2)自治機關的任務。《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《自治法》)第七條規定，“民族自治地方的自治機關要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務。”可見，行政機關和人大是要完成任務，而法院是沒有上級交給的任務的，只是履行法定的職責而已。(3)人員組成要求。《憲法》113和114條規定，自治地方的人大常委會中應當有自治民族的公民擔任主任或副主任，自治地方的政府則必須由自治民族的公民擔任主席、州長或縣長，自治地方的法院的領導人員和工作人員中“應當有實行區域自治的民族的人員”，相比之下，對法院領導和工作人員的民族資格要求較低。以上區別都是法院為維護法制的統一性和法律的權威性的內在本質的要求。因此，法院只能對法律負責，不能自治化和地方化。

第二篇：法院上從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督

從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督法院上

摘 要：西方質詢制度與我國的質詢制度存在著很多不同，最大的區別在于：西方的立法機關只能質詢政府，我國法律規定人大不但可以質詢政府，也可以質詢法院。然而這一規定與現行憲法排除了全國人大對最高人民法院質詢的規定相違背。通過比較歷次立法的變化規律可以發現，產生這種矛盾的原因并不令人費解，是由于立法機關違憲立法所致。對司法權的性質進行分析我們也發現，法院與人大的關系相異于政府與人大的關系。因此，必須解決這一理論難題和立法矛盾，使人大和法院的監督關系形成良性機制。本文最后指出，可以利用現有法律框架中關于詢問制度的規定完善人大監督法院的制度。

一、概述

(一)概念

質詢(questions)是指“議會內閣制國家或人民代表大會制國家的代議機關或立法機關的成員(議員或人民代表就行政事務或其他問題向行政機關提出質疑，要求行政機關有關負責人予以答復的制度。”質詢(questions)制度起源于英國，由請愿權發展而來，是資本主義國家國會監督政府的一種輔助性權力。

通過考察質詢制度在英國的起源和歷史演進可以看出，英國議會對政府的首例質詢出現于1721年的貴族院，1783年，平民院議長柯恩瓦利斯首次裁決如下：“任何一位議員可以認為他有權向一位大臣、或一位任官職者提出問題;后者有權采取他認為合適的態度，或答復，或不答復。” 1869年，平民院的工作通告首次開列一個新欄目為“Questions”，即質詢，有學者將其視為質詢制建立的時間。議會質詢權的行使隨著時間的推演變得越來越重要。其原因在于：以往議會監督政府的權力包括很多種，如租稅權、立法權、不信任投票權與彈劾權，均為議會監督政府的重要權力。但在后來，議會行使以上權力，要么只具形式，要么反被政府所約束，甚至放棄不用。在歷史上，國家政策既由議會決定，因此議會成為當時全國政治中心，內閣僅為議會的執行機關，僅執行其決議而已。但在后來，議會所需討論的法案有增無減，且所討論的往往含有大量專門知識或技術問題，議員一方面對其根本缺乏了解，另一方面議員發言表決又因

政黨紀律森嚴而須服從黨紀。其次，“福利國家”理念的興起又導致行政權在社會生活的方方面面都得到廣泛運用，行政權急遽膨脹，遠非議會所能制約和控制。所以迫使議會在處理任何議案時不得不惟內閣馬首是瞻，導致內閣取代議會成為全國政治中心，而議會反退而居于接受內閣領導地位。再次，議會討論的又大多是內閣所提的法案。議會雖能以不信任投票倒閣，但內閣亦能下令解散議會以對抗。加之彈劾權在英國，又棄而不用。由于議會歷史上所享有的權力已逐漸失去監督政府行政的功能，議會惟有憑借行使質詢權以監督政府施政。現在，質詢權已成為英國議會用以監督政府的一項最重要權力。

(二)作用

林紀東、蔣勁松、張友漁、張鏡影等學者將質詢制度的作用歸納如下：1.了解政府施政情況。議會對內閣的施政方針進行質詢就有要求政府解釋其疑問之義，以便議會審議法案等。學者公認獲取情況是質詢的基本功能;2.監督并警示政府。質詢盡管是一種消極監督的方式，但能反映民眾要求，批評政府或指責其違法行為，從而加強政府的警覺;3.測試大臣水平。其一，質詢能全面測試大臣對所領導的工作的熟悉狀況。大臣當場如何回答能表明大臣對部里各項工作、各個動態是否知道和知道多少。其二，質詢能最為真實地測試大臣本人的政治主張。因為設計巧妙的問題使大臣必須得即席答復，無法照本宣科;4.為人民、國會、政府之間進行溝通提供制度平臺。一方面議員通過行使質詢權，可知悉政府施政理由與目標所在，由大眾傳播工具轉達于人民。人民對于政府施政，如有疑惑或批評，也可由議員質詢政府使之澄清或反省;5.充當政黨斗爭的手段。質詢政治化能揭示政府和反對黨之間在如何治理國家上重大的、有時深刻的政治分歧，從而表明政府工作失誤的程度，也能判明責任的歸屬;6.真正代表人民利益的政黨也可以質詢方式抨擊時弊，提高人民的覺悟;7.由正反意見的較量和比較可以深入研究重大問題的利弊。除了以上積極作用外，還有一些消極作用：如議員借質詢攻擊政府或其中個人以達到其私人要挾的目的;對無關緊要的事情也進行質詢，浪費時間，使政府人員疲于應付;導致內閣更換頻繁，政局動蕩，最典型的例子就是法國第三、第四共和國的政局不穩，僅在14年內就更換內閣達26次。

二、各國質詢制度與中國的比較

(一)西方國家的質詢制度

質詢制度既然以內閣總理或大臣為其對象，西方國家的質詢制度一般都規定于內閣制國家而非總統制國家。因為美國等總統制國家，依照三權分立觀點，認為行政與立法機關，各自獨立行使其職權，行政機關既不對立法機構負責，國會議員對于總統及各部部長，也就沒有質詢權。因此，在實行議會內閣制的英國、法國、德國等國都明確規定了質詢制度。而在實行總統制的美國，國會議員盡管不能在國會中對于總統及各部部長行使質詢權，但在國會委員會審查法案時有權通知有關部長以證人之資格到會作證，名為“作證”，實為要求政府報告某項措施的理由，答復議員詢問。因此，美國國會議員雖無行使質詢權之名卻有質詢權之實。美國國會，亦有質詢制度，不過不在國會大會中行使，而在委員會中行使而已。[3]本文所討論的其他國家的質詢制度，主要是指議會內閣制國家的質詢制度而言的。

(二)我國的質詢制度

《憲法》第73條規定，“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱《全國人大組織法》)第16條對憲法所規定的這一質詢制度作了具體規定。

然而，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第28條和第47條規定，地方各級人大代表十人以上聯名，常委會組成人員五人(縣級為三人)以上聯名，可以書面提出對本級人民政府和它所屬的工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案。這說明現行立法對于最高人民法院和地方各級人民法院能否成為同級人大的質詢對象的規定是不一致的。

(三)中外質詢制度比較

我國與西方各國的質詢制度在內容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.質詢按照形式可分為口頭質詢和書面質詢：西方國家一般包括口頭質詢和書面質詢。日本則規定，議會如要提質詢，必須把質詢

要點寫成書面材料。我國法律規定，人大代表和人大常委會組成人員提出質詢案都僅能以書面方式提出;2.質詢按照后果分為普通質詢和正式質詢：普通質詢指質詢者與被質詢者的口頭或書面回答不構成國會辯論問題。正式質詢是議員對于內閣的重要政策或措施的質詢，由于關系重要，常成為國會辯論的問題，且常提出對內閣的不信任案而更換內閣。英國以普通質詢為原則，歐洲大陸各國常用正式質詢，這一正式質詢制是導致歐洲大陸各國時常更換內閣的原因之一。我國法律僅對質詢制度作了原則性規定，未明確其法律后果，實質上是普通質詢制;3.質詢主體，即有權

提出質詢案的主體：實行議會兩院制的國家一般都允許兩院均能對政府進行質詢，如法國、阿根廷、西班牙等國。英國，則由平民院即下議院對內閣提出質詢。關于議員人數一般都不進行限制。只有德國鑒于議會內黨派林立的弊端對主體資格進行了限制性規定：德國聯邦議院工作條例規定的質詢案有大質詢案、小質詢案、口頭質詢案和緊急質詢案。大質詢案和小質詢案都需由5%以上議員簽名后書面提出。我國法律對不同級別的人大代表主體資格作了4種限制性規定，即全國人大一個代表團或者三十名以上的代表，全國人大常委會組成人員十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委會組成人員五人以上(縣級為三人)可以書面提出質詢案。即使有這一限制，仍有學者主張要修改人數下限以對質詢案的主體進行更高的限制;4.議員提出質詢案是否須經議長準許：一般國家都規定在質詢案提出后須經議會或議長同意后方能提交受質詢對象，如日本、英國。我國法律規定，人大代表一旦提出質詢案，只能由人大主席團或常委會委員長會議(主任會議)決定口頭答復或書面答復，不得拒絕(詳見本部分第1節“口頭質詢與書面質詢”。);5.內容。各國一般規定了被質詢者對于保密事項可以拒絕回答。英國還規定，對保密事項、或對歷屆政府因為國家政策而拒絕答復的問題或對因答復而會造成過量開支的問題為大臣可以拒絕回答的問題。我國無此規定;6.議員在質詢中的發問方式。英國議員質詢內閣的問題包括原問和補問。事前書面提交的問題只是原問，待大臣答復原問后，提原問的議員可緊接著提出補充問題即補問，補問則不提前通知被質詢大臣。補問才是議員們真正關心的問題，而原問純粹是釣餌。我國法律規定，受質詢機關口頭答復的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議，發表意見;7.不被答復的后果：在英國，開會日內大臣來不及口頭答復的，口頭質詢問題轉為書面質詢，由大臣進行書面答復。我國法律對此沒有

作任何規定。英國平民院對含糊其詞地答復問題的大臣現今仍未規定反擊辦法。但大臣平日冷落議員們的口頭質詢即最易招致議員們反感。一有適當時機，議員們對這樣的大臣就會揪住不放，迫其辭職以示懲罰。我國法律規定，提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢

機關再作答復。

三、最大的不同在于能否對法院進行質詢

質詢制度從英國發起直至現今已在很多國家確立并發揮著很大的作用，但這些國家無一例外地都只規定了議會(國會)的質詢對象只是政府，即只能針對政府進行質詢而不能質詢法院。我國《地方組織法》第28條和第47條規定的質詢制度卻規定，地方人大不但可以質詢政府，還可以質詢法院。把作為司法機關的法院納入質詢對象可以說是中國與其他各國在質詢制度上的最大區別。

對于質詢對象是否應當包括法院，學者有不同意見。李曉斌認為，《地方組織法》“增加對法院的質詢權有違憲之嫌”，“不可能為憲法所接受，或者說憲法原意排斥這一內容”。[4]童之偉認為，根據憲法第二條的精神和憲法第三條確定的原則，各級人大及其常委會有權監督同級所有其他國家機關，而質詢是監督的一種形式。憲法第73條只將國務院及其工作機構作為全國人大及其常委會組成人員的質詢對象，使質詢權行使主體和質詢對象特定化，這就從邏輯上直接將“兩高”等其他中央國家機關都排除在質詢對象的范圍之外了。但他認為，不能以歐美式法治套路下處理代議機關與司法機關關系的做法為參照點來看待和處理人大制度下人大與司法機關的關系。他最后指出，《地方組織法》如此規定是對《憲法》的一種發展和進步，應當以適當的方式變更《憲法》第73條，使憲法不僅能夠容納現行法律規定的質詢權主體和質詢對象，還為質詢對象的進一步擴大留下必要的余地。[5]那么，我國法律到底是如何規定質詢制度的呢?筆者通過對歷次立法進行比較后將回應這一爭論。

四、對我國歷次立法規定的評述

(一)關于質詢的不同規定

1.歷次《憲法》的不同表述

54年《憲法》第36條規定了質問制度，75年《憲法》沒有規定。78年《憲法》第二十八條規定，全國人大代表有權向國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和國務院各部委提出質詢。第三十六條賦予地方各級人大代表對同級國家機關相同的質詢權。82年《憲法》第七十三條規定，全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權依法提出對國務院或者國務院各部委的質詢案。

2.歷次《全國人大組織法》的不同表述

54年《全國人大組織法》第34條規定了符合54年《憲法》的質問制度。82年《全國人大組織法》第十六條規定，在全國人大會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表可以書面提出對國務院和國務院各部、各委員會的質詢案。

3.歷次《地方組織法》的不同表述

79年《地方組織法》第18條規定，地方各級人大舉行會議時，代表有權向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質詢。82年《地方組織法》第十八條規定，地方各級人大舉行會議時，代表有權向本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出質詢。86年《地方組織法》第23條規定，地方各級人大舉行會議時，代表十人以上聯名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案。95年《地方組織法》第28條照搬了86年《地方組織法》第23條的規定，不過增加了一些質詢程序的規定。

4.《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》(以下簡稱《全國人大議事規則》)第42條規定，全國人大會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以書面提出對國務院和國務院各部門的質詢案。《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》(以下簡稱《全國人大常委會議事規則》)

第25條規定，在常委會會議期間，常委會組成人員十人以上聯名，可以書面提出對國務院及國務院各部委和最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案。

5.結論

筆者贊同童之偉認為的82年《憲法》從邏輯結構上排除了法院作為質詢對象的可能性這一觀點。《全國人大組織法》的歷次規定則都是嚴格遵循《憲法》的。79年《地方組織法》盡管規定了人大可以質詢法院，但符合78年《憲法》的規定。然而在82年《憲法》明確排除了人大對法院的質詢之后所修訂的82年《地方組織法》仍沿用79年的規定而沒作相應的變動。這一條文被原封不動地搬了過來，不僅一個字沒變，且條文在該法中的序列號也沒變，仍為第18條。筆者猜測這是一種疏忽所至，因為82年《地方組織法》同82年《憲法》都是由第五屆全國人大第五次會議通過的，可能存在時間上來不及修正這一因素。86年和95年的兩次修正則表明了全國人大常委會在修訂時明顯違反了《憲法》。因為82年《憲法》已經取消了人大對法院的質詢制度，而在《憲法》作了改變后，法律沒有作相應的改變，這可以說是一種被動違憲，也可叫做不作為違憲。因此，現行《地方組織法》中有關人大可以質詢法院的規定明顯違憲;全國人大常設機關的議事規則也把最高人民法院也納入質詢對象，不但違反了全國人大所通過的《全國人大組織法》和《全國人大議事規則》，更違反了《憲法》的規定。

第三篇：法院下從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督

從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督法院下

4.“執行機關”的含義不同。一些學者認為，法院和政府一樣都是同級人大的執行機關。○1如此把法院簡單地歸為人大的執行機關會造成對法院性質認識的混淆。的確，政府和法院都是國家機關，都要履行國家所賦予的職能，都要涉及法律的運用，而法律都是全國人大(也包括其常委會)制定的。然而，政府不但要執行全國人大及其常委會通過的以法律形式表現的決定，要執行本級和上級地方人大及其常委會通過的以地方性法規、自治條例、單行條例形式表現的決定，還要執行本級和上級人大(包括全國人大)及其常委會作出的一般決議和命令。如《地方組織法》第五十九條規定，地方各級人民政府的職權之一便是執行本級人大及其常委會的決議。而法院在審判中運用的法律只能是全國人大及其常委會通過的法律，以及本級和上級地方人大及其常委會通過的地方性法規、自治條例和單行條例，而對于人大及其常委會包括全國人大通過的一般決議和命令也無適用的義務，這也是法院依照法律進行審判的職能決定了的。因此，法院這一“執行機關”只能是“執行”嚴格意義上的法律，與政府的“執行”不同。

5.司法權與行政權的性質不同

(1)司法權具有終局性而行政權不具有終局性。首先，就司法權的外部聯系而言：《憲法》第

126條規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”因此，司法權所作出的判決和裁定具有終局效力，其他任何機關都無權改變，包括產生它的人大。即使出現錯案，也只能通過司法權的內部運作如上訴、申訴等程序進行糾正。因此，司法權對外是獨立的，具有最終效力。而行政權只是對人大通過的法律、法規以及決定、命令的執行權力，人大可以隨時對這一執行權力進行糾正，有權改變或撤消其違法或不適當的決議或命令，因此，行政權不具有終局性。其次，就司法權的內部聯系而言：各級法院的審判均由法官依照法律獨立審判并由自己署名負責，不向院長請示，下級法院也無須向上級法院請示，反過來說，院長和上級法院都無權指示本院法官和下級法院對具體案件應如何判決。而行政權的行使則不一樣，請示和指示已經成為行政機關內部和上下級之間下屬和領導的辦事

程序，其行政行為一般都受制于本機關首長和上級行政機關。[13] 因此，無論從司法權的外部性還是內部性聯系而言，司法權都具有終局性，在此意義上，行政權都不具有終局性。

(2)司法權的威脅性遠小于行政權。首先，從質詢制的產生和逐漸強化歷史可以看出，正是因為行政權的逐漸膨脹和坐大，才產生了議會質詢政府以控制和監督政府的制度。行政權的膨脹在我國也不例外。同時也正是基于扶植弱小的司法權這一考慮，西方國家都排除了對法院進行質詢。其次，司法權是被動的，而行政權是主動的。由于法院實行不告不理，只要公民沒有起訴至法院，法院對于公民的權利可以說根本沒有侵害的機會。而行政權在很大程度上都是主動行使的，涉及社會生活的方方面面，可以說無所不包，從概率上說，行政權侵害公民權利的機會大大增加。再次，行政機關擁有很多權力和大量社會資源，司法機關所擁有的權力和資源卻少得多。“司法部門既無軍權，又無財權，不能支配社會力量與財富，不能采取任何主動行動”。[14]因此，司法權比較行政權而言威脅性很小。

6.宗旨和目的不同。行政機關以“效率”為宗旨，執行某項法律或政策的目的是為了增進社會利益和促進社會的進步，是為了大多數人的利益，是積極性的。司法機關則以“公平”為其宗旨：目的是保障個體得到公平的對待，從而防止再起訴訟，是消極的。

綜上所述，由于司法權和行政權的性質存在著的諸多不同，以及法院與人大和政府與人大這兩對關系也有很大差異，決定了我們不能由人大可以質詢政府這一制度就當然地推演出人大也可以質詢法院。

六、人大不應質詢法院

(一)如何解決“反多數難題”

美國憲政學者提出的“反多數難題”是指，立法是多數人民意志的表達，而美國法官則可以根據自己對憲法的理解來判定它違憲無效。就美國的憲政實踐而言，確實提出了令人困惑的悖論：非民選法官往往比民選的立法機構更好地保護了民眾的權利。據學者分析，原因在于：一是付諸于民意代表(立法部門)。

成本太高，因為立法部門往往是國家機關中效率最低的;二是政治考慮最簡單的辦法便是付諸選票，結果就會出現美國人最擔心的“多數暴政”。[15]

中國盡管不存在美國式的法院和國會分權與制衡，但同樣存在這一“反多數難題”，即作為民選機關的人大無權改變非民選法官所作的判決或裁定。通過進一步分析我們可以發現，立法機關是民選機構，代表民意(公意)，因此，他們制定和執行法律時考慮的一般是社會正義，或者說是大多數人的正義，目的是為了增進社會利益和促進社會進步。然而社會利益是每個個人利益的組合，社會正義也是個體正義所構成的，促進社會利益的同時也要保護個體利益，然而在促進社會利益時會不可避免地損害部分和個人利益。這時候就需要有一種力量對個人利益或少數人的利益進行保護，否則難免會導致“多數人的暴政”。這一種力量與立法機關促進社會利益之間是相輔相成的關系，后者是正面的促進，前者是通過反面的保護作用進行促進，但兩者都不可缺少，這就是司法權的運用。正因為司法機關以“公平”和“正義”為宗旨，在保護個體利益方面發揮著重要作用，所以即使是代表多數人意志的立法機關都無權干涉或改變其決定，因而賦予司法權的終局效力。正如德沃金指出的，“憲法，特別是權利法案，是被設計用來保護公民個人和團體以反對大多數公民可能要去制定的某些決定，甚至大多數人認為它是社會普遍的和共同的利益的決定。”[16]這就是法院的作用。因此，我們可以說，立法機關代表的是公意(民意)，而司法機關代表的則是個體正義。

基于這一認識，即使作為法院監督機關的人大，其監督權也受到制約而不能任意行使。因此，我們不能把公意(民意)凌駕于個體正義之上。因此，代表公意的人大就不能對并非代表公意的法院進行質詢。

(二)從質詢的形式看，中國的質詢案必須用書面提出，回答則可以是書面的也可以是口頭的。由于質詢制度要求口頭答復必須由被質詢機關的首長親自到會作答，這就要求首長對本機關的工作情況有全局了解和總體把握，符合政府的首長負責制這一領導體制，而法院并不實行首長負責制而實行法官個人負責制，院長所管理的只能是本院的行政事務而非具體的案件情況，院長不可能也不應該知道具體案件情況，因此，不應該由院長進行口頭答復。其次，書面答復要求受質詢機關提交書面材料，很顯然，這一書面材料也是

以整個機關的名義作出的。行政機關的公文都需要行政首長簽署，而法院的判決和裁定的署名人是承辦案件的具體法官而非院長，院長不能以法院院長的名義簽署任何判決和裁定。因此，無論是口頭答復還是書面答復的性質都決定了法院不能作為質詢對象。同時，這也是由質詢對象的特點所決定了的。質詢是對整個機關的質詢，如對政府的質詢而不是對政府某個工作人員的質詢。政府對外是作為一個整體形象出現的，其生效的行政決定是以整個機關的名義作出的，而法院的生效裁判并非以法院的名義作出，而是以具體承辦法官的名義作出。

(三)從質詢的后果看，人大也不能質詢法院。質詢是對被質詢機關首長的質詢，對質詢不滿意的可再次要求質詢，如果仍不滿意的，現行法律并未規定后果，但從質詢這一剛性監督方式的本意和國外質詢制的實踐看來，被質詢機關首長應負一定的政治責任，有可能導致其首長被彈劾(我國也有這樣的案例)，這一后果是法院所不能承受的。1.從法院內部來說，法院并不實行首長負責制，院長只負責行政事務，除非院長自己當法官，他不會也不應當涉及具體案件的審理，也就是說，院長并不是案件的責任人，責任人只是承辦案件的具體法官，因此，人大質詢法院，由院長來承擔非其本人所審案件的責任，這完全混淆了責任人，與“判者不審，審者不判”如出一轍。2.從上下級法院的關系來說，人大也不能質詢法院。由于上下級法院之間的關系是監督關系而非領導關系，上級法院對下級法院的錯案、冤案不應當負責，人大也不能通過質詢上級法院的方式來監督下級法院。因此，如果硬要對法院進行質詢，勢必意味著法院院長要對該院法官和下級法院法官的審判行為負責，從而導致其基于責權利一致的考慮必然強化其內部領導體制，最終使法官陷于行政機關式的科層體制中而不能真正做到對法律負責，使司法獨立成為一句空談!

(四)關于個案監督。很多學者主張人大對法院進行個案監督，實踐中也出現了一些人大代表以個案監督的方式對法院進行監督。據稱，個案監督是人大對法院所享有的監督權的本意。筆者認為，這一觀點值得商榷。人大對其他國家機關的監督中，監督主體包括人大作為監督主體和人大代表單獨或部分聯合作為監督主體。人大整體作為監督主體的情形較多，如《憲法》所賦予人大及其常委會對其他國家機關的監督權都是人大作為整體享有的監督權，如解釋憲法和監督憲法實施、撤消同級政府違法和不適當的決議和命令等。人大代表單獨或部分聯合作為監督權主體則必須有法律明確規定，如全國人大開會期間，一個代表

團或三十名以上代表有權提出對國務院及其各部委的書面質詢案，人大代表有權提出對其他國家機關的詢問等，都是法律明確規定的。作為后者這一監督主體，能否在法律未明確規定的情況下行使監督權呢?比如人大代表能否自行解釋《憲法》、制定法律，或者撤消政府的決議和命令呢?顯然是不能的。因此，作為人大代表或部分聯合代表這一監督主體所行使的監督權必須有法律的明確規定，即必須是法律明確授權給代表單獨或部分聯合代表的權力，否則，這一監督主體不能當然地行使作為人大整體所享有的監督權。這些學者所推崇的人大代表享有的個案監督權是否有法律依據呢?在現行法律體系內是找不到依據的。此外，人大和法院工作機制的不同也決定了人大代表不能對法院進行個案監督。人大的任何決定都必須通過民主集中制這一方式作出，而法院審判案件則由法官個人負責制，即使是合議庭所審案件，在合議庭范圍內也實行民主集中制原則，但這并不是整個法院意義上的民主集中制。因此，以人大的民主集中制原則來對法院的法官個人負責制進行監督是不必要的。從設立法院的初衷即可看出，之所以寧愿由法官以個人負責制來審判案件而不將案件審判付諸公意進行表決，就在于成本太高和容易導致“多數人暴政”。因此，如果非要以人大的民主集中制來監督法官的個人負責制，我們也就不需要有設立法院這一多此一舉、勞民傷財的舉動了。因此，無論是人大作為整體還是人大代表單獨或部分聯合都無權對法院進行個案監督。

因此，基于法院地位的特殊性和質詢制度的特點，人大不應該質詢法院。

七、人大如何行使對法院的監督權

正如上文已經分析的，現行法律規定人大可以質詢法院的規定與《憲法》相抵觸而無效，法院與人大的關系不同于政府與人大的關系，由此并不必然推出人大也可以質詢法院;從理論上說，法院行使司法權的特殊性質也不適合接受人大質詢，因此，人大無權質詢法院。然而，基于我國的政體是人民代表大會制度，其它國家機關都由人大產生，向人大負責，接受人大監督這一制度建構，《憲法》明確規定了法院由人大產生，受人大監督，向人大負責。對于人大監督，肖蔚云認為包括三種監督方式：即法律監督、工作監督和人事監督。[17]這是人大對由它產生的國家機關都享有的監督權。按這一監督模式，人大如何對法院進行監督呢?首先，關于法律監督，由于人大有權制定法律且監督法律的實施，因此人大常委會有權撤

消下級人大和同級政府制定的違法或不適當的決定和命令，但對于法院卻無權撤消其裁判。(詳細論述見本文第五部分第二節。)事實上，法院審判具體案件時必須依據法律，必須遵守而不得違背法律，而法律又是人大制定的，這實質上就是人大對法院的法律監督。其次，關于人事監督，肖蔚云認為包括對產生、負責和監督三個環節。由于人大常委會享有對同級法院法官的任命權的罷免權，完全可以在人事上對法院進行監督。最后，關于工作監督，也就是本文所要論述的監督方式。筆者認為，人大的監督方式按照其是否直接對被監督者產生法律效力而分為直接監督方式和間接監督方式。如人大撤消政府的決定和命令、審議工作報告、質詢等方式就是直接監督方式。為什么不能對法院采用直接監督方式呢?由于人大對法院的監督是以上位機關的身份所進行的監督，在監督中必然帶有強力后盾，對監督內容不滿的還會帶來否定性后果，在這一監督模式下運作的司法權必然是已在一定程度上變異了的司法權，不再是《憲法》意義上的獨立的司法權。因此，基于國家權力的分工機制和保證司法權的真正獨立，人大對法院工作的監督方式應該實行間接監督方式而非直接監督方式。

由于本文是從人大是否應當質詢法院這一角度來展開論述的，而質詢制度實質是人大對政府工作的一種監督方式，因此，有關法律監督和人事監督方式就不屬于本文要論述的范圍，本文的目的是要提出人大對法院的工作的一種監督方式。在排除了質詢這一直接監督方式之后如何體現人大對法院工作的監督權?筆者認為現成的法條可以利用：《全國人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條都規定了詢問制度，即各級人大(包括全國人大)在開會時，代表可以向同級有關國家機關進行詢問，有關國家機關必須進行回答。詢問(inquiry)是指“代議機構議員或人民代表大會代表在開會期間向國家行政或司法機關提出咨詢性問題的制度。詢問的目的一般是為了獲得對行政機關處理的某件事情的背景材料和有關的細節及技術性問題的信息，以便議會在作出決定時有充分的根據，同時也可了解政府決策是否有充足的法律依據和事實基礎。也屬于議會監督政府工作的一種形式。”[18]詢問制度的本意是為了了解行政機關的工作情況，是對行政機關的一種柔性監督方式，也是一種間接監督方式。《全國人大議事規則》第41條規定，全國人大各代表團審議議案和有關報告的時候，有關部門應當派負責人員到會，聽取意見，回答代表提出的詢問。主席團和專門委員會對議案和有關報告進行審議的時候，國務院或者有關機關負責人應當到會，聽取意見，回答詢問，并可以對有關議案作補充說明。因此，可將詢問制度移植過來，由人大對法院的工作進行監督，了解其案件情況。實行詢問制度應注意的事項是：所詢問的案件必須是已經審結的案件，而不能是還未審理或正在審理的案件，否則可能影響法官公正判案。通過詢問制度，讓人大代表了解法官所判案件的情況，既能達到監督法院的效果，防止法官暗箱操作以至司法不公(因為一切丑惡都是見不得光的)，又可以有效地保證司法獨立和法官獨立審判，是這兩者的完美結合。

詢問制度的優點具體表現如下：

1.法律之間嚴格保持了一致，既符合《全國人大組織法》第17條和《地方組織法》第29條有關詢問制度的規定，又不違反《憲法》和《全國人大組織法》有關質詢制度的規定，使法律體系達到內在一致和協調而趨于完善;2.正確理解了人大和法院的關系，法院只對法律負責，通過對法律負責來實現對人大負責，這不同于行政機關式的向人大負責，能夠保證法院獨立審判的法律地位;3.符合兩種監督方式的性質：質詢和法律議案都屬于議案，是各級人大及其常委會的一種剛性監督方式，而詢問不具有議案和監督的性質。提質詢案的目的是要糾正被質詢對象的違憲違法行為和工作中的重大失誤，由于人大無權撤消法院的裁判，法院也就不能接受質詢，而詢問是在人代會或人大常委會會議期間審議議案或報告時對不清楚的問題進行了解，這適合人大了解法院的工作情況，是人大行使其監督職權的表現;4.從對象上看：質詢一般是針對整個機關而言的，是對整個機關的工作進行的質詢，而法院的裁判是由具體承辦案件的法官作出，以法院作為質詢對象也就不能達到質詢效果。而詢問制度可以詢問該機關的任何人，適合法院的法官個人負責制;5.方式簡便易于操作：提出質詢的主體資格要件有一個代表團、30名以上代表、10名以上代表、以及常委會組成人員5人或者3人聯名等，而詢問則沒有法定人數的規定，可以一個人提出，也可以幾個人聯合提出，可以為人大代表很方便地了解法院的案件情況提供制度便利。

當然，本文對人大詢問法院制度的設想只是一個雛形，具體如何進行詢問等微觀的程序的設計還需作進一步研究。

八、結語

無論是從理論上對法院及司法權在國家機構和國家權力體系安排中的特殊性進行分析，還是從我國現行立法的演變規律來看，我們都必然得出以下結論：即法院不應當成為受質詢的對象，我國的質詢制度不應該將法院納入其對象進行規定，人大對法院的監督方式應該采用詢問制度。

第四篇：從西方公共制度的演變看我國公務員管理法治

從西方公務員制度演變看我過公務員制度

行政092班 劉海龍 09122212 西方國家公務員制度是西方國家政治制度的重要組成部分，是資本主義制度的產物。西方國家公務員制度首創于19世紀中葉資本主義工業化和資本主義民主較發達的英國，并以其文官政府的廉價高效著稱于世。此后到第二次世界大戰前后，西方國家競相效仿，先后建立了適合本國國情的公務員制度，掀起了近代人事制度的一場革命。公務員制度建立時，曾吸收了中國科舉制的一些東西，以后逐步發展完善，成為現在一整套包括分類、考試、錄用、培訓、獎懲、工資、福利和保障等完整的法律化管理制度，公務員制度即是這些制度的總和。公務員的定義、范圍在西方國家不大一致，本文取廣義的公務員范圍，不僅包括事務官即所謂的文官，而且包括政務官，以便我們從總體上了解公務員制度的共同特點及其歷史作用。

一、公開競爭考試，擇優錄用公務員

“要想得到一流的人選，必須求助于競爭”這是西方資產階級所謂的人才主義原則，基于這一認識，西方各國政府都把通過公開競爭考試，然后擇優錄用公務人員作為國家公務員制度改革的核心，也作為選拔國家公職人員的主要依據。英國政府首先施行。實行公開考試錄用制度，對當時的政治和人事制度起了重要的作用。

當然，考試制度也并非是十全十美，其本身也存在著一些問題。比如在考試的內容中，對能量化的文化知識水平易于測評，而對于應考者的創造力和思維靈活性等難于量化的部分尚無精確的測定辦法，有時也帶來負效應。

二、建立嚴格的培訓制度，重視文官的“知識化”和“專業化”

建立嚴格的公務員培訓制度，是更新公務員的思想觀念、知識結構和提高他們的素質以及工作效能的重要環節，而這種素質的更新和提高又是文官系統更新機制的重要組成部分。尤其是隨著科學技術的不斷發展和應用，隨著西方各國政府對政治、經濟以及社會生活干預的日益增多，政府迫切需要各方面的專家和技術人員參與政府的管理。為此，西方各國對于新錄用的公務員在其任職前后都要進行嚴格的培訓，并建立了相應的培訓制度，使培養出來的文官人員既有“知識化”又有“專業化”。

三、職位常任和“政治中立”

西方國家的公務員一般分為兩類：一是政務類公務員，主要負責政治決策。它包括各級立法機構的議員（有的不包括）、各級行政部門的首長及政治助手等。這一類由民選產生，有任期限制，一般為1—7年，連選連任。二是事務類或業務類公務員，主要負責執行決策，處理政府日常事務和經常性的業務活動，他們主要靠考試擇優錄用產生。資本主義國家在經歷了長期的黨派斗爭中，取得了不少的痛苦教訓，終于找到了一條既不妨礙黨派斗爭又有利于政府工作保持連續性和穩定性的方法，這就是在實行政務類公務員任期制的同時，實行業務類公務員的職位常任制，即“職位常任”或“終生官員”。其內容就是指文官一經錄用，無過失行為，可不受免職、停職等處分，并一直工作到退休，不與政黨共進退。這樣，公務員的身份就獲得了法律的保障，也保證了公務員隊伍的基本穩定。

“政治中立”是與職務常任密切聯系的，也是資本主義國家政黨斗爭的產物。西方國家公務員制度中的所謂“政治中立”，就是指公務員不參與黨派政治斗爭活動，不參加黨派競選，不成為某一執政黨政治目標的工具，不得以黨派偏見影響決策，忠誠地為國家服務。

四、運用法律手段，建立、健全和保障公務員制度

為了保障公務員制度的順利進行，西方各國政府普遍采用法律手段來建立健全公務員制度。這些法律條文都明確規定了文官或公務員的職責范圍、法律地位及其權利和義務。公務員必須忠于職守，廉潔奉公，遵守法紀，服從和執行上級的命令，禁止兼任其他有報酬的公職或私職，若違反紀律，將受到警告、降職、減薪、強制退休、撤職等處分，嚴重者要追究刑事責任。但同時也規定公務員享有各種合理的勞動報酬、津貼、假期、退休金和社會保險等社會福利。這樣使他們能夠擺脫失業及家庭經濟生活的困擾，一心一意為國效力。英國政府也明確規定國家機關的公職人員一律不準經商，不準從事與本部門業務有關的任何贏利事業，并特別強調文官不準參加政治活動，不準發表批評國家政策與措施的意見，否則將受到各種紀律的懲罰。總之，文官若不違法失職、瀆職，將不會受到免職、停職等處分。反之，文官或公務員的行為一旦超出法律授權范圍或違反法律的規定，便是違法瀆職，就要受到法律的制裁。

由此可見，西方各國政府都是十分重視運用法律手段來建立健全和保障公務

員制度的，而公務員制度的法制化反過來有利于健全和完善文官系統。運用法律作為強制力使公務員循規蹈矩，并以法律為手段來保障公務員的切身利益，既維護了公務員制度的嚴肅性，也調動了公務員的工作積極性，從而保障了文官系統機制的正常運行。

然而，我國國家公務員制度是根據我國的國情建立的，同時又改革了傳統的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我國傳統的人事管理制度。與西方文官制度比較，有以下幾點不同：

一、我國公務員制度堅持和體現了黨的基本路線，而西方文官制度則標榜“政治中立”。在《國家公務員暫行條例》的總則中，明確規定“國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。”這說明我國公務員制度是黨的組織路線，而西方文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。

二、我國公務員制度堅持黨管干部的原則，而西方文官制度要求公務員與“黨派脫鉤”。我國公務員制度根據黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅持黨對人事工作的領導。各級政府組成人員的國家公務員是由各級常委及其組織部門負責考察，依法由各級人民代表大會及其常務委員會選舉或決定任免。西方文官制度對公務員的管理強調“與黨派脫鉤”，公務員職務晉升不受政黨干預。

三、我國公務員制度強調德才兼備，西方文官制度缺乏統一的，全面的用人標準。國家公務員在錄用中采用公開考試、嚴格考核、對思想政治方面要求嚴格。在晉升中注重思想政治表現和工作實績。因此堅持德才兼備標準是國家公務員制度的重要特色。

四、我國公務員制度強調全心全意為人民服務的宗旨，國家公務員不是一個獨立利益集團，而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，我國公務員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務的精神。西方文官制度中的公務員，可以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。國家公務員制度與傳統的人事制度比較，也是有差別的：

1、國家公務員制度在科學化、法制化上比傳統的人事制度有很大的提高。國家公務員制度是分類管理的一種制度，是行政機關工作人員管理的一整套規范。它除了有總法規，還有若干個配套的單項法規及其實施細則、實施方案，從而形成一個健

全的法規體系。

2、國家公務員制度在管理機制上比傳統人事制度進一步健全和強化。(1)國家公務員制度有競爭擇優機制。在公務員考試、考核、晉升、任免等方面都體現了優勝劣汰機制，保證每個職位都有最優秀的人員來擔任。(2)國家公務員制度有廉政勤政保障機制。《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴格約束，并通過監督來加以保障。(3)國家公務員具有能上能下、新陳代謝機制。國家公務員制度對公務員進行考核，如不能勝任工作要免職。并實行不同職務的最高任職限制、年齡及部分職務的聘任制度。公務員在錄用和調任上嚴格把關，提高公務員的素質。另外，還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務聘任制，打破終身制，增強行政機關的活力。

3、國家公務員制度在隊伍優化上比傳統的人事制度有新的突破。(1)國家公務員制度是在行政管理體制和機構改革的基礎上推行的。(2)國家公務員制度是在人員精簡基礎上建立的。

4、國家公務員制度在工資、福利、保險上比傳統人事制度科學合理。公務員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資四個組成部分。

第五篇：訴訟監督事項向同級人大報告制度研究

訴訟監督事項向同級人大報告制度研究

發言人苗生明：北京市石景山區人民檢察院檢察長

2009年石景山區檢察院率先提出了建立訴訟監督事項向同級人大報告制度（以下簡稱“報告制度”），即檢察機關在向公安機關、人民法院發出訴訟監督類文書的同時，將相關文書材料向同級人大報告，并定期向人大匯報被監督對象的整改和反饋情況，以進一步加強人大對于檢察機關訴訟監督工作的信息聯絡，彌補人大個案監督的不足，提高檢察機關訴訟監督的效果，推動人大對檢察機關訴訟監督工作的領導和監督的一項創新性制度。我們希望通過建立并不斷完善此項制度，以期有效破解制約檢察機關訴訟監督發展中的瓶頸問題。本文針對此項制度的主要內容、實施情況，以及此項制度建立的理論根據、現實基礎、工作機制所要達到的預期效果等方面進行探討，以不斷推進檢察機關的訴訟監督工作。

一、石景山區檢察院報告制度實施狀況

石景山區檢察院以北京市人大常委會2008年9月出臺的《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》為契機，積極探索訴訟監督機制，結合本院出臺了《關于對訴訟活動的法律監督工作向區委和區人大常委會報告的實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”），并以該實施辦法為藍本在實踐方面進行了積極探索。

（一）報告制度的主要內容

1．向同級人大報告的主要事項。根據實施辦法的要求，檢察機關向同級人大報告的事項范圍主要有五個方面：一是發出的訴訟監督類檢察建議書；二是發出的糾正違法通知書；三是提起的刑事抗訴案件；四是以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；五是提請上級院對已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。

2．向同級人大報告時所提交的材料。檢察機關在向同級黨委和人大報告訴訟監督事項時，要將以下材料同時報區委和區人大常委會備案，主要包括：訴訟監督類檢察建議書；糾正違法通知書；刑事抗訴書；民事行政再審檢察建議書和民事行政提請抗訴報告書及相關證明材料；上述文書送達后，被監督對象的反饋材料；被送達人對糾正違法通知書和檢察建議書所提出的復議、復核后形成的證明材料等。

3．檢察院各部門的職責劃分。在實施辦法中明確規定了報告制度中人民檢察院各部門的職責劃分，其中各業務部門為具體責任部門，院辦為組織協調部門。院辦除完成一些事務性工作以外，還要負責對業務部門提交的訴訟監督報告材料進行形式審查，對不按照實施意見開展報告工作的處室要查清原因進行督辦，對于區委和區人大常委會提出的指導性意見要及時向院黨組和有關處室傳達，并實時進行督辦。

4．報告工作的流程和時間要求。實施辦法中明確規定了報告工作的具體時間要求，即各業務處室在作出訴訟監督決定后，應在2個工作日內將材料按要求送至院辦，由院辦制作報告公文裝訂成卷后，每周一報送區委政法委和區人大內司委。此外，實施意見中還規定了季度匯報工作制度，就每季度報告工作開展情況和遇到的問題向區委和區人大常委會匯報，聽取指示，尋求支持。

（二）報告制度的實施情況

報告制度的實施得到了石景山區人大的高度評價和支持，并取得了初步成效。2009年2月以來，我院共有7項訴訟監督事項向同級人大進行報告并備案，其中糾正違法1項、檢察建議3項、民事抗訴2項、民事再審建議1項，均收到了被監督機關的回復，提高了訴訟監督的實效。此外，我院針對某某派出所進行的一起訴訟監督，要求該派出所改善執法硬件設施和條件，以避免執法中可能存在的違法情形，該檢察建議受到同級人大和黨委的高度重視，最終使該派出所的基礎設施問題得到及時有效的解決。向同級人大報告并備案的制度，明顯提高了公安機關和人民法院對訴訟監督事項的重視程度，因而提高了訴訟監督的效率和效果。

二、報告制度的理論基礎

任何制度的創建、實施難免受到合法性、合理性的追問，訴訟監督事項向同級人大報告制度亦不能外。當然，對于何為合法性？何為合理性？理論界都各執一詞。在此，筆者采用的立場是，合法性指的是該制度建立的法理依據，而合理性則指的則是該制度建立的現實基礎。

（一）報告制度的合法性

1.向同級人大報告制度具有法律依據

監督事項向同級人大報告制度具有憲法和法律上的依據。在談到中國檢察機關的憲法地位時，必須注意到我國的國體和政體與西方資本主義國家三權分立政體之間的本質區別。我們是社會主義國家，實行的是人民民主專政。在我國人民代表大會是國家權力機關。人民代表大會作為國家的權力機關，具有法律監督的權力，該項權力既是憲法和法律的統一、正確實施的可靠保證，又是立法的延伸和法律本身的內在要求。人民代表大會的法律監督機制，包括國家權力機關直接實施的法律監督和國家設置的專門法律監督機關——人民檢察院的法律監督。但二者的法律監督決不是平行部門之間的橫向分工關系，而是縱向的隸屬關系，是領導與被領導、監督與被監督的關系。

檢察院對人大負責并報告工作；人大監督檢察院的各項工作。這就意味著檢察機關的法律監督職權是由權力機關賦予并要受其領導和監督的。由此，從權力的層級上看，檢察機關的法律監督權由于其不完整性和從屬性只能夠居于第二層級，而只有人大監督權才是第一層級的權力。所以，我們說檢察機關就具體訴訟監督事項向人大報告是由其憲法地位所決定的，是人大對檢察機關進行有效監督的應有之意。

2006年8月27日通過的《各級人民代表大會常務委員會監督法》第八條明確規定，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。

2.報告制度不違背檢察權獨立行使的原則

根據我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，是我國國家機構的重要組成部分。

人民檢察院獨立行使檢察權，但不意味著檢察機關可以脫離國家權力機關的領導和監督，相反，根據《人民檢察院組織法》的規定，各級人民檢察院它應對本級人民代表大會和它的常務委員會負責，并報告工作，接受監督。在檢察實踐中，我們已經進行了很多接受人大監督的事項，除定期向人大報告工作，認真接受執法檢查等工作外，還主動征求人大代表對檢察工作的意見，認真答復人大代表的質詢，邀請人大代表視察檢察工作，聽取人大代表對檢察工作的評議。所以，向人大報告訴訟監督事項和檢察權的獨立行使并不相悖。

（二）報告制度的合理性

就實踐層面而言，早在1995年最高人民檢察院就先后做出了《關于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知》和《最高人民檢察院辦公廳關于執行高檢院〈關于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知〉中若干問題的通知》，根據該通知的規定，抗訴作為訴訟監督工作的重要組成部分向人大常委會進行報告具有一定的實踐基礎。監督事項向同級人大報告并備案的制度，不僅具有法律根據，而且具有實踐上的合理性，具體表現為以下三個方面：

1.報告制度能夠使人大更全面、深入把握訴訟監督的狀況

檢察機關的法律監督權從其產生之日起，就體現了以檢察權制約偵查權和審判權的宗旨。不斷完善檢察機關的訴訟法律監督的機制，是貫徹以權力制約權力的原則的需要。

近年來，執法不嚴、司法不公成了人民群眾反映最強烈的熱點問題之一，百姓往往“信訪不信法”、“信官不信法”，使得涉法涉訴信訪案件日益增多，并且這些案件往往會涌向人大。然而，人大作為權力機關對訴訟監督尤其是個人監督的情形知之較少，不能滿足公民對人大機關的心理期待，通過審議專項報告途徑了解檢察機關訴訟監督的作用十分有限。向同級人大報告制度的設立和不斷完善，恰恰能夠填補二者之間的鴻溝，有利于人大及其代表更深入了解訴訟監督的實際狀況。

2.報告制度能夠使訴訟監督的實效得到加強

檢察機關的訴訟監督權具有一定的局限性，其效果有待進一步加強。“檢察機關對訴訟活動的法律監督基本上是一種建議和啟動程序權”，“對訴訟活動中的違法情況提出監督意見，不具有終局或實體處理的效力。訴訟活動中的違法情況是否得以糾正，最終還是要由其他有關機關決定。”監督不僅在于監視、察看，更著重于發現存在違法現象時的糾正，否則，監督就失去意義。檢察機關的訴訟監督，主要是通過通知立案、抗訴、提出檢察建議以及糾正違法等手段對訴訟活動進行監督。但是，這些監督手段由于立法上缺乏相應的程序規定、法律責任以及相應的保障機制，導致訴訟監督的效果不盡如人意。

實踐中，最突出的表現就是被監督機關對檢察建議和糾正違法通知要么置之不理，要么不予有效地執行。但是，刑事訴訟法沒有就糾正違法的程序、法律后果及實施保障進行規定，只能依賴于被監督對象的自覺行動。對于被監督機關不接受糾正違法意見的，檢察機關往往束手無策。實踐中，一份檢察建議在發出后兩次被公安機關拒收、退回，這不僅嚴重損害了檢察機關監督工作的權威性，同時也挫傷了檢察干警開展監督工作的積極性。立法缺失和保障機制匱乏嚴重弱化了檢察機關法律監督的效力，也是檢察機關訴訟監督工作進一步發展的瓶頸。

另一方面，檢察機關監督地位有待加強。依照我國“一府兩院”的格局，檢察機關地位應高于公安機關，但在刑事訴訟中，公安機關處于與檢察機關、審判機關并列的訴訟地位。由于公安機關處在與違法犯罪作斗爭的第一線，負有維護社會治安秩序的重大職責，各級政府都較為重視，因而，檢察機關對公安機關的監督顯得乏力。出于多種因素的考慮，進行訴訟監督選擇較為緩和的方式提出監督糾正意見，避免被監督機關的抵觸，顯得配合有余，監督不足，監督手段的變通執行傾向可能致使法定手段異化，犧牲了訴訟監督活動的法定規則，降低了檢察機關開展工作的權威性。總之，訴訟監督事項向同級人大報告，直面涉法涉訴上訴等人民群眾對司法公正的強烈需求，直面檢察機關訴訟監督效果不佳的現實，檢察機關通過向人大報告制度增強了訴訟監督的力度和效果，也避免了訴訟監督案件由檢察機關——人大——檢察機關的轉換中的資源浪費。訴訟監督事項向人大報告制度，既有效解決了訴訟監督的制裁性不足的難題，又使人大更為全面、深入、及時了解訴訟監督工作的實際狀況，唯如此，人大才能更好的領導、監督和支持檢察機關的訴訟監督工作。

3．報告制度能夠彌補人大對個案監督的不足

在我國，人大對個案是否具有監督權存在爭議。但多數學者認為，人大對個案監督具有監督權。根據我國《憲法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（1992年）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1995年）、《人民法院組織法》（1983年）和《人民檢察院組織法》（1983年）以及2006年《各級人民代表大會常務委員會監督法》的有關規定，人大監督司法的權力及其實現途徑主要有如下七個方面：對司法機關工作一般監督權（審議司法機關的工作報告并表決）；對司法機關領導的人事任免權；憲法實施的監督權；質詢權；特定問題的調查及決定權；特赦權；逮捕代表的許可權。其中，涉及個案監督權的僅為后四項權力。需要指出的是，個案監督固然是一種便利、直接而有力的監督方式，但是，長此以往，難免形成人大包辦代替司法機關的局面。人大在立法時不應有本位主義的心態，必須充分注意作為民意代表機關的人大與作為審判和法律監督的司法機關之間的分工關系和不同職責。

不管從實然的層面，還是從應然的角度，人大的個案監督都不能是一種常規的監督。由于人大對個案監督的不足，因此，需要通過加強檢察機關的訴訟監督并及時向人大報告的制度，將人大的個案監督和檢察機關的專門的訴訟監督權有機地糅合在一起，既能有效地發揮訴訟監督的功效，又能彌補人大個案監督的不足，保證了法律監督的合法性、合理性和有效性的統一。

三、報告制度的價值基礎

解決報告制度的合法性和合理性的問題，隨之而來的是制度的價值基礎問題。我們認為，報告制度對訴訟監督工作具有如下功能和作用：有利于強化人大對訴訟監督工作的領導；有利于提升檢察機關訴訟監督的水平；有利于改善司法機關的執法水平；有利于化解訴訟監督效力不足的難題。

四、報告制度的不足與完善

目前，對訴訟監督工作的認識存在兩個誤區：一是少數司法機關片面認為訴訟監督只是檢察機關的一項職能，開展的好與壞只是檢察機關自己的事情；二是有些群眾不了解訴訟監督是一項嚴肅的訴訟活動，必須在法律規定的具體框架下才能開展，有操之過急的想法。這些對訴訟監督工作的推進和發展具有一定的影響。

當前，向同級人大報告制度在實踐中雖然取得了一些成績和效果，但是仍然存在一些問題和不足。訴訟監督工作的不足是長期造成的，同樣，訴訟監督工作的強化也是一項長期的任務，必須遵循漸進的原則，不可能期望一蹴而就。訴訟監督工作，需要不斷地改進工作方法，創新工作機制。通過一段時期以來的實踐和探索，我們也發現這項制度在實施中也有一些問題。例如，當被監督對象位于其它區縣或是行政級別高于我們的時候，由于存在超出本區人大管轄范圍的問題，報告制度將難以保證發揮出預期的效果。因此，要想讓報告制度完全發揮出其應有的作用，可能需要更高層面的制度化，就必須從上而下全面加以推廣，唯如此，檢察機關的訴訟監督工作才能夠在來自人大的支持下開創出新的局面。